武媛（榆林學院　陜西榆林 719000）

?

淺議鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革趨勢問題

武媛（榆林學院陜西榆林 719000）

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政權(quán)組織，服務(wù)對象面向廣大的農(nóng)村地區(qū)，在我國的國家管理中具有重要的基礎(chǔ)性地位，對于建設(shè)與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、維護農(nóng)村基層政權(quán)組織和實現(xiàn)社會穩(wěn)定與和諧具有重要的現(xiàn)實和歷史意義。建國以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制處于不斷的改革當中，尤其是隨著稅費改革的深化及農(nóng)業(yè)稅的減免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表現(xiàn)出來的職能錯位、缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債等問題日益嚴重，因此深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革意義重大。本文在對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的發(fā)展背景及現(xiàn)實概況分析的基礎(chǔ)上，深入探析我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革趨勢，尤其是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去留問題之上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共公治理模式和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式的思考，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治或許可能成為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制成功改革的突破口。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；稅費改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.04.029

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展變遷及地位的重要性

1.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展變遷

新中國成立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家權(quán)力在基層社會的代表，在地方管理中起著重要的作用，尤其在組織形式上也經(jīng)歷了復雜的變遷。

1949 年建國后，中央就開始重視基層政府的建設(shè)問題，1950年政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，明確了在基層政權(quán)的建設(shè)中，實行縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級建制，其中區(qū)一級的建制相當于我們現(xiàn)在所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而鄉(xiāng)一級和行政村是農(nóng)村基層行政區(qū)劃。此時，全國各地以建國前鎮(zhèn)行政委員會為基礎(chǔ)，逐漸成立了鎮(zhèn)人民政府，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級政權(quán)的雛形，為我國鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置奠定了基礎(chǔ)。1954年，憲法和地方組織法首次明確規(guī)定，村一級退出政權(quán)體系，一直到1957年，各地農(nóng)村開始撤區(qū)并鄉(xiāng)，到1958年，無論從法律的角度，還是從實踐的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確作為我國最基層的政權(quán)組織而存在。

從1958年到1980年，主要表現(xiàn)出人民公社的主導作用。隨著人民公社化運動的不斷推進， 1958年開始，政社合一的體制逐步取代了鎮(zhèn)政府體制，鎮(zhèn)人民委員會也隨之改稱謂為社務(wù)委員會。人民公社既是工農(nóng)商學兵相結(jié)合的基層單位，也是國家政權(quán)的基層單位，集政治權(quán)力與經(jīng)濟權(quán)力于一體?！拔幕蟾锩逼陂g，革命委員會，既是鎮(zhèn)人民代表大會的常設(shè)機關(guān)，又是鎮(zhèn)人民政府?；鶎诱?quán)建設(shè)工作陷于癱瘓，公社黨委一元化領(lǐng)導，以黨代政、政企不分等弊端暴露無疑。1982年到1985年期間，隨著改革開放的深入，農(nóng)村發(fā)生了巨大變化，人民公社逐漸解體，“社改鄉(xiāng)”的推進重新恢復的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的建制。1982年新憲法，明確鎮(zhèn)要設(shè)立人民代表大會和人民政府，重新規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為中國農(nóng)村基層政權(quán)單位。同時，憲法中明確規(guī)定“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，此時，學界所稱的“鄉(xiāng)政村治”體制形成，一直延續(xù)至今。 1983年，隨著《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》的發(fā)布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也重新得以建立，1985年，人民公社正式全部解體，至此鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度基本定型，鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置初步走上法制化的軌道。

隨著我國政治、經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化，經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變以及政府職能逐漸由政治職能向經(jīng)濟職能、社會職能轉(zhuǎn)變的趨勢推動這鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制的不斷調(diào)整改革。進入90年代，全國開展撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，縣鄉(xiāng)綜合改革，但是進入21世紀后，伴隨著深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的熱潮，尤其是在經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)，費稅改革、農(nóng)業(yè)稅收的取消等變化，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行帶來了新的問題。因此，在社會主義新農(nóng)村和社會主義和諧社會建設(shè)的大背景下，如何促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的更好發(fā)展，如何優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的推行值得思考。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基礎(chǔ)性地位

建國以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政的“末梢神經(jīng)”是我國在農(nóng)村地區(qū)的最基層政權(quán)組織，肩負著本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化等各項最直接、最基本的管理職能，在國家管理過程中占據(jù)極其重要的地位。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政府組織，直接服務(wù)對象就是農(nóng)村和農(nóng)民，因此，其和人民群眾保持了最直接和最親密的聯(lián)系，相應(yīng)也承擔著與農(nóng)村和農(nóng)民關(guān)聯(lián)度高的、絕大多數(shù)的行政事務(wù)和社會管理的工作，直接反映基層民眾客觀現(xiàn)實和基本需求，是農(nóng)村公共物品和公共服務(wù)提供的核心部分，對于建設(shè)與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、維護農(nóng)村基層政權(quán)組織和實現(xiàn)社會穩(wěn)定與和諧都表現(xiàn)出來重要的歷史和現(xiàn)實價值。從另一方面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國地方政府管理體系中雖然處于基層地位，我國作為一個單一制的國家，政令從中央到地方嚴格保持統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縱向權(quán)力鏈條的末梢，政令最終執(zhí)行的有效性，主要取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用的發(fā)揮。作為農(nóng)業(yè)人口大國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立起了國家與鄉(xiāng)村社會的聯(lián)系，扮演著中介角色，對于調(diào)節(jié)、緩沖和磨合國家與基層民眾的關(guān)系起著無可替代的作用。經(jīng)濟發(fā)展方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府彌補了縣級政府管轄范圍較大的弊端，發(fā)揮著對農(nóng)村經(jīng)濟細微之處的主要引導作用。公共事業(yè)和社會事務(wù)管理方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔這統(tǒng)籌全局發(fā)展的角色，更有利于掌握當?shù)氐膶嶋H情況，在建設(shè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施過程中發(fā)揮著由政府投資同時在政策上給予合理的安排的功能。促使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用在農(nóng)業(yè)發(fā)展中得到最大限度的發(fā)揮。保證農(nóng)業(yè)繼續(xù)發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)積極性提高的前提下進一步完善農(nóng)村公共服務(wù)體制，創(chuàng)造滿足農(nóng)民需求的環(huán)境氛圍，為農(nóng)村的各項公共事業(yè)發(fā)展做出了巨大的貢獻。由于縣政府無法深入到農(nóng)村的每一個角落，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職能更加現(xiàn)實。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄區(qū)域內(nèi)的社會事務(wù)管理及在維護農(nóng)民的生命和財產(chǎn)的安全方面起著不可替代的作用。

二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在的問題及原因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自成立以來，經(jīng)歷了不斷的變革，但一直以公共治理體制的模式存在，而現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理體制與當前農(nóng)村的經(jīng)濟和社會發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾日益突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策的決定和執(zhí)行、財政的管轄、人事的調(diào)配等方面呈現(xiàn)出較為普遍的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的發(fā)揮大打折扣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債現(xiàn)象嚴重，而造成這些問題產(chǎn)生的原因有很多，但是我國傳統(tǒng)的行政體制和稅費改革這兩方面成為主要的導火索。

1.“壓力型”行政體制和“鄉(xiāng)政村治”鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的矛盾深化

我國是單一制國家，受傳統(tǒng)的政權(quán)思想影響，使我國的行政體制呈現(xiàn)出“壓力型”形式。也就是說，過分的強調(diào)量化的管理方式和物質(zhì)化的評價，使得政府行為表現(xiàn)為被動完成上級下達的各種指標。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國行政體系的末梢，當各項任務(wù)和指標經(jīng)過層層分解，如財政稅收、計劃生育、社會治安等，最終的結(jié)果就是，各種任務(wù)都完成需要落實在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級完成，一旦沒有按照規(guī)定完成任務(wù)則會受到一票否決式的懲罰。因此在這種被大家戲稱為“一手高指標，一手烏紗帽”的壓力型體制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織背負著沉重的負擔運行，進而如機構(gòu)繁多，人員冗雜，亂收費，盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等問題就會產(chǎn)生。同時加劇了“鄉(xiāng)政”與“村治”的合理對接的沖突性， 滋生了“手段——目的鏈”本末倒置負面效應(yīng)的擴散性，工具理性與價值理性的錯位，促使“鄉(xiāng)政”退化了“村治”的自治功能，行政因素成為主導。因此，“鄉(xiāng)政村治”的功能日益異化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“錯位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象嚴重。在壓力型體制下承擔著大量的行政任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加強控制，如采取干預(yù)和操縱村委會的選舉等手段不斷地遏制村民自治的有效性，堵塞了鄉(xiāng)民利益表達渠道，不斷吸取農(nóng)村資源，逐漸開始偏離了服務(wù)農(nóng)村建設(shè)的目標，導致村名自治的失靈，同時在公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給方面也表現(xiàn)出極度缺位，不斷激化著農(nóng)村社會矛盾。

2.稅費改革加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財權(quán)不協(xié)調(diào)矛盾

在地方治理中，地方政府財權(quán)和事權(quán)協(xié)調(diào)的問題一直存在。尤其是分稅制改革后，地方政府的收入減少，地方政府職能發(fā)揮暴露出很多問題，任何政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)必定以一定的財政作為物質(zhì)支撐，地方政府擔負的事務(wù)能力和財力支撐不協(xié)調(diào)，各級政府對經(jīng)濟利益的爭奪日益展開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外，作為最基層的政府不僅向上面對縣級以上政府的管轄，而且向下面對村民自治，處境更為復雜。例如在管理社會事務(wù)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門在權(quán)力上隸屬于縣級政府相應(yīng)的各職能部門，這就極易出現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)的漏斗現(xiàn)象，涉及關(guān)鍵性利益的管理條款，縣級職能部門作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接上級往往會以自身利益取向為主，同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間圍繞經(jīng)濟利益展開爭奪，同時村民自治和農(nóng)業(yè)稅的逐漸取消更近一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尷尬處境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的吃緊不僅使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項職能發(fā)揮出現(xiàn)漏洞，而且造成目前全國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于負債或破產(chǎn)狀態(tài)。

早在1994 年稅制改革以后，稅收收入層層向上集中，指出支出責任層層向下轉(zhuǎn)移，事權(quán)盡量下放給縣鄉(xiāng)，作為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于最不利的地位，承擔了大量的事務(wù)，增加過多的根本就不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的貫徹國家意志、保持國家汲取能力、提供公共物品、維持鄉(xiāng)村社會秩序等鄉(xiāng)村社管理功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)收支缺口迅速膨脹，運轉(zhuǎn)經(jīng)費普遍不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的是靠借債來籌集資金完成上級的任務(wù)，加大了對農(nóng)村資源的吸取，例如出現(xiàn)亂收費、亂攤費等不良現(xiàn)象，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“對上負責，對下收費”的尷尬境地，至于農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)就更談不上了。2000年我國農(nóng)村稅費改革規(guī)范了農(nóng)村稅費制度，但是對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理體制也產(chǎn)生了很大的影響，由于事權(quán)財權(quán)的不匹配性，基層政府經(jīng)費短缺的現(xiàn)象更為明顯。最直接的表現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅下降，鄉(xiāng)村負債趨勢不容樂觀。尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，僅依靠上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付和“一事一議”的村民集資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政減收所形成的缺口難以彌補，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的活動重心集中在了向上申請直接補貼或者專項資金以及汲取轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村的資源方面，加重了大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠財政吃飯、負債運行的惡性循環(huán)，至于農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)就更談不上了?？偟膩碚f在稅費改革的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財權(quán)的不協(xié)調(diào)性加劇，財權(quán)在縣，工作卻在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力逐漸弱化，也導致了人們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府承擔鄉(xiāng)村管理者的地位認同逐步弱化。

三、關(guān)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革路徑探索的思考

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恢復重建的近30年來，已經(jīng)經(jīng)過了多次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，僅政府機構(gòu)改革，表現(xiàn)出“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”及“循環(huán)改革”的怪圈，從優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)角度來看，改革的思路更多的集中在對組織管理幅度與管理層次的調(diào)整上，這種“此消彼長”的消極處理效果并不是很理想。隨著經(jīng)濟發(fā)展的需要，“省管縣”、“撤縣設(shè)區(qū)”等一系列行政區(qū)劃的調(diào)整過于頻繁，由于各級政權(quán)利益因素的考量，表現(xiàn)出行政因素的主導性，因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展需要尋求積極的改革方式，目前，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的爭議主要是集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去留問題上，在此基礎(chǔ)上也形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革公治和自治兩種模式的路徑選擇。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理模式下的改革路徑

部分學者仍然堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理的觀點，在堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保留的基礎(chǔ)上提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的觀點。這類觀點從行政體制的宏觀層面入手，打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府空間改革的思路，著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所扮演角色的重新定位，具體內(nèi)容集中在轉(zhuǎn)變職能及優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)方面。一種觀點稱為“擴鄉(xiāng)、精縣”。這種觀點強調(diào)在對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機構(gòu)框架基本不變的情況下，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并縮減財政支出，例如可以“小鄉(xiāng)合大鄉(xiāng)”、“強鄉(xiāng)帶弱鄉(xiāng)”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行歸并、重組，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄范圍和人口，減少人頭辦公經(jīng)費，精簡財政供養(yǎng)人員。同時，需要進一步明確縣鄉(xiāng)權(quán)限劃分，在小范圍內(nèi)變化式改革，減少層級行政干涉，穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍。與之對應(yīng)的另一類觀點強調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革注重在于對其內(nèi)部機構(gòu)的重置，可以引入現(xiàn)代人力資源管理理念，通過競聘上崗、績效考核、優(yōu)勝劣汰等方式重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。還有一種觀點是“縣政、鄉(xiāng)派”。從行政建制的角度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府的派出機構(gòu)，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不在是一級地方行政單位，但它依然作為一級地方行政機關(guān)存在，這樣就弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能，從根本上削弱農(nóng)民群眾與政府的對立關(guān)系，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政真正用于農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為汲取農(nóng)村資源的“堡壘”撤消，作為縣的派出機構(gòu)，必然可以弱化其對“村治”的控制，從而有利于推進農(nóng)村民主政治建設(shè)。

以上的幾點觀點反映出我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的幾種思路，盡管都是出于解決目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在問題而提出的，但是結(jié)合我國實際情況依然難以從根本改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的危機。如“擴鄉(xiāng)、精縣”的思路雖然可以一定程度上減輕財政負擔。但是不能促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，同時如何科學合理的擴鄉(xiāng)也是難以把握的尺度，盲目對地理和人文都很特殊的農(nóng)村進行擴并必然會帶來復雜的操作層面的問題。而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部機構(gòu)進行重構(gòu)的思路，依舊以撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，精簡人員為核心，尤其是在財力方面依然寄希望于中央財政的負擔，改革“治標而不治本”，這種重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革不可能維持下去。而“縣政、鄉(xiāng)派”模式取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府的資格，主要強調(diào)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職能的弱化，但是農(nóng)民群眾與政府的關(guān)系是融洽還是對立關(guān)鍵取決于政府是為民謀利還是侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，“縣政、鄉(xiāng)派”，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之后，作為縣政府派出機構(gòu)在為民眾謀求利益方面并不會隨之加強，也就是說必不能成為消減政府和農(nóng)民群眾的對立的有效方式，同時有可能加劇農(nóng)民群眾與縣級政府矛盾沖突。所以目前在堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理基礎(chǔ)上的改革思路都存在這一定的弊端，并沒有成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的最佳選擇路徑。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的改革路徑

在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革路徑探索上，隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消，尤其是針對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債甚至是破產(chǎn)的現(xiàn)狀，不僅引發(fā)了職能“錯位”、“越位”、“缺位”等一系列問題，而且阻礙了村民自治的有效推行，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共治理的改革思路，忽視了對縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系的考量，權(quán)衡利弊，在從以人為本和維護農(nóng)民基本利益，尊重和保障人權(quán)，促進農(nóng)民自由而全面的發(fā)展的角度出發(fā)，有學者大膽提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)沒有存在的必要，應(yīng)該予以撤銷，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的模式，重構(gòu)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系，而這種利益關(guān)系的重構(gòu)唯有通過在村自治基礎(chǔ)上實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治和建立以農(nóng)會為核心的各種農(nóng)村公民組織予以實現(xiàn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的實行，一方面重在能進一步劃清縣、鄉(xiāng)、村三級的事權(quán)和財權(quán)，減少管理層次，消除縣鄉(xiāng)之間的“壓力型體制”，緩解基層財政壓力，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各級經(jīng)濟組織發(fā)展經(jīng)濟的積極性。另一方面可以緩解下行壓力，改變鄉(xiāng)村之間的對立關(guān)系，同時，這種“鄉(xiāng)政” 由人民直接授權(quán)組建而成，受人民監(jiān)督，作為一種民主合作型關(guān)系，也會提升普通群眾政治參與意識和政治參與熱情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以對本鄉(xiāng)民眾負責為前提，有利于維護農(nóng)村穩(wěn)定，有利于群眾的團結(jié)，有利于鄉(xiāng)村和諧社會的構(gòu)建。而這些目標的實現(xiàn)，需要在憲法和法律的框架下將財權(quán)、事權(quán)、人事等方面做出明確的權(quán)限劃分，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不必擔心村民自治的發(fā)展會對自己的管理造成新的威脅， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的事務(wù)也不會受到上級政府機關(guān)的任意干涉，這對縣、鄉(xiāng)、村三方都有利。

就當前國情而言，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的發(fā)展趨勢，時機是否成熟還需進一步考究。中央與地方、地方與農(nóng)民之間權(quán)力關(guān)系的制度依據(jù)該怎樣調(diào)整？實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治擴大“縣政”的可行性路徑是什么？如果將村自治擴展到鄉(xiāng)自治，是否會削弱中央與農(nóng)民的聯(lián)系性？如何保障他們的權(quán)益？這些都是現(xiàn)實要考慮的問題。而且要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的自治客觀存在不少困難，要將基層民主制度從村級民主自治制度演進到更高一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治制度，必須要建立在已有的村民自治制度完善的基礎(chǔ)之上，但是深受幾千年的封建社會制度的影響，在建國后的幾十年中受計劃經(jīng)濟的影響，我國其實并沒有建立起真正意義的具有相對獨立和自治地位的公民社會，缺乏“公民社會”理念，而這必然影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治民主化進程。盡管我國已經(jīng)實行了村民自治，但是村民自治作用發(fā)揮的受限性，在不成熟的村民自治制度基礎(chǔ)上擴大村民自治，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的可行性也會受到影響。村民自治直接來源于農(nóng)村社會本身?，F(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系客觀存在著不規(guī)范、不協(xié)調(diào)甚至相沖突。而這一矛盾要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治解決同時也需要具備相應(yīng)成熟的物質(zhì)、技術(shù)和人員等方面的條件。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的實現(xiàn)應(yīng)該是一個長期、漸進的過程，不僅需要高層的民主建設(shè)， 而且需要基層的民主建設(shè)。

通過以上的分析，在中國國情下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政權(quán)組織，在國家公共事務(wù)管理中及調(diào)節(jié)、緩沖和磨合國家與基層民眾的關(guān)系起著無可替代的作用。盡管在農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政及職能發(fā)揮陷入尷尬處境，但是有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的道路探索一直在進行，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保留還是撤銷的分歧討論激烈，但是無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理模式內(nèi)改革還是實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式都為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革提出了新的思想和實現(xiàn)方式。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的思路，針對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實困境，從問題根本源頭出發(fā)，為突破傳統(tǒng)“治標不治本”的改革提出了更加大膽的思路。盡管實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治面臨很多困難，將會是一個長期而艱辛的過程，但在進一步完善我國民主建設(shè)中，或許可以成為新的突破口。