周發(fā)源

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融前瞻性、創(chuàng)新性與實(shí)踐性于一體的小“智庫”——評(píng)《地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的實(shí)踐思考》

周發(fā)源

（湖南省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)，長(zhǎng)沙 410003）

我國(guó)是一個(gè)重大自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的國(guó)家，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，諸如地震、洪澇、海嘯、霧霾、干旱、臺(tái)風(fēng)、山體滑坡、泥石流、冰雹等自然災(zāi)害不斷發(fā)生，造成大量的人員傷亡和巨大的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失，進(jìn)而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來巨大影響。僅以2015年7月浙江“燦鴻”臺(tái)風(fēng)為例，該臺(tái)風(fēng)共致寧波、紹興、舟山、臺(tái)州、沂水等5個(gè)區(qū)市、23個(gè)縣（市、區(qū)）、179個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），71.7萬人受災(zāi)，因洪澇災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)19.47億元。目前，我國(guó)已經(jīng)建立起中央政府、省、地方政府分級(jí)管理，各部門分工負(fù)責(zé)，軍隊(duì)、社會(huì)組織積極參與的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制。通常來說，災(zāi)害發(fā)生具有地域性，按照屬地原則，地方政府（主要指市、縣級(jí)政府）是應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的實(shí)際主體，發(fā)揮著獨(dú)特作用。如何做到科學(xué)有效地應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害？這是擺在各級(jí)地方政府面前的一個(gè)重要難題。近年來，不少實(shí)踐部門開展了深入的探索，形成了許多典型的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；不少專家學(xué)者進(jìn)行了潛心的理論研究，產(chǎn)生了一批高水平的學(xué)術(shù)成果。其中湘潭大學(xué)何振教授撰著、人民出版社2014年出版的《地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的實(shí)踐思考》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)踐思考》）一書頗值得推介。該書以問題為導(dǎo)向，對(duì)地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的現(xiàn)狀與對(duì)策進(jìn)行了詳細(xì)的論證，提出的許多理論觀點(diǎn)與政策建議，對(duì)于地方政府而言可謂一場(chǎng)“及時(shí)雨”，不僅可提供災(zāi)害應(yīng)急咨詢的重要素材，也可為政府應(yīng)急工作提供行動(dòng)指南，是一個(gè)融前瞻性、創(chuàng)新性與實(shí)踐性于一體的小“智庫”。

一、前瞻性視角

理論研究的一個(gè)本質(zhì)要求，就是超前意識(shí)，以前瞻性視角，探討前沿性問題。地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害，本身就是一個(gè)實(shí)踐難題，是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，決定了這一理論研究必須突破傳統(tǒng)視角，注入前瞻性元素，不拘泥于現(xiàn)狀的條塊約束?！秾?shí)踐思考》一書的突出特色就是前瞻性視角，注重地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的系列前沿理論問題研究，增進(jìn)對(duì)自然災(zāi)害特點(diǎn)與災(zāi)害發(fā)生規(guī)律的可認(rèn)知性，強(qiáng)化對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的可把控性，提升災(zāi)害學(xué)術(shù)關(guān)注點(diǎn)的可引領(lǐng)性。具體表現(xiàn)為：

（一）理論前沿性

地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害是一個(gè)跨學(xué)科、交叉學(xué)科的重大課題，《實(shí)踐思考》一書立足于中國(guó)國(guó)情，緊密結(jié)合地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的實(shí)際，運(yùn)用多學(xué)科、跨學(xué)科研究方法，開展了與災(zāi)害學(xué)理論、風(fēng)險(xiǎn)管理理論、危機(jī)管理理論、公共治理理論等相關(guān)的許多前沿性理論問題的研究。比如，該書運(yùn)用災(zāi)害社會(huì)學(xué)、災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)、災(zāi)害地理學(xué)等理論提出“地方政府在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害過程中應(yīng)把握人、自然、社會(huì)這三者之間的平衡，全面動(dòng)員社會(huì)各個(gè)方面的力量共同參與抗災(zāi)救災(zāi)，最大限度地提高全社會(huì)防抗救災(zāi)能力”，這種理論視角與理論觀點(diǎn)頗具前沿性。

（二）實(shí)踐可預(yù)見性

重大自然災(zāi)害由于其突發(fā)性、意外性以及不可控性，給地方政府應(yīng)對(duì)災(zāi)害工作帶來了很大的難度。但科學(xué)理論能夠正確預(yù)見事物發(fā)展的趨勢(shì)和前進(jìn)方向，《實(shí)踐思考》全面分析了自然災(zāi)害孕育、發(fā)生、發(fā)展、演變和時(shí)空分布的特征及其變化規(guī)律特別是重大自然災(zāi)害的發(fā)生規(guī)律，為地方政府科學(xué)預(yù)測(cè)和預(yù)防自然災(zāi)害提供決策支撐，增強(qiáng)了地方政府對(duì)于各類災(zāi)害的實(shí)踐可預(yù)見性。

（三）學(xué)術(shù)引領(lǐng)性

目前理論界關(guān)于應(yīng)急管理理論研究的焦點(diǎn)大多集中在中央政府和省級(jí)政府上面。實(shí)際上，地方政府是重大自然災(zāi)害的源發(fā)地，在重大自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，地方政府常常扮演著災(zāi)前重要的“防御者”、應(yīng)對(duì)災(zāi)害的一線“指揮者”、上級(jí)決策的實(shí)際“執(zhí)行者”、抗災(zāi)救險(xiǎn)的直接“組織者”、災(zāi)后主要的“恢復(fù)重建者”等獨(dú)特角色。該書選取市、縣級(jí)政府作為考察對(duì)象，重點(diǎn)研究了市、縣級(jí)政府在應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害中的應(yīng)急活動(dòng)，在今后的一段時(shí)期內(nèi)，必定會(huì)將大家關(guān)注的焦點(diǎn)引領(lǐng)到市、縣級(jí)政府上來，同時(shí)在一定程度上深化了應(yīng)急管理研究新領(lǐng)域。

二、創(chuàng)新性思維

科學(xué)研究貴在創(chuàng)新，創(chuàng)新的本質(zhì)是突破，也就是突破舊的思維定勢(shì)。地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害是一個(gè)不斷變化、不斷發(fā)展的課題，沒有定式可言，必須不斷創(chuàng)新。目前學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害應(yīng)急管理的研究都局限于文獻(xiàn)研究和規(guī)范研究，研究方法相對(duì)較為單一，研究理論和研究?jī)?nèi)容具有極大的創(chuàng)新空間?！秾?shí)踐思考》一書的主要特色就是創(chuàng)新性思維，創(chuàng)新性地研究了地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的系列理論問題，在研究方法、理論體系、研究?jī)?nèi)容與政策觀點(diǎn)等許多方面，別具一格。具體表現(xiàn)為：

（一）研究方法上的創(chuàng)新

該書重點(diǎn)選擇湖南省部分縣市作為考察對(duì)象，以湖南省部分縣、市為樣本，通過對(duì)永州市、岳陽市、株洲市、湘潭市、常德市、懷化市、郴州市、婁底市等多地的縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門及農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行一系列實(shí)地調(diào)研，對(duì)樣本地區(qū)的政府應(yīng)對(duì)狀況進(jìn)行了點(diǎn)面結(jié)合的實(shí)證調(diào)研，并對(duì)調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行了量化統(tǒng)計(jì)分析，創(chuàng)新性地實(shí)現(xiàn)了問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、實(shí)證分析、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等多種方法的綜合運(yùn)用。

（二）研究理論上的創(chuàng)新

該書一個(gè)非常明顯的特點(diǎn)是研究理論上的大膽創(chuàng)新，不斷拓展視野，大膽移植相關(guān)學(xué)科的前沿理論。比如，率先將績(jī)效評(píng)估理論引入地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的效果分析，以應(yīng)急能力為目標(biāo)，構(gòu)建出一套符合實(shí)際、切實(shí)可行的地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害績(jī)效評(píng)估體系，并通過指標(biāo)評(píng)估模型分析及其實(shí)踐應(yīng)用情況，逐步完善指標(biāo)體系與政策建議。

（三）研究?jī)?nèi)容上的創(chuàng)新

該書選取美國(guó)、加拿大、日本、印度、伊朗、泰國(guó)等這幾個(gè)代表著不同地域特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治體制的國(guó)家作為樣本來參照，以對(duì)國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與啟迪為基點(diǎn)，從優(yōu)化應(yīng)急業(yè)務(wù)流程、滿足公眾知情權(quán)、保障災(zāi)區(qū)民生、轉(zhuǎn)變政府職能、全面提升應(yīng)急能力等目標(biāo)出發(fā)，全新地提出了深化我國(guó)地方政府應(yīng)對(duì)重大自然的對(duì)策體系。個(gè)中觀點(diǎn)非常新穎，有獨(dú)到特色，比如，在分析地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害行政問責(zé)時(shí)提出，要開辟外生多元主體問責(zé)的新途徑和新方式，構(gòu)建發(fā)揮各種社會(huì)力量獨(dú)特作用的異體問責(zé)與同體問責(zé)有機(jī)結(jié)合的多元、立體問責(zé)網(wǎng)絡(luò)，諸如此類的許多看法令人耳目一新。

三、實(shí)踐性指南

理論研究的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)是實(shí)踐性，脫離了實(shí)踐的理論都是空洞的理論，是紙上談兵。地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的對(duì)策研究，是一個(gè)實(shí)踐性極強(qiáng)的課題，其研究使命就是突出實(shí)踐性和可操作性?！秾?shí)踐思考》一書的最大特色就是立足實(shí)踐、超越實(shí)踐、回歸實(shí)踐，是一部指導(dǎo)地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的難得的實(shí)踐性指南。具體表現(xiàn)為：

（一）深入基層，實(shí)地考察，立足實(shí)踐探尋問題

作者團(tuán)隊(duì)以湖南省若干縣、市為考察對(duì)象，以湘南、湘北、湘西等自然災(zāi)害頻繁區(qū)為重點(diǎn)調(diào)研考察了祁陽、道縣、永興、邵陽、岳陽、臨湘、安鄉(xiāng)、會(huì)同、麻陽、湘潭、雙峰、冷水江等10多個(gè)縣（市）、14個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、27個(gè)行政村，召開座談會(huì)9場(chǎng)，涉及到了各地政府應(yīng)急辦、民政局、農(nóng)業(yè)局、水利局、安監(jiān)局、林業(yè)局、國(guó)土局、公安局、衛(wèi)生局等機(jī)構(gòu)以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并隨機(jī)采訪了當(dāng)?shù)鼐用窈蛦挝?，比較全面地掌握了地方政府應(yīng)對(duì)處理重大自然災(zāi)害的基本情況，探尋的問題真實(shí)客觀，具有鮮明的實(shí)踐性。

（二）由個(gè)案到全局，由具體到抽象，規(guī)律把握與超越實(shí)踐融于一體

《實(shí)踐思考》一書收集了大量的災(zāi)害應(yīng)對(duì)個(gè)案，覆及個(gè)體部門到整個(gè)區(qū)域的應(yīng)急主體，形成了幾篇高質(zhì)量的調(diào)研報(bào)告，如湖南地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的對(duì)策調(diào)研報(bào)告、南方冰災(zāi)應(yīng)對(duì)對(duì)策調(diào)研報(bào)告以及洞庭湖區(qū)、湘江流域重大水災(zāi)應(yīng)對(duì)對(duì)策調(diào)研報(bào)告，這些調(diào)研報(bào)告全面系統(tǒng)地再現(xiàn)了地方政府應(yīng)對(duì)各類自然災(zāi)害的真實(shí)狀況，是災(zāi)害應(yīng)急抽象規(guī)律的反映，尤其是其中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析與規(guī)律建模，既來源于實(shí)踐又超越了實(shí)踐。

（三）以例說事，政策建議富有針對(duì)性，理論成果指導(dǎo)實(shí)踐

《實(shí)踐思考》一書通過豐富的案例來探討地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的對(duì)策思考，如通過對(duì)永州市應(yīng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害案例的分析，提出從完善預(yù)防預(yù)案機(jī)制、預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制、救援救濟(jì)機(jī)制等方面來加強(qiáng)地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)；通過對(duì)冷水江市應(yīng)對(duì)冰災(zāi)救助體系案例的分析，提出從救助主體多元化、救濟(jì)預(yù)案科學(xué)化、救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)個(gè)性化、救助物資充?；?、保險(xiǎn)體系完善化等方面來建構(gòu)地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害救助體系。按照這種實(shí)踐邏輯，該書有針對(duì)性地提出了以優(yōu)化業(yè)務(wù)流程為目標(biāo)的地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制、以滿足公眾知情權(quán)為目標(biāo)的地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害信息公開機(jī)制、以保障民生為目標(biāo)的地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害救助體系、以轉(zhuǎn)變政府職能為目標(biāo)的地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害行政問責(zé)制、以提高應(yīng)急能力為目標(biāo)的地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害績(jī)效評(píng)估體系等一系列對(duì)策體系，這些對(duì)策體系自然就打上了深刻的實(shí)踐烙印，具有突出的實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值

參考文獻(xiàn)：

[1] 何振. 地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的實(shí)踐思考[M]. 北京: 人民出版社, 2014.

（責(zé)任編校：彭 萍）

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A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2016.05.019

2096-059X(2016)05-0095-03

2016-08-05

周發(fā)源（1955-），男，湖南澧縣人，研究員，享受國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家，主要從事社會(huì)學(xué)研究。