西南科技大學法學院 周躍雪

國際法語境下國際組織決策概念的探析①
——以WTO決策為例

西南科技大學法學院 周躍雪

國際組織的“決策”不用于國際組織的“表決”。決策是一個動態(tài)過程，其內容豐富，包括決策目標、決策主體、決策對象、決策方式等。在國際法語境下，國際組織決策是國際組織為了實現(xiàn)本組織的目標和宗旨，由決策主體根據決策程序和規(guī)則，通過決策機構做出決定的過程。國際組織需要構建完善的決策規(guī)則和制度，尤其是在決策方式上，如WTO“協(xié)商一致”，要力圖在承認國家實力懸殊的現(xiàn)實下，尊重每個成員的決策參與權，特別是提高弱小成員的參與度，同時還要增加決策過程的透明度，從而實現(xiàn)國際組織決策的“規(guī)則導向”和法治化。

決策 組織決策 國際組織決策

國際法學界常常不加區(qū)分地使用國際組織的“決策”方式和國際組織“表決”方式。然而，“決策”和“表決”在語義和概念上是有區(qū)別的。所謂國際組織的“表決”是國際組織的成員通過舉手或者投票等方式表示贊成或者反對某項決議草案的安排，具體分為表決權分配規(guī)則和表決權集中規(guī)則。而國際組織的“決策”比“表決”的范圍要寬泛，尤其是在“協(xié)商一致”被主要的國際組織（世界貿易組織等）采納為正式的決策方式后，不可草率地將國際組織的“決策”方式與“表決”方式混同，否則會造成對這類國際組織決策方式理解上的偏差。本文試圖從決策和組織決策的語義和概念出發(fā)，以WTO決策為側重點，認識和梳理當今國際組織決策的概念這一基本理論問題。

1　決策的定義

目前，學界對“決策”還沒有一個統(tǒng)一和完備的定義，以下是學者們從不同角度對決策進行的定義和解釋：第一，決策為決定，即決定（的）策略、方針、辦法等，是一個靜態(tài)詞匯，表示一種結果；第二，決策為選擇，是行為主體為實現(xiàn)價值觀或者既定目標而作的選擇，這種定義認為，選擇是決策的核心內容，沒有選擇就沒有決策，此種定義主要是從管理學角度出發(fā)，被認定是決策的狹義解釋；第三，決策為一個過程，是為實現(xiàn)預定的目標而對未來行為的設計，并做出決定的全部過程，此種定義是關于決策的廣義解釋。作為現(xiàn)代管理科學創(chuàng)始人之一的Herbert A. Simon提出著名的“管理就是決策”的觀點，認為“決策”分為四個基本階段：發(fā)現(xiàn)決策機會；尋找可行方案；選擇方案；評估選擇的效果。

第一種關于“決策”的定義是將決策視為一個靜態(tài)的詞義，決策就是結果，顯然這種認識相對狹隘；第二種“決定”定義將其視為選擇，該決策的要務是經過對必要信息的收集和分析，擬定和篩選若干應對方案，并對每一備選方案的預期后果作出評估，最后確定一個最能體現(xiàn)決策者意愿的可行方案。然而，本文所采納的決策是第三種界定，即決策是一個動態(tài)的過程。決策不能簡單地被看作是決定一項最符合決策者意愿的政策以便執(zhí)行，因為它實際上還有更多內容，包括決策目標、決策主體、決策對象、決策方式等。

2　國際組織決策的一般特征

2.1組織決策的特點

從決策主體角度看，決策包括個人決策與復合主體決策。組織決策強調組織中的不同層級的主體以及不同專業(yè)化分工的主體，通過搜集信息，根據各自的知識與偏好以及處理問題的能力，共同制定決定的過程。組織決策有如下特點：第一，組織決策的基礎是一個穩(wěn)定的組織結構，具有常規(guī)成員，成員行使權力和承擔職責受到規(guī)則的約束，這些規(guī)則既包括法律、政策等正式制度，也包括文化、習俗等非正式規(guī)則；第二，組織決策中的成員之間既有利益趨同性也有分異性，利益趨同是組織成員相聚的根本動因，但是各種復雜因素也導致成員之間的利益可能相斥，組織成員在實現(xiàn)共同目標進行決策存在著不同利益追求與不同能力差異的現(xiàn)象；第三，大多數組織都具有官僚制和等級制的特征，權力關系呈現(xiàn)金字塔形，基于成員的綜合實力有別，組織決策過程中充斥著不同層級成員之間的合作、博弈、沖突、矛盾、疏離。

2.2國際組織決策的一般特點

國際組織決策除了具有組織決策的上述性質外，還具有自身特點：第一，決策的基本主體是高度相似的國家（地區(qū)），而非國內社會中各種利益集團，并且數量有上限，至多200個左右，因此國際組織的決策方式，尤其是表決方式相對簡單，在當今國際社會，作為國際組織成員的國家及其政府在思考特定問題和執(zhí)行政策時往往有趨同的程序和邏輯，因此國際組織成員之間彼此都能大致推測出對方的想法；第二，雖然根據現(xiàn)代國際法的基本原則，國家主權平等，國家無論大小、強弱都有權自主的參與國際活動，但是從現(xiàn)實中，國際組織表決制度和結果充分體現(xiàn)了成員之間實力的博弈，如在WTO中，雖然《WTO協(xié)定》規(guī)定了“協(xié)商一致”和投票表決兩種決策方式，在“協(xié)商一致”不能取得共識的情況下進行投票表決，而在實踐中，投票表決制度從未被使用過，無論如何艱難，成員都情愿花費幾年甚至十數年的時間進行協(xié)商和談判，因為“協(xié)商一致”的決策方式為成員之間的利益交往留足空間，大國的談判實力充分彰顯，小國發(fā)聲無力，難免迫于壓力服從權威者的選擇。

3　國際法語境下國際組織決策的概念探析

國際法學界對國際組織決策概念的界定著述不多。結合上述對決策、組織決策、國際組織決策特點的分析，結合國際法理論，國際組織決策是國際組織為了實現(xiàn)本組織的目標和宗旨，由決策主體通過決策機構并根據決策程序和規(guī)則做出決定的過程。在國際決策過程中建立和完善的相應決策規(guī)則和制度是國際法所要研究的重點問題。

3.1決策目標

國際組織決策目的是實現(xiàn)國際組織特定的目標和宗旨。這些目標和宗旨在國際組織的基本法律文件中都有明確的規(guī)定。如WTO決策的目標是為了通過自由貿易實現(xiàn)提高生活水平、保證充分就業(yè)等目標。當然國際組織做出決定后，還需要依靠執(zhí)行機制來最終實現(xiàn)國際組織的目標，但是執(zhí)行的前提是做出決策。

3.2決策主體和決策機構

國際組織的決策主體是指誰有權行使決策權。國際組織基于各個國家對自己主權的讓渡而形成的，國際組織本身不具有凌駕于國家之上的權威性，因此能夠行使決策權的通常是成員（國家或者地區(qū)）。

決策機構是決策主體借以作出決策的組織結構，是國際組織重要的職能機構。國際組織的決策機構是國際組織的最高權力機構。如WTO的決策機構是部長級會議和總理事會。雖然在法律地位上國家是平權主體，但是作為決策主體的成員在決策現(xiàn)實中具有等級性，決策過程中充斥著不同層級成員之間的合作、博弈、沖突、矛盾、疏離。如WTO作為“成員驅動”性質的國際組織，決策主體是成員本身，部長級會議和總理事會都是由全體成員組成，實行“協(xié)商一致”的決策方式，任何成員理論上都擁有對決議通過提出正式反對阻止其通過的決策權力。但是現(xiàn)實中，GATT/WTO的決策過程長期由發(fā)達國家成員主導，這些國家憑借政治和經濟實力形成對其他國家的利誘和威脅，從而讓決策過程充滿“實力導向”的痕跡。

3.3決策對象

國際組織決策對象是國際組織決策的內容。國際組織的決策按照內容和性質可以分為七大類：（1）代表型決策，即成員加入和退出、秘書處組成等事項；（2）象征型決策，即在某個方面做出原則性表述的決策，如反殖民化；（3）涉外型決策，即涉及該組織和其他國際組織之間關系的決策；（4）程序型決策，即各下屬機構分配預算等的決策等；（5）規(guī)則制定型決策，即在該組織成員之間創(chuàng)設權利和義務的決策等；（6）規(guī)則監(jiān)督型決策，即涉及監(jiān)督成員執(zhí)行和履行組織規(guī)章的決策；（7）操作型決策，即涉及該組織某個具體執(zhí)行的決定（Robert Cox and Harold K Jacobson∶ “The framework for enquiry”， Paul. F. Diehl， The politics of global governance， Lynn rienner publisher， 1997.）。根據《WTO協(xié)定》，WTO決策的對象包括：制定新的法律規(guī)則的“決策”，解釋《WTO協(xié)定》和多邊貿易協(xié)定的“決策”，豁免WTO成員在《WTO協(xié)定》和多邊貿易協(xié)定下義務的“決策”，修正《WTO協(xié)定》和附件1、附件2、附件3和諸邊貿易協(xié)定的“決策”，加入WTO的“決策”。

3.4決策程序和方式

國際組織的決策程序主要包括以下幾個環(huán)節(jié)：一是提出動議，即就某個特定問題提出建議，有權提出動議的主體主要是成員、國際組織內的機構或者其他國際組織；二是提交提案，即提交供國際組織會議討論和表決的決議草案；三是進行表決，即投票表決決議草案是否成為正式決議；四是決議生效，按照國際組織規(guī)定的表決制度通過的決議即告生效，但某些決議的生效還需以成員的事先同意或者事后批準作為要件。

決策方式是國際組織決策的核心內容。投票表決是國際組織重要的決策方式之一，其內容包括表決權分配和集中規(guī)則（表決權分配規(guī)則有平等分配和不平等分配的區(qū)別，如“一成員一票。票票等值”還是加權分配；表決權集中規(guī)則有全體一致、多數通過、反向一致等）。表決制度的合理設置不僅是一個國際組織有效進行決策的關鍵，某種程度上也是緩和組織內部矛盾從而維持組織生存的基礎。在當今國際社會，國際組織除了采取表決制外，也采取其他決策方式。如WTO “協(xié)商一致”決策方式。與傳統(tǒng)的投票表決方式不同，“協(xié)商一致”中成員之間的協(xié)商和談判過程是此種決策方式的核心。成員在協(xié)商和談判中進行利益交換并形成妥協(xié)讓步，這個過程可能會反復多次進行，當會議主席認為折衷的結果已有“基本一致”時，就將這個已取得“基本一致”的案文以書面形式作出，在全體成員之間公開宣布以供通過，全體成員如果對此案文沒有提出正式反對意見，就認為已取得“協(xié)商一致”。實踐中，只要協(xié)商和談判的過程進行得足夠公正、民主和透明，各方訴求能夠被充分反映和最大限度地滿足，那么成員提出正式反對阻礙議案通過的幾率就會大大降低。

綜上所述，國際組織決策是國際組織中的決策主體通過決策機構按照決策方式作出決定的過程。在國際法治的語境下，國際組織應該構建一套完善和可操作的決策規(guī)則和制度，尤其是在決策方式上，如WTO “協(xié)商一致”，要力圖在承認國家實力懸殊的現(xiàn)實下，尊重每個成員的決策參與權，特別是提高弱小成員的參與度，同時還要增加決策過程的透明度，從而實現(xiàn)國際組織決策的“規(guī)則導向”和法治化。

［1］ 梁西.現(xiàn)代國際組織法［M］.武漢：武漢大學出版社，1983.

［2］ 梁西.梁著國際組織法［M］.武漢：武漢大學出版社，2011.

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［10］ Robert Cox and Harold K Jacobson： “The framework for enquiry”， Paul. F. Diehl， The politics of global governance［J］.Lynn Rienner Publisher，1997.

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2096-0298（2016）07（a）-101-02

本文系2012年國家社科基金重點項目《WTO體制中成員集團化法律問題研究》（批準號12AFX017）階段性成果。

周躍雪（1981-），四川成都人，西南科技大學法學院講師，國際法博士，主要從事國際經濟法方面的研究。