張星久

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治理革命：新型城鎮(zhèn)化的“外部視角”

張星久

摘要:政府主導(dǎo)的城市化在人類(lèi)歷史上從未有過(guò)成功的先例。我國(guó)以往城市化的亂象，根子就出在“政府主導(dǎo)”“政府全能”。必須加強(qiáng)民主法治建設(shè)，實(shí)行以創(chuàng)新政府管理體制機(jī)制、轉(zhuǎn)變政府職能為核心的“治理革命”，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府限權(quán)，對(duì)人民確權(quán)，才能確保新型城鎮(zhèn)化中的“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”模式，避免重蹈城市化的“拉美陷阱”。

關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化； 治理革命； 市場(chǎng)主導(dǎo)； 拉美陷阱

眾所周知，改革開(kāi)放30多年來(lái)中國(guó)經(jīng)歷了快速的城市化進(jìn)程，給中國(guó)社會(huì)各方面帶來(lái)了深刻的變化，也帶來(lái)一系列嚴(yán)重的問(wèn)題，引起了各方面有識(shí)之士的深刻憂慮和反思。十八大以來(lái)，隨著中央決策層做出推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略部署、提出“市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)”的城鎮(zhèn)化模式，如何把今后中國(guó)的城鎮(zhèn)化真正“化”出新意，避免前一輪城市化的種種失誤，就成為理論界和實(shí)際部門(mén)普遍關(guān)注和思考的問(wèn)題。然而在當(dāng)前的討論中，除了少數(shù)學(xué)者之外*如張玉磊：《新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市場(chǎng)與政府關(guān)系調(diào)適：一個(gè)新的分析框架》，載《理論導(dǎo)刊》2014年9期；茶洪旺：《擺正政府在新型城鎮(zhèn)化中的位置》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2014年2期。，對(duì)于政府到底應(yīng)該在新型城鎮(zhèn)化中扮演什么樣的角色，什么是市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)，如何保證政府在其中能夠守住本分，甘當(dāng)“引導(dǎo)者”而不“越位”等問(wèn)題，討論還是很不夠的。筆者認(rèn)為，這一原則和模式的提出，實(shí)際上涉及城市化的深層和關(guān)鍵的問(wèn)題。只有弄清楚這些問(wèn)題，才能揭示問(wèn)題的真相，找準(zhǔn)城市化的病因，才有可能實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的城市化，避免新瓶裝舊酒，在“新型城鎮(zhèn)化”的名義下重走以往城市化的老路。

(一) 城鎮(zhèn)化的應(yīng)然邏輯與政府角色定位

首先讓我們根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)理論，看看城市化的應(yīng)然邏輯是什么，以及政府究竟應(yīng)該在其中扮演什么樣的角色。

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，一般認(rèn)為存在著兩種城市化模式，一是以歐美為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化，二是拉美國(guó)家的城市化。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化被公認(rèn)是比較成功的。其奧秘和主要原因就在于，城市化的進(jìn)程主要是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是工業(yè)化的推動(dòng)下，靠市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)作用，對(duì)城市化過(guò)程中各種復(fù)雜要素、各種復(fù)雜關(guān)系，在一定的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行比較合理配置與重新組合，因而它是一個(gè)社會(huì)發(fā)展的自然演進(jìn)過(guò)程，而不是被有計(jì)劃地“設(shè)計(jì)”出來(lái)的。當(dāng)然在這一過(guò)程中，政府也并非完全無(wú)所作為，而是發(fā)揮守護(hù)者、引導(dǎo)者的作用，為城市化提供良好的外部環(huán)境和保障條件。對(duì)于在城市化過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，諸如土地糾紛、勞資矛盾和貧民窟問(wèn)題以及教育、環(huán)境等公共性問(wèn)題，還是要由政府出面解決。但從根本上說(shuō)，政府的引導(dǎo)乃至必要的干預(yù)并不是越俎代庖地“制造”城市化運(yùn)動(dòng)，并不改變市場(chǎng)主導(dǎo)下的城市化大方向。

經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)、市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的機(jī)制之所以能夠在歐美國(guó)家城市化過(guò)程中得到較好實(shí)現(xiàn)，政府之所以既不“越位”又不“缺位”，還有一個(gè)更為基礎(chǔ)的前提條件，即與城市化進(jìn)程相適應(yīng)的政治現(xiàn)代化過(guò)程，確立了民主法治的政治體制，形成了防止城市化進(jìn)程過(guò)分畸形、“跑偏”的基礎(chǔ)性制度安排，如以憲法和法律明確界定了政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)的基本界限，確立了公民的基本人權(quán)和產(chǎn)權(quán)，賦予了公民的民主參與權(quán)利和一定范圍內(nèi)的自治權(quán)，使得政府權(quán)力受到限制，同時(shí)賦予公民參與城市化進(jìn)程中的利益博弈和選擇權(quán)利。在歐美國(guó)家的城市化過(guò)程中，也曾出現(xiàn)一些“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，如美國(guó)在20世紀(jì)40年代以后的城市化發(fā)展中，曾出現(xiàn)過(guò)度的“郊區(qū)化”問(wèn)題，表現(xiàn)為城市人口大量從中心向邊緣郊區(qū)擴(kuò)散，城市布局沿公路線不斷向外無(wú)序蔓延，城市布局過(guò)于松散，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境破壞、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本過(guò)高等。為此，美國(guó)政府采取一系列宏觀調(diào)控措施，如通過(guò)實(shí)行市縣合并、建立大都市區(qū)政府，以加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)和管理；提出“精明增長(zhǎng)”理念，強(qiáng)調(diào)土地集約利用，鼓勵(lì)乘坐公共交通工具和步行，加強(qiáng)土地利用的混合功能等，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展*有關(guān)情況可參看朱鐵臻：《城市現(xiàn)代化研究》，紅旗出版社2002年。。但是需要強(qiáng)調(diào)的是，美國(guó)政府所有這些調(diào)控活動(dòng)都是在憲法和有關(guān)法律、制度的約束條件下，在政府、社區(qū)、專(zhuān)家、民間團(tuán)體和居民的共同參與下實(shí)現(xiàn)的。而在英、法、德等歐洲國(guó)家的城市化進(jìn)程中，一般認(rèn)為政府的調(diào)控力度會(huì)更大些，但是政府的干預(yù)和引導(dǎo)作用也是在權(quán)力受到限制、公民的基本權(quán)利受到保障的前提下依法進(jìn)行的。

拉美國(guó)家走的是一條脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的城市化道路，導(dǎo)致了“過(guò)度城市化”，人口的急劇膨脹超出了城市的吸納能力，造成失業(yè)、貧困、治安惡化、交通擁堵、環(huán)境污染等嚴(yán)重問(wèn)題。在這一過(guò)程中，政府管理缺位和決策失誤同時(shí)存在，成為“過(guò)度城市化”的重要原因。一方面，二戰(zhàn)后拉美國(guó)家大都不切實(shí)際地將工業(yè)化等同于現(xiàn)代化，采取了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的重工輕農(nóng)戰(zhàn)略。另一方面，對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展放任自流。由于殖民統(tǒng)治等原因，拉美地區(qū)的土地占有高度集中，極少數(shù)人占有了農(nóng)村大量的土地，并在農(nóng)業(yè)技術(shù)現(xiàn)代化的條件下形成大種植園和大農(nóng)場(chǎng)，擠壓小農(nóng)迅速破產(chǎn)，大量剩余人口涌入城市。此時(shí)政府又誤以為，人口遷移是城市化的自然現(xiàn)象，且可緩解農(nóng)村的社會(huì)沖突，因而任其無(wú)序發(fā)展，使得農(nóng)村人口大規(guī)模、快速地轉(zhuǎn)移，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市承載能力。等到這種人口無(wú)序流動(dòng)的惡果顯現(xiàn)、帶來(lái)一系列“城市病”時(shí)，政府只好加大城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，改善城市生活條件，結(jié)果又增加了城市的吸引力，形成“抽水機(jī)效應(yīng)”，帶來(lái)了更多移民的涌入，陷入過(guò)度城市化的惡性循環(huán)。從更深層次上看，這也跟處于政治轉(zhuǎn)型期的拉美國(guó)家時(shí)局動(dòng)蕩、政府治理水平低下有關(guān)。

可見(jiàn)，在優(yōu)質(zhì)、健康的城市化進(jìn)程中，政府既非無(wú)所作為，又不能干預(yù)過(guò)度，而是要在順應(yīng)城市化發(fā)展的自然進(jìn)程、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)作用的前提下，適當(dāng)引導(dǎo)和調(diào)控。要讓政府既不越位又不缺位，在干預(yù)力道上拿捏適當(dāng)，則又取決于政府的權(quán)力能否在各種保障公民基本權(quán)利的基礎(chǔ)性制度安排下運(yùn)行。

從理論上說(shuō)，一個(gè)健康的、“活著”的城市空間首先是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展到一定階段上的產(chǎn)物，是通過(guò)各種生產(chǎn)要素、各種資源和利益需求相互組合、博弈，在復(fù)雜的集體理性選擇中“自然生成”的有機(jī)的社會(huì)空間。在這樣一種社會(huì)空間中，能夠?qū)崿F(xiàn)人與環(huán)境的協(xié)調(diào)，人口聚集與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府的城市治理能力基本匹配，人和人之間雖然脫離了鄉(xiāng)土“熟人社會(huì)”，卻能大體形成對(duì)某種抽象規(guī)則的信任和對(duì)公共道德的信守，進(jìn)而在城市“陌生人”之間形成某種心靈的或“想象的共同體”*有關(guān)“社會(huì)空間”的理論，參見(jiàn)潘澤泉：《社會(huì)空間轉(zhuǎn)向——當(dāng)代社會(huì)發(fā)展理論研究歷程回顧與創(chuàng)新》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2009年第1期。。因此，優(yōu)質(zhì)的城市空間是一個(gè)有機(jī)的社會(huì)空間，是極其復(fù)雜而又有序的生態(tài)有機(jī)體，面對(duì)其復(fù)雜的演變生成機(jī)理，無(wú)論多么聰明的大腦都在根本上是“無(wú)知”的、信息不對(duì)稱的。這樣，人們只能尊重事物的發(fā)展規(guī)律，靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力，靠市場(chǎng)機(jī)制的天然優(yōu)勢(shì)，去主導(dǎo)各種資源、各種要素在一定空間內(nèi)的配置。政府只能順勢(shì)而為，在“市場(chǎng)失靈”的情況下干預(yù)，發(fā)揮“引導(dǎo)”職能，但為了防止政府“失靈”、化解政府權(quán)力“任性”帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，這種干預(yù)又必須在民主法治的框架內(nèi)進(jìn)行。

(二) 政府主導(dǎo)：我國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)圖景

無(wú)論是從“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的應(yīng)然邏輯出發(fā)，還是與國(guó)外的兩種城市化道路相比，我國(guó)過(guò)去30多年、特別是近十余年來(lái)的城鎮(zhèn)化都顯示出無(wú)與倫比的獨(dú)特性：它是由中國(guó)各級(jí)政府主導(dǎo)的、沒(méi)有相應(yīng)制度支撐的大規(guī)模、高速度城鎮(zhèn)化過(guò)程，有的學(xué)者稱之為“政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式”*參見(jiàn)茶洪旺：《擺正政府在新型城鎮(zhèn)化中的位置》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2014年2期。。

這一政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式有幾個(gè)突出的特點(diǎn)。首先，城鎮(zhèn)化的“運(yùn)動(dòng)”或“議題”是由政府發(fā)動(dòng)的，政府熱衷于城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)訖C(jī)是對(duì)政績(jī)的追逐和對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴，而作為被城市化的農(nóng)民在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中幾乎是失語(yǔ)的、毫無(wú)主動(dòng)性的。其次，各級(jí)政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的全過(guò)程，如對(duì)城鎮(zhèn)的設(shè)置、規(guī)劃、選址，對(duì)土地使用的審批、土地功能的改變、對(duì)規(guī)劃許可證、工程許可證、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、改造拆遷等事務(wù)的審批，都有直接決定的權(quán)力，其中都缺少公民和其他社會(huì)力量的參與和監(jiān)督。其三，這種城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)是在沒(méi)有戶籍制度、土地制度改革支撐，在社會(huì)保障制度尚不健全的情況下啟動(dòng)的，這也意味著廣大農(nóng)民是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中、在各級(jí)政府事實(shí)上掌握著土地支配權(quán)、公共服務(wù)不均等的情況下，被動(dòng)地卷入城鎮(zhèn)化浪潮的。

總之，由政府扮演城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的全能角色，單打獨(dú)斗地操控一個(gè)復(fù)雜龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，可以說(shuō)，這是一條與經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律相悖反、在世界城市化歷史上沒(méi)有成功先例的城鎮(zhèn)化道路。

可想而知，這種城鎮(zhèn)化必然會(huì)帶來(lái)諸多弊端，留下許多隱患。比如，“造城運(yùn)動(dòng)”下的城市盲目擴(kuò)張乃至出現(xiàn)“鬼城”現(xiàn)象，造成嚴(yán)重的土地資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞；由野蠻拆遷引起的社會(huì)矛盾與抗?fàn)?，在征地拆遷、土地交易、城市規(guī)劃中滋生的權(quán)力尋租與利益輸送；征地拆遷使有些人一夜暴富，造成嚴(yán)重的財(cái)富分配不公；“一任市長(zhǎng)一個(gè)規(guī)劃”，長(zhǎng)官意志主導(dǎo)下的城市規(guī)劃以及城市建設(shè)中的各種“面子工程”“形象工程”，還有失地農(nóng)民在現(xiàn)有戶籍制度下“融不進(jìn)城市，回不去鄉(xiāng)村”的尷尬，都是上一輪城鎮(zhèn)化浪潮經(jīng)常引起各方面詬病與擔(dān)憂的問(wèn)題。

如果進(jìn)一步追問(wèn)：在上一輪城鎮(zhèn)化過(guò)程中，為什么不是市場(chǎng)機(jī)制而是政府在起主導(dǎo)作用，為什么在缺乏起碼制度支撐、充滿風(fēng)險(xiǎn)的情況下，政府的權(quán)力可以一路狂奔，制造出這么大規(guī)模的城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)，產(chǎn)生如此嚴(yán)重的問(wèn)題？說(shuō)到根子上，還是在于民主法治的體制和機(jī)制不健全，公民的民主參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的渠道和機(jī)制不順暢，政府權(quán)力得不到有效監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。

(三) 治理革命與政府職能轉(zhuǎn)換

在政府全面主導(dǎo)下，中國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)走上一條充滿風(fēng)險(xiǎn)、前途堪憂之路，如不徹底反思，改弦易轍，很有可能重蹈拉美城市化的陷阱。正是在認(rèn)真總結(jié)國(guó)內(nèi)外城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》得以在2014年3月頒布。這一規(guī)劃勾畫(huà)了以人為核心、重視質(zhì)量、符合國(guó)情的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)，提出了“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。該模式強(qiáng)調(diào)，在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府應(yīng)是在“市場(chǎng)主導(dǎo)”的前提下，發(fā)揮引導(dǎo)作用，既不越位，也不能缺位。筆者認(rèn)為，這一模式的提出，可謂凝聚了以往城市化的慘痛教訓(xùn)，抓住了問(wèn)題的關(guān)鍵，應(yīng)是做好新型城鎮(zhèn)化這篇大文章的重點(diǎn)。

為了貫徹《規(guī)劃》的要求，固然有很多工作要做，比如土地制度問(wèn)題、戶籍制度問(wèn)題、規(guī)劃問(wèn)題、城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題。但是，要想避免穿新鞋走老路，真正寫(xiě)出我國(guó)新型城鎮(zhèn)化這篇文章的新意出來(lái)，必須首先思考和解決新型城鎮(zhèn)化的先決條件，即首先解決如何實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的前提條件。那么，究竟如何才能保證政府不再越位，權(quán)力不再裸奔？答案無(wú)非是，認(rèn)真吸取國(guó)內(nèi)外城市化經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，增強(qiáng)城市化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，創(chuàng)新政府治理體制與機(jī)制，加強(qiáng)民主法治建設(shè)，把政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，通過(guò)法律、制度牢固確立公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，給人民以更多的民主參與、民主監(jiān)督的渠道和機(jī)會(huì)，特別是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中給農(nóng)民以更多的話語(yǔ)權(quán)和參與機(jī)會(huì)，進(jìn)而切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的角色定位，使政府真正做到有所為有所不為，守住“政府引導(dǎo)”與“市場(chǎng)主導(dǎo)”的底線。一句話，要通過(guò)政府管理體制和機(jī)制的創(chuàng)新，通過(guò)政府的自我革命，對(duì)政府限權(quán)，對(duì)人民確權(quán)。除此之外，恐怕這場(chǎng)新型城鎮(zhèn)化沒(méi)有別的捷徑可走。

這也意味著，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的問(wèn)題上，首先必須轉(zhuǎn)換視角，進(jìn)行戰(zhàn)略思路的調(diào)整。要跳出為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化、就城鎮(zhèn)化而論城鎮(zhèn)化的思路，從外部制度環(huán)境、體制機(jī)制條件去思考問(wèn)題。要在進(jìn)入城鎮(zhèn)化的各種具體問(wèn)題討論之前，首先追問(wèn)：以目前各地政府的狀況，它們能否守住“引導(dǎo)者”的本分，能否擔(dān)當(dāng)起新型城鎮(zhèn)化的大任？在開(kāi)啟新型城鎮(zhèn)化這場(chǎng)深刻的社會(huì)變革之前，政府是否也要先來(lái)一場(chǎng)深刻的治理體制和機(jī)制的變革，實(shí)現(xiàn)一次自我革命？

新型城鎮(zhèn)化來(lái)了，我們的政府準(zhǔn)備好了嗎？

DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2016.02.008

●作者地址：張星久，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；湖北 武漢 430072。Email：1209086730@qq.com。

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