鄭波

摘 要：圍繞“推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科”建設(shè)，勢(shì)必要建立科學(xué)的、有利于大學(xué)發(fā)展的高等教育管理體制機(jī)制。對(duì)高等教育綜合改革背景進(jìn)行透視，分析傳統(tǒng)高等教育管理體制機(jī)制的不足，認(rèn)為我國(guó)高等教育建設(shè)急需重塑理念，重構(gòu)學(xué)科建設(shè)模式，創(chuàng)新管理，并探索教育治理、分類管理、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育管理機(jī)制、以學(xué)科建設(shè)為龍頭的配套管理機(jī)制等方面的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：雙一流；創(chuàng)新；高等教育管理；體制機(jī)制

2015年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），進(jìn)一步明確了我國(guó)建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科（以下簡(jiǎn)稱“雙一流”建設(shè)）的指導(dǎo)方針、目標(biāo)和要求?！半p一流”建設(shè)已經(jīng)成為我國(guó)高等教育發(fā)展和綜合國(guó)力發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、科技等方面將發(fā)揮十分重要的作用。

在1999年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中對(duì)“雙一流”建設(shè)就有論述。文件提出了一流大學(xué)的三條標(biāo)準(zhǔn)：一流大學(xué)應(yīng)“具有世界先進(jìn)水平”；一流大學(xué)應(yīng)是一個(gè)“既出人才，又出成果的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究基地”；一流大學(xué)應(yīng)“為國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)和現(xiàn)代化建設(shè)作出貢獻(xiàn)”。2010年，在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（ 2010—2020 年） 》中，也明確提出要“加快創(chuàng)建世界一流大學(xué)和高水平大學(xué)的步伐，培養(yǎng)一批拔尖創(chuàng)新人才，形成一批世界一流學(xué)科，產(chǎn)生一批國(guó)際領(lǐng)先的原創(chuàng)性成果，為提升我國(guó)綜合國(guó)力貢獻(xiàn)力量”。黨的十八屆五中全會(huì)通過的“十三五”規(guī)劃建議明確提出“提高高校教學(xué)水平和創(chuàng)新能力，使若干高校和一批學(xué)科達(dá)到或接近世界一流水平”。這一系列決定充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)建設(shè)“雙一流”的高度重視和堅(jiān)定決心。圍繞“雙一流”建設(shè)，我國(guó)高等教育領(lǐng)域勢(shì)必需要不斷建設(shè)和改革，其中高等教育管理體制機(jī)制改革已經(jīng)引起社會(huì)廣泛的關(guān)注和討論。

推進(jìn)“雙一流”建設(shè)要求創(chuàng)新高等教育管理體制機(jī)制

南京大學(xué)校長(zhǎng)陳駿指出：“當(dāng)前對(duì)于世界一流大學(xué)并沒有公認(rèn)的嚴(yán)格定義和統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但所有的世界一流大學(xué)都必然擁有先進(jìn)的教育理念與獨(dú)立的大學(xué)精神，能夠?yàn)楦餍懈鳂I(yè)培養(yǎng)領(lǐng)軍人才和拔尖創(chuàng)新人才，能夠取得劃時(shí)代意義的科學(xué)研究成果并對(duì)本國(guó)乃至世界的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展產(chǎn)生重大影響?！盵1]

截至2014年年底，全國(guó)共有普通高校2，529所，其中本科院校1，202所，高職院校1，327所，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到37.5%，各類高等教育在校學(xué)生總規(guī)模3，559萬(wàn)人，居世界第一。但總體上看，我國(guó)高等教育同國(guó)際先進(jìn)水平還有明顯差距。我國(guó)教育的發(fā)展、學(xué)科建設(shè)離不開高等教育管理體制機(jī)制的健全和創(chuàng)新。然而，現(xiàn)行的高等教育體制機(jī)制存在一定弊端，束縛著教育發(fā)展模式優(yōu)化和高校的活力，尚未形成強(qiáng)有力的國(guó)際教育競(jìng)爭(zhēng)力。只有進(jìn)一步破除制約高校發(fā)展的體制機(jī)制性障礙，才能引領(lǐng)、保障“雙一流”建設(shè)的順利推進(jìn)。

當(dāng)前我國(guó)高等教育綜合改革的背景

1.我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期

2014年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)當(dāng)前歷史時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)作出了系統(tǒng)分析，并指出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，要求各領(lǐng)域的發(fā)展要適應(yīng)新常態(tài)和引領(lǐng)新常態(tài)。新常態(tài)要求我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型換代、增效提質(zhì)；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式換擋減速，提高內(nèi)涵式發(fā)展。我國(guó)高等教育的發(fā)展亦已呈現(xiàn)出新常態(tài)特征，增幅降低、速度變緩，強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵式發(fā)展和以提高教育質(zhì)量為生命線的發(fā)展模式，勢(shì)必需要?jiǎng)?chuàng)新高等教育管理體制機(jī)制。

2.我國(guó)政治發(fā)展進(jìn)入凸顯治理共享時(shí)期

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！边@些關(guān)于轉(zhuǎn)變治理方式的論述是中央面臨轉(zhuǎn)型期提出的規(guī)定，既反映了中央的深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的舉措，也表明大力推進(jìn)教育改革的決心和方向。2014年，全國(guó)教育工作會(huì)議將“深化教育領(lǐng)域綜合改革，加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為今后一階段全國(guó)教育工作的目標(biāo)，這也是我國(guó)教育領(lǐng)域?yàn)槿媛鋵?shí)中央決策部署，適應(yīng)社會(huì)環(huán)境和教育形勢(shì)的變化，主動(dòng)進(jìn)行理論思考和教育管理體制機(jī)制創(chuàng)新。

3.我國(guó)信息化發(fā)展進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)期

隨著《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》與《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》的頒布實(shí)施，尤其是 2013 年教育部出臺(tái)《國(guó)家教育管理信息系統(tǒng)建設(shè)總體方案》后，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為平臺(tái)的信息技術(shù)給高等教育的課程內(nèi)容、組織形式、智慧管理等方面帶來了顛覆性的變化。2015年，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出要制定“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步細(xì)化了“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的指導(dǎo)意見。就高等教育而言，“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)新型教育服務(wù)供給方式，加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、包括復(fù)合型人才培養(yǎng)、聯(lián)合培養(yǎng)培訓(xùn)在內(nèi)的智力建設(shè)等方面提出了新的要求。

4.我國(guó)進(jìn)入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新時(shí)期

黨的十八大明確提出，要加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)支持力度，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。2015年，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的引擎。為了進(jìn)一步落實(shí)中央決策，2015年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化高等學(xué)校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革的實(shí)施意見》，從國(guó)家層面作出系統(tǒng)設(shè)計(jì)、全面部署。黨的十八屆五中全會(huì)提出：“必須把創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國(guó)家一切工作，讓創(chuàng)新在全社會(huì)蔚然成風(fēng)?！?/p>

推進(jìn)“雙一流”建設(shè)探索創(chuàng)新高等教育管理體制機(jī)制

高等教育發(fā)展需要配套的教育管理理念、體制機(jī)制作為引導(dǎo)、保障和支撐。傳統(tǒng)的教育管理體制機(jī)制于我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成，已經(jīng)顯露辦學(xué)體制僵化、政校不分、高校缺乏自主權(quán)、粗放擴(kuò)招型的發(fā)展模式、教育發(fā)展不平衡、服務(wù)社會(huì)能力弱等缺陷。在新時(shí)期，推進(jìn)“雙一流”建設(shè)迫切需要管理創(chuàng)新，構(gòu)建有利于大學(xué)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。

1.重塑高等教育發(fā)展理念

第一，重塑大學(xué)精神。目前，我國(guó)大學(xué)建設(shè)急需重塑理念、重構(gòu)模式、創(chuàng)新管理，探索符合本土特色的路徑。大學(xué)是一個(gè)弘揚(yáng)人文精神和培養(yǎng)具有批判創(chuàng)新意識(shí)人才的圣地。大學(xué)也應(yīng)成為社會(huì)的思想庫(kù)和知識(shí)工廠，成為科技進(jìn)步的孵化器和社會(huì)進(jìn)步的推動(dòng)器?！斗桨浮分赋龃髮W(xué)應(yīng)該“成為知識(shí)發(fā)現(xiàn)和科技創(chuàng)新的重要力量、先進(jìn)思想和優(yōu)秀文化的重要源泉、培養(yǎng)各類高素質(zhì)優(yōu)秀人才的重要基地”。同時(shí)，也應(yīng)明確教師的改進(jìn)方向，需要去除工具主義思想和浮躁作風(fēng)，安心執(zhí)教治學(xué)。

第二，創(chuàng)新學(xué)科建設(shè)管理機(jī)制。創(chuàng)新學(xué)科管理體制和運(yùn)行機(jī)制是學(xué)科建設(shè)成敗的關(guān)鍵。從單一學(xué)科設(shè)置到學(xué)科內(nèi)涵發(fā)展，如凝練學(xué)科方向、培養(yǎng)學(xué)科帶頭人和建設(shè)師資隊(duì)伍，建立健全科學(xué)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)制和目標(biāo)管理模式，加強(qiáng)學(xué)科平臺(tái)和基地的建設(shè)，優(yōu)化學(xué)科環(huán)境，改善大學(xué)的內(nèi)部學(xué)術(shù)管理機(jī)制，形成有影響的科研成果及增強(qiáng)跨學(xué)科合作水平與交叉學(xué)科融合共生水平，都需要良好的學(xué)科管理體制機(jī)制發(fā)揮作用。

2.推進(jìn)高等教育治理進(jìn)展

教育公共治理是政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)、公民個(gè)人等主體通過參與、對(duì)話、談判、協(xié)商等集體選擇行動(dòng)，共同參與教育公共事務(wù)管理，共同生產(chǎn)或提供教育公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，并共同承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。要通過政府簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大和落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，將多方面的社會(huì)力量引入治理體系的構(gòu)建，謀求多元共治的現(xiàn)代治理方式。

第一，理順政校關(guān)系。一方面，政府職能和角色要由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。從“全能政府”向“有限政府”“有效政府”轉(zhuǎn)變；從既要掌舵又要?jiǎng)潣墓苤菩驼蛘贫娑粍潣恼{(diào)控型政府轉(zhuǎn)變；從高校的控制者、管理者向高校提供者、服務(wù)者、合作者、監(jiān)督者轉(zhuǎn)變。另一方面，加強(qiáng)高校的辦學(xué)自主權(quán)。賦予高校辦學(xué)自主權(quán)，既是政府分權(quán)轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)，也是高校自身遵循學(xué)術(shù)邏輯對(duì)自治的訴求。高?？砂凑兆陨戆l(fā)展的規(guī)律和邏輯進(jìn)行自主辦學(xué)；堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，不斷改革和完善高校體制機(jī)制，讓大學(xué)真正成為一個(gè)獨(dú)立的利益主體和自主負(fù)責(zé)的法人實(shí)體，從而增強(qiáng)高等教育活力和提高教育質(zhì)量。

第二，教育治理主體體系完善和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。一方面，教育治理體系涵蓋了政府、社會(huì)和高校三大互補(bǔ)體系。教育治理主體由政府集中管制一元向由政府、高校、社會(huì)組織以及公民共同參與的多元轉(zhuǎn)變。教育治理是強(qiáng)調(diào)上下互動(dòng)的管理過程，政府不再是高等教育管理權(quán)力的唯一中心，而是通過政府權(quán)力的去中心化、多元化，使得其他社會(huì)組織及公民作為權(quán)力主體可以參與高等教育的管理工作。多方主體參與教育管理工作主要通過談判、對(duì)話、協(xié)商的伙伴關(guān)系進(jìn)行合作與管理；“通過多元共治的制度體系設(shè)計(jì)來提升治理能力，為我國(guó)高等教育的實(shí)質(zhì)性改革提供堅(jiān)實(shí)的保障”[2]。另一方面，教育智慧管理是推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化的強(qiáng)大動(dòng)力。以“互聯(lián)網(wǎng)+”為特征的教育智慧管理，是教育管理信息化發(fā)展的高級(jí)形態(tài)和最新愿景。對(duì)高等教育而言，可以通過智慧管理進(jìn)行決策，“智慧調(diào)度教育資源、調(diào)整教育機(jī)構(gòu)布局、分配教育經(jīng)費(fèi)，推動(dòng)教育事業(yè)持續(xù)、健康、和諧的發(fā)展”[3] 。

第三，“管辦評(píng)”分離。教育治理中分權(quán)的具體表現(xiàn)方式是“管辦評(píng)”分離。首先，三權(quán)分離有利于形成職能界線清晰、多元主體合作的治理格局。其次，三權(quán)分離需要積極加強(qiáng)社會(huì)對(duì)高校的監(jiān)督作用，調(diào)動(dòng)各類社會(huì)組織參與教育治理的積極性，鼓勵(lì)有關(guān)組織和專門評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行教育評(píng)估，落實(shí)“管辦評(píng)”績(jī)效問責(zé)機(jī)制，通過社會(huì)影響來推動(dòng)政府和高校的雙方改革。再次，三權(quán)分離模式對(duì)高校去行政化，推進(jìn)教授治學(xué)、辦學(xué)的發(fā)展模式有借鑒意義。最后，政府部門也應(yīng)適時(shí)將社會(huì)組織開展的教育評(píng)估與監(jiān)測(cè)納入公共服務(wù)購(gòu)買清單中，并與教育主管部門的檢查、高校自查等管理活動(dòng)形成互補(bǔ)。

3.推進(jìn)高等教育分類管理

我國(guó)高校目前有2，529所，已經(jīng)形成了多類型、多層次、多模式的高等教育體系。過去“政府對(duì)高等教育的宏觀管理（包括立法、政策調(diào)控、財(cái)政運(yùn)行與管理、決策管理及信息服務(wù)等）往往過于簡(jiǎn)單化、單一化”[4]，甚至用單一標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)全國(guó)高校，既不能指導(dǎo)各高校工作，也造成資源極大浪費(fèi)，收效甚微。從《方案》可知，“雙一流”建設(shè)強(qiáng)調(diào)分類管理，以差別化、個(gè)性化發(fā)展為導(dǎo)向，既適度發(fā)展綜合性大學(xué)，也支持鼓勵(lì)發(fā)展多科、單科型有學(xué)科特色的大學(xué)。《方案》提出“擁有多個(gè)高水平學(xué)科的大學(xué)、擁有若干高水平學(xué)科的大學(xué)、擁有某一高水平學(xué)科的大學(xué)”這三類不同的高校發(fā)展要求。這就啟發(fā)各類不同大學(xué)要思考其在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中，如何探索創(chuàng)建“雙一流”之路。

4.建立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育管理機(jī)制

推進(jìn)高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革，事關(guān)高等教育改革發(fā)展，事關(guān)國(guó)家全局和民族未來。[5]

第一，建立三級(jí)管理機(jī)制。建立正?；膰?guó)家、地方和高校三級(jí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育管理機(jī)制。首先，需要政府主管部門做到機(jī)構(gòu)職責(zé)明確和工作到位。其次，只有健全國(guó)家和地方、政府和社會(huì)多部門聯(lián)動(dòng)高效的工作機(jī)制，動(dòng)員教育、科技、財(cái)政、企業(yè)、人力資源和社會(huì)保障等多方面力量，形成合力，才能破解制約創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策、技術(shù)、資本、內(nèi)容及激勵(lì)方面困境，從而為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)良的環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)。最后，在此過程中，高校要自覺落實(shí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革的主體責(zé)任，以全方位、多層次的指導(dǎo)服務(wù)為支撐，做到“機(jī)構(gòu)、人員、場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)”四到位，對(duì)學(xué)生的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)實(shí)行持續(xù)幫扶、全程指導(dǎo)和“一站式”服務(wù)，并建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)施創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育管理評(píng)價(jià)。

第二，建立優(yōu)惠政策保障機(jī)制。首先，優(yōu)惠政策的支持將有力保障創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的實(shí)施，有關(guān)各方要推動(dòng)完善、落實(shí)、扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策的制定和實(shí)施。例如：積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門盡快制定簡(jiǎn)化創(chuàng)業(yè)手續(xù)、降低創(chuàng)業(yè)門檻的具體辦法，加快構(gòu)建“一站式”服務(wù)平臺(tái)和“綠色通道”，使大學(xué)生能夠高效、便捷申領(lǐng)證照。要進(jìn)一步落實(shí)好自主創(chuàng)業(yè)稅費(fèi)減免、小額擔(dān)保貸款、創(chuàng)業(yè)地落戶、畢業(yè)學(xué)年享受創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。[6]深入實(shí)施新一輪大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃，重點(diǎn)支持大學(xué)生在新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)，加大互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)扶持政策的制定。其次，充分利用各種資源加大高校科技園、創(chuàng)業(yè)園和創(chuàng)業(yè)孵化基地建設(shè)，以此作為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的運(yùn)作和實(shí)踐平臺(tái)。最后，多方整合社會(huì)和政府財(cái)政部門的資金，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策的實(shí)施。