陳彥麗

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，哈爾濱 150028)

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市場經(jīng)濟(jì)論壇

食品安全治理利益機(jī)制研究

陳彥麗

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，哈爾濱 150028)

摘要：食品安全治理利益機(jī)制是從食品安全治理利益相關(guān)者各自的利益訴求出發(fā)，實(shí)現(xiàn)多方激勵(lì)相容的制度安排，主要包括利益導(dǎo)向機(jī)制、利益產(chǎn)生機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、利益制衡機(jī)制等。在我國的食品安全治理中，還未能建立起有效的利益機(jī)制，造成食品安全治理水平不高、食品安全問題嚴(yán)重，表現(xiàn)為利益導(dǎo)向機(jī)制缺失、利益產(chǎn)生機(jī)制低效、利益表達(dá)機(jī)制孱弱、利益制衡機(jī)制失靈，應(yīng)建立科學(xué)合理的食品安全利益機(jī)制，實(shí)現(xiàn)食品安全治理多元主體間的良性互動(dòng)，達(dá)到食品安全治理目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：食品安全；治理；利益機(jī)制

利益機(jī)制的實(shí)質(zhì)是解決信息不對稱條件下食品安全治理的激勵(lì)不相容問題， 涉及食品安全治理多元主體之間復(fù)雜的利益關(guān)系，包括食品供給者與消費(fèi)者之間、食品供給者之間、食品供給者與監(jiān)管者之間以及監(jiān)管者之間等。Andrew Starbird(2005)分析了抽檢政策對生產(chǎn)者行為的影響，Hirschauer 和 Musshoff (2007)建立了委托代理模型，分析影響糧食生產(chǎn)者行為的因素。肖興志和胡艷芳(2010)[1]設(shè)計(jì)了中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間以及地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)與食品企業(yè)之間的激勵(lì)相容機(jī)制。熊宇(2011)[2]結(jié)合食品安全的價(jià)值觀分析了政府對食品企業(yè)的激勵(lì)性規(guī)制。馬成林和周德翼(2012)[3]分析了我國食品安全監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)中的激勵(lì)不相容。王兆華等(2012)[4]分析了我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展主體的利益訴求并給出了各主體間的利益均衡策略。王常偉和顧海英(2013)[5]分析了食品生產(chǎn)廠商與消費(fèi)者激勵(lì)相容的價(jià)格條件及監(jiān)管者合理選擇監(jiān)管密度的內(nèi)在機(jī)理。宋慧宇(2013)[6]構(gòu)建了監(jiān)管機(jī)構(gòu)與食品企業(yè)之間的激勵(lì)性監(jiān)管方式。王孝瑩和張艷艷(2013)[7]構(gòu)建了在風(fēng)險(xiǎn)約束條件下的政府和食品企業(yè)的委托——代理模型。白世貞和李萌(2013)[8]從食品企業(yè)與農(nóng)戶之間的縱向契約和政府的外部激勵(lì)兩方面研究了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系的激勵(lì)機(jī)制。周應(yīng)恒等(2013)[9]運(yùn)用激勵(lì)相容理論，分析了我國食品安全監(jiān)管激勵(lì)相容機(jī)制建立的主要措施與制度安排。陸亞娜(2013)[10]構(gòu)建了第三部門參與食品安全治理的激勵(lì)機(jī)制以及政府與第三部門的協(xié)調(diào)應(yīng)對機(jī)制。

以上關(guān)于食品安全治理主體間關(guān)系及激勵(lì)機(jī)制的研究雖然較多，但基本都是側(cè)重于某一個(gè)方面。食品安全治理需要多元主體共同參與，協(xié)調(diào)運(yùn)作，多元主體要在各自利益最大化行為的驅(qū)使下獲得食品安全公共價(jià)值最大化的博弈均衡。因此，作為促進(jìn)食品安全治理系統(tǒng)有序運(yùn)行支配力量的利益機(jī)制不是局部的、片面的，而是整體的、全局的。

一、食品安全治理利益機(jī)制的構(gòu)成

食品安全治理利益機(jī)制是從食品安全治理利益相關(guān)者各自的利益訴求出發(fā)，實(shí)現(xiàn)多方激勵(lì)相容的制度安排。一方面能夠引導(dǎo)食品供給者減少供給不安全食品，加強(qiáng)自律；另一方面能夠引導(dǎo)政府、第三部門、公眾對食品安全治理增加投入，加強(qiáng)他律。具體包括：利益導(dǎo)向機(jī)制、利益產(chǎn)生機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、利益制衡機(jī)制等。

(一)利益導(dǎo)向機(jī)制

利益導(dǎo)向機(jī)制的功能是將利益主體的意向、行為導(dǎo)向合理利益，放棄不合理利益，并且引導(dǎo)利益主體形成融洽的利益關(guān)系。利益導(dǎo)向機(jī)制不僅能夠推動(dòng)人們追求各自需要，而且能減少社會(huì)矛盾紛爭，引導(dǎo)利益主體按照資源約束采取最有價(jià)值的行為，趨利避害，在實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)組織利益的最大化。利益導(dǎo)向機(jī)制的關(guān)鍵是確立合理利益以及由不合理利益到達(dá)合理利益的誘因。在食品安全治理中，利益導(dǎo)向機(jī)制是要將不安全食品的利益導(dǎo)向安全食品的利益。不安全食品的利益包括供給者的不正當(dāng)收益、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展給政府帶來的經(jīng)濟(jì)績效、政府與第三部門尋租帶來的部門利益和個(gè)人收益以及某些科研人員不負(fù)責(zé)任的言論而獲得的科研經(jīng)費(fèi)等。安全食品的利益包括供給者的聲譽(yù)和長期經(jīng)濟(jì)利益、政府與第三部門公信力提高而產(chǎn)生的政治利益和公益價(jià)值、公眾參與的自主精神等。不安全食品的利益是短期的、表面的，而安全食品的利益才是長期的、實(shí)質(zhì)的。對供給者來說，提供不安全食品會(huì)造成企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展地位的喪失，如雨潤食品自2011年首次出現(xiàn)食品安全問題開始，①2011年，安徽省某五星級酒店在雨潤火腿產(chǎn)品中發(fā)現(xiàn)含有鋁卡和包裝膜，懷疑其是由過期肉制品回收再利用而成。雖然雨潤堅(jiān)決否認(rèn)火腿原料使用了過期肉，但相關(guān)產(chǎn)品被召回。公司營業(yè)額逐年下降，2011年是323.15億港元，2012年是267.82億港元，2013年是214.40億港元，而2014年上半年的營業(yè)額90.44億港元，同比減少12.2%。②參見《雨潤食品安全性大受質(zhì)疑折射出公司業(yè)績萎靡不振》，中國報(bào)告大廳2014年12月17日，網(wǎng)址：www.chinabgao.com對政府來說，縱容不安全食品不僅會(huì)損害政府的公信力，同時(shí)也會(huì)在對外貿(mào)易中承受更大損失。近年來，由于疾病、農(nóng)藥和獸藥殘留、重金屬污染等原因，我國出口到境外的食品被進(jìn)口國扣留、退貨、索賠、終止合同的事件時(shí)有發(fā)生，美國食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)曾在一年中就扣留中國進(jìn)口食品634批，給我國造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。對于利用權(quán)力進(jìn)行尋租的政府執(zhí)法人員，不僅要面臨經(jīng)濟(jì)、刑事懲罰，而且也要承擔(dān)名譽(yù)和信譽(yù)的損害。

從不安全食品的利益到安全食品的利益，不僅要對短期利益和長期利益、表面利益和實(shí)質(zhì)利益進(jìn)行有效權(quán)衡，同時(shí)要注重道德因素。道德決定了供給者自律以及政府對私欲的克服，而道德強(qiáng)調(diào)的是同情心和利他主義，這和經(jīng)濟(jì)人的利己主義似乎是矛盾的。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)之父亞當(dāng)·斯密的《國富論》是以個(gè)人主義和經(jīng)濟(jì)自由為基礎(chǔ)，而他在之前出版的《道德情操論》卻以“公民的幸福生活”為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)公共利益?！盁o論何時(shí)，有智慧和美德的人都愿意犧牲個(gè)人私利來成全他的社群或階層的公共利益。”[11]這種經(jīng)濟(jì)人與道德人的矛盾，人們稱之為“斯密問題”。最早提出這一問題的是19世紀(jì)德國歷史學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們，他們認(rèn)為利己的經(jīng)濟(jì)人與利他的道德人對比懸殊、相互矛盾。而熊彼特和羅爾等人認(rèn)為根本就不存在這個(gè)問題，因?yàn)椤兜赖虑椴僬摗泛汀秶徽摗返膶懽魇窃凇暗赖抡軐W(xué)”這個(gè)統(tǒng)一框架下完成的，后來倫理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)逐步分化，才有了這二者的割裂。事實(shí)上，利他與利己就本質(zhì)而言是一致的，二者并不矛盾。經(jīng)濟(jì)利益有利于道德的實(shí)現(xiàn)，道德是更高層次的利益。利益的本質(zhì)是人們的不同社會(huì)需要，人們在社會(huì)生活中不僅需要經(jīng)濟(jì)利益，也需要同情、責(zé)任、信任等社會(huì)情感。不安全食品利益只是金錢、物質(zhì)和享受，充其量是對人們最基本的低層次需要的滿足，而道德、責(zé)任和付出也是一種利益，是對人們高層次需要的滿足。其實(shí)每個(gè)人的內(nèi)心都有對真、善、美的追求，但這些真實(shí)的訴求被市場經(jīng)濟(jì)的驅(qū)利化阻隔了。利益導(dǎo)向機(jī)制就是要打破這些阻隔，引導(dǎo)人們驅(qū)向正當(dāng)?shù)睦嫘枨蟆?/p>

(二)利益產(chǎn)生機(jī)制

利益產(chǎn)生機(jī)制的功能是保障利益主體的利益不被暴力剝奪，使其獲得可持續(xù)的利益增量，為利益不斷增加提供制度空間[12]。剝奪利益的力量一是市場，二是制度。市場的力量是對相關(guān)主體利益的原始盤剝，如在信息不對稱和市場競爭不完全的情況下，食品供應(yīng)商以不合格原料充當(dāng)合格原料，是對食品生產(chǎn)者正當(dāng)利益的侵害；食品生產(chǎn)者以不安全食品充當(dāng)安全食品，是對消費(fèi)者財(cái)富的瘋狂掠奪和對消費(fèi)者健康的殘酷傷害；食品經(jīng)營者以不安全食品充當(dāng)安全食品是對誠實(shí)經(jīng)營者信譽(yù)的損害，造成其信譽(yù)利益的損失。市場剝奪的力量是由市場本身的缺陷決定的，食品的經(jīng)驗(yàn)品和信用品特征造就了食品市場的外部性和信息不對稱，使消費(fèi)者和誠實(shí)經(jīng)營者的利益天然受到剝奪。不合理的制度規(guī)定是對相關(guān)主體利益的二次盤剝。如不科學(xué)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度、檢驗(yàn)檢測制度、風(fēng)險(xiǎn)評估制度是對消費(fèi)者信賴?yán)娴膭儕Z；不合理的食品安全事故處理制度是對消費(fèi)者知情權(quán)和參與權(quán)的剝奪；不清晰的行政處罰邊界是對監(jiān)管產(chǎn)權(quán)的剝奪；不明確的公眾參與機(jī)制與制度是對公眾自主權(quán)益的剝奪。制度的初衷是為了減少市場剝奪，然而在利益格局日益復(fù)雜化的今天，制度卷入了多元的利益博弈過程，同時(shí)由于技術(shù)及其他資源的限制，使其反而成為剝奪相關(guān)主體利益的力量。

利益產(chǎn)生機(jī)制是通過有效的制度供給來減少這種剝奪。一方面克服市場的固有缺陷，減少市場對相關(guān)主體利益的剝奪；另一方面不斷創(chuàng)新完善制度，避免制度因素對相關(guān)主體利益的再次剝奪，保障相關(guān)主體利益的持續(xù)增加。利益產(chǎn)生機(jī)制建立的過程是相應(yīng)制度逐步改進(jìn)、提高的過程。

(三)利益表達(dá)機(jī)制

利益表達(dá)機(jī)制是通過確定維護(hù)個(gè)體利益的利益集團(tuán)，依法通過多種渠道將個(gè)體真正利益訴求表達(dá)出來的制度安排。這些利益集團(tuán)是個(gè)體利益的代表者，依據(jù)相關(guān)法律制度能夠與其他利益主體抗衡，提高利益主體的話語權(quán)和行動(dòng)能力，使其在社會(huì)利益分割中的正當(dāng)利益不受侵害。食品安全治理過程是公共利益的表達(dá)過程，核心是要實(shí)現(xiàn)食品供給者與消費(fèi)者之間利益的平衡。作為信息劣勢的一方，消費(fèi)者是弱者，單靠個(gè)體的力量很難與食品供給者抗衡，這就需要興起各種民間組織和社會(huì)組織(即公民社會(huì))來代表并表達(dá)消費(fèi)者的利益訴求。消費(fèi)者的利益訴求即是公眾的利益訴求，因此，利益表達(dá)機(jī)制就是通過強(qiáng)大的公民社會(huì)來維護(hù)公共利益。

公民社會(huì)(civil society)，也譯為市民社會(huì)，最早出現(xiàn)在亞里士多德的《政治學(xué)》一書中，是指“城邦國家”或“自由和平等的公民在一個(gè)合法界定的法律體系之下結(jié)成的倫理—政治共同體?！苯?jīng)西塞羅、洛克、盧梭等人的發(fā)展，公民社會(huì)是指“人們生活在政府之下的一種法治的、和平的政治秩序。” 公民社會(huì)等同于政治國家，這是公民社會(huì)的古典概念。黑格爾和馬克思形成了現(xiàn)代意義的公民社會(huì)理論，他們在分析社會(huì)的總體結(jié)構(gòu)時(shí)采用“政治國家—公民社會(huì)”兩分法，認(rèn)為公民社會(huì)與政治國家是相對獨(dú)立的。后來經(jīng)帕森斯和科亨、阿拉托等人的努力，提出了“政治社會(huì)—經(jīng)濟(jì)社會(huì)—公民社會(huì)”三分法，實(shí)現(xiàn)了公民社會(huì)理論的當(dāng)代轉(zhuǎn)型。在查爾斯·泰勒的《Invoking Civil Society》一文中，公民社會(huì)被界定為“一個(gè)自治的社團(tuán)網(wǎng)絡(luò)，它獨(dú)立于國家之外，在共同關(guān)心的事務(wù)中將市民聯(lián)合起來，并通過他們的存在本身或行動(dòng)，能對公共政策發(fā)生影響?！惫裆鐣?huì)意味著以憲法為基礎(chǔ)的權(quán)力分享，意味著公共部門(政治國家)、私人部門(市場經(jīng)濟(jì))和第三部門(公民社會(huì))之間應(yīng)該尋求更加廣泛的合作伙伴關(guān)系，以便滿足日益增長的公共需要[13]。公民社會(huì)能夠有效表達(dá)公共利益，實(shí)現(xiàn)食品安全協(xié)同治理。

(四)利益制衡機(jī)制

制衡是指制約和平衡。利益制衡機(jī)制是指在利益沖突的過程中，不同的利益主體彼此制約，任何一方都不能獨(dú)占優(yōu)勢，通過相互制約達(dá)到利益的平衡。在利益格局中處于弱勢方的力量可以被有效整合，使各種社會(huì)資源最優(yōu)配置，實(shí)現(xiàn)相關(guān)主體在利益較量中的利益平衡。制衡機(jī)制關(guān)鍵是培育多種力量，扶持弱勢力量，確定各種力量之間的制約關(guān)系。在食品安全治理中，利益制衡是使各利益相關(guān)者相互制約，平衡分配食品安全治理利益。

食品安全治理利益制衡機(jī)制體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)在供給者與消費(fèi)者的博弈中，供給者處于優(yōu)勢地位，消費(fèi)者處于弱勢地位。實(shí)現(xiàn)制衡一方面要提高消費(fèi)者的能力，如為消費(fèi)者提供更多食品信息、對消費(fèi)者維權(quán)提供支持、實(shí)行有利于消費(fèi)者的訴訟制度等。同時(shí)增加對公眾的利益吸引以壯大消費(fèi)者的實(shí)力，如實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)制度等。另一方面減弱供給者的能力，主要是加大對違法供給者的懲罰力度以減少有限次博弈的機(jī)會(huì)主義行為。(2)在上下游供給者之間，違法經(jīng)營者是信息的優(yōu)勢方，誠實(shí)經(jīng)營者是信息的劣勢方，除加大對違法經(jīng)營者的處罰力度外，可以使供給者彼此成為利益共同體，使其共同對最終產(chǎn)品的食品安全負(fù)責(zé)。這樣可以加大供給者對整個(gè)食品鏈的監(jiān)督和制約，而非將不安全因素轉(zhuǎn)嫁。同時(shí)，保證供給者之間交易的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)重復(fù)博弈對機(jī)會(huì)主義行為的削減。(3)在政府與供給者之間，政府是監(jiān)管者，供給者是行政管理相對人。政府介入的初衷是為了平衡供給者與消費(fèi)者之間的利益，但在部門利益和個(gè)人利益的吸引下，政府會(huì)減少監(jiān)管投入甚至與供給者合謀，分割供給者從消費(fèi)者剝奪的利益。為限制這種合謀，必須使政府部門與供給者的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系獨(dú)立，使政府官員與消費(fèi)者的利益統(tǒng)一。(4)在政府與第三部門之間，二者均是公共利益的代表和維護(hù)者，政府往往處于優(yōu)勢地位。為使政府堅(jiān)持公共利益的價(jià)值取向，第三部門必須足夠強(qiáng)大，二者相互監(jiān)督，相互制約，亦相互促進(jìn)。

二、我國食品安全治理利益機(jī)制的缺陷

在我國的食品安全治理中，還未能建立起有效的利益機(jī)制，造成食品安全治理水平不高、食品安全問題嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為以下方面：

(一)缺失的利益導(dǎo)向機(jī)制

目前，我國食品安全利益導(dǎo)向機(jī)制缺失。人們的行為更多受不安全食品利益的吸引。首先，食品供給者竭盡所能制造、銷售不安全食品，假奶粉、毒奶粉、瘦肉精、牛肉膏、毒生姜、毒豆角、染色饅頭、假雞蛋、地溝油等，可謂種類繁多、無孔不入。更有以狐貍?cè)獬潴H肉、以老鼠肉充羊肉，不斷考驗(yàn)人們對食品消費(fèi)的信心與勇氣，挑戰(zhàn)人們生理與心理的極限。2013年，安徽大學(xué)生物科學(xué)專業(yè)的畢業(yè)生薛純用DNA測定的方式檢驗(yàn)了66個(gè)“羊肉串”樣本，結(jié)果真羊肉只有約兩成。①參見：《只有兩成真羊肉 肉串檢測哥和他的66個(gè)樣本》，中國食品安全網(wǎng)，www. prcfood. com /ht...dex.html 2015-02-04。食品供給者在制售不安全食品的過程中，僅僅為個(gè)人私利，不惜讓更多消費(fèi)者蒙受損失和傷害。其次，政府在食品安全監(jiān)管中，受不安全食品利益的吸引以致被利益關(guān)聯(lián)方俘獲。由于問題食品企業(yè)往往是當(dāng)?shù)刎?cái)政稅收的重要來源，同時(shí)又是地方政府政績的體現(xiàn)，政府進(jìn)行食品安全監(jiān)管時(shí)更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視食品安全的公共價(jià)值，有些地區(qū)甚至將問題產(chǎn)業(yè)當(dāng)特色產(chǎn)業(yè)來扶持。最后，某些專家受不安全食品利益的吸引，發(fā)表辟謠言論來掩蓋腐敗。如某衛(wèi)生部專家在談到毒膠囊鉻超標(biāo)時(shí)說到“如果長期大劑量吃用含有鉻的食品或者藥品，那是會(huì)中毒的，但是，如果一天吃六個(gè)膠囊，一天三次，一次吃兩個(gè)，也沒有吃掉多少鉻。要冷靜，不要恐慌?！雹趨⒁姡骸缎l(wèi)生部專家：一天吃六個(gè)含鉻膠囊沒事—彰顯“磚家”愚昧與道德敗壞》，網(wǎng)址：bbs. tianya. cn/pos... 2012-04-20。某農(nóng)業(yè)部專家針對某乳業(yè)公司的純牛奶被檢出致癌物質(zhì)黃曲霉素M1超標(biāo)一事，說“你說吃了致癌，它得吃幾噸、吃幾年才致癌??？”③參見：《高鴻賓：你說吃了致癌 它得吃幾噸吃幾年才致癌》，網(wǎng)址：news.sohu. com/ 2012 03... 2012-03-08。也有專家為獲得大額科研經(jīng)費(fèi)，辟謠轉(zhuǎn)基因食品對人體的各種潛在危害。以上種種，使我們不可否認(rèn)一個(gè)事實(shí)，就是道德的日益淪喪，這是市場經(jīng)濟(jì)將人們導(dǎo)向不安全食品利益的結(jié)果。

市場經(jīng)濟(jì)存在固有缺陷，需政府矯正，但政府亦有缺陷，這就需要社會(huì)與倫理的力量。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，食品安全治理除強(qiáng)硬的政府監(jiān)管之外，很重要的力量就是倫理規(guī)制。倫理規(guī)制側(cè)重于人們的道德層面，通過價(jià)值觀的塑造將個(gè)體利益引向公共利益的高度。在我國的食品安全治理中，缺少這種倫理規(guī)制的力量。改革開放以來，我國逐步確立了以經(jīng)濟(jì)利益為主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，在強(qiáng)調(diào)效率與效益的過程中，也催生了“一切向錢看”、“市場經(jīng)濟(jì)不相信同情”等功利主義思想。人們對物質(zhì)利益的過度熱衷導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與道德提升的失衡，市場經(jīng)濟(jì)的逐利性逐漸抹殺了人們的責(zé)任心和正義感，將人們的價(jià)值觀引向?qū)Σ话踩称防娴淖非蟆２徽?dāng)?shù)膬r(jià)值觀導(dǎo)向造成人們物欲膨脹，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期又使人們迷茫和冷漠。當(dāng)前，缺少主流的宣傳、教育去喚起人們道德層面的需求，缺少有效機(jī)制將人們對不安全食品利益的追求導(dǎo)向?qū)Π踩称防娴淖非?。利益?dǎo)向機(jī)制的缺失是我國食品安全治理中的深層次問題。

(二)低效的利益產(chǎn)生機(jī)制

在信息不對稱的食品市場上，由于消費(fèi)者的信息劣勢，市場對消費(fèi)者利益的剝奪天然存在。當(dāng)市場上安全食品和不安全食品并存時(shí)，消費(fèi)者難以選擇；當(dāng)市場上完全是不安全食品時(shí)，消費(fèi)者也必須選擇。消費(fèi)者處于被動(dòng)的任人宰割的地位，只能寄托于食品供給者的“良心”，其利益被無情剝奪。我國的食品市場是典型的信息不對稱市場，信息傳遞不暢，信息溝通阻滯。加之食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模小、數(shù)量大、空間分散，我國目前有40多萬家食品加工企業(yè)，90%是中小企業(yè)，許多還是家庭小作坊式的，無標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)，也無相應(yīng)的衛(wèi)生、安全條件，流動(dòng)性強(qiáng)，無序化經(jīng)營較普遍。因此，我國食品市場對消費(fèi)者利益的剝奪較為嚴(yán)重。

不合理制度對消費(fèi)者利益進(jìn)行二次剝奪。表現(xiàn)為：(1)我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)較低，食品存在“內(nèi)外差別”，食品內(nèi)銷合格率在90%以上，而出口合格率保持在99.8%以上。許多食品企業(yè)銷往境外的食品與在內(nèi)地銷售的食品存在質(zhì)量差別，如某牛奶企業(yè)曾宣稱發(fā)到香港的產(chǎn)品和出口的產(chǎn)品質(zhì)量相同，保證比內(nèi)地(大陸)的產(chǎn)品質(zhì)量更好、更安全。在洋快餐變質(zhì)肉事件中，其供應(yīng)商上海福喜食品有限公司曾稱要將變質(zhì)肉“優(yōu)先供應(yīng)中國市場”。同時(shí)，不合理的認(rèn)證制度、檢驗(yàn)檢測制度、訴訟制度等也構(gòu)成對消費(fèi)者利益的剝奪。(2)某些制度剝奪了消費(fèi)者的知情權(quán)和參與權(quán)，如當(dāng)發(fā)生食品安全事故時(shí)，消費(fèi)者和公眾往往被排除在外，僅靠政府監(jiān)管部門處理，消費(fèi)者和公眾很難第一時(shí)間獲得食品安全信息。(3)急功近利的發(fā)展方式剝奪了人們最后的健康資源，如轉(zhuǎn)基因食品雖然對人體有害，但仍允許生產(chǎn)和銷售，更有專家要求大面積推廣。又如為規(guī)模生產(chǎn)進(jìn)行的圈養(yǎng)方式，雞、豬等家禽是圈養(yǎng)的，像被扣進(jìn)蔬菜大棚般催著生長，如今連奶源地的奶牛也被關(guān)進(jìn)圍欄，統(tǒng)一用飼料喂養(yǎng)，天然、綠色的食品越來越少了。

為減少對消費(fèi)者利益的剝奪，國家制定了各種制度、法規(guī)。目前，我國食品安全治理法規(guī)在數(shù)量上較多，但總體效率不高。主要體現(xiàn)在法規(guī)的可操作性不強(qiáng)，違法成本低，缺少對違法經(jīng)營者的實(shí)際震懾；訴訟制度和賠償制度不合理，使消費(fèi)者的損失不能有效得到賠償。

(三)孱弱的利益表達(dá)機(jī)制

消費(fèi)者作為食品市場的信息劣勢方，處于弱者地位。能夠代表并表達(dá)消費(fèi)者利益、意志的是各種民間組織和社會(huì)組織，又稱第三部門，也即公民社會(huì)。公民社會(huì)能有效整合各種社會(huì)資源與食品供給者形成抗衡，同時(shí)也能通過監(jiān)督與參與制度制約政府的尋租腐敗，是既能克服市場失靈又能克服政府失靈的中間力量。多中心治理理論的代表人物埃莉諾·奧斯特羅姆在談到中國的食品安全時(shí)指出“人們要有能力建立一個(gè)行業(yè)組織，形成一種力量，來自行監(jiān)控食品安全?！惫裆鐣?huì)不僅能有效維護(hù)消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益，而且能實(shí)現(xiàn)公眾的自主治理，是一種“承認(rèn)的政治”[14]。在政府監(jiān)管模式下，政府作為各利益主體利益的代表，其實(shí)質(zhì)是一種利益的協(xié)調(diào)和總體平衡。政府既代表供給者利益，也代表消費(fèi)者利益，不可能成為某一利益主體的代表，同時(shí)，政府在利益誘惑面前還有可能與供給者合謀，侵害消費(fèi)者與公眾利益。公民社會(huì)代表消費(fèi)者和公眾的利益，而且能影響政治家對政府公共管理職能的設(shè)定，因此，利益表達(dá)機(jī)制以公民社會(huì)為內(nèi)容，其強(qiáng)弱與公民社會(huì)的發(fā)展程度直接相關(guān)。

在我國，國家本位理念根深蒂固，公共管理等同于政府管理，除國家機(jī)器之外，人們很難找到有效的機(jī)構(gòu)和途徑來管理社會(huì)公共事務(wù)，而民眾也習(xí)慣于凡事找政府，缺乏運(yùn)用自己的政治權(quán)利來表達(dá)和爭取自身利益的強(qiáng)烈要求和訓(xùn)練，食品安全的監(jiān)管現(xiàn)狀就是國家本位理念的彰顯。隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，我國的公民社會(huì)正在崛起，并開始對政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活產(chǎn)生日益重大的影響。但我國的公民社會(huì)是一種典型的政府主導(dǎo)型公民社會(huì)，具有明顯的官民雙重性，而且民間組織正在形成之中，具有過渡性，發(fā)展不規(guī)范，也很不平衡。與發(fā)達(dá)國家相比，我國的公民社會(huì)發(fā)育還很不成熟，它對于新興市場與民主的協(xié)調(diào)作用比較弱小。能夠代表消費(fèi)者利益，表達(dá)公眾話語權(quán)的食品安全自治組織實(shí)力弱小 ，食品安全利益表達(dá)機(jī)制孱弱。

(四)失靈的利益制衡機(jī)制

我國食品安全制衡機(jī)制不能發(fā)揮有效作用，扭曲的利益關(guān)系導(dǎo)致利益制衡機(jī)制失靈。(1)在供給者與消費(fèi)者的關(guān)系中，由于供給者與消費(fèi)者信息的不對稱，應(yīng)該對消費(fèi)者給予更多支持而限制供給者的某些能力。而現(xiàn)實(shí)生活中卻并不如此，如在三鹿奶粉事件之前，就有消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)三鹿奶粉有問題，但卻無法拿出有力的證據(jù)以阻止毒奶粉的傷害。再如湖北發(fā)現(xiàn)的轉(zhuǎn)基因大米，五袋米里三袋有轉(zhuǎn)基因成份，讓消費(fèi)者無法選擇。①參見:《湖北等地有轉(zhuǎn)基因大米 轉(zhuǎn)基因稻種流入種子市場》，騰訊新聞，網(wǎng)址news.qq.com.2014。消費(fèi)者在檢測、舉證方面存在極大困難，維權(quán)很難實(shí)現(xiàn)，對食品供給者的利益制衡一直無法真正體現(xiàn)。對于供給者，因不安全食品利益的誘惑，監(jiān)管部門非但不在審批和管理上進(jìn)行限制，反而給予許多地方保護(hù)主義行為，使供給者與消費(fèi)者的關(guān)系更加失衡。(2)在食品供給者與供給者之間，利益關(guān)系設(shè)計(jì)主要是讓供給者成為利益共同體，使其相互促進(jìn)、相互制約，共同對食品安全負(fù)責(zé)。食品供給者之間利益共享有利于在供應(yīng)鏈上把食品安全風(fēng)險(xiǎn)降到最低，而目前食品供給者之間未能形成利益共同體。(3)政府與食品供給者之間，政府與食品供給者是行政管理的主體和相對人，這一領(lǐng)域的利益關(guān)系設(shè)計(jì)主要是切斷二者的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系，擺正政府的位置，發(fā)揮政府的宏觀管理功能。食品監(jiān)管者與食品供給者不存在利益關(guān)系才能保證監(jiān)管職能有效發(fā)揮，而目前二者卻存在直接利益關(guān)系。問題食品企業(yè)往往是當(dāng)?shù)刎?cái)政稅收的重要來源，同時(shí)又是地方政府政績的體現(xiàn)，地方政府就可能被利益關(guān)聯(lián)方俘獲，進(jìn)行食品安全監(jiān)管時(shí)更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視食品安全的公共價(jià)值。同時(shí)，信息優(yōu)勢和特供體系使食品供給者和監(jiān)管者可以獲得相對安全、健康的食品，阻斷了不安全食品對其造成的潛在威脅，使其難以克服經(jīng)濟(jì)利益的誘惑而采取有利于食品安全的行為。(4)政府與非政府組織之間，這一領(lǐng)域主要是合理界定政府與非政府組織各自的職能范圍，形成政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。但目前我國食品安全非政府組織發(fā)育不足，基本依附于政府，未發(fā)揮應(yīng)有作用。因此，我國現(xiàn)有的食品安全利益關(guān)系未能體現(xiàn)食品安全治理的最終目的和價(jià)值，未能形成利益各方的有效制衡，導(dǎo)致食品安全治理利益制衡機(jī)制失靈。

三、建立科學(xué)合理的食品安全治理利益機(jī)制

(一)培育食品安全治理利益導(dǎo)向機(jī)制

利益導(dǎo)向機(jī)制能夠?qū)⑷藗儗Σ徽?dāng)利益的追求導(dǎo)向?qū)φ?dāng)利益的追求?！袄妗北旧硎且环N社會(huì)需求，不安全食品帶來的是金錢、物質(zhì)享受，充其量是滿足人們低層次的生理需要，而安全食品則伴隨著責(zé)任感、成就感，能滿足人們高層次的需要。委托代理理論的假設(shè)將代理人與委托人的利益對立起來，但代理人自利和機(jī)會(huì)主義的假定過于絕對，現(xiàn)代管理理論通過分析經(jīng)理與股東的關(guān)系指出了委托代理理論的局限，認(rèn)為代理人并非都是自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的追求者，其對自身尊嚴(yán)、信仰以及內(nèi)在工作滿足的追求，會(huì)使他們努力工作，與委托人利益相一致。該理論同樣適用于食品安全治理，食品供給者在責(zé)任感、成就感、道德準(zhǔn)則的約束下會(huì)克服私欲，加強(qiáng)自律，努力為社會(huì)提供安全食品。在與食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者的訪談中發(fā)現(xiàn)，絕大部分食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者痛恨不安全食品行為，渴望建立健康的食品市場秩序，并表示愿意進(jìn)行自律?！暗赖掠^隨時(shí)代的變化而變化，但無論時(shí)代多久遠(yuǎn)，有一種原則始終不變，就是守信。[15]”其實(shí)，不安全食品的生產(chǎn)者、經(jīng)營者并非都喪失了道德與良知，而是基于食品市場的特性，被動(dòng)屈服于行業(yè)“潛規(guī)則”。

因此，應(yīng)該采取有效措施引導(dǎo)人們追求安全食品的利益。(1)應(yīng)該大力進(jìn)行食品安全的公益宣傳。宣傳食品安全的必要性、不安全食品對人體和社會(huì)的害處，以及不安全食品的循環(huán)效應(yīng)(即投毒、造假者最終會(huì)傷害自己)。目前對食品安全問題的宣傳多為媒體對不安全食品的曝光，主要面向消費(fèi)者，而把食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者作為對立面。打開一個(gè)食品安全網(wǎng)站，食品安全問題比比皆是，觸目驚心，內(nèi)幕雖然曝光，但食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者依然我行我素。如果能面向食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者作宣傳，喚起其內(nèi)在的責(zé)任感，呼吁誠信與道德，且在主流媒體上播放，長期堅(jiān)持定會(huì)有利于食品供給者改變觀念，形成正確的價(jià)值觀。(2)積極樹立食品安全典型人物和單位。對于誠實(shí)經(jīng)營的食品供給者給予認(rèn)可、表彰與獎(jiǎng)勵(lì)；對于信譽(yù)老店給予更多政策優(yōu)惠；對于食品安全水平高的地方政府給予更高榮譽(yù)；弘揚(yáng)社會(huì)正氣，使人們看到提供安全食品所帶來的利益，明確追求安全食品利益的誘因。

我國自古注重德治和自主管理，老子說“重積德，則無不克”，當(dāng)今社會(huì)，倫理道德規(guī)制亦是政府規(guī)制的有效手段。在《食品安全法》中，強(qiáng)調(diào)“要強(qiáng)化食品相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作組織的誠信自律”，這實(shí)際上就是在強(qiáng)調(diào)企業(yè)倫理，“企業(yè)既是經(jīng)濟(jì)實(shí)體又是倫理實(shí)體，既具有經(jīng)濟(jì)性又具有道德性。企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為與倫理行為具有不可分性，企業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值與道德價(jià)值也具有不可分性[16]”。制約很重要，但教化和引導(dǎo)同樣重要。食品安全社會(huì)共治導(dǎo)向機(jī)制作用于倫理道德層面，喚起被市場經(jīng)濟(jì)逐利性蒙弊的正義感、責(zé)任心，促使良好社會(huì)風(fēng)氣的形成。

(二)完善食品安全治理利益產(chǎn)生機(jī)制

利益產(chǎn)生機(jī)制是通過有效的制度供給來減少市場、制度等因素對相關(guān)主體利益的暴力剝奪，保障其利益的持續(xù)增加。食品安全社會(huì)共治利益產(chǎn)生機(jī)制實(shí)質(zhì)上是各種食品安全治理法律、制度的建立與完善過程。當(dāng)前我國食品安全法律制度不完善導(dǎo)致食品安全治理產(chǎn)生機(jī)制低效，需加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，完善食品安全治理法律法規(guī)，提高食品安全治理產(chǎn)生機(jī)制的有效性。提高現(xiàn)有法律法規(guī)的可操作性。(1)要進(jìn)一步明確相關(guān)制度。制定“細(xì)法”，將某些原則性規(guī)定落到實(shí)處，如明確食品召回制度，明確公眾參與風(fēng)險(xiǎn)交流的渠道、程序，明確食品添加劑責(zé)任追究制度等。(2)要加強(qiáng)對政府行為的約束。食品安全法律法規(guī)只有經(jīng)行政執(zhí)法才能體現(xiàn)出生命力和價(jià)值，但當(dāng)前我國食品安全執(zhí)法效率低下，要在相關(guān)法規(guī)中，繼續(xù)明確政府行為邊界，加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格瀆職責(zé)任追究。(3)促使政府向社會(huì)放權(quán)。應(yīng)該完善食品安全治理主體法規(guī)，合理確定政府與非政府組織的管理權(quán)限、規(guī)定消費(fèi)者與公眾參與治理的條件等。(4)提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)。將食品安全標(biāo)準(zhǔn)立法，提高其威懾力；減少食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)外差別；取消公眾在食品安全檢測過程中的程序性障礙。(5)提高食品安全檢測、風(fēng)險(xiǎn)評估的技術(shù)水平，提高對HACCP制度的經(jīng)費(fèi)支持與科學(xué)研究工作。

(三)強(qiáng)化食品安全治理利益表達(dá)機(jī)制

食品安全治理利益表達(dá)機(jī)制是食品消費(fèi)者利益得以表達(dá)的渠道。單個(gè)消費(fèi)者實(shí)力弱小，要想使自身利益不受侵害，需有集團(tuán)組織為其表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的表達(dá)消費(fèi)者利益的集團(tuán)組織是政府，政府通過制定和執(zhí)行法律，行使公權(quán)力矯正市場失靈，保障處于食品市場弱勢地位的消費(fèi)者利益不被剝奪，但政府還要負(fù)責(zé)其他公共事務(wù)管理，本身資源有限，且其屬于食品安全利益相關(guān)者中的利益平衡者，不能很好表達(dá)消費(fèi)者的意志。而處于“公”與“私”領(lǐng)域之間的公民社會(huì)則是表達(dá)消費(fèi)者利益的更好選擇。強(qiáng)大的公民社會(huì)將促進(jìn)政府從國家本位向社會(huì)本位理念轉(zhuǎn)變，是食品安全治理的政治、文化保障。當(dāng)前我國公民社會(huì)發(fā)展水平不高，民眾的參與精神不足，食品安全治理利益表達(dá)機(jī)制孱弱。培育公民社會(huì)需要政治國家的大力推動(dòng)：(1)承認(rèn)民間組織的相對獨(dú)立性，為其發(fā)展提供較大的合法活動(dòng)空間；(2)培育公民的主體意識、自由意識和法治意識；確立公民社會(huì)的普遍性法律規(guī)則，協(xié)調(diào)公民社會(huì)自身無力解決的矛盾沖突，限制其消極性；增強(qiáng)政治國家自身的能力和權(quán)威，實(shí)現(xiàn)政治國家與公民社會(huì)的良性互動(dòng)，建立“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”[17]。

(四)調(diào)整食品安全治理利益制衡機(jī)制

制衡機(jī)制關(guān)鍵是培育多種力量，扶持弱勢力量，確定各種力量之間的制約關(guān)系。在食品安全治理中，利益制衡是使各利益相關(guān)者相互制約，平衡分配食品安全治理利益。食品安全治理主體間合理的利益關(guān)系主要包括三個(gè)字：“有”、“無”和“設(shè)”。(1)“有”指的是食品供給者之間有利益聯(lián)系。食品供給者表現(xiàn)為食品供應(yīng)鏈上的多個(gè)生產(chǎn)者、銷售者、經(jīng)營者以及代理人之間，供給者如果能成為利益共同體，會(huì)出現(xiàn) “一榮俱榮、一損俱損”的狀況，會(huì)相互促進(jìn)、相互監(jiān)督，共同構(gòu)建安全的食品產(chǎn)業(yè)鏈。(2)“無”指的是政府、非政府組織與食品企業(yè)無經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系。這樣能有效制止權(quán)力尋租，促使其對公信力和公益價(jià)值的追求，有效發(fā)揮政府的宏觀管理和執(zhí)法功能，發(fā)揮非政府組織客觀、公正的檢測認(rèn)證功能[18]。(3)“設(shè)”指的是設(shè)立利益聯(lián)系，對于公眾舉報(bào)、食品企業(yè)自律、政府監(jiān)管投入等均設(shè)立利益供給，可以是物質(zhì)方面，也可以是精神方面。

當(dāng)前，我國食品安全治理利益關(guān)系扭曲，導(dǎo)致利益制衡機(jī)制失靈，需建立相應(yīng)制度來調(diào)整。(1)改革從20世紀(jì)80年代開始的地方官員之間圍繞GDP增長而進(jìn)行的晉升錦標(biāo)賽制，將對地方官員的考核指標(biāo)體系由比較單一的增長指標(biāo)變成綜合性指標(biāo)，把食品安全要素放在首位[19]。(2)在對企業(yè)進(jìn)行的信用等級評估中，增加公益性指標(biāo)，鼓勵(lì)食品生產(chǎn)者 、經(jīng)營者構(gòu)建食品安全責(zé)任文明。(3)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)制度，吸引社會(huì)公眾的廣泛參與?？梢孕Х绹拇瞪诜ò?，對于食品安全問題的舉報(bào)者給予獎(jiǎng)勵(lì)，且進(jìn)行有效保護(hù)。同時(shí)要建立“深喉”①“深喉”一詞來自美國，是內(nèi)部舉報(bào)人的別稱，其內(nèi)涵是隱藏在政府、企業(yè)內(nèi)部，可獲取內(nèi)部非法活動(dòng)信息的內(nèi)部檢舉人。參見張煒達(dá)、王肖婧《公眾參與食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度論析》一文，載《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。舉報(bào)制度，鼓勵(lì)內(nèi)部人舉報(bào)，建立多樣化的食品安全舉報(bào)方式。這一制度可以建立公眾與食品安全問題的利益聯(lián)系，動(dòng)員全社會(huì)的力量，有效降低政府的監(jiān)督成本。(4)鼓勵(lì)食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者組成食品安全卡特爾。食品安全卡特爾是以保障食品質(zhì)量、提供安全食品為目的的限制競爭協(xié)議或同盟，可以是橫向聯(lián)合，如“食品安全餐飲經(jīng)營者聯(lián)盟”、“中國奶粉愛心誠信聯(lián)盟”、品牌“放心肉”“放心油條”聯(lián)盟、“餐飲服務(wù)誠信示范街”以及“個(gè)體食品加工創(chuàng)優(yōu)同盟”等[20]；也可以是縱向聯(lián)合，即同一食品供應(yīng)鏈上的生產(chǎn)者、運(yùn)輸者、銷售者的同盟。食品安全卡特爾可以將食品供給者結(jié)成利益共同體，共同促進(jìn)、保障食品安全，應(yīng)該為反壟斷法所豁免。

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[責(zé)任編輯：李其光]

Research on Interest Mechanisms of Food Safety Governance

CHEN Yan-li

(Harbin University of Commerce, School of Management, Harbin 150028，China)

Abstract:Interest mechanisms of food safety governance are institutional arrangements which realize incentive compatibility from the respective interest demands of all stakeholders. They include interest oriented mechanism, interest generation mechanism, interest expression mechanism, interest balance mechanism. In our country, we failed to establish effective benefit mechanisms of food safety governance characterized by the lack interest oriented mechanism; inefficient interest generation mechanism; weak interest expression mechanism; failure interest balance mechanism. It caused food safety management level not high and the problem of food safety serious. We should establish scientific and reasonable food safety governance interest mechanisms to realize the benign interaction between multiple subjects of food safety governance and achieve food safety governance goals.

Key words:food safety; governance; Interest mechanism

中圖分類號：F203；F768.2；F760.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1671-7112(2016)01-0028-09

作者簡介：陳彥麗(1974-)，女，副教授，博士，主要從事管理學(xué)、規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(13B026)；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(11YJC790168)

收稿日期：2015-09-06