李明舜

摘 要：依法治校，是指在依法理順政府與學(xué)校的關(guān)系、落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，完善學(xué)校各項(xiàng)民主管理制度，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理與運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、程序化，依法保障學(xué)校、舉辦者、教師、學(xué)生的合法權(quán)益，形成教育行政部門依法行政，學(xué)校依法自主辦學(xué)、依法接受監(jiān)督的格局。但在依法治校的過程中要防止出現(xiàn)九種錯(cuò)誤傾向，以保障依法治校順利、規(guī)范進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：依法治校；法治信仰；責(zé)任體系；救濟(jì)途徑

“大力推進(jìn)依法治?！笔恰秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）提出的明確要求。在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，切實(shí)做好依法治校工作，具有更為現(xiàn)實(shí)和重大的意義。從問題導(dǎo)向出發(fā)，筆者認(rèn)為，在推進(jìn)依法治校過程中要切實(shí)防止以下幾種錯(cuò)誤傾向：

一是要切實(shí)防止缺乏法治信仰的依法治校。依法治校，在本質(zhì)上就是在大學(xué)實(shí)行法治、實(shí)行制度管理。實(shí)際上，制度制定和制度管理僅僅是依法治校的基礎(chǔ)性工作，將法治信仰體現(xiàn)在學(xué)校治理的各方面及全過程中，才是依法治校的核心要義。實(shí)行依法治校首先需要樹立法治信仰?！胺傻臋?quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者?！敝挥邪逊ㄖ巫鳛橐环N信仰并堅(jiān)定不移，我們才能真正成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，依法治校才能得到真正貫徹落實(shí)，大學(xué)的法治才能夠真正實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，堅(jiān)持依法治校就必須克服“人治”。依法治校的重要內(nèi)容之一，就在于規(guī)范和制約權(quán)力，使各類權(quán)力的行使納入制度的“籠子”，克服由來(lái)已久的“人治”。在我國(guó)，“人治”是與“禮治”相依存并在此基礎(chǔ)上形成的，傳統(tǒng)意義上的“禮”是由舊中國(guó)社會(huì)森嚴(yán)的等級(jí)制度發(fā)展而來(lái)的一系列國(guó)家制度的總稱。“禮治”給予封建統(tǒng)治者無(wú)限特權(quán)，最終導(dǎo)致“人治”盛行。因此，在某種程度上說(shuō)，中國(guó)歷史上缺乏法治傳統(tǒng)，文化中也缺乏法治基因，從而導(dǎo)致個(gè)人權(quán)力大于法律成為常態(tài)，不尊法、不守法、按照個(gè)人意志變通法律規(guī)定的情況時(shí)有發(fā)生。而“法治”要求民主、要求平等、要求在制度面前人人平等。因此，要實(shí)行法治，推進(jìn)我國(guó)法治社會(huì)、法治政府、法治國(guó)家建設(shè)，就必須汲取歷史上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，徹底克服“人治”的傳統(tǒng)和積習(xí)，這是一項(xiàng)極其重要而艱難的任務(wù)。

二是要切實(shí)防止制度的價(jià)值取向出現(xiàn)偏差。制度的價(jià)值取向決定了學(xué)校師生員工的行為規(guī)范和學(xué)校的發(fā)展方向。因此，在制度的價(jià)值取向上不能夠出現(xiàn)偏差。作為社會(huì)主義大學(xué)，我們的制度建設(shè)必須要堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，全面貫徹黨和國(guó)家的教育方針，遵循高等教育發(fā)展規(guī)律，必須堅(jiān)持培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。要確保在這些大政方針方面不出問題。如果這些大方向出了問題，辦學(xué)理念、辦學(xué)思路就一定會(huì)出問題，所以，在制定制度時(shí)，一定要堅(jiān)守正確的價(jià)值取向。我們所制定的一切制度，都必須服務(wù)于依法治校的總要求：學(xué)校要牢固樹立依法辦事、尊重章程、法律規(guī)則面前人人平等的理念，建立公正合法、系統(tǒng)完善的制度與程序，保證學(xué)校的辦學(xué)宗旨、教育活動(dòng)與制度規(guī)范符合民主法治、自由平等、公平正義的社會(huì)主義法治理念要求；要以建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度為目標(biāo)，落實(shí)和規(guī)范學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，形成政府依法管理學(xué)校，學(xué)校依法辦學(xué)、自主管理，教師依法執(zhí)教，社會(huì)依法支持和參與學(xué)校管理的格局；要以提高學(xué)校章程及制度建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范和制約管理權(quán)力運(yùn)行、推動(dòng)基層民主建設(shè)、健全權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制為著力點(diǎn)，增強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法律手段解決學(xué)校改革發(fā)展中突出矛盾和問題的能力，全面提高學(xué)校依法管理的能力和水平；要切實(shí)落實(shí)師生主體地位，大力提高自律意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，依法落實(shí)和保障師生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極建設(shè)民主校園、和諧校園、平安校園。

三是要切實(shí)防止各類制度措施缺乏必要的剛性。學(xué)校制度一定要具有可行性、可及性、可操作性。當(dāng)前，學(xué)校制度建設(shè)面臨的最大問題不是制定制度的目的和方向問題，而是措施問題。學(xué)校制度建設(shè)的目的和方向往往是清晰和明確的，至少在制定某個(gè)具體制度時(shí)，都有明確的方向與目標(biāo)。但方向與目標(biāo)更多的是承載理想，而只有具體有效的措施，才會(huì)帶來(lái)實(shí)際的變化。方向和目標(biāo)更多和理想相近而與現(xiàn)實(shí)相悖，至少是不迎合現(xiàn)實(shí)，而是要改造現(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)實(shí)的改造需要方向的引領(lǐng)，但更重要的是解構(gòu)現(xiàn)實(shí)的勇氣和改造現(xiàn)實(shí)的措施，需要有破解現(xiàn)實(shí)難題的具體辦法和措施；而在很多高校的制度中，方向性的措施和柔性的措施遠(yuǎn)多于確定的、剛性的措施，特別是觸及不同群體利益的措施，因?yàn)闆]有剛性，沒有具體化，因而在現(xiàn)實(shí)中很難實(shí)行，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。所以，目前學(xué)校制度建設(shè)必須要解決的問題就是方向沒有目標(biāo)化，目標(biāo)沒有措施化，措施沒有剛性化。有制度而不能實(shí)施，其所帶來(lái)的后果是極其嚴(yán)重的。因?yàn)楫?dāng)某個(gè)制度不能得到貫徹執(zhí)行時(shí)，就意味著這個(gè)制度的正當(dāng)性和權(quán)威性受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

四是要切實(shí)防止各個(gè)制度之間缺乏銜接與支持。在學(xué)校管理過程中，我們發(fā)現(xiàn)制度的制定缺乏系統(tǒng)性和邏輯性。各個(gè)制度之間由于彼此銜接不夠，甚至出現(xiàn)沖突和矛盾，自然會(huì)導(dǎo)致制度實(shí)施過程中產(chǎn)生制度性障礙。例如：如果沒有人事、財(cái)務(wù)的相應(yīng)制度與教育教學(xué)改革制度相配套，那么教育教學(xué)改革就很難落到實(shí)處。在某種情況下，人事分配制度、財(cái)務(wù)制度等往往成為一種杠桿，牽引和指揮著人們的行為，因?yàn)槔媸侨祟惿鐣?huì)最敏感的“神經(jīng)”，“權(quán)利是利益的法律外衣，利益是權(quán)利的核心結(jié)構(gòu)，抽掉利益這個(gè)內(nèi)容，權(quán)利便喪失了財(cái)富和資源，成為無(wú)用的、虛假的空殼?！盵1]所以，利益分配制度、資源配置制度如果跟不上教育教學(xué)的改革，甚至在制度之間存在不銜接、不配套的情況，那么教育教學(xué)改革就會(huì)成為一句空話。

五是要切實(shí)防止為了特定管理者的方便制定制度。制度制定者始終是制度的最大受益者，在很多時(shí)候，制度制定者往往出于自身管理方便來(lái)制定制度，這是很多制度被詬病的根本原因之一。只有把制度的制定過程變成發(fā)揚(yáng)民主、形成共識(shí)、進(jìn)行制度教育的過程，所制定的制度才能夠真正生效。因此，我們現(xiàn)在推進(jìn)依法治校，進(jìn)行制度建設(shè)時(shí)，必須突出“共治共享”的理念，按照“人人參與、人人盡力、人人享有”的要求，構(gòu)建和完善多元主體參與學(xué)校治理的體制機(jī)制，組織和動(dòng)員多方力量參與學(xué)校治理、共同應(yīng)對(duì)學(xué)校存在的問題。

六是要切實(shí)防止某些制度成為毫無(wú)用處的“僵尸”。制度的執(zhí)行，就是由文本的制度變成現(xiàn)實(shí)的制度、由文本的權(quán)利變成現(xiàn)實(shí)利益的過程。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。學(xué)校制度要產(chǎn)生預(yù)期的效果，還需要義務(wù)主體、責(zé)任主體自覺地履行義務(wù)和責(zé)任，需要執(zhí)行主體嚴(yán)格公正執(zhí)行，需要在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷完善相應(yīng)的規(guī)定，需要學(xué)校每個(gè)成員都能自覺守法，不逾越制度劃定的行為 “紅線”。否則，就會(huì)出現(xiàn) “有法不行甚于無(wú)法”的局面。如果沒有制度，還可以寄希望于制度建立以解決問題；如果有了制度卻無(wú)法執(zhí)行的話，那么連希望都破滅了。一些制度在制定之后就被束之高閣，成為一種“花瓶”式的制度；有的制度或制度里的某些條款，往往成為“僵尸條款”。在一些高校里大量存在“僵尸制度”和“僵尸條款”，這特別需要引起學(xué)校管理者的注意。

七是要切實(shí)防止各類制度缺乏必要的責(zé)任體系。實(shí)際工作中，我們總是在不斷地建立行為規(guī)范，而當(dāng)這些行為規(guī)范被違反時(shí)，才發(fā)現(xiàn)沒有責(zé)任體系加以保障。責(zé)任是個(gè)人與他人及社會(huì)聯(lián)系的方式，是維持權(quán)利和社會(huì)存在的手段。只要有社會(huì)的存在，就必然有責(zé)任的存在，如道義責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任等。日常生活中，人們常常把責(zé)任和義務(wù)相混淆，如把承擔(dān)管理義務(wù)叫做承擔(dān)管理責(zé)任，但實(shí)際上二者在法律上是不等同的：義務(wù)往往是承擔(dān)責(zé)任的原因，而責(zé)任往往是不履行義務(wù)的后果。所以，責(zé)任是指由于實(shí)施的行為違反了制度規(guī)定而引起的必須承擔(dān)具有強(qiáng)制性的制度上的后果?？梢娯?zé)任是與違反制度行為相聯(lián)系的，責(zé)任是對(duì)違反制度行為人的一種處置。

八是要切實(shí)防止所定制度缺乏必要的救濟(jì)途徑。權(quán)利是制度賦予的，也需要制度加以保護(hù)。為了保證師生員工權(quán)利的客觀實(shí)在性，制度必須為其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)設(shè)立相應(yīng)的保障：一方面，要預(yù)防侵害師生員工權(quán)利行為的發(fā)生；另一方面，還應(yīng)有在預(yù)防失效情況下的救助措施，使師生員工在實(shí)現(xiàn)自己權(quán)利過程中遇到障礙或受到侵害時(shí)，制度能夠賦予其依照制度采取的各種旨在保護(hù)或恢復(fù)權(quán)利的手段和方法。第一，依法健全校內(nèi)糾紛解決機(jī)制。按照教育部《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》的要求，把法治作為解決校內(nèi)矛盾和沖突的基本方式，建立并綜合運(yùn)用信訪、調(diào)解、申訴、仲裁等各種爭(zhēng)議解決機(jī)制，依法妥善、便捷地處理學(xué)校內(nèi)部各種利益糾紛。要特別注重和發(fā)揮基層調(diào)解組織、教職工代表大會(huì)、學(xué)生團(tuán)體和法制工作機(jī)構(gòu)在處理糾紛中的作用，建立公平公正的處理程序，將因人事處分、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、教職工待遇、學(xué)籍管理等行為引發(fā)的糾紛，納入不同的解決渠道，提高解決糾紛的效率和效果。第二，重點(diǎn)完善教師學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度。學(xué)校要設(shè)立教師申訴或者調(diào)解委員會(huì)，就教師因職責(zé)權(quán)利、職務(wù)評(píng)聘、年度考核、待遇及獎(jiǎng)懲等，與學(xué)校及有關(guān)職能部門之間發(fā)生的糾紛，或者對(duì)學(xué)校管理制度、規(guī)范性文件提出的意見，及時(shí)進(jìn)行調(diào)處，作出申訴結(jié)論或者調(diào)解意見。教師申訴或者調(diào)解委員會(huì)應(yīng)當(dāng)有廣泛的代表性和權(quán)威性，成員應(yīng)當(dāng)經(jīng)教職工代表大會(huì)認(rèn)可。第三，完善學(xué)生申訴機(jī)制。學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立相對(duì)獨(dú)立的學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)，其人員組成、受理及處理規(guī)則，應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)程序原則的要求，并允許學(xué)生聘請(qǐng)代理人參加申訴。學(xué)校處理教師、學(xué)生申訴或糾紛，應(yīng)當(dāng)建立并積極運(yùn)用聽證方式，保證處理程序的公開、公正。

九是要切實(shí)防止把推進(jìn)依法治校與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)立起來(lái)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)憲法確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)、厲行法治，人民當(dāng)家做主才能充分實(shí)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)。治國(guó)如此，治校亦如此。全面推進(jìn)依法治校，必須以中國(guó)特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，弘揚(yáng)和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值體系，將堅(jiān)持和改善學(xué)校黨的領(lǐng)導(dǎo)與學(xué)校的依法治理緊密結(jié)合起來(lái)。

參考文獻(xiàn)：

[1]王啟富，馬志剛.權(quán)利的法律結(jié)構(gòu)分析[J].中央政治干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)，1999（5）.

（作者系中華女子學(xué)院黨委書記）

[責(zé)任編輯：卜 珺 實(shí)習(xí)編輯：陳 栓]