潘信林

(湘潭大學 公共管理學院， 湖南 湘潭 411105)

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文化治理的基礎與可能
——以建國以來農(nóng)村行政權(quán)力治理變遷為例

潘信林

(湘潭大學 公共管理學院， 湖南 湘潭 411105)

不管是傳統(tǒng)公共管理還是新公共管理，都不可避免地具有歷史的局限性，這些局限性在新的歷史時期愈加彰顯。以農(nóng)村行政權(quán)力治理變遷的三個基本變量，即權(quán)力主體、權(quán)力來源和權(quán)力運行機制為出發(fā)點考察了建國以來農(nóng)村公共治理變遷，深入分析了文化與國家制度影響下不同權(quán)力體系的治理范式，提出未來公共治理尤其是農(nóng)村公共治理不能固守傳統(tǒng)的禮治亦不能照搬西方的法治，構(gòu)建和發(fā)展融合國家制度與歷史文化的文化治理范式，才是堅定文化自信，發(fā)展中國特色的現(xiàn)代化國家治理體系。

農(nóng)村行政權(quán)力；治理變遷；文化治理

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會提出的重要任務，也是國家治理克服傳統(tǒng)管理與新公共管理缺陷的必然選擇。毫無疑問，國家治理體系必然是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及政治制度等決定的。筆者以農(nóng)村公共權(quán)力治理的三個基本變量，即權(quán)力主體、權(quán)力來源和權(quán)力運行機制為出發(fā)點考察建國以來農(nóng)村行政權(quán)力治理變遷，深入分析文化與國家制度影響下不同的權(quán)力治理范式體系，提出推進當代中國農(nóng)村治理的現(xiàn)代化，必須加快構(gòu)建和完善充分反映中國特色、民族特性、時代特征的治理體系；必須充分認識和發(fā)揮文化的巨大治理作用，完善現(xiàn)代國家治理體系；必須堅定文化自信，積極推進充分弘揚和反映中國文化價值的文化治理新范式。

一、文化、權(quán)力與農(nóng)村公共治理

(一)文化及其與權(quán)力的關(guān)系

關(guān)于文化的定義，是一個仁者見仁智者見智的話題。雅各斯(Jacobs)和史特恩(Stem)認為，“人之所以異于其他動物，系因為人有文化。文化乃社會遺產(chǎn)。社會遺產(chǎn)不是借生物遺傳的方式經(jīng)由種質(zhì)細胞遞衍下來的，而是借獨立于遺傳方式遞衍下來的?！盵1]同時，潘倫齊阿(Panunzio)認為，“文化是一種創(chuàng)造型模的秩序。文化也是概念系統(tǒng)與效用、組織、技巧和工具之符合的全體。人類借著這復合的全體，可以處理物理的、生物的以及人性的因素，來滿足自己的需要?！盵1]筆者認為，文化是指扎根于組織中、為組織成員所認同的象征、規(guī)范和歷史傳承，在國家治理中具有極其重要的地位和作用。布爾迪厄認為，文化是一種權(quán)力的資本，獨立于經(jīng)濟和政治的存在。個人和群體總是憑借著物質(zhì)的、文化的、社會的各種資源來維持和改進自己的社會地位，這些有價值的資源一旦變成爭奪的對象，就成為權(quán)力資本。同時文化也是一種權(quán)力，是一種能夠把現(xiàn)存社會安排合法化的權(quán)力符號，這種權(quán)力常常與經(jīng)濟資本或政治權(quán)力相交換[2]。因此，文化自然而然地成為了一種治理工具。在個體層面擔負著個體社會化的社會功能，塑造個體人格；在社會層面發(fā)揮著社會整合和社會導向，促成個體對社會的認同以及個體之間相互認同。這種社會整合功能主要包括價值整合、規(guī)范整合和結(jié)構(gòu)整合等方面。其中價值整合最為核心，只有價值一致，才有結(jié)構(gòu)與行為的協(xié)調(diào)，才會有共同的社會生活。價值觀念的差異性是普遍的，但經(jīng)由統(tǒng)一文化的熏陶，價值觀趨于一致。文化整合功能是民族團結(jié)和社會秩序的基礎。民族或者國家因統(tǒng)一文化而產(chǎn)生認同感，進而在心理上以及行為上保持一致。對于農(nóng)村公共治理而言，宗族文化能夠作為一種治理工具，可以更好地整合農(nóng)村資源、整合規(guī)范、整合價值與結(jié)構(gòu)。

(二)權(quán)力及其與文化的關(guān)系

古往今來關(guān)于權(quán)力的定義可謂汗牛充棟，其中杜贊奇關(guān)于“權(quán)力是指個人、群體和組織通過各種手段以獲取他人服從的能力”的觀點不是特別受關(guān)注，值得注意的是他特別明確“各種手段”包括“暴力、強制、說服以及繼承原有的權(quán)威和法統(tǒng)”[3]。這個意見與馬克思·韋伯關(guān)于權(quán)力合法性的三種來源有一些共同之處，這個共同之處與筆者所闡述的文化治理范式有著極為重要的基礎和對象體，這就是文化以及文化的治理意義。當然筆者更進一步的觀點在于不僅將文化視作影響權(quán)力的一個次級變量而且在治理的變量層次將文化提到了與權(quán)力一樣的層次。韋伯認為，任何組織都必須以某種形式的權(quán)力作為基礎。人類社會存在三種為社會所接受的權(quán)力：傳統(tǒng)權(quán)力( Traditional Authority)：傳統(tǒng)慣例或世襲得來；超凡權(quán)力(Charisma Authority)：來源于別人的崇拜與追隨；法定權(quán)力(Legal Authority)：理性—法律規(guī)定的權(quán)力[4]。人們服從于傳統(tǒng)權(quán)力是因為領(lǐng)袖人物占據(jù)著傳統(tǒng)所支持的權(quán)力地位，其權(quán)力是來源于歷史傳統(tǒng)；超凡權(quán)力的合法性，完全依靠對于領(lǐng)袖人物的信仰，其權(quán)力是來源于個人魅力；而法定權(quán)力是來源于制度、法律。由此得出，文化可以產(chǎn)生權(quán)力，同時無論是通過傾向、客體、系統(tǒng)的形式，還是通過機構(gòu)的形式，文化都體現(xiàn)著權(quán)力關(guān)系[2]。權(quán)力來源于文化，沒有文化的權(quán)力就沒有真正的權(quán)威。作為與權(quán)力緊密相聯(lián)系的政治學核心概念，權(quán)威也有三種基本意義。其一，權(quán)威是具有合法性的權(quán)力。這一定義強調(diào)權(quán)威與權(quán)力不可分割的聯(lián)系，權(quán)威基于權(quán)力之上，是對權(quán)力的自愿服從和接受。其二，權(quán)威是使對象自愿服從的能力。它強調(diào)權(quán)威是一種個人或組織所擁有的使他人服從的能力，而且這種服從是出于對象的自愿。與權(quán)力一樣，權(quán)威也是一個關(guān)系概念，其直接后果也是對方的服從，而權(quán)威更加強調(diào)自愿服從。其三，權(quán)威是使對方信從的影響力。它也強調(diào)對象的服從，但這種服從更多的是基于服從者對理性的力量認同，而不是基于他對權(quán)力的恐懼[5]。權(quán)威能使權(quán)力的作用和效果倍增。在農(nóng)村公共治理中，宗族文化使權(quán)力主體擁有權(quán)威，從而在權(quán)力運作過程中更加順利。

(三)文化、權(quán)力與農(nóng)村公共治理的關(guān)系

文化作為在經(jīng)濟、政治、民主習慣、地域環(huán)境、宗教信仰與歷史長期積淀基礎上形成的一種觀念體系， 是社會系統(tǒng)在觀念上和心理上形成的對行為的特定價值取向模式。在某種程度上，可以說文化是上層建筑中意識形態(tài)領(lǐng)域最重要的組成部分，一定的文化總是為一定的社會結(jié)構(gòu)服務并塑造著社會結(jié)構(gòu)的。中國傳統(tǒng)文化是能夠全面適應、深入表達和廣泛體現(xiàn)中國傳統(tǒng)社會、政治、經(jīng)濟關(guān)系的思想文化。傳統(tǒng)文化的價值取向和內(nèi)在的根本統(tǒng)一性是靠宗法文化，它作為一種統(tǒng)一文化在農(nóng)村公共治理中，其社會遺傳性使人承載著傳統(tǒng)文化的積淀，影響著人的行政思想、行政價值觀和行政心理，從而影響著權(quán)力的運行。農(nóng)村通過將文化與制度相結(jié)合來構(gòu)建合理有序的權(quán)力體系，良性健康的權(quán)力體系才能促進公共治理的高效有序，進而推進農(nóng)村公共事務的妥善治理。文化對于農(nóng)村公共治理，一方面文化建設是農(nóng)村公共治理的重要環(huán)節(jié)，文化作為軟實力，是體現(xiàn)一個國家，一個主體實力的關(guān)鍵因素，另一方面農(nóng)村公共治理的推進離不開文化，沒有文化為農(nóng)村公共治理進行價值整合、規(guī)范整合、結(jié)構(gòu)整合等，農(nóng)村公共治理進程就會受到阻礙，同時，沒有文化為農(nóng)村公共治理主體提供合法性依據(jù)與權(quán)威，治理主體便無法開展治理活動。然而，農(nóng)村公共治理也離不開權(quán)力，良好的農(nóng)村公共治理體系需要有多元權(quán)力主體、合法權(quán)力來源與有序的權(quán)力運作機制，這三者對于農(nóng)村公共治理缺一不可。

二、農(nóng)村行政權(quán)力治理變遷考察的三個基本變量

(一)農(nóng)村行政權(quán)力的來源

1、傳統(tǒng)范式時期(1949年至20世紀50年代中期)

首先，宗法思想是傳統(tǒng)農(nóng)村行政權(quán)力最根本的來源。儒家的治政倫理是一種以血緣歸屬(后來上升為文化認同)為基石確立家族宗法， 以家族宗法為核心原則構(gòu)建家國秩序，形成社會的差序格局(費孝通)，以孝為根本倫理準則，以“移忠作孝”調(diào)和家族與國家之間“忠孝兩難”的矛盾。在血緣關(guān)系的基礎上確定宗法秩序，再把宗法秩序的原理上升為國家秩序，實現(xiàn)由家而國，家國同構(gòu)。這種治政倫理使得宗族權(quán)威擁有強大的社會基礎。其次，禮治傳統(tǒng)是傳統(tǒng)農(nóng)村行政權(quán)力最基本的秩序保障?！岸Y”就其治理本質(zhì)而言，就是經(jīng)教化過程而成為主動性的服膺于傳統(tǒng)的習慣[6]。這種禮治秩序使得村民在接受教化中形成了對宗族的敬畏之感，使得村民主動地服從于宗族，宗族權(quán)力的權(quán)威得到承認。宗族通過強調(diào)集體福利、重視傳統(tǒng)、尊敬長者的文化將宗族認同內(nèi)化為村民文化認同的一部分，這種文化本能保障了宗族的正當性，使得宗族擁有一種源于農(nóng)村內(nèi)生的強大的力量。再次，士紳文化是傳統(tǒng)農(nóng)村行政權(quán)力來源的文化土壤。士紳是隨著科舉制的確定而逐步形成的一個特殊社會群體，其身份一般是通過取得功名、學品、學銜或官銜為基礎的。士紳一般又可進一步分為官紳和學紳，官紳指現(xiàn)職、退休或罷黜的官員，學紳指有功名的知識分子，包括舉人、秀才等。費孝通認為士紳的統(tǒng)治是一種教化式的長老統(tǒng)治，它的權(quán)威來自于傳統(tǒng)秩序和道德規(guī)范。實際上，在中國的傳統(tǒng)文化中，“士紳階層”在文化上的傳承使其得到了廣大村民的身份認可，擁有了來自儒家傳統(tǒng)文化的權(quán)威；而其身份又往往與宗族的身份重疊，從而使士紳獲得了通過宗族行使權(quán)威的資源渠道。

2、過渡時期(20世紀50年代末至70年代末)

人民公社時期從根本上改變了傳統(tǒng)農(nóng)村社會自發(fā)運行的機制和路徑。家族、宗族不僅作為有形的宗族組織已不復存在，而且一切與宗族有關(guān)的外顯象征符號被鏟除，傳統(tǒng)族權(quán)的權(quán)威完全喪失，被新的治理權(quán)威所取代。這一時期，農(nóng)村行政權(quán)力的合法性來源于國家制度。國家政權(quán)機關(guān)深入到基層，完成了自上而下的組織體系的建構(gòu)，實現(xiàn)了行政機關(guān)對農(nóng)村社會的全方位控制。在這一歷史進程中，傳統(tǒng)社會中私域性很強的家族、宗族、士紳權(quán)力在政治意識形態(tài)中被否定，人民公社運動打破了傳統(tǒng)的農(nóng)村權(quán)力體系，使其從傳統(tǒng)社會中私域性很強的家族權(quán)力向現(xiàn)代社會的公共權(quán)力轉(zhuǎn)變。

3、混合時期(20世紀80年代至今)

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的出現(xiàn)，國家權(quán)力從農(nóng)村社會部分撤出，家族權(quán)力的部分復興，農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)了比較復雜的結(jié)構(gòu)形態(tài)。首先，國家制度是混合時期農(nóng)村行政權(quán)力來源最根本的制度基礎。奠定農(nóng)村行政權(quán)力機構(gòu)的兩個基本國家制度設計及其實施，一是《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，二是《中華人民共和國村民委員會組織法》。村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是中國共產(chǎn)黨組織機構(gòu)的進一步延伸和下沉，其合法性來源于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。村民委員會是村民自治組織，其權(quán)威來源于國家制度，是一種受到國家機器保障的強制力量。其次，宗族文化是混合時期農(nóng)村行政權(quán)力來源的歷史基礎。從歷史上看，傳承了兩千多年的宗族意識和以血緣為特征的宗族結(jié)構(gòu)依然影響著村民的社會生活，這種村落家族及宗族文化建構(gòu)了農(nóng)民的心理歸屬或文化安全感。從現(xiàn)實看，20世紀80年代以來，隨著村民自治的推行，家族勢力開始復蘇。國家政權(quán)從農(nóng)村的撤離，在村委會建立起相應權(quán)威的同時，家族因為其原有的深厚的傳統(tǒng)文化、社會基礎以及社會整合功能，在農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)中也成為一股不可忽視的力量。再次，優(yōu)勢資源的掌握是混合時期農(nóng)村行政權(quán)力來源的重要補充。非體制精英是有一定政治社會影響力的村民，其身份組成主要來源于傳統(tǒng)士紳的轉(zhuǎn)變，主要包括農(nóng)村的德高望重者、經(jīng)濟財富豐富者、社會能力優(yōu)異者等，這些主體一般都掌握了優(yōu)于一般村民的經(jīng)濟社會資源，在村民當中具有一定的權(quán)威和影響力，擁有與體制進行對話甚至挑戰(zhàn)體制的能力。此外，由于國家權(quán)力組織資源的匱乏，在處理農(nóng)村公共事務的過程中需要非體制精英的支持、配合和補充，使得非體制精英在正式權(quán)力的運行中有一定的話語權(quán)。

(二)權(quán)力主體及權(quán)力的獲得

1、傳統(tǒng)范式時期(1949年至20世紀50年代中期)

依據(jù)權(quán)力的形式和來源，建國后至20世紀50年代中期的農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村權(quán)力主體是由宗法思想、禮治傳統(tǒng)、士紳文化等產(chǎn)生的農(nóng)村精英，如宗族頭人、鄉(xiāng)村士紳等。宗族首領(lǐng)不是世襲的，而是由族內(nèi)公眾共同推選產(chǎn)生，多由輩尊年長、德行服眾的人擔任。有些聚居的大家族，除族長總攬全族事務外，還設有分管各項事務的負責人。宗族頭人在宗族祭祀、土地買賣、鄰里紛爭、勞動分工等社會活動中有很大的話語權(quán)。士紳階層既是國家政權(quán)的后備軍，又是鄉(xiāng)村社會中的富豪[6]，其權(quán)力的獲得是由于掌握稀缺的文化知識和一定的財富，他們的地位自然凸顯，而非通過競爭手段產(chǎn)生。

2、過渡時期(20世紀50年代末至70年代末)

1958年《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決定》把中國農(nóng)村帶入了一個新的歷史時期，這就是人民公社時期。人民公社最核心的特點是政社合一，“工農(nóng)商學兵五位一體”，權(quán)力高度集中于黨的體制之內(nèi)。人民公社時期，生產(chǎn)大隊是中間層次的組織，是當時唯一合法的村級組織。生產(chǎn)大隊管理委員會負責人有大隊長、副大隊長至少2人，還有黨支部委員會有支部書記和副書記至少2人。其他班子成員還有民兵連長、婦女主任，另外還有會計、出納各1人。黨支部設立書記、副書記和委員，書記通常由上級黨委選任。生產(chǎn)隊為生產(chǎn)大隊管轄下的獨立核算單位。每位農(nóng)民其時的身份為“社員”。生產(chǎn)隊負責人設有隊長、副隊長，必須配備有會計、出納、記工員，另外還有婦女隊長。負責人中，隊長和副隊長每1～2年輪換，通常由大隊黨支部任命、社員推舉或選舉產(chǎn)生，其他負責人以推舉為主，但比較固定，由受教育程度較高的人擔任。實際運作中，人民公社管理了本轄區(qū)的生產(chǎn)建設、財政、貿(mào)易、民政、文教、衛(wèi)生、治安、武裝等一切事宜。它既是農(nóng)村基層政權(quán)機關(guān)，又是農(nóng)村經(jīng)濟單位。在公社早期，它不僅是經(jīng)濟生產(chǎn)組織，同時還是軍事動員組織。這一時期，國家權(quán)力沖擊甚至取代了傳統(tǒng)的社會控制手段，國家及鄉(xiāng)村干部通過各種方式實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村公共權(quán)力的壟斷。這一轉(zhuǎn)變的社會基礎是對傳統(tǒng)文化和宗族觀念的系統(tǒng)性破壞以及社會主義新文化的建立(這一工作仍在進行中)。

3、混合時期(20世紀80年代至今)

一是體制內(nèi)精英。主要指村支書和村主任。需要注意的是，村支書的權(quán)力是自上而下、由中國共產(chǎn)黨授予的，而村主任的權(quán)力是自下而上、由村民授予的。盡管《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定“村黨支部、總支部和黨的基層委員會由黨員大會選舉產(chǎn)生”，但從實際情況來看，很多地方的村支書、支委人選還主要依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命，或者以等額選舉方式產(chǎn)生[7]。二是非體制精英。非體制精英與普通村民的區(qū)別在于政治社會影響力的有無，而與體制精英的不同則主要在于權(quán)力來源的不同及身份的明晰性和群體的組織性?，F(xiàn)代的非體制精英身份更加復雜，諸如宗族精英、經(jīng)濟精英、知識精英(鄉(xiāng)村教師、民間文化人等)、鄉(xiāng)村地痞等。由于無正式授權(quán)，這一群體的特點是邊界往往不太明晰、群體的組織水平也低[8]。三是選舉中的博弈。宗族網(wǎng)絡社會資本是獲取選票的重要力量，因此候選人擁有宗族網(wǎng)絡越大，獲取資源能力越強，被選民投票的可能性越大。一方面，宗族是農(nóng)村社區(qū)選舉的隱形策劃者和顯性組織者、監(jiān)督者。另一方面，輿論也是宗族有力的武器。宗族會對族人進行道德輿論監(jiān)督，一次“不聽招呼”的“違規(guī)行為”，必將招致宗族的批評和指責，并得到多數(shù)族人“報復”，使利益既得者被團體邊緣化[9]。宗族不僅對本族產(chǎn)生壓力，強勢宗族對非本族的選民也是一個巨大的壓力[10]。此外，宗族之間也是相互博弈，為達到各自目的，這種博弈更多地是非合作博弈，甚至是“零和博弈”，這種非理性的“畸形博弈”，常常導致農(nóng)村治理陷入困境。

(三)農(nóng)村權(quán)力運行機制

1、傳統(tǒng)范式時期(1949年至20世紀50年代中期)

建國初在農(nóng)村基本沿襲了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的行政權(quán)力體系，中國自古以來便是一個宗法社會。傳統(tǒng)各宗族組織主要通過族長權(quán)威、規(guī)約、禁與戒以及訓語對族人行為進行規(guī)范，例如江蘇常州莊氏祠堂乾隆時所定宗約：“族人相爭，大干法紀，自難解免，倘屬田土口爭、一切家庭細故，族人可為調(diào)處者……若頑梗不靈，輕則鳴鼓共攻，解官求治，重則祠中斥革，譜內(nèi)削名，斷勿徇縱”。因而當時的鄉(xiāng)土社會解決問題的方式主要是在族內(nèi)解決，不得已才訴諸官府。此外，族長憑借自身的權(quán)威，還具備一定的“司法權(quán)”。 關(guān)于宗族權(quán)力的管理層級，費成康在《中國家法族規(guī)》寫到：古代較小的宗族只有族一級的組織，而稍大的宗族則分為族、房，或是族、支，族、柱兩個管理層次。每房或每支、每柱下轄若干家庭。還有些大族分三個管理層次，即族、支(柱)、房三級，或族、房、分房三級。而士紳階層常常在村民矛盾糾紛之間發(fā)揮“初次調(diào)解”的作用?！班l(xiāng)村的領(lǐng)導權(quán)”掌握在兩個既有差別而又密切聯(lián)系的地方精英手中，其中便有傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳，包括有名望之士( 通常是功名持有者，亦即生員和監(jiān)生) 和宗族耆老”。因為鄉(xiāng)紳“熟悉地方事務，風聞切近，與地方親近無間，自視為鄉(xiāng)里福祉的保護人”[11]。鄉(xiāng)紳用以調(diào)解糾紛的倫理工具，往往是浸透了儒家倫理的鄉(xiāng)里道義以及“士不可以不弘毅，任重而道遠”的思想。

2、過渡時期(20世紀50年代末至70年代末)

人民公社時期權(quán)力高度集中，黨政合一，形成了行政向黨組織集中，黨組織向組織負責人集中的高度一體化領(lǐng)導的權(quán)力系統(tǒng)[12]。人民公社作為工農(nóng)商學兵的結(jié)合體，實際上就是在社會一體化的基礎上實現(xiàn)國家行政權(quán)力與社會權(quán)力的高度統(tǒng)一的基層政權(quán)形式，實行黨政合一體制，其模式是黨委決策，政府實施。通過三級管理結(jié)構(gòu)，即公社(文化大革命時期成為革命委員會)、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊以“三級所有，隊為基礎”的原則貫徹權(quán)力。

3、混合時期(20世紀80年代至今)

不同于人民公社時期的通過“動員—任務—命令”為手段的“政治支配行政”機制，80年代之后的社會主要是以“法律規(guī)制”為特征的鄉(xiāng)政村治的權(quán)力運行機制[13]。隨著村民自治的推行，農(nóng)村出現(xiàn)村支兩委的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，而兩者的權(quán)力運行軌道與授權(quán)體系不同導致兩者易產(chǎn)生矛盾[14]。村黨支部委員會選舉傳統(tǒng)方式通常是“兩推一選”，更多的是自上而下的權(quán)力授予[15]。國家制度盡管占據(jù)了優(yōu)勢和主體地位，但在實際治理實踐中，陳鋒在對湖北省公安縣的考察中發(fā)現(xiàn)，自2010年起干部協(xié)商村民代表通過了一項村規(guī)民約，該約定規(guī)定村民所拖欠的村莊的一事一議費用等必須上交一定的比例才能為其開具所需證明。此項規(guī)定缺乏國家制度支撐，但因為符合村民們心中“公平”的原則，因而村兩委通過這一“集體認同”。而對遼寧省鳳城農(nóng)村的調(diào)查中，村支書對村民人情當面的大手筆體現(xiàn)了人緣、信任等情感連帶下的治理方式，實現(xiàn)了干群雙方的互惠[16]。郭正林先生在對深圳市萬豐村的調(diào)查中指出，在當?shù)?，家庭因素對村?quán)力結(jié)構(gòu)有持續(xù)的影響，家族與支委、村委構(gòu)成了事實上的權(quán)力三角關(guān)系。[17]但是需要指出的是，盡管在萬豐村這樣的宗族勢力仍然較為強大的農(nóng)村，村黨委仍然處于權(quán)力的核心地位，正式權(quán)威仍是在人民心目中占主要地位的[18]。

(四)三個變量之間的關(guān)系

高效有序的公共治理體系需要多元協(xié)調(diào)的治理主體、合情合理合法的權(quán)力來源以及科學規(guī)范的運行機制。無論是農(nóng)村內(nèi)生秩序還是國家行政權(quán)力產(chǎn)生的權(quán)力主體，沒有合乎情理以及法律規(guī)范的權(quán)力來源都無法產(chǎn)生具有廣泛公信力的治理主體，而公信力的掌握也是權(quán)力得以順暢運行、各組織協(xié)同一致的必要前提。同時，健康有序的權(quán)力運行機制能夠保證多元治理主體有效地參與公共治理，而權(quán)責明晰的權(quán)力主體則有利于維護良好的運行機制。這一切的背后必須有相對應的文化作為支撐，沒有文化的支撐，不死荒漠就是空中樓閣。

三、結(jié)論與展望

(一)比較分析結(jié)果

鑒于上述對建國來農(nóng)村社會權(quán)力體系的闡述，以權(quán)力主體與所運用的權(quán)力性質(zhì)以及具體的運行機制為標準進行整合對比，并深入分析文化以及國家制度影響下的權(quán)力運行的利弊。

1、比較對象

(1)權(quán)力主體

傳統(tǒng)范式時期，權(quán)力主體主要分為兩類，即大宗的宗族族長以及掌握社會、經(jīng)濟以及文化資本優(yōu)勢的士紳階層。過渡時期，權(quán)力主體主要是黨支部書記、公社社長、生產(chǎn)大隊或者生產(chǎn)隊隊長等?；旌蠒r期，則主要是正式體制下的村黨支部書記以及村長，與非體制精英。權(quán)力主體經(jīng)過了從一個極端走向另一極端后，在國家制度安排與文化傳承上尋找并達到了暫時的平衡。

(2)權(quán)力來源

傳統(tǒng)范式時期，宗族以及士紳階層的權(quán)力主要來源于傳統(tǒng)宗法文化。過渡時期，權(quán)力的主要來源是國家集中力量發(fā)展社會主義而形成的從中央到地方高度集中的一體化的領(lǐng)導權(quán)力系統(tǒng)?；旌蠒r期，權(quán)力的主要依據(jù)是國家制度，于此同時，非體制精英則通過優(yōu)勢資源(主要是文化與經(jīng)濟資源)掌握權(quán)力，二者既有沖突，亦能相互補充，相互制約。

(3)運行機制

傳統(tǒng)范式時期，宗族主要通過憑借宗法思想以及禮樂秩序等進行管理，宗族族約以及個人權(quán)威是權(quán)力的主要來源，而士紳階層憑借信任作為國家與人民的“紐帶”而獲得的話語權(quán)進行“糾紛調(diào)解”以及公共事務的參與。過渡時期，人民公社實行黨政合一，黨組織發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，具體公社事務通過三級管理結(jié)構(gòu)即公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊進行管理，三級所有，隊為基礎?；旌蠒r期，由“一推二選”產(chǎn)生的黨支部書記和黨支部發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，實行村民自治，實行村長負責制。但是在村民公務的處理中農(nóng)村精英通過介入“決策程序”來維護村民利益。權(quán)力運行過程(例如選舉程序等)中仍然會有家族的因素影響。

2、農(nóng)村公共治理的優(yōu)缺點分析

這實際上是兩種不同治理范式的演進與發(fā)展。依靠宗法文化的農(nóng)村公共治理具有鮮明的優(yōu)點，但缺陷也比較明顯。

(1)優(yōu)點

一是權(quán)力的文化基礎深厚。傳統(tǒng)宗法文化使得村民間相互信任，社會凝聚力高。二是權(quán)力主體的威望高?；诖迕裥湃蔚幕A而形成的各村治主體，往往擁有較高的聲望以及掌握著較多的社會資源，通常能影響甚至控制村民行為，擁有更多“話語權(quán)”。三是文化影響下的組織嚴密性高。傳統(tǒng)宗法文化使得宗族等組織在農(nóng)村公共生活中發(fā)揮著管理、教化和規(guī)范村民行為的作用，因而這些組織內(nèi)部都有明確的組織規(guī)章以及行為規(guī)范。四是文化影響下公共道德秩序井然。長久以來形成的文化意識使得村民有較為統(tǒng)一的價值觀，因而基于統(tǒng)一價值觀下的行為也趨于一致，往往有助于和諧穩(wěn)定有序的社會秩序的構(gòu)建。五是公益事業(yè)的興辦積極性高。由于各權(quán)力主體都身出本村，對當?shù)孛袂槭熳R度高，通常能依據(jù)輕重緩急安排并使用恰當?shù)姆绞介_展公益事業(yè)，合理的決策安排能調(diào)動村民參與村公益事業(yè)興建的積極性。

(2)缺陷

一是狹隘的宗族意識損害集體利益。宗族會依據(jù)宗族血緣關(guān)系的親疏、社會地位的高低，而給予差別性對待，造成公共秩序的極度畸形，從而損害村整體利益。二是宗親觀念下農(nóng)村開放性低。由于宗族增強了農(nóng)村的封閉性，人們的日常需求往往通過自給自足或者同宗互助得以滿足，限制了農(nóng)村之間資源的流動。三是存在潛在阻礙民主化建設的威脅。宗族與宗法制度生存根基深厚，可能通過家族勢力影響現(xiàn)代民主選舉進程，通過頻繁的宗族活動影響村民自治。四是文化授予下強制力的缺乏。文化符號下形成的約束多為道德性規(guī)范，多追求禮法融合，因而對社會成員缺乏暴力制約機制。

3、農(nóng)村公共治理的優(yōu)勢與局限性分析

(1)優(yōu)勢分析

比較而言，依靠國家制度的農(nóng)村公共治理，在構(gòu)建現(xiàn)代國家治理構(gòu)架上具有獨特的優(yōu)勢：一是權(quán)力有授權(quán)的合法渠道。憲法是對社會進行制度安排的基本形式，農(nóng)村現(xiàn)有權(quán)力體系來源于憲法權(quán)力體系的授權(quán)和認可。二是秩序保障的運行機制具有穩(wěn)定性[19]。權(quán)力主體的明確、職能的清晰界定、運行程序科學合理、責任承擔主體的明晰以及權(quán)力主體間的監(jiān)督網(wǎng)絡使得農(nóng)村行政權(quán)力運行順暢高效。三是以國家機器為后盾的強制力。不同于道德約束，法律制度對人民行為的約束是以國家暴力機關(guān)作為載體運行的，因而在規(guī)制行為方面具備充分的強制力。四是以科學規(guī)范為基礎具有普適性[20]。法律法規(guī)不以所針對的對象、時間、地點為轉(zhuǎn)移，盡管各地會因地制宜地變更政策，也必須在憲法和法律范圍內(nèi)變動。五是上級指導與村民自治相結(jié)合的有效管理。上級必要的行政指導與村民自治相結(jié)合有利于高效管理以及決策科學。

(2)局限性分析

一是傳統(tǒng)思想觀念與國家制度的天然沖突。農(nóng)村熟人社會下人們習慣用息事寧人的方式解決沖突，儒家克己復禮的思想觀念也使得農(nóng)村社會和法律制度天然存在不適。二是村規(guī)民約與法律制度可能存在矛盾。村規(guī)民約與國家法律法規(guī)相比，其承擔的職能更加具體，更加強調(diào)效率。三是現(xiàn)代農(nóng)村行政權(quán)力主體間的非正當博弈。村兩委之間授權(quán)體系形成“天然矛盾”使得出現(xiàn)“村兩委一肩挑”的不合理現(xiàn)象，而家族勢力也會干預民主選舉等進程。四是行政行為目標導向的偏離?，F(xiàn)代農(nóng)村行政主體治理功能呈現(xiàn)單一化趨勢，通常只為完成上級任務或為謀取職位晉升。

從上述對比可知，不同的社會形態(tài)下會有不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)。但此處的不同并非迥然而異的，混合時期權(quán)力主體以及運行機制等是在繼承、吸收傳統(tǒng)時期的基礎上，進行創(chuàng)新再造。合理的運行機制應當具有科學合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)、規(guī)范有序的權(quán)力秩序以及高效有力的權(quán)力運行，但時間序列下歷史經(jīng)驗告訴我們純粹的禮治或者法治并不能達到理想的治理結(jié)果。在此基礎上，我們試圖構(gòu)建一個結(jié)合國家制度與歷史文化的現(xiàn)代農(nóng)村公共治理體系。

(二)構(gòu)建和發(fā)展融合國家制度與歷史文化的文化治理范式

1、構(gòu)建整合國家制度與歷史文化兩種權(quán)力來源的合法性基礎

單一來源于國家制度的權(quán)力有合法性，但并不合農(nóng)村社會的情和理；單一來源于文化的權(quán)力合乎情理，但卻沒有合法性，這兩種權(quán)力來源的整合是提升農(nóng)村治理能力的關(guān)鍵所在。當前村民自治制度下，組建獲得村民接受和認同的基層組織，成為權(quán)力制度來源和文化來源融合的最佳切入點。村干部應當是傳統(tǒng)權(quán)威和法理權(quán)威的結(jié)合，既是法治秩序的維護者，又是禮治秩序的核心代表。一方面，按照村民自治制度的規(guī)范和程序選舉出基層組織的干部成員，保證其權(quán)力合法性來源。另一方面，結(jié)合農(nóng)村實際，選拔出遵循禮治秩序治理農(nóng)村的內(nèi)生人才，使得國家制度與文化兩種權(quán)力來源的整合在基層組織組建中得以實現(xiàn)。

2、構(gòu)建結(jié)合國家制度與文化淵源的多元權(quán)力主體

(1)村委會和黨支部

這兩者是國家制度下的組織機構(gòu)，必須保持各自的獨立性。按照《村委會組織法》規(guī)定，村黨支部在農(nóng)村公共治理中處于領(lǐng)導核心地位，村委會作為國家政權(quán)體系承認的基層群眾性自治組織，它的主要職責是協(xié)同黨支部負責村級事務的決策及處理日常行政事務，并在經(jīng)濟建設和文化建設、公共服務的提供等方面發(fā)揮作用。

(2)體制外精英

村委會可以通過行政吸納的方式將非體制精英納入村民委員會中，利用其掌握的經(jīng)濟、文化、社會等方面的優(yōu)勢資源，有效治理村務。

(3)家族

從傳統(tǒng)資源進行現(xiàn)代轉(zhuǎn)換的視角，家族文化以及隨之產(chǎn)生的傳統(tǒng)權(quán)威在現(xiàn)代化治理中可以在法律缺失的領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。先進的家族文化和道德觀念具有教化功能和約束作用，可以維護農(nóng)村秩序的穩(wěn)定，同時可以通過挖掘家族文化與現(xiàn)代化本質(zhì)相契合的有效因素，引導其成為現(xiàn)代化的動力。

(4)村民

生活在農(nóng)村社會的村民繼承了鄉(xiāng)土社會長久形成的道德觀念、倫理觀念等文化意識，使得他們自覺遵守鄉(xiāng)土社會的內(nèi)生秩序，同時由于法律知識的普及，村民也具備一定的法律意識，這也影響了村民在參與農(nóng)村公共治理中的選舉行為和心態(tài)。

3、構(gòu)建契合國家制度與歷史文化的權(quán)力運行機制

在農(nóng)村現(xiàn)代化建設背景下，法律法規(guī)賦予了國家制度權(quán)力的合法性，同時約束村民的個體行為，使其遵紀守法。但是代表國家意志的法律只會出現(xiàn)在違反法定義務之時，因此法律及警察、法院、監(jiān)獄都遠離村民的日常生活。相對而言，歷史傳統(tǒng)與文化習俗卻是日常生產(chǎn)生活必不可少的約束和規(guī)則，歷史傳統(tǒng)與文化習俗的潛移默化和日積月累的傳承與貫徹國家法律的治理及其功效相比，其頻率更高，更貼近生活，應用范圍更加廣泛，也更為有效。所以農(nóng)村特有的鄉(xiāng)規(guī)民約在農(nóng)村的土地上更具有普適性，某種程度上，它以道德輿論的方式有效地約束村民的行為。在農(nóng)村治理中，權(quán)力運行應該更多地考慮以文化中的風俗習慣、道德觀念、人倫禮法等村民共同接受的禮治規(guī)范處理和解決問題，如此才能更好地匯聚民心、凝聚力量以及約束村民的個人行為，保障村莊權(quán)力體系的有效運行。一是農(nóng)村行政權(quán)力必須合理設定。要在正式行政權(quán)力和村內(nèi)個人自由空間之間尋找合理的分界點[11]。行政權(quán)力不能過大，過大將吞噬村內(nèi)已有的禮俗文化，破壞現(xiàn)存禮治秩序；行政權(quán)力也不能過小，過小則不能有效維護村內(nèi)秩序，給了村內(nèi)宗族糾結(jié)勢力、破壞民主自治的可趁之機。所以，農(nóng)村行政權(quán)力的設定必須合理，能由村內(nèi)個人或是家族承擔的責任最好由個人或家族承擔，而村委會和黨支部則應承擔基礎性、公共性的工作與職責。二是農(nóng)村行政權(quán)力必須合理分配。在村級治理中，村委會必須因地制宜，承擔不同于城市基層治理的特有的禮俗文化職能，如村內(nèi)祠堂的修繕、村廟的維護、村民農(nóng)耕活動、農(nóng)耕資源的調(diào)配等職能。三是農(nóng)村權(quán)力的運行必須有合理的運行程序和手段。行政程序不僅要建立在理性的基礎上，還要保障村內(nèi)人員的參與。一方面是要保證村民會議的正常進行，保障村民參與會議的積極性；另一方面是在選舉中，充分考慮村內(nèi)以宗族、非體制精英為代表的民力、民愿，在可控的范圍內(nèi)，允許此群體調(diào)動選舉的氛圍和積極性。

(湘潭大學公共管理學院2013級公共事業(yè)管理專業(yè)邱志媛、侯人方、劉瑛、魏露靜等同學對本文做出了重要貢獻，特此感謝。)

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(編輯：余華；校對：蔡玲)

The Foundation and Possibility of Cultural Governance——A Case Study on the Governance Changes of RuralAdministrative Power since the Founded of the PRC

PAN Xin-lin

(SchoolofpublicmanagementofXangtanUniversity，XiangtanHunan411105)

Both traditional public administration and new public Management， it inevitably has the historical limitations， amd the limitations in the new historical period are increasingly highlighted. Based on the three basic variables of rural administrative power to manage change: the power subject， power sources and power mechanism as the starting point to investigate the change since the founding of the rural public governance， in-depth analysis of the system under the influence of different culture and country governance paradigm of power system， it is concluded that the future of public governance， especially the rural public governance can't stick to the traditional confucian also cannot copy the western rule of law， building and development of the integration of national institution and culture governance paradigm of historical culture， is the cultural confidence， firm development of the modernization of national governance system with Chinese characteristics.

rural administrative power; governance changes;cultural governance

2016-07-16

教育部人文社科項目“毛澤東政府管理思想與當代中國政務誠信建設研究”(項目編號：13YJCZH135)

潘信林(1982- )，男，湖南溆浦人，湘潭大學公共管理學院副教授，博士，碩士研究生導師，研究方向：文化治理與公共管理創(chuàng)新

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.05.014

D63；D523；F320.3

A

2095-1361(2016)05-0110-09