朱　穎，　韓娜娜

（吉首大學法學與公共管理學院，湖南吉首416000）

公共政策中公眾參與的內在困境及其規(guī)避路徑
——一種集體行動邏輯的審視

朱穎，韓娜娜

（吉首大學法學與公共管理學院，湖南吉首416000）

加強公共政策中的公眾參與，是民主政治發(fā)展和服務型政府建設的必然要求?，F階段我國公共政策中的公眾參與存在諸多弊端，提升公眾參與度刻不容緩。從奧爾森的集體行動邏輯視角出發(fā)，分析公共政策中公眾參與缺乏的問題及成因，并在此基礎上提出了一些建議，以期對推動公共政策中公眾參與的理論研究和實踐發(fā)展有所貢獻。

公眾參與；公共政策；集體行動邏輯

隨著市場經濟的不斷發(fā)展和公民社會的逐漸興起，公眾的權利意識、民主意識、法治意識日益增強，公眾作為一支重要的力量進入公共生活領域，公眾參與政府管理和政策活動已然成為一種不可逆轉的趨勢。改革開放30多年以來，市場化改革的不斷深入、民主政治的不斷發(fā)展、服務型政府的建設、信息技術的快速進步以及社會力量的不斷壯大，為公眾參與政府政策活動創(chuàng)造了良好的條件。近年來，黨和政府十分重視公眾在公共政策過程中的作用，公眾參與公共政策過程已成為政策活動不可或缺的一部分，公眾參與取得了極大的發(fā)展。然而，從現階段公眾參與的實踐情況來看，我國公共政策活動中的公眾參與仍然存在諸多問題，如，參與意識不強、參與能力較低、參與范圍較窄等，甚至可以說當前公眾在政策活動中的參與基本上流于形式，沒有太多的實質內容和意義。由于公共政策信息資源封閉，政策信息的不對稱和渠道不暢，造成公眾或政策對象不能準確理解政策的價值目標，缺乏對政策的認同感，因而不能對政策制定或政策調整發(fā)表正確的意見和建議，這使得公眾參與的熱情和效力大大降低。除此之外，參與意識淡薄和參與心態(tài)冷漠，直接導致公眾參與能力不足。公眾往往認為公共政策是政府的事，參不參與和自己沒有多大直接關系。這一方面反映了公眾對政府具有某種經驗意義上的信任感；另一方面也反映出公眾的主體意識、權利意識、參與意識的缺乏和淡薄。其次，認為參與政府公共政策議程及制定只不過是個形式，最終還是政府說了算。這種心態(tài)反映了公眾對參與公共服務的一種無奈和被動。梁曉平認為，公眾參與公共政策制定缺乏制度保障、主體地位缺失，使公眾參與政策制定的范圍較窄［1］。

因此，如何提升政策過程中的公眾參與，保障人民當家作主，切實維護人民群眾的根本利益，已成為黨和政府面臨的一項刻不容緩的任務。筆者試圖從集體行動邏輯的視角出發(fā)，深入分析公眾參與的內在困境和成因，在此基礎上提出一些建議，以求對公眾參與的理論和實踐有所啟發(fā)。

一、公共政策過程中的公眾參與：一種集體行動的邏輯

集體行動是一種常態(tài)化的社會現象。一般認為，由擁有共同利益?zhèn)€人組成的集團會為它們的共同目標或集團目標而采取行動。但是，“實際上，除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。”［2］也就是說，在大集團中，每個成員都是理性的和追求自身利益最大化的經濟人，個人理性與集體理性是相沖突的，即使集團能給其成員帶來利益，集團中的成員也不會自愿地采取行動去實現集團目標或集團利益。因此，在奧爾森看來，除了小集團之外，集團會增進其利益的說法是站不住腳的。

奧爾森基于經濟人假設、方法論的個人主義對集體行動的邏輯進行了深入的探討。在他看來，集體行動是個人根據成本—收益的原則進行理性選擇的結果。他指出，集團的基本功能是向其成員提供公共物品或集體物品，而公共物品具有非競爭性和非排他性的特征，即使集團中的成員不付出任何努力或者成本，也不會影響其享受集團供給的集體物品或公共物品。因此，對于每個理性的和追求自身利益最大化的人來說，普遍存在著一種“搭便車”的僥幸心理，每個人都想免費地獲取他在集團物品中的份額而不去采取任何行動。這樣，集團中的合作行為無法產生，集體行動陷入了困境。值得注意的是，奧爾森關于集體行動的邏輯的分析主要是針對大集團的。在他看來，小集團不需要依靠強制或者其他方面的激勵就會給自己提供集體物品。這是因為，小集團中成員數目較少，每個成員從提供集體物品中獲得的個人收益要大于其所付出的成本，而且個人收益占總收益的份額十分大，個人就會發(fā)現提供集體物品總是有利可圖的，因而小集團中的成員會自發(fā)、自利地去采取集體行動。此外，小集團中成員個數較少，彼此之間基本上是相互熟悉的，任何人的搭便車行為很容易被其他人發(fā)現，個人的行為對集團的影響也是顯而易見的，因此，這也會促使小集團中的成員自愿地采取行動去增進集團利益。然而，在大集團中，集體行動往往陷入困境。這是因為，“首先，集團越大，增進集團利益的人獲得的集團總收益的份額就越小，有利于集團的行動得到的報酬就越少，這樣即使集團能夠獲得一定量的集體物品，其數量也是遠遠低于最優(yōu)水平的。其次，由于集團越大，任一個體，或集團中成員的任何（絕對）小子集能獲得的總收益的份額就越小，他們從集體物品中獲得的收益就越不足以抵消他們提供哪怕是很小數量的集體物品所支付的成本。最后，集團成員的數量越大，組織成本就越高，這樣在獲得任何集體物品前需要跨越的障礙就越大?！保?］因此，在大集團中，如果沒有強制或其他外界的激勵，集團不會為自己提供哪怕是最小數量的集體物品，而且集團規(guī)模越大，集團就越難提供集體物品，小集團比大集團具有更大的有效性?；诖?，奧爾森指出，只有集團規(guī)模足夠小，或者集團是“非對稱”的大集團，即集團中的某個成員獲得集團收益的大部分，或者是對集團中的成員進行選擇性激勵（經濟激勵和社會激勵），集體行動才能取得成功。

值得注意的是，在現實生活中普遍存在著一種沒有游說疏通集團并且也不采取任何行動的無組織集團，如，消費者、農民工等群體。在這種集團中，集團中的成員具有某些最重要的共同利益，但是由于集團行動的成本大于收益，集團通常不會組織起來或采取行動。在奧爾森看來，具有共同利益的大型無組織集團在沒有強制或外界激勵的條件下同樣不會采取行動來提供集體物品。筆者認為，在現代政治生活中，公眾是一個最大的無組織的集團，它們有著最廣泛的最重要的共同利益，如，享受優(yōu)質的公共服務等。公共政策的實質是對社會價值做出權威性分配，影響或參與公共政策是公眾維護其共同利益的主要途徑。根據奧爾森的集體行動理論，公眾作為大型的無組織集團，在參與政策過程的活動中不可避免地陷入了集體行動的邏輯。也就是說，在沒有強制或外界積極的激勵的情況下，公眾通常很難主動參與到政策活動中去，或者是即使參與了也不會為之付出全力。

二、公眾參與政策過程的現狀及成因

公眾參與政策過程是現代民主政治的重要表現形式，也是公民參與政府管理、維護自身利益的主要途徑，更是現代政策制定、執(zhí)行、評估等各個階段不可或缺的重要環(huán)節(jié)。一項公共政策只有得到公眾的理解和認可，才能真正取得合法性，才能取得理想的政策效果。效率和公平是公共政策追求的兩個重要價值目標，這就要求政策活動要把政府的專業(yè)性和公眾的廣泛參與性有機結合起來。但是，“界定公民參與的適宜度主要取決于最終決策中的政策質量要求和政策的可接受性要求之間的相互限制。”［4］對于決策質量要求高的政策，公眾參與的需求程度較小，對于可接受性要求強的政策，公眾參與的需求程度較大。因此，政策過程中適度的公眾參與是必不可少的，只是其參與程度高低由政策本身的性質來決定。目前我國公眾參與政策過程的現狀可歸納為以下幾點：

第一，傳統的社會精英參與模式長期存在。新中國成立以來，我國建立了人民民主專政的國家，確立了人民主權的地位，為廣大人民群眾參與國家事務解除了枷鎖。我國憲法明確規(guī)定，國家的一切權力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務。同時，建立了人民代表大會制度、政治協商制度、多黨合作制度等，為廣大人民群眾參政議政提供了廣闊的舞臺。但是，在高度集中的計劃經濟體制下，政府實行高度集權的行政管理體制，政府包攬了一切社會事務，公眾參與受到了極大的限制。這一時期的公眾參與主要表現為一種精英參與，如人大代表、政協委員等基本屬于社會精英，普通民眾的參與很少。

第二，公眾參與的方式逐步多元化，但卻往往流于形式。改革開放以來，隨著市場化改革不斷深入，傳統社會結構逐漸解體，社會階層日趨分化，公眾偏好和需求日益多元化，要求參與國家事務管理的愿望日趨強烈。同時，政治體制改革不斷深化，政治民主化進程加快。近年來，服務型政府建設取得了突破性進展，電子政務、網絡問政等新的管理手段興起。這些為公眾參與創(chuàng)造了良好的條件，公眾參與公共政策的活動呈現出蓬勃發(fā)展之勢。如公眾通過各種方式影響政府決策來維護自身利益，人民代表的人數和范圍不斷擴大等等。然而，現階段的公眾參與仍然停留在精英參與階段，大部分普通公眾缺乏參與意識，參與積極性不高，參與能力不足，公眾參與流于形式，未能形成公眾自愿參與政策過程的局面和對政策產生實質性影響。

究其原因，固然受到體制弊端、制度不完善、政府不重視、參與渠道不順暢等因素的影響。但是，還有一個重要的因素往往為人們所忽視。公眾是一個大型的無組織集團，公眾參與政策過程的活動是一種無序的集體行動。首先，公眾參與政策過程收益小，難以調動其積極性。根據奧爾森的集體行動理論，大型集團一般不會自愿采取行動來增進其共同利益。在這個無組織集團中，每個公眾都是理性的追求自身利益最大化的經濟人，都會根據成本—收益分析來采取行動，公眾的數量是如此之大，以至于每個公眾參與政策活動之后所獲得的總收益的份額十分小，公眾參與政策活動所得到的個人收益也會很少，所以很難促使公眾積極主動地去參與公共政策。其次，公眾參與公共政策成本高、收不抵支。要付出一定的成本，包括時間、精力、金錢等，如公眾參與政策之前需要花時間去了解相關政策信息，學習相關的政策的專業(yè)知識等等，而公眾通過政策參與獲得的收益只是集體物品中很小的一部分，甚至不足以抵消其政策參與所要耗費的成本，所以公眾參與一般是無利可圖的，而且公眾對政府政策的影響程度小，集體物品的總量比較小，分享集體物品的人數又如此之多，每個人所得報酬更加無法去彌補其所付出的成本，因而更加使得大部分公眾對政策參與活動漠不關心。再次，個人搭便車現象在公眾集體物品獲得中普遍存在。公眾參與政策活動產出的是集體物品或集團物品，個體公眾即使不參與到政策參與活動之中也能同樣獲得其在集體物品中所占的份額，從而使得搭便車現象普遍存在，而且由于公眾數量如此之多，以至于彼此之間都是不熟悉的，個人搭便車行為也不會被其他人發(fā)現，這也會使得公眾搭便車現象愈演愈烈。最后，公眾有組織集體行動成本巨大。公眾作為大型的無組織集團，集團規(guī)模龐大，在供給集團物品過程中的組織成本巨大，因而難以組織起來采取集體行動。由此可見，在沒有強制或者其他外界正面激勵的情況下，公眾參與政策活動就會陷入集體行動的困境。也就是說，公眾不會自愿、自利地去參與公共政策活動來增加公共利益。

三、促進政策過程中公眾參與的有效路徑

“公眾參與公共政策過程作為公民政治參與的一種重要形式，是公共行政的公共性與公民民主權利相契合、確保公共政策對民意的有效回應性和科學性、實現社會資源公平分配的重要途徑?！保?］近年來，黨和政府更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；更加注重發(fā)揮人民群眾在國家治理和社會管理中的重要作用，保證人民群眾依法享有參與權、知情權、表達權等各項權利；更加注重健全決策機制和程序，確保決策的科學化、民主化。這極大地促進了公共政策中公眾參與的實踐發(fā)展，公眾參與公共政策無論是在橫向還是在縱向上都取得了顯著地進步。同時，理論界關于公共政策中公眾參與的研究成果大量涌現，許多學者針對當前公眾參與的不足提出了一系列行之有效的政策建議，如加強制度與程序建設、拓寬公眾參與渠道、改善政治文化、強化公眾主體地位等，對解決公共政策中公眾參與存在的問題具有重要意義。但是，不容忽視的是，當前公眾參與公共政策的情況不容樂觀，提升公共政策中的公眾參與程度任重而道遠。公共政策中的公眾參與問題體現著國家與公民政治關系，是一項復雜的系統化的社會政治工程，這就要求正視現實，遵循規(guī)律，秉承責任和使命，科學合理地去推進公共政策中的公眾參與。在這里，筆者試圖站在前人研究的基礎之上，從奧爾森的集體行動邏輯視角出發(fā)，分析公眾參與公共政策如何規(guī)避陷入集體行動的困境。

首先，加強基礎組織的建設，充分發(fā)揮城市居民自治委員會和農村村民自治委員會在公眾參與公共政策方面的載體作用。根據奧爾森的觀點，小集團比大集團在增進集團利益方面具有無可比擬的優(yōu)勢。公眾作為一個大型的無組織集團，在增進集團利益方面往往是失效的，即公眾在參與公共政策的行動中往往會陷入集體行動的困境。因此，將公眾這個大型的無組織集團分解為無數個小型的有組織集團，無疑是避免公眾參與公眾政策陷入集體行動困境的有效途徑之一。不管是城市的居民自治委員會還是農村的村民自治委員會，都是由有限的地域和有限的公眾數量構成，是一個個典型的小集團。這些基層組織即使在沒有強制或其他外界激勵的條件下，也能很好地促使公眾參與集體行動來增加集體利益，規(guī)避公眾搭便車的行為。也就說，公眾通過這些基層自治委員會來參與公共政策的主動性、積極性和有效性更強。然而，當前這些基礎組織沒有發(fā)揮應有的作用，甚至很大程度上淪為政府的附庸，或者僅僅只是作為公眾與政府之間的橋梁紐帶。因此，必須進一步加強基層組織建設，為公眾參與公共政策活動提供有效的載體。這就要求要明晰基層自治委員會的職責，使得基層自治委員會不僅要成為公眾實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的平臺，而且要成為公眾表達利益訴求、影響公共政策、維護自身利益的有效載體。

其次，大力培育社會組織，充分發(fā)揮社會組織在促進公眾參與公共政策方面的重要作用。這也是利用小集團優(yōu)勢來提供集體物品。分散化的公共個體難以參與公共政策來維護自身利益，因而可以將公眾納入了各個社會組織中，通過社會組織去參與公共政策，從而促進公眾參與的積極性和有效性。改革開放以來，隨著市場經濟的發(fā)展和社會環(huán)境的變化，社會組織迅猛發(fā)展，社會組織的影響力持續(xù)增加，在公共生活領域起著舉足輕重的作用。但是，現階段我國社會組織發(fā)育仍然不足，呈現畸形發(fā)展態(tài)勢，社會組織對政府過分依賴導致獨立性不強，或者是成為某些利益集團的代言人，與公眾的關系疏遠。因此，必須大力培育社會組織，引導社會組織的發(fā)展，發(fā)揮社會組織的重要功能，使得社會組織不僅要成為政府與公眾之間的橋梁紐帶，而且要成為公眾參與政府政策的重要平臺。一方面，要鼓勵和引導社會組織特別是公益性的社會組織的發(fā)展，壯大社會組織的力量，擴大社會組織的公眾基礎，提升社會組織在公眾中的影響力；另一方面，完善法律法規(guī)，運用法律來規(guī)范社會組織的運行和發(fā)展，重新定位社會組織的角色與功能，明晰社會組織的職責，使得社會組織成為公眾的代言人，肩負組織和引導公眾參與公共政策的責任和使命。此外，社會組織還可以為公眾提供某些額外的服務或產品，吸引參與社會組織，激發(fā)公眾在公共生活領域的熱情，從而促使公眾參與公共政策。

再次，加強制度和程序建設，為公眾參與公共政策創(chuàng)造良好的環(huán)境。在奧爾森看來，像公眾這樣的大型無組織集團，如果要產生集體行動，就必須采取強制措施或進行選擇性的激勵。公眾參與既是法律賦予的一種權利，也是必須履行的一種義務，權利與義務不能分離，必須通過相關制度安排，迫使和激勵公眾去行駛權利和履行義務，以最大限度地實現公共政策中的公眾參與。首先，加強公眾參與的程序性制度和法規(guī)的建設。“完善公眾參與的制度和程序，將激發(fā)公眾政治熱情，培養(yǎng)和增強公眾的民主意識、參政議政能力，還可以使政府與公眾之間溝通暢通，制定的公共政策更有利于公眾的利益，也使公共政策在后期的實施過程中所受到的阻力最小。”［4］我國憲法和法律雖然規(guī)定公眾有權參與社會公共事務的管理，但是缺乏相關的程序性制度和法規(guī)，這種參與權利實際上變成了一種紙上參與權利。因此，各級政府在進一步完善公眾參與的實體性法律法規(guī)的同時，要重視相關的程序性制度和法規(guī)的建設。程序性制度和法規(guī)必須對哪些政策公眾必須參與（參與對象）、誰來參與（參與主體）、參與什么（參與內容）、如何參與（參與程序）等相關內容作出明確而詳細的規(guī)定，為公眾參與提供法律支持和明確指導。同時，法律還應該規(guī)定參與主體（公眾）積極履行政策參與的相關職責，及時準確地完成政策參與的相關任務，否則會受到相關程度的處罰，如取消參與資格等。其次，完善信息公開制度，確保公眾的知情權。只有實行政務信息及時、準確、詳細地公開，讓公眾了解政策相關方面的信息，才能激發(fā)公眾參與的主動性和積極性。這就要求政府拓寬信息公開渠道，加強與公眾進行溝通，利用現代科學技術，加快電子政府建設，確保信息快速傳播。再次，進一步完善聽證會制度，認真聽取公眾建議和意見。聽證會制度是當前我國公眾參與公共政策的主要渠道之一。但是，各級政府的聽證會制度流于形式，沒有發(fā)揮實質性作用，甚至成為試圖掩人耳目的工具。因此，健全聽證會制度迫在眉睫。這就要求政府明確聽證會制度的目的與使命，增強聽證會中公眾的代表性和主體性，妥善處理聽證會的建議和意見，為決策制定提供強有力的依據。最后，建立健全公眾參與的激勵機制，最大限度地增強公眾參與的熱情。對于那些積極參與公共政策或者主動為公共政策的制定與完善出謀劃策并作出貢獻的公眾實行一定的物質或者精神獎勵，如表揚、先進個人的評選等。對于那些對政策漠不關心的公眾或者在政策參與中不認真負責的公眾予以一定的懲罰，如通報批評、取消代表資格等［6］。

最后，發(fā)揮社會精英的作用，引領公眾參與公共政策。社會精英階層一般是受過良好教育、掌握話語權和一定資源的社會成員。社會精英階層的政策參與意識和能力較強，在政策參與中獲得的收益也較多，政策參與的主動性和積極性也較強。毋庸置疑，社會精英在政策參與中扮演重要的角色。實際上，現階段我國公共政策中的公眾參與仍然屬于精英參與。實現精英參與向大眾參與的轉變，是社會發(fā)展的必然趨勢。精英與大眾相互依存、相互促進，共同推動著歷史的車輪前進。社會在公共政策中，不僅要發(fā)揮精英的重要作用，而且要通過社會精英來引領公眾參與公共政策，充分發(fā)揮公眾在公共政策過程中的作用［7］。為此，必須進一步完善人民代表大會制度、政治協商制度、多黨合作制度等，強化人大代表、政協委員、民主黨派人士等社會精英在公共政策過程中的影響，加強人大代表、政協委員以及民主黨派人士等社會精英與公眾的交流與合作，擴大人大代表、政協委員以及民主黨派人士等社會精英的公眾基礎，形成一張以社會精英為主導、以公眾為中堅力量、社會精英與公眾共同參與和相互合作的聯動網絡。

［1］梁曉平.提高公眾參與度完善公共政策的形成機制［J］.行政與法，2008（7）：15-17.

［2］［美］曼瑟爾，奧爾森.集體行動的邏輯［M］.上海：格致出版社，上海三聯書店，上海人民出版社，2011.

［3］［美］約翰.克萊頓.托馬斯.公共決策中的公民參與［M］.北京：中國人民大學出版社，2010：24-25.

［4］李麗霞.公共政策制定過程中公眾參與的限制性因素分析［J］.廣西民族大學學報（哲學社會科學版），2012（6）.

［5］唐志君.公眾參與政策過程：價值、困境及走向［J］.理論探索，2007 （2）.

［6］胡寧生.公共政策執(zhí)行中公眾參與分析［J］.中國行政管理，1999（2）.

［7］毛壽龍.公眾參與政策制定的有效路徑［J］.人民論壇：學術前沿，2011（1）.

The Dilemma and Avoidance Path of Public Participation in the Public Policy：On the Basis of Collective Action

ZHU Ying，HAN Na-na
（School of Law and Public Management，Jishou University，Jishou，Hunan 416000）

Strengthening public participation in public policy is a necessary requirement of democratic political development and service-oriented government.Now the public participation system has many problems and it is no delay for us to enhance the public participation system.This paper attempts to find the problems and causes of public participation system from the perspective of the logic of collective action and give some suggestions on this basis with a view to do some contribution to the development of public participation system research.

public participation；public policy；logic of collective action

C931.2

A

1671-9743（2016）07-0046-04

2016-06-02

朱穎，1989年生，女，湖南慈利人，助教，研究方向：行政管理、公共政策；

韓娜娜，1986年生，女，甘肅蘭州人，講師，研究方向：行政管理、公共政策。