王　琪,田瑩瑩,吳金鑫

(中國海洋大學 法政學院,山東 青島 266100)

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社會政策與治理

我國政府信息公開研究綜述

王琪,田瑩瑩,吳金鑫

(中國海洋大學 法政學院,山東 青島 266100)

[摘要]學界對政府信息公開的研究大致分為兩個階段,第一階段主要研究政府信息公開立法、信息公開的理論基礎、國外經(jīng)驗和地方政府信息公開實踐,第二階段以探討《政府信息公開條例》實施以來的各種理論、實踐后出現(xiàn)的問題及完善路徑為主。我國政府信息公開起步較晚,當前正處于改革發(fā)展的重要階段,研究空間巨大,今后的研究應繼續(xù)豐富理論基礎的研究、加強實證研究、加強政府信息的分類研究以及政府數(shù)據(jù)開放等方面的研究。

[關鍵詞]政府信息;政府信息公開;政府信息公開制度;信息不對稱

政府信息公開作為一種改革倒逼機制,不僅有助于轉變政府職能、提升政府公信力,更有助于保障公民知情權、把權力關進制度的籠子里,是建設法治政府、完善國家治理體系、提升國家治理能力的應有之義。21世紀以來,尤其是《政府信息公開條例》實施以來,政府信息公開日益成為國內學術界的關注和研究的熱點話題之一。2015年國務院將修訂《政府信息公開條例》納入國務院年度立法工作計劃,2016年初中央深改組審議通過了《關于全面推進政務公開工作的意見》,可以說我國政府對政府信息公開十分重視,因此有必要對研究成果進行回顧與總結,以期對我國政府信息公開有借鑒和推動作用。

一、政府信息公開研究文獻的樣本分析

近年來學者們對政府信息公開的研究不斷增多,以中國知網(wǎng)來源文獻為樣本對中國政府信息公開研究進行述評,具有良好的代表性和科學性。通過檢索中國知網(wǎng)中的中國學術期刊網(wǎng)絡出版總庫,以“政府信息公開”為篇名進行檢索,結果顯示自2000年至2015年底,中國知網(wǎng)論文共2 830篇。

從中國知網(wǎng)來源看,以時間為標準,2000年至2008年論文數(shù)量呈上升趨勢,2008年論文數(shù)量最多為393篇,其次為2009年370篇,2010年為313篇,2008年以后論文數(shù)量呈下降趨勢,但總體數(shù)量較多。以作者為單位劃分,肖衛(wèi)兵發(fā)表論文最多為16篇,汪全勝為14篇,段堯清10篇,莫于川、張新民8篇,白清禮、呂艷濱、相麗玲、周毅7篇等。以機構為標準,中國人民大學60篇,武漢大學55篇,蘇州大學42,湘潭大學、北京大學35篇,安徽大學34篇,山東大學、華中師范大學33篇等。在基金項目中,國家社會科學基金的論文最多有138篇,國家自然科學基金21篇,湖南省社會科學基金11篇,河南省軟科學研究計劃、江蘇省教育廳人文社會科學研究基金6篇,湖南省軟科學研究計劃、湖南省教委科研基金、江蘇省科委社會發(fā)展基金、黑龍江省社會科學基金各5篇等等。

中國社會科學引文索引(簡稱“CSSCI”)是南京大學中國社會科學研究評價中心研發(fā)的數(shù)據(jù)庫,同樣受到國內各高校和科研單位的廣泛認可。從CSSCI來源期刊收錄的論文來看,同樣以“政府信息公開”為篇名,2000年至2015年有關論文共417篇。

其中,以時間為標準,2000年至2008年論文數(shù)量同樣不斷增加,2008年為65篇,2009年為70篇,2010年54篇,2011到2014年文章在30篇以上,2015年為20篇,文章質量也在不斷提高。以期刊為單位劃分,圖書情報工作文章數(shù)量最多為36篇,檔案學通訊為32篇,情報科學、檔案學研究、情報理論與實踐分別為29、28、25篇,中國行政管理為21篇等等。文獻涉及圖書館、情報與文獻學、管理學、法學、政治學、新聞學與傳播學等學科,其中圖書館、情報與文獻學涉及論文最多為203篇,管理學98篇,法學95篇,政治學21篇,總體來說論文數(shù)量不斷增加,其研究的視角不斷豐富,學科不斷擴展,內容上也不斷推陳出新。

二、政府信息公開研究的兩個階段

從政府信息公開的文獻中得出,我國政府信息公開的研究主要分為兩個階段,第一階段主要從2000年到2008年,此階段的研究分為以下幾個方面:

第一,政府信息公開立法。楊海洋認為我國政府信息公開的法制建設還處于初級階段,還沒有正式的信息公開法,促使政府信息公開的也只能依靠行政部門的“通知”“指示”等內部文件,但是這些文件缺乏法律約束力,即使《保密法》《檔案法》等相關法律涉及了信息方面的立法問題,也是為政府信息的保密而制定的,要促使政府信息公開還必須要在立法上進行研究[1]。劉恒、張勇討論了政府信息公開的立法層級問題,首先就是要明確立法應當采取何種法律淵源,其次還要規(guī)定是以規(guī)章、法規(guī)還是法律形式來約束行政人員行為,促進政府信息公開的[2]。

第二,政府信息公開的理論基礎。一般認為政府信息公開的理論基礎主要包括四點。一是人民主權理論。盧梭、洛克等人創(chuàng)立發(fā)展了人民主權理論,認為人民是國家的主人,國家的一切權力屬于人民。朱煒認為人民主權原則之踐行需要以政府信息公開為前提,信息公開是國民參政的首要權利,是落實民主政治的必要前提[3]。陳運雄、蔡梅娥認為作為一項憲法原則,人民主權原則邏輯地演繹出政府信息公開的內在要求,無論是從政府機關權力的來源還是防止政府權力腐敗和不當行使上,都離不開人民的作用[4]。二是知情權理論。張慶福、呂艷濱在總結國外知情權理念及信息公開制度實踐的基礎上認為知情權(Right to know)亦稱了結權、知悉權,是公民享有的重要的憲法性權利,雖然我國憲法沒有明文規(guī)定公民享有知情權,但卻可以從憲法的一系列條文中發(fā)現(xiàn)知情權存在的依據(jù)[5]。信息在社會生活中的價值日益提升,政府掌握了社會上80%的有價值的信息,因此國家應該通過信息公開制度充分保障公民的知情權。三是公共物品論。李振良在總結王名揚、馮國基等學者觀點的基礎上認為行政權力是一種具有公共屬性的公權力,政府信息的存在是以國家行政管理和公共利益的維護增進為目的的,政府獲得政府信息的成本是公眾通過稅收方式承擔的,根據(jù)經(jīng)濟學理論分析政府信息本質上是一種公共物品[6]。四是信息不對稱理論。曹冬梅認為政府與公民之間存在著信息不對稱,信息賦予其擁有者強勢地位[7]。政府利用信息不對稱進行尋租設租、暗箱操作等行為是腐敗發(fā)生的重要原因,政府信息公開就是要改變政府與公民之間的信息不對稱狀況,讓權力在陽光下運行。

第三,政府信息公開的外國經(jīng)驗。周漢華認為從其他國家的立法例上來分析,有信息公開制度的國家大部分都是通過制定信息公開法而不是通過條例來促進國家的信息公開,一些國家如瑞典、美國不經(jīng)過條例的過渡階段,直接通過立法來制定信息公開法[8]。許多國家和地區(qū)如日本、香港、韓國等在制定信息公開法之前,條例曾發(fā)揮過巨大的作用。我國應借鑒外國經(jīng)驗制定信息公開法。魏哲銘、牛紅亮認為從制度設計理念看,我國的政府信息公開被視為一種政府的辦事制度,許多政府機關都是圍繞著辦事制度的改革啟動政府信息公開;美國的政府信息公開制度與我國的最大區(qū)別在于將政府信息公開視為民眾的一項權利[9]。

第四,地方政府信息公開實踐。我國的政務公開實踐源于20世紀80年代開展的“村務公開”實踐;90年代則由“村務公開”擴展為更加廣泛豐富的“政務公開”。進入21世紀,由于加入世界貿(mào)易組織、一些地方政府相繼出臺政府信息公開規(guī)定以及國內諸多突發(fā)事件的影響,我國政府信息公開進入快速發(fā)展階段,2002年起,以廣州為代表的地方政府制訂了本地區(qū)政府信息公開規(guī)定,對于推動我國政府信息公開起到了很好的示范作用。

對我國政府信息公開研究的第二個階段是從2008年至今,主要研究我國信息公開制度實施以來的情況,本文也主要討論第二個階段。翟司霞認為2008年《政府信息公開條例》實施的開啟了我國政務公開在制度建設上的先河,在信息公開的原則、范圍、監(jiān)督保障等內容都做了明確規(guī)定,同時,地方政府和中央部門也可根據(jù)《條例》來制定部門細則,共同促進我國政府信息公開[10]。從政府信息公開與保密的關系上分析,李東業(yè)、江中略、丁羽指出我國的信息發(fā)布協(xié)調機制和保密審查機制相比美國更為嚴格,雖為防止泄露國家秘密建立了最后防線,但也容易使一些政府機關因種種自利性因素而不公開信息提供方便,從而阻礙了政府信息的公開[11]。從政府信息公開的救濟上分析,閻桂芳認為在政府信息公開立法中,如何建立起有效的救濟制度以保障公眾獲得政府信息的權利免受侵害,以及當權利受到侵害時如何得到矯正和補救,已經(jīng)逐漸成為各國政府信息公開法律制度中關注的焦點[12]。雖然我國政府信息公開取得了一定的成效,但也存在問題,周漢華認為《條例》實施一年來在主動公開、依申請公開、與電子政務結合等方面取得了明顯進步,但也存在發(fā)展不平衡、結果不理想、數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、制度不配套等問題[13]。

三、我國政府信息公開存在問題的研究

21世紀以來,我國學者密切關注我國政府信息公開問題,2008年《政府信息公開條例》實施以后,關于政府信息公開的研究更是與日俱增,文獻數(shù)量也不斷增多。我國政府信息公開起步較晚,當前正處于改革發(fā)展的重要階段。通過對現(xiàn)有文獻的梳理,發(fā)現(xiàn)我國政府信息公開在實踐中也出現(xiàn)了一系列問題,主要有以下幾個方面。

第一,政府信息公開制度的法律層級低。章劍生認為《政府信息公開條例》屬于行政法規(guī),行政法規(guī)無權創(chuàng)設公民基本權利,因而無法以條文方式確認公民知情權[14]?！墩畔⒐_條例》也與以“不公開為原則”的立法指導思想制定的《保守國家秘密法》和《檔案法》等上位法之間存在抵觸,如發(fā)生法律規(guī)范沖突,下位法要服從上位法,《政府信息公開條例》實質確認的“知情權”可能為上位法所否定而淪于空轉。韓鳳然、郝靜年認為《政府信息公開條例》效力等級較低、規(guī)制主體范圍窄,無法成為信息公開的基準法律規(guī)范;《保密法》等配套保密法律規(guī)定,限制了政府信息的公開[15]。徐漪、沈建峰認為我國關于政府信息公開與保守國家秘密的兩部最主要的法律法規(guī)《保密法》和《政府信息公開條例》,無論在立法背景、立法理念,還是在具體條款等方面都存在著明顯的差異與沖突,嚴重制約著我國政府信息的公開[16]。

第二,政府信息公開制度對公開與保密的界定并不清晰。王錫鋅認為《政府信息公開條例》對公開與保密的規(guī)定存在著邏輯矛盾,尤其是《政府信息公開條例》的第八條條款。這種邏輯矛盾為政府信息的不公開提供了極大的規(guī)避空間,很可能成為政府信息公開的“七寸軟肋”[17]。楊小軍認為我國政府信息公開的范圍,不是以“公開為原則,不公開為例外”,而是實行依法公開原則[18]。公開的內容主要包括:依法確定政府信息,依法確定和處理公開信息的范圍事項,依法確定和處理不予公開信息的范圍事項,依法確定和處理“灰色地帶”政府信息,依法確定和處理公開信息的程度。在實證研究層面,孫彩紅從績效評估角度分析,認為地方政府信息公開的內容,在政府的社會管理、市場監(jiān)管職能領域,以及政府人事管理、廉潔和依法行政等自身建設領域的信息公開仍存在諸多問題[19]。王錫鋅認為“國家秘密”是政府信息公開制度實踐中一個突出問題,其涉及信息公開的廣度和深度[20]。

第三,政府信息公開的監(jiān)督救濟問題。吳光蕓、吳金鑫認為在監(jiān)督救濟上,雖然《政府信息公開條例》制定了政府主動公開和依申請公開兩種制度,但是政府本該主動公開的信息還是沒有公開,效果不佳。依申請信息公開的救濟渠道是政府自我監(jiān)督的行政復議與受“司法地方化”影響的行政訴訟,作用有限[21]。閻桂芳認為救濟制度是信息公開制度實施的保障,但是我國政府信息公開救濟制度的立法存在不足、缺乏憲法依據(jù),此外法律救濟權利主體范圍狹窄、“第三方”法律救濟權利模糊、沒有建立完善的行政申訴制度、沒有規(guī)定“窮盡行政救濟”原則[12]。王少輝認為我國現(xiàn)有的政府信息公開救濟制度在行政復議內部性、行政訴訟可訴性和公開性等方面存在問題[22]。陳書全等人認為救濟機制對政府信息公開制度效用的發(fā)揮起著很重要的作用,與國外的政府信息公開救濟制度相比較,我國目前政府信息公開救濟制度存在地位低、審理程序不完善等不足之處[23]。申海平認為現(xiàn)有的救濟制度存在著舉報處理制度激活率低、公民對行政復議和行政訴訟制度的認知度低、復議和訴訟案件數(shù)量過低、非正常復議和訴訟案件過多、公共企事業(yè)單位信息公開尚未大范圍納入復議和訴訟等諸多問題[24]。

第四,政府信息公開的公眾參與問題。吳育珊認為《政府信息公開條例》在制度實踐中還是一種自上而下的政府動員模式,是一種單向的缺乏參與對象的政府信息公開,忽略法律實施的個體化基礎(個體接受與行動能力),忽略《政府信息公開條例》作為制度公共品的服務功能和適宜消費的性質[25]。吳光蕓等認為政府信息公開制度的完善離不開公眾參與,雖然近年來出現(xiàn)了公眾申請信息公開的浪潮,但是公眾參與相對局限于政府信息公開申請方面,而且存在申請難、答復難、救濟難等困境。公眾參與以個體行動為主,沒有統(tǒng)一的組織機構,只為自己考慮的心思會導致“搭便車”的現(xiàn)象,不能形成共同的力量推動政府信息公開[26]。李琿、黃德林在充分論證公共參與的重要性后指出,當前我國政府信息公開在內容、方式以及監(jiān)督等方面公眾參與都呈現(xiàn)缺失狀況,主要原因是公眾作為政府信息公開權利主體地位沒有得到確立、政治文化傳統(tǒng)使政府排斥公眾參與、獲取行政信息的高成本、公眾自身能力的局限和理性化參與的不足[27]。

四、我國政府信息公開的影響因素

學者們在文獻中對我國政府信息公開的影響因素也進行了深入探究,大致可分為理論研究與實證研究。在理論研究方面,李春閣認為制度因素、組織因素、權力因素、市場因素、輿論因素,以其各不相同的作用,成為影響和驅動政府信息公開的核心因素,從這些核心因素入手,通過分析和研判問題、探索規(guī)律,可以為實然地管理政府信息公開工作提供理論支撐[28]。王錫鋅認為[17,29],《政府信息公開條例》自身的不足以及其與其他外部法律制度的缺陷是當前我國政府信息公開的主要障礙,公開與保密之間的邏輯及制度安排間的沖突是制約信息公開的制度因素;司法救濟的不足、官員保密傳統(tǒng)思維是制約信息公開的外部環(huán)境。他認為我國政府信息公開有兩種推動力:中央政府自上而下的推動力和公眾自下而上的推動力。政府“自我推動”的制度變革涉及到對改革者原有利益的傷害時,將出現(xiàn)動力匱乏;而公眾“自下而上”的推動將是我國政府信息公開的重要推動力量,必須發(fā)揮社會公眾的力量。

在實證研究方面,馬亮通過對中國地級市的實證研究指出提出了政府資源與能力、政治規(guī)范和法制化進程、公眾壓力和需求等三個方面的因素[30]。閻波等人運用Berry和Berry的創(chuàng)新影響因素理論對省級政府進行了實證研究,發(fā)現(xiàn)領導意愿、創(chuàng)新氛圍、資源稟賦、居民壓力、企業(yè)壓力和環(huán)境壓力均對政府信息公開具有正向的影響,并指出地方政府信息公開創(chuàng)新實踐受到內部因素和外部因素的共同作用[31]。

五、我國政府信息公開的完善路徑

在對我國政府信息公開的文獻研究中,不得不對政府信息公開的完善路徑進行探究。針對我國政府信息公開實踐中出現(xiàn)的各種各樣的問題,學者們主要從以下幾個方面提出了相關的完善路徑。

首先,健全政府信息公開法律制度。對于健全政府信息公開法律制度,體制內外是有很多共識的。段國華、后向東認為我國政府信息公開制度實施已經(jīng)多年,有些問題只能通過修改完善制度才能真正解決,要在我國國情的基礎上借鑒國外的先進經(jīng)驗來完善我國的政府信息公開制度[32]。張國慶、楊建成認為我國政府信息公開制度的完善需要以立法的形式保障公民的知情權,盡快實現(xiàn)從事務型信息公開機制向權利型信息公開機制的轉變[33]。趙正群也強調通過制定專門的政務公開法或信息公開法來保障作為信息時代基本人權的知情權,實現(xiàn)公民保守國家秘密義務與享有知情權之間的平衡[34]。史玉成認為需要由作為最高權力機關的全國人大制定包含行政機關、司法機關、立法機關等公共權力主體在內的《信息公開法》[35]。胡錦光借鑒美國的信息公開推定原則,認為我國政府信息公開制度在方法論上要進一步完善,借鑒美國的公開推定原則[36]。公開推定原則是界定公開與保密的一種重要方法,將舉證責任負擔置于政府,推定政府在不能充分論證說明信息免于公開時,就必須將政府信息一律予以公開。

其次,完善信息公開監(jiān)督救濟制度。閻桂芳指出完善監(jiān)督救濟制度要明確知情權的憲法地位、合理確定信息救濟制度的受案范圍、擴大法律救濟權利主體范圍、明確“第三方”的法律救濟權利、建立完善的行政申訴和行政救濟制度[12]。趙正群、宮雁借鑒美國信息公開訴訟的經(jīng)驗認為美國信息公開訴訟的窮盡行政救濟、權利平等和利益衡量主要原則,法庭審判有重新審理、秘密審查、簡易判決等幾項重要規(guī)則,其受案范圍廣泛,沒有起訴資格的限制,舉證責任由機關承擔,這些都對我國信息公開救濟制度的完善具有重要的參考價值[37]。馬元鋒從行政法視角剖析問題,提出救濟制度的完善應該從以下方面入手:確立窮盡行政救濟原則和司法最終原則;確立公民知情權進入憲法原則;建立信息公開審查委員會和不公開審查制度;構建政府信息公開訴訟制度的明確細則[38]。

再者,保障公眾參與,促進制度落實。天下大事,不難于立法,而難于法之必行。信息公開制度及監(jiān)督救濟制度等制度設計完善之后,如何推動這些制度落實也是至關重要。李琿、黃德林認為要明確轉變觀念,提高認識,明確行政信息公開的義務主體和權利主體;拓寬公眾參與行政信息公開的渠道,降低參與成本;營造公眾參與文化氛圍,提高公眾參與行政信息公開的能力[27]。王從峰、李海倫認為公眾參與是現(xiàn)代民主的重要內容,為保障公眾參與應當建立政府信息公開聽證會制度、設置獨立的政府信息公開審查咨詢機構[39]。王芹等人通過對蘇州政府環(huán)境信息的個案研究分析,得出要促進公眾參與政府環(huán)境信息的結論,必須要有信息公開的理念和完善公眾參與的機制[40]。吳光蕓等人認為輿論媒體要加大對政府信息公開制度的宣傳力度,同時對于政務不公開的事例及時跟蹤報道,讓更多的民眾積極參與到政府信息公開中來,運用自己的知情權,利用該制度維護自身的合法權益,防止和預防腐敗[26]。

六、我國政府信息公開文獻研究的評價及展望

通過從知網(wǎng)和“CSSCI”的政府信息公開的文獻來源進行探析后,總體上看出,我國政府信息公開的研究起步于世紀之交,在2008年《政府信息公開條例》實施那年達到研究高潮,此后也一直是學術界關注的熱點話題之一。當前的研究有以下幾個特點:

第一,在研究角度上,呈現(xiàn)出多學科的特點。學者們從圖書館情報學、政治學、法學、公共管理學、經(jīng)濟學等學科角度對政府信息公開展開了論述。這些學術成果不僅豐富了我國政府信息公開的理論,還能有效推動政府信息公開制度在我國的實施。由于政府信息公開首先涉及法律、政策的制定,當前研究多是從圖書館、情報與文獻學、管理學、法學角度來闡釋的,政治學、公共管理學等視角的研究相對較弱。

第二,在研究內容上,既注重國外經(jīng)驗的借鑒又重視對我國問題的分析。如一些學者積極借鑒國外尤其是發(fā)達國家信息公開的經(jīng)驗。這方面比較典型的著作有呂艷濱等著《中歐政府信息公開制度比較研究、周漢華著《外國政府信息公開制度比較》。在我國問題的分析中,學者們側重于充分論證政府信息公開的理論基礎及制度設計。諸多學者論證我國政府信息公開的理論基礎、我國制度設計中存在的問題、影響因素和對策建議。不過同時也應指出,現(xiàn)有研究內容雖然豐富,但是對政府信息公開的類型劃分、信息公開制度執(zhí)行等方面的研究相對薄弱[41]。

第三,在研究結果上,理論研究成果居多,實證研究成果較少。通過梳理可知,當前的研究成果多是理論研究,實證研究的較少。較為典型的實證研究是2010年,北京大學公眾參與研究與支持中心開發(fā)了“中國政府信息公開評測指標體系”,并對國務院部委和地方政府信息公開狀況進行了實證調研。此外,也有一些學者從不同角度對不同政府的信息公開狀況進行的零散實證研究。

我國政府信息公開研究雖然取得較多的成果。但由于我國政府信息公開處于重要的改革發(fā)展期,任重道遠。深化政府信息公開的研究仍具有很大的空間。在今后的文獻研究中,除繼續(xù)鞏固當前的研究成果外,還應側重在以下幾個方面進行豐富擴展。

首先,繼續(xù)豐富理論基礎的研究。我國正在大力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,而治理的一個基本要素就是透明,即信息公開。如何將信息公開和治理相結合或許是理論豐富的一個思路。此外,通過理論的豐富推動政府及公眾理念的轉變、推動政府信息公開法的早日出臺也是豐富理論基礎的一個使命。

其次,要加強實證研究,為我國政府信息公開制度的完善提供更加切實可行的對策建議。今后當深化信息公開的實證研究,構建更加科學合理的評估體系,從中來發(fā)現(xiàn)我國政府信息公開在現(xiàn)實運行中存在的各種問題,并對出現(xiàn)的問題進行理論分析和提出切實可行的對策建議。

第三,加強政府信息的分類研究。信息公開在法律體系中存在若干截然不同的類型,但是卻較少被注意到。加強信息公開的分類研究對深化認識更精準進行制度構建具有重大意義,在今后的研究中應有所側重。信息公開,值得期待;深化研究,大有所為。

第四,在研究視角方面,應該豐富政治學、公共管理學等學科角度的研究,同時注重學科的交叉研究。在研究方法方面也應注重方法的科學性與多樣性。

最后,注重政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的界定與結合。政府數(shù)據(jù)開發(fā)是政府提出的一個新理念。政府數(shù)據(jù)與政府信息有何異同,如何協(xié)調政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的關系是應是今后研究的一個焦點。

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[責任編輯:陳宇涵]

doi:10.3969/j.issn.1672-5956.2016.04.017

[收稿日期]2016-03-22

[基金項目]國家社會科學基金項目(12CZZ044)

[作者簡介]王琪,1964年生,女,山東高密人,中國海洋大學教授,博士生導師,研究方向為行政管理,(電子信箱)1064934550@qq.com。

[中圖分類號]D630.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-5956(2016)04-0113-07