陶俊生，李明華

(浙江農林大學法政學院，浙江臨安　311300)

權力清單制度認識的誤區(qū)與糾正

——兼議權力清單制度建設的幾點思路

陶俊生，李明華

(浙江農林大學法政學院，浙江臨安311300)

內容摘要：權力清單制度作為法治政府建設的一項制度創(chuàng)新，對于確保行政機關依法認真履行職責具有積極意義。由于權力清單制度尚處于起步探索階段，實踐中對權力清單制度的認識存在一定的誤區(qū)，認為行政機關作為清單編制主體可以自行確定清單內容，將依法行政簡單化為依清單行政及將權力清單與責任清單混為一談等。在理清這些認識偏差的基礎上，可以通過探索統(tǒng)一的清單編制標準，加強責任清單建設，探索對清單的審查監(jiān)督機制和動態(tài)調整機制，來推動權力清單制度建設。

關鍵詞：權力清單制度；認識誤區(qū)；責任清單；審查監(jiān)督機制

政府職責法定化和公開化是法治型政府建設的內在要求，權力清單制度作為法治政府建設的制度嘗試，對于推動行政權的規(guī)范透明運行和增強對行政權的監(jiān)督具有積極作用，在大力推行權力清單制度之前，需要先理清對權力清單認識上的偏差，以正本清源，在此基礎上再有針對性地提出完善權力清單制度的對策，方能更有效地促進這一制度的運行。

一、權力清單制度的推行

十八屆三中全會公布的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》在論述科學有效的權力制約機制時，使用了“權力清單”一詞，強調要依法對行政權進行監(jiān)督與制約。雖然在此之前已經有地方政府在開展權力清單制度的試點，《決定》首次從中央決策的層面推出權力清單制度，將已有的試點經驗擴展為對行政機關的普遍性要求，并予以制度化，這對于推進行政體制改革無疑具有重要意義。但是對絕大部分的社會公眾來說，權力清單制度尚屬新鮮的事物，對于權力清單的涵義，并無規(guī)范性文件給予明確界定。一般認為權力清單制度就是把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權力進行全面統(tǒng)計，并將權力的列表清單公之于眾，承諾按照清單行使職權，主動接受社會監(jiān)督。[1]

權力清單實際上指明了行政權力所涉及的領域和范圍，既表明了政府可以做的事情，也劃定了行政權的邊界在權力清單范圍內的，政府應該做且必須做，而在此范圍之外的，政府則不能做。[2]《決定》通過以后，各地紛紛制定自己的權力清單，公開行政權的內容和運行流程，這種嘗試對于扭轉長期以來我國行政權過于龐大且不夠透明、權力邊界不清晰和老百姓辦事難的狀況有重要的積極意義。通過厘清行政機關的職權和責任，有助于將權力關進籠子，消除權力尋租和暗箱操作，從而促使政府認真依法履行職責，實現(xiàn)行政權運行的公開化和法制化，進而推動法治政府建設。

二、有關權力清單的認識誤區(qū)

目前，由于權力清單制度建設尚處于起步階段，學術界和實踐層面對于權力清單制度至少存在以下認識誤區(qū)：

(一)“權力清單”由政府制定，所以政府能夠自行確定清單的內容

憲法規(guī)定，行政機關是同級權力機關的執(zhí)行機關，其所擁有的職權來自于憲法和法律的明確規(guī)定，更進一步來說，政府的權力來自于人民，人民通過代議制機構制定憲法和法律，再由憲法和法律將相應的執(zhí)行權力授予政府，形成行政權。目前在各地的權力清單推行中，都是由政府確定清單的內容，這就會讓人產生質疑：政府會不會通過對清單的內容有選擇性地取舍呢？

筆者認為，這種質疑實質上是由于對權力清單性質的把握不清造成的，權力清單性質上屬于政府應當向公眾公開的一類政府信息，其基本作用在于實現(xiàn)行政權的公開透明。換句話說，行政機關的職權并非來源于權力清單，而是來源于憲法法律的授予，其行使職權的依據(jù)是法律法規(guī)，而非權力清單。理想狀態(tài)下，行政機關只要依法行使職權，行政權力的行使就應該是不存在問題的，是否存在權力清單，是否公開權力事項及其運行流程，并不會改變行政權的行使。但在現(xiàn)實中，由于行政活動具有廣泛性和綜合性等特點，加上法律規(guī)范具有抽象性和一定的滯后性，行政機關有時很難對自己的職權界限做到完全把握，這就可能使得公權力的依法規(guī)范行使遇到困難，為行政機關濫用權力、超越職權或行政不作為提供了操作空間。

政府通過編制權力清單將自身的職權予以梳理并公布，目的在于實現(xiàn)行政權的公開透明，方便社會公眾監(jiān)督。這種行為只是對已有權力及權力范圍的再確認，不涉及權力的創(chuàng)設，更不能對自身的責任事項予以縮減，否則就是違法的。因此，權力清單的編制主體雖然是行政機關，但清單的內容必須源于法律的明確規(guī)定，不能超越法律或與法律的精神相背離。即使行政機關在編制清單時對自身職責進行有選擇的取舍，未將某些職權列入清單，但只要這些職權在法律上有明確的依據(jù)，行政機關就必須行使，不得推脫。

(二)將依法行政簡單等同于依權力清單行政

由于我國的行政法律規(guī)范紛繁復雜，加之法律的抽象性和不同級別行政機關能力和職權的差異性，行政機關有時很難對自己的行政職權范圍做到準確把握，相比之下權力清單更加明晰具體，便于操作。另外我國行政機關在工作中存在一定的形式化問題，在對政策法規(guī)的執(zhí)行時易缺乏深層次的思考，這就使得在行政活動中將依法行政簡單形式化為依清單行政的情況的發(fā)生。

依法行政作為現(xiàn)代民主政治與法制發(fā)展的必然結果，內在地涵蓋了職權法定原則。職權法定要求行政主體及職權的創(chuàng)設、職權范圍和行政活動的程序等事項均必須源于法律的明確規(guī)定，對行政機關而言，法無明文規(guī)定即禁止。結合職權法定的內涵來看依清單行政，權力清單制度的一個基本要求是，清單之外無權力，不在清單內的權力均不得行使。簡而言之，即依清單行政。[3]從本質上看，權力清單是對法律規(guī)范的內容的形式轉化，是對法定職權的一種反映，目的在于使依法行政更具體化，便于操作落實。依清單行政只是推動依法行政的一種實施手段，這種落實手段本身也必須符合法律的規(guī)定。另外，權力清單雖然能夠對每一個行政機關的職權予以厘清，但它無法解決不同行政機關之間的職權交叉問題，而法律對這一問題卻有相應的化解之道，這也是權力清單所不能替代的。因此，不能將依法行政簡單化為依清單行政，否則就與依法行政的豐富內涵相背離。

(三)將權力清單和責任清單混為一談

職權和職責如同硬幣的兩面，有權必有責。權力清單和責任清單作為轉變政府職能、建設法治政府的重要舉措，二者相互配套、相互制約，共同構建“權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效”的政府治理體系。[4]正是由于權力清單和責任清單是有機統(tǒng)一的，在實踐中，就有觀點將權力清單與責任清單混為一談，認為權力清單即責任清單。

權力清單和責任清單雖然相互依存，密不可分，但二者在內涵、主旨和功能等方面都有差異：一是內涵不同。權力清單以清單的形式詳細列舉行政機關的職權及權力行使的流程，并向社會公開，通過明確政府的權力邊界使行政機關知道該做什么，不該做什么；而責任清單則是對行政機關的職責及職責邊界的確認，若行政機關在行政活動中違反規(guī)定，就應當承擔相應的責任。二是主旨不同。權力清單制度的主旨在于“法無授權即禁止”，通過列明權力事項來促使行政權行使的公開透明性和增強對行政權的監(jiān)督；而職責清單的主旨在于“法定責任必須為”，從明確和強化責任的維度對行政機關的法定責任予以列明，以增強行政機關在行政活動中的責任感，防止行政機關不作為。三是功能不同。權力清單制度通過對權力事項列明并公布，來規(guī)范行政權的行使和強化對行政權的監(jiān)督，進而達到“把權力關在籠子里”的目的；責任清單通過對責任事項的明確，以方便社會公眾的監(jiān)督，進而促使責任主體依法認真履行職責，保障權力清單的有效運行。因此，不能將二者簡單混為一談。

三、規(guī)范行政權、完善權力清單制度的基本思路

規(guī)范公權力的運行，推動依法行政，是構建法治型政府的重要內容。權力清單制度作為行政體制改革的制度嘗試，對于推動行政權的依法規(guī)范行使具有十分積極的意義，在理清對權力清單認識偏差的基礎上再有針對性地提出完善權力清單制度的對策，具體來說，可以從以下幾個方面著手：

(一)設置標準化的清單編制程序

程序法定是依法行政的內在要求，也是保障權力清單具有合法性的前提。從目前各地編制權力清單的過程來看，大多數(shù)地方政府都是從各個部門抽調一部分工作人員，然后由他們集中負責梳理匯總行政機關的權力清單，并沒有專門組織精通法律的專業(yè)人員負責行政權力清理的工作，政府權力清單的制定程序沒有統(tǒng)一的標準。[5]標準的不統(tǒng)一容易導致行政機關在制定清單時有目的性地對法定職權進行取舍，這顯然與國家推行權力清單制度的初衷相背離。設置標準化的清單編制模式是保障權力清單的合法性，完善權力清單制度的一個重要舉措。由于編制權力清單的各級行政機關的職權和能力有差異，編制程序也應該體現(xiàn)差異性，可以根據(jù)行政機關的不同層級分別確定不同的編制程序，形成多層級差異化的編制程序。筆者認為，在權力清單編制的啟動程序方面，可以由地方行政機關啟動，也可以由同級人大常委會決定啟動。在權力清單的批準程序方面，地方各級人大常委會作為本級權力機關的常設機構，有權對同級行政機關編制的權力清單進行審查，對于違反法律規(guī)定的清單予以撤銷或退回，并視情況由相關機關承擔一定的行政責任。

(二)強化對權力清單的審查和監(jiān)督

自然正義原則要求“任何人不可以做自己的法官”。[6]目前各級行政機關既是權力清單的編制主體，又是主要執(zhí)行主體，這在實踐中容易導致的問題是，行政機關在編制清單內容時采取選擇性策略，將一些有法律上的依據(jù)但不符合部門利益的內容排除或遺漏于清單之外。因此，在強調行政機關要編制清單“曬”權之前，更需要加強對清單編制程序及清單內容的監(jiān)督，這樣才能保證“曬”出的清單真正符合法律的精神。

根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，各級人民代表大會是本級權力機關，具有法律監(jiān)督權，筆者認為，在清單公布之前，行政機關應將清單提交本級權力機關的常設機構——人大常委會，由人大常委會對權力清單進行體制內的備案審查，做到事前預防，確保清單的內容有據(jù)可依。對于清單的實施過程，各級人大及其常委會也應強化監(jiān)督，確保違背法律精神的清單能及時得到糾正。在強調對權力清單進行體制內的審查監(jiān)督的同時，也要加強社會監(jiān)督，通過公開清單增強行政活動的公開透明性，引導社會公眾政治參與的積極性，通過更多的社會力量遏制違規(guī)用權和暗箱操作等現(xiàn)象，確保行政機關行使職權的規(guī)范性和公開性。

(三)建立權力清單的動態(tài)調整機制

推行權力清單制度，是一項長期的工作。具有中國特色的社會主義法律體系雖然已初步建立，但仍需不斷完善，權力清單作為對法律規(guī)范內容的一種形式轉化，也需要隨法律規(guī)范的完善而作相應的調整。瞬息萬變的現(xiàn)代社會生活，也要求依據(jù)法律所制定的權力清單與時俱進，同時權力清單運行中暴露的問題也使得行政機關應當對清單作相應的調整，這就需要建立權力清單的動態(tài)調整機制。筆者認為，在權力清單的調整事由方面，清單的調整必須有正當?shù)囊罁?jù)，具體至少應當包括：第一，法律規(guī)范的變動導致行政機關的職權發(fā)生變化時，應對權力清單做相應的變動以適應新法的要求。第二，轉變政府職能、促進依法行政的新政策出臺時，應在不違反法律規(guī)范的前提下，對權力清單作一些與時俱進的調整。第三，權力清單的內容存在紕漏或瑕疵，影響清單的運行效果時，若能通過調整清單予以消除的，相關機關應及時修正。在調整權力清單的程序方面，應當同修改法律一樣，建立清單調整的提出、審議、公布的法定程序，以減少隨意性，確保權力清單調整程序的科學化、規(guī)范化與制度化。

(四)在建立權力清單的同時建立責任清單

依法行政作為現(xiàn)代民主與法治發(fā)展的必然選擇，內在地包含了責任行政。責任行政要求行政機關行使管理社會公共事務的職權必須符合法律的規(guī)定，違法或不當行使職權要承擔相應的法律責任。作為陽光政府和法治型政府建設的制度創(chuàng)新，權力清單制度通過以清單的形式將行政權的內容及運行流程向社會公布，力求最大限度地減少權力尋租和暗箱操作等現(xiàn)象，實現(xiàn)行政權在陽光下運行，進而達到規(guī)范行政權的行使和強化對行政權監(jiān)督的目的。

這種制度設計，對于推動依法行政無疑有重要作用。但是,如果行政權本身就缺乏制約和監(jiān)督,即便編制再明晰的權力清單,也無法根治行政不作為或亂作為等現(xiàn)象。因此,在全面推進權力清單制度的同時,也必須配合其它機制的創(chuàng)新與完善,構建一個系統(tǒng)化和高效率的公權力監(jiān)管體系,以推動行政體制的改革,其中最重要的環(huán)節(jié)就是追責機制建設，這就對責任清單制度提出了要求，責任清單強調法定責任必須為，只有明確了行政機關的法律責任，才能更有效地推動社會公眾對行政權的監(jiān)督，倒逼行政機關依法認真行使職權，進而保障權力清單制度的有效運行。根據(jù)權力清單編制相對應的責任清單，使每項職權都有明確的責任條款，確保權責一致。

四、結語

權力清單制度作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項制度創(chuàng)新，在起步階段存在一些認識上的偏差不足為奇，通過分析和研究理清這些認識偏差對于推動這一制度的運行具有十分積極的意義和作用。為了使權力清單制度能更有效地運行，接下來應逐步完善權力清單制度的法律保障體系，強化事中事后監(jiān)管，優(yōu)化權力運行流程機制，并通過權力清單制度建設帶動其他機制的改革，以推動行政機關依法行政，促進法治政府的實現(xiàn)。

參考文獻：

[1]程文浩.權力清單制度將權力關入透明的制度之籠[N].光明日報,2014—01—17.

[2]申海平.權力清單的定位不能僭越法律[J].學術界,2015,(1):126—134.

[3]顧曈曈.權力清單制度冷思考[EB/OL].http://www.rmlt.com.cn/2014/0922/321323.shtml. 2016—03—1.

[4]任學婧,費蓬煜.推行行政權力清單和責任清單制度研究——以河北省為例[J].人民論壇,2016,(02):53—55.

[5]于琳琳.地方政府權力清單的多維度詮釋[J].重慶社會科學,2015,(11):44—49.

[6]汪國華.中國行政法(總論)[M]. 武漢:武漢大學出版社,2012:84.

On the Misunderstanding of the Power List System and its Rectification

TAO Jun—sheng， LI Ming—hua

Abstract:As an innovation of the construction of a law—based government, power list system plays a positive role in ensuring the administrative organizations to perform duties according to law. Since power list system is still at the initial stage of exploration, there are several misunderstandings that list of administrative bodies, as subjects of inventories, can determine their own contents, and administrative simplification in accordance with law to list, plus, administrative confused list and a list of powers and responsibilities, and so on. On the basis of, clearing the cognitive deviation, we can explore a unified list of inventory preparation standards, strengthening accountability building, and explore the review oversight mechanism for listing and dynamic adjustment mechanism, to improving the listing system.

Key words:power list system；misunderstanding；responsibility list；examination and supervision mechanism

收稿日期：2016—03—20

作者簡介：陶俊生(1990-)，男，浙江農林大學碩士研究生;

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：1009—5152(2016)01—0033—04

李明華(1962-)，男，浙江農林大學環(huán)境法治與社會發(fā)展研究中心主任，法政學院教授。