單英賢

【摘 要】預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，貫穿于預(yù)算資金的籌集、分配和使用的全過程，對(duì)高校的資源分配和戰(zhàn)略發(fā)展起到非常重要的引導(dǎo)作用。2015年1月1日起新版《中華人民共和國預(yù)算法》的實(shí)施，對(duì)我國高校財(cái)務(wù)管理將產(chǎn)生較大的影響，小規(guī)模特色高校作為財(cái)政預(yù)算管理體制內(nèi)的基層預(yù)算單位也需要轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)學(xué)校預(yù)算管理進(jìn)行改革以適應(yīng)新法的要求。本文分析了小規(guī)模特色高校預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行缺少有效的監(jiān)督和預(yù)算執(zhí)行效果缺少績效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀，提出了關(guān)于小規(guī)模高校預(yù)算管理的幾點(diǎn)思考。

【關(guān)鍵詞】新預(yù)算法；小規(guī)模特色高校；預(yù)算管理；預(yù)算監(jiān)督；績效評(píng)價(jià)

新版預(yù)算法實(shí)施必然給高校的財(cái)務(wù)管理帶來較大影響，新法要求高校要編制細(xì)化跨年度的中長期預(yù)算，并將預(yù)算編制與績效評(píng)價(jià)相結(jié)合。細(xì)化預(yù)算才能保證預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督和約束，是預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作。

一、小規(guī)模特色高校及資金來源特點(diǎn)

《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》規(guī)定，高等學(xué)校收入包括財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營收入和其他收入。小規(guī)模特色高校收入的整體結(jié)構(gòu)中財(cái)政補(bǔ)助收入和事業(yè)收入構(gòu)成了兩大主要資金來源。從學(xué)科結(jié)構(gòu)和學(xué)科門類的角度來看，小規(guī)模高校多屬于單科性大學(xué)。小規(guī)模特色高校的學(xué)科面相對(duì)狹窄、學(xué)生規(guī)模小，影響了其財(cái)政補(bǔ)助撥款和教育事業(yè)收入較其他綜合類大學(xué)偏低。從各項(xiàng)收入構(gòu)成來看，雖然小規(guī)模特色高校內(nèi)部資金籌措機(jī)制已呈現(xiàn)出了多元化格局，但是由于小規(guī)模特色高校學(xué)科專業(yè)和科學(xué)研究與地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的結(jié)合度相對(duì)較低，學(xué)校其他收入的籌資能力較弱?？傮w上來看，學(xué)校資金總量與學(xué)校發(fā)展經(jīng)費(fèi)需求之間的缺口較大，這就要求學(xué)校加強(qiáng)預(yù)算管理、合理利用資源、提高資金使用效益。

二、小規(guī)模特色高校的預(yù)算管理現(xiàn)狀及存在的問題

1.預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

小規(guī)模特色高校的部門預(yù)算大多只是由財(cái)務(wù)部門預(yù)算編制人員完成，以預(yù)算編制代替預(yù)算管理。預(yù)算編制人員對(duì)學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃掌握不全面，在預(yù)算編制時(shí)缺乏全局觀和前瞻性；由于預(yù)算編制時(shí)不能與各二級(jí)院系負(fù)責(zé)人、學(xué)科帶頭人進(jìn)行深入有效的溝通、摸清情況導(dǎo)致預(yù)算編制比較粗糙，有些支出無法細(xì)化、量化到具體項(xiàng)目。此外，財(cái)務(wù)部門在編制部門預(yù)算時(shí)更重視財(cái)政撥款和教育事業(yè)收入對(duì)應(yīng)的收入和預(yù)算分配，而對(duì)科研事業(yè)收入、其他收入和捐贈(zèng)收入等的收支預(yù)測不足，致使部分收支游離于部門預(yù)算之外。

2.預(yù)算執(zhí)行缺少有效的監(jiān)督

小規(guī)模特色高校發(fā)展過程中出現(xiàn)的資源不足、資源分配不合理、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，最根本原因就是學(xué)校在預(yù)算管理中看重的是資源如何分配、分配給了誰，而對(duì)于預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行過程不予以監(jiān)督。學(xué)校對(duì)于一些立項(xiàng)后長期未啟動(dòng)和項(xiàng)目成效較差的項(xiàng)目投入沒有有效的跟蹤監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行差也沒有相應(yīng)的問責(zé)制度和懲罰措施。此外，學(xué)校預(yù)算執(zhí)行的不規(guī)范性及預(yù)算調(diào)整的隨意性問題也非常突出。雖然學(xué)校財(cái)務(wù)部門發(fā)起建立了預(yù)算管理制度，但是各職能部門、二級(jí)院系在實(shí)際支出與預(yù)算支出不符時(shí)就會(huì)隨意提出更改預(yù)算的申請，破壞了預(yù)算的嚴(yán)肅性，使得預(yù)算管理形同虛設(shè)。

3.預(yù)算執(zhí)行效果缺少績效評(píng)價(jià)

目前，有些小規(guī)模特色高校尚未建立科學(xué)的、系統(tǒng)的預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制。預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制的缺失，造成了學(xué)校各部門（二級(jí)院系）的效益意識(shí)薄弱，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目事前考慮不足，有時(shí)帶有一定的盲目性和隨意性。有些學(xué)校建立了預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制，但是評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，非財(cái)務(wù)指標(biāo)測評(píng)主要依靠評(píng)價(jià)人員主管經(jīng)驗(yàn)來判斷等問題難以克服，評(píng)價(jià)工作只能敷衍了事，走走過場。另外，小規(guī)模特色高校規(guī)模小、撥款少，師資力量薄弱、機(jī)構(gòu)人員少、科技成果數(shù)量少，項(xiàng)目成效不能適用其他綜合類大學(xué)的非財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

三、完善小規(guī)模特色高校預(yù)算管理的思考

1.強(qiáng)化預(yù)算管理觀念，提高預(yù)算編制的科學(xué)性

高校預(yù)算管理控制著高校資源的分配，與學(xué)校的教學(xué)管理、戰(zhàn)略發(fā)展息息相關(guān)。預(yù)算管理實(shí)際就是行政權(quán)力對(duì)學(xué)校資源的控制和分配的權(quán)力。在資源有限的條件下，優(yōu)先支持哪個(gè)院系、什么學(xué)科，制約著不同學(xué)術(shù)主題的發(fā)展，預(yù)算控制權(quán)得到了鮮明的體現(xiàn)。預(yù)算管理中應(yīng)該強(qiáng)化行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的約束，要求教授學(xué)者們更具體的參與到預(yù)算管理中來。提高全員參與預(yù)算管理的積極性，有利于學(xué)校實(shí)施績效考核并有效的控制資源分配和成本節(jié)約，最終實(shí)現(xiàn)學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)。預(yù)算管理在一定程度上對(duì)高校戰(zhàn)略發(fā)展起到輔助作用。

1.行政權(quán)力強(qiáng)化預(yù)算管理

在小規(guī)模特色高校建立預(yù)算管理體制，需要校黨委的高度重視，學(xué)校行政權(quán)力的大力支持。依靠學(xué)校的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力進(jìn)行對(duì)等有效的溝通，讓教授學(xué)者們在忙碌于學(xué)術(shù)研究之余，提高對(duì)預(yù)算管理重要性的認(rèn)識(shí)。讓教授學(xué)者了解預(yù)算管理是為了實(shí)現(xiàn)學(xué)校的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，而各學(xué)科專業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)又是學(xué)?？傮w戰(zhàn)略目標(biāo)的分解，學(xué)校總體發(fā)展和專業(yè)學(xué)術(shù)的發(fā)展相輔相成。進(jìn)而邀請教授學(xué)者們參與到預(yù)算編制中來。

2.全員參與預(yù)算

在預(yù)算編制時(shí)，財(cái)務(wù)部門圍繞學(xué)?？傮w戰(zhàn)略目標(biāo)提出指導(dǎo)性預(yù)算。各部門和二級(jí)院系根據(jù)自身的發(fā)展目標(biāo)列出預(yù)算計(jì)劃，根據(jù)自己部門（院系）的實(shí)際分配到的資源與實(shí)際需求進(jìn)行權(quán)衡，選擇預(yù)算項(xiàng)目。這樣既可以調(diào)動(dòng)各部門（二級(jí)院系）發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性；又可以避免各部門（二級(jí)院系）之間資源配置交叉重疊，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高資源使用效率。另外，學(xué)校可以組織培養(yǎng)各部門（二級(jí)院系）財(cái)務(wù)秘書兼職預(yù)算員，并由他們負(fù)責(zé)各部門（二級(jí)院系）的預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行的審核，有效提高預(yù)算編制的科學(xué)性及預(yù)算執(zhí)行力度。

3.編制跨年滾動(dòng)預(yù)算

新預(yù)算法規(guī)定了預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。高校也應(yīng)該根據(jù)自身發(fā)展的中長期戰(zhàn)略目標(biāo)編制跨年滾動(dòng)預(yù)算。雖然小規(guī)模特色高校規(guī)模小、學(xué)科門類單一、項(xiàng)目相對(duì)簡單；仍然需要根據(jù)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)及項(xiàng)目周期性把可以分階段完成的項(xiàng)目分成若干階段來落實(shí)；之后根據(jù)現(xiàn)階段的預(yù)算執(zhí)行情況對(duì)該項(xiàng)目下一階段預(yù)算額度進(jìn)行調(diào)整，逐期安排學(xué)校的資金。這樣合理安排學(xué)校資金既有助于保證學(xué)校各項(xiàng)工作的有序地進(jìn)行，又能保證各項(xiàng)目的完成質(zhì)量。

2.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

（1）職能部門監(jiān)督

小規(guī)模特色高校要成立預(yù)算管理委員會(huì)，建立預(yù)算監(jiān)督制度。對(duì)因政策、環(huán)境變化和突發(fā)事件等原因引起的預(yù)算執(zhí)行變化加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督，及時(shí)對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)通過培訓(xùn)、會(huì)議等途徑提升各部門對(duì)預(yù)算監(jiān)管的意識(shí)，同時(shí)明確學(xué)校各相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)責(zé)。委派審計(jì)處、財(cái)務(wù)處、發(fā)展規(guī)劃處等職能部門對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況和效果進(jìn)行全程跟蹤，實(shí)時(shí)掌握預(yù)算在執(zhí)行過程中是否偏離目標(biāo)，并分析原因。如果各部門和二級(jí)院系沒有嚴(yán)格按照其編制的預(yù)算執(zhí)行，應(yīng)及時(shí)約談、詢問原因，如屬于預(yù)算管理意識(shí)淡薄，隨意變更預(yù)算經(jīng)費(fèi)用途，應(yīng)收回預(yù)算予以處罰，并將收回的預(yù)算資金重新調(diào)整分配；如果確實(shí)是因內(nèi)外部環(huán)境和自身?xiàng)l件發(fā)生了較大變化需要調(diào)整預(yù)算的，需要按照預(yù)算調(diào)整相關(guān)制度規(guī)定的流程審批，經(jīng)批準(zhǔn)后方能調(diào)整。

（2）群眾監(jiān)督

預(yù)算從立項(xiàng)、審批、執(zhí)行、完成的過程應(yīng)該公開透明，學(xué)校的普通職工和學(xué)生都應(yīng)該能夠參與監(jiān)督，因?yàn)閷W(xué)校的教職工、學(xué)生都屬于學(xué)校項(xiàng)目實(shí)施的服務(wù)對(duì)象范疇，服務(wù)對(duì)象的滿意度也應(yīng)該是構(gòu)成項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)之一，最大程度的發(fā)揮服務(wù)對(duì)象監(jiān)督的作用，也更加利于預(yù)算監(jiān)督的執(zhí)行。

3.逐步構(gòu)建預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系

新預(yù)算法要求學(xué)校在執(zhí)行支出預(yù)算時(shí)，必須結(jié)合實(shí)際，建立具體、細(xì)化和系統(tǒng)的績效評(píng)價(jià)管理體系。

（1）建立嚴(yán)格地獎(jiǎng)懲制度

除了加強(qiáng)跟蹤預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，學(xué)校還應(yīng)建立科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，建立嚴(yán)格的績效考核程序和獎(jiǎng)懲制度。通過對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)定量考核和非財(cái)務(wù)指標(biāo)定性考核，分別從是否合理運(yùn)用資金，是否專款專用、對(duì)學(xué)校未來發(fā)展的影響、師生滿意度、對(duì)學(xué)校國際影響力的提高等方面進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲。獲得獎(jiǎng)勵(lì)的部門可以在下一預(yù)算年度學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配時(shí)有優(yōu)先分配的權(quán)力，而績效考評(píng)不好的部門應(yīng)該得到縮減下一預(yù)算年度經(jīng)費(fèi)分配的懲罰。只有把預(yù)算執(zhí)行效果與嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制掛鉤，才能使各部門（二級(jí)院系）合理安排預(yù)算經(jīng)費(fèi)，重視預(yù)算績效評(píng)價(jià)，才能落實(shí)學(xué)校的績效預(yù)算制度，從而提高學(xué)校資金的使用效益。

（2）合理設(shè)置績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

由于預(yù)算績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)包括非財(cái)務(wù)定性指標(biāo)，這就為績效評(píng)價(jià)留下了主觀操作的空間，有可能會(huì)使整個(gè)預(yù)算績效評(píng)價(jià)失去客觀性。因此，小規(guī)模特色高校在設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)要盡可能的結(jié)合學(xué)校自身的專業(yè)特點(diǎn)和規(guī)模特點(diǎn)，盡可能的細(xì)化、量化，盡量減少主觀因素的影響，從而保證預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的績效評(píng)價(jià)的科學(xué)性，才能在下一年度預(yù)算分配時(shí)將上年預(yù)算執(zhí)行的績效考核結(jié)果要作為重要參考因素之一。同時(shí)，學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)要根據(jù)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果分析預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的問題，提出改進(jìn)措施，促進(jìn)預(yù)算管理工作不斷完善。

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