呂永強

摘 要：社會救助是我國社會保障體系的重要組成部分，發(fā)揮著基礎性的保障作用，被稱作是社會保障制度的“最后一道防線”。在我國社會救助體系進一步完善的過程中，健全其運行機制，特別是建立社會救助制度實施的激勵機制，對于實現(xiàn)社會救助的科學、規(guī)范和可持續(xù)運行具有非常重要的意義。

關鍵詞：社會救助；最低生活保障；激勵機制

中圖分類號：C93

文獻標識碼：A 文章編號：1672-1101（2016）02-0085-06

Abstract： Social assistance is an important part of the social security system， which is called “the last line of defense” of social security system for the fundamental role it plays. As the social assistance system is being perfected gradually， to improve its operational mechanisms， particularly to establish an incentive mechanism for the implementation of the social assistance system are essential for realizing the scientific， standardized and sustainable operations of social assistance.

Key words： social assistance； minimum living allowance； incentive mechanism

近年來，國家不斷加強對生活困難群眾的基本生活保障制度建設，特別是進一步完善社會救助制度，一定程度上改善了困難群眾的基本生活，發(fā)揮了社會救助制度“托底線、?；尽钡幕竟δ?。根據(jù)民政部《2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年全年包括城市低保、城市“三無”救濟、農(nóng)村低保、農(nóng)村五保、農(nóng)村傳統(tǒng)救濟和醫(yī)療救助在內(nèi)的社會救助總共救助人數(shù)達16 824.4萬人次[1]。社會救助制度的實施對于緩解貧困、統(tǒng)籌我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定和促進社會文明進步具有重要意義。但在社會救助實施過程中，由于多方面原因所導致的激勵機制的相對缺乏卻不利于制度的健康可持續(xù)運行。自2014年5月1日起正式實施的《社會救助暫行辦法》，就明確提出了社會救助制度要堅持“托底線、救急難、可持續(xù)”的基本方針，進一步明確了社會救助的基礎性地位，并提出要實現(xiàn)社會救助從制度“碎片”到銜接整合、從部門分割到資源統(tǒng)籌、從城鄉(xiāng)二元到協(xié)調發(fā)展，并首次明確提出社會救助制度的可持續(xù)發(fā)展問題。社會救助制度的有效實施，需要在制度實施過程中重視激勵機制的建立并發(fā)揮作用。

一、關于社會救助實施中激勵機制的相關研究

隨著我國社會保障事業(yè)的快速發(fā)展，社會救助工作也取得了前所未有的成就，在保障范圍和水平等方面都實現(xiàn)了重大突破，制度建設日益完善。但同時，社會救助實施過程中也出現(xiàn)了一些問題，在新時期面臨著新的挑戰(zhàn)，其中之一就是激勵機制不足的問題。關于建立和完善更加積極的社會救助制度體系方面，國內(nèi)一些學者也進行了相關研究，如張浩淼提出了“發(fā)展型社會救助模式”的概念[2]，李全彩從社會學的視角出發(fā)對社會救助實施的效率問題進行了研究[3]；另有學者從社會救助實施中出現(xiàn)的“道德風險”進行相關研究，如鄭功成指出由于不合理的就業(yè)激勵和救助退出機制，受助對象會產(chǎn)生依賴，出現(xiàn)所謂的“貧困陷阱”現(xiàn)象[4]6-7，63-66；還有學者如雷曉康、王茜就實施程序上對被救助對象參與性方面進行研究，指出社會救助程序要保障公民能夠自愿、主動有目的地參與，而非被動的“參加”或“到場”，不是作為一個消極的客體被動接受某一結果[5]；關信平教授也認為積極的社會救助制度及相關政策安排，要求在制度設計和政策實施中更加重視激勵機制建設[6]。

二、我國社會救助制度實施現(xiàn)狀

（一）社會救助是我國社會保障制度中的“最后一道防線”

自19世紀80年代在德國建立現(xiàn)代社會保險制度以來，社會保障制度出現(xiàn)了質的飛躍。其主要表現(xiàn)之一就是社會保險替代社會救助逐漸成為各個國家社會保障體系的核心。但是，從各個國家社會保障的實施來看，社會救助雖然不像社會保險那樣是社會保障體系的核心組成部分，卻在整個社會保障制度中發(fā)揮著基礎性作用，作為最古老最基本的社會保障方式，在矯正“市場失靈”，調整資源配置、實現(xiàn)社會公平、維護社會穩(wěn)定、構建社會主義和諧社會等方面發(fā)揮著重要的和不可替代的作用。特別是在我國社會保障制度還不是特別完善的情況下，對于部分社會弱勢群體而言，社會救助確實在整個社會保障制度中起著“托底線”和“救急難”的重要作用。

（二）社會救助的實施既為社會保險提供了基礎，又互相補充

在我國社會保障體系中，社會救助和社會保險是分屬于不同層次的社會保障制度安排，社會救助是“保生存”，社會保險是“保基本生活”，但在覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保險制度基本建立完善之后，兩者之間形成了相互補充，共同發(fā)揮基本保障作用的關系格局。并且，社會救助的實施解決了困難群眾的基本生存保障問題，進而對引導和支持困難群眾參加保障程度和水平更高的社會保險制度，從而真正消除和擺脫貧困都起到了重要的推動作用。

（三）選擇性、全方位的實施方式保障了弱勢群體的基本生活

社會救助的實施不同于社會保險，資金主要來自于財政撥付，一般遵循選擇性的實施原則，以幫助那些最需要得到救助的個人或家庭。選擇性的實施方式可以充分實現(xiàn)對于弱勢群體的保護，其扶貧濟困的功能尤其明顯。目前，我國的社會救助體系日趨完善，從2014年2月頒布的《社會救助暫行辦法》來看，基本形成了包括最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等八項救助內(nèi)容在內(nèi)的完善的全方位的保障體系，以真正保障弱勢群體的基本生活。

（四）實施靈活，覆蓋廣泛，制度相對成熟

社會救助作為社會保障制度中發(fā)展最早的體系，具有實施靈活，覆蓋廣泛，制度相對成熟的基本特點。近些年，在國家政策倡導和財政支持下，我國社會救助事業(yè)取得顯著成績，實施范圍進一步擴大，救助水平明顯提升，制度建設也愈加完善，有效保障了貧困群體的基本生活。據(jù)民政部發(fā)布的《2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國共有城市低保對象1 026.1萬戶、1 877.0萬人，全年各級財政共支出城市低保資金721.7億元；農(nóng)村低保對象2 943.6萬戶、5 207.2萬人，全年各級財政共支出農(nóng)村低保資金870.3億元；農(nóng)村五保供養(yǎng)529.1萬人；農(nóng)村傳統(tǒng)救濟74.5萬人；全國實施醫(yī)療救助9 119萬人次，其中住院救助1 106.6萬人次，門診救助1 288.7萬人次，資助參保參合6 723.7萬人；臨時救助650.7萬戶次。

三、社會救助實施中缺乏激勵機制的表現(xiàn)

（一）“授之以魚”而非“授之以漁”

社會救助的實施，從權利義務關系方面來看，具有明顯的單向性特點，這也是它和社會保險制度的最根本的不同所在。即其實施主要是由各級政府財政安排社會救助資金，根據(jù)選擇性的原則確定被救助對象，并按照一定的標準給予相應的實物或貨幣支持。這種權利和義務的脫節(jié)淡化了受助者的義務觀念，對受助者而言也缺乏有效的激勵機制，難以使其積極主動地擺脫生活困境。因此，長期以來在社會救助的實施過程中形成了部分被救助者“等”“靠”“要”的思想，不利于從根本上解決其貧困問題。

（二）救助標準太低，動態(tài)化調整機制尚未完全建立

社會救助作為社會保障制度中水平最低的體系，各級政府往往將其作為反貧困的配套措施來實施，在具體的社會救助實施過程中往往也不能及時和有針對性地根據(jù)貧困致因的變化及反貧困階段的變化，以及經(jīng)濟增長、個人及家庭的收入變化、支出變化等實際情況就社會救助標準作出合理化的調整，導致社會救助標準調整遲滯，總體水平較低。確定合理的救助標準對于社會救助的實施具有重要意義，直接關系到其保障效果，標準的充足性即指社會救助的標準是否能使低收入者維持基本的生存保障，即所謂“安貧”[7]。

（三）社會救助制度實施“碎片化”現(xiàn)象嚴重

社會救助在實施過程中出現(xiàn)的“碎片化”現(xiàn)象既有具體制度方面的原因，也有因社會救助歸屬于不同部門管理的原因。具體而言有如下表現(xiàn)：首先，社會救助作為最早發(fā)展和實施的社會保障內(nèi)容，具有實施方式和手段多樣化的特征；其次，在不同地區(qū)，社會救助的實施差距較大，包括相關的政策規(guī)定及實施方式、標準等；再次，社會救助實施項目眾多，且歸屬不同部門管理或交叉管理；第四，城鄉(xiāng)社會救助實施差異比較大。因此，在發(fā)展規(guī)劃、制度設計、政策的制定和實施，以及基層管理體制等方面的協(xié)調性差，在制度建構、項目設計和基層實施中既有一定的重復交叉，又存在著一定的漏洞，影響了社會救助制度實施的效率和效果，也不利于充分發(fā)揮其激勵作用。

（四）與社會保險制度的銜接不暢

社會救助是我國社會保障體系中和社會保險、社會福利及社會優(yōu)撫并列的單獨的組成部分，在制度設計及實施過程中與其他體系之間有密切聯(lián)系。特別是在我國城鄉(xiāng)居民社會保險制度逐漸發(fā)展完善之后，社會救助制度設計和實施與社會保險制度的銜接就顯得尤為必要和關鍵。如最低生活保障待遇標準與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定、城鄉(xiāng)困難人員社會保險繳費補貼、大病醫(yī)療救助制度實施方面都缺少嚴格的法律依據(jù)，導致社會救助體系和社會保險體系之間的銜接機制不暢，也是影響社會救助實施效率的重要因素。

（五）實施不規(guī)范，騙取社會救助待遇現(xiàn)象嚴重

社會救助的實施具有選擇性特征，主要目標對象是城鄉(xiāng)困難群眾，因此救助對象的確定是整個社會救助項目實施的首要的也是最為關鍵的環(huán)節(jié)，也直接影響到制度實施效果。嚴格來說，社會救助的對象應該根據(jù)不同的社會救助項目來確定，最核心的就是被救助對象本人及其家庭的收入情況。根據(jù)收入情況變化，社會救助對象本身也應該進行動態(tài)的調整，有“進”有“出”。但是，在實施過程中，救助對象的確定存在著一定程度的“隨意性”，如低保制度實施中的“關系?！薄ⅰ叭饲楸！薄ⅰ胺謶舯！?、“進入難”、“退出更難”現(xiàn)象等。另外，在社會救助資金的管理和分配過程中因為也存在較多的漏洞，基層干部挪用、貪污、截留救助資金的現(xiàn)象同樣存在。

（六）目標確定的問題

精準扶貧是我國進入全面小康社會的關鍵階段，國家推動新一輪扶貧攻堅和構建政府、市場、社會協(xié)同推進扶貧開發(fā)新格局的一項重要扶貧機制創(chuàng)新[8]。長期以來，在我國社會救助實施中，將其和貧困地區(qū)的反貧困措施結合在一起。同時，因為貧困人口數(shù)量多、貧困面廣、自然災害頻繁等原因，導致社會救助資金近些年雖然有了較大增長，但仍然不足。因而，整體的救助水平仍然較低，社會救助在很多地方的實施仍以保障最低限度的生活水平為基本目標，標準動態(tài)調整機制不健全，在促進貧困人口真正脫貧和實現(xiàn)自我發(fā)展方面的作用較弱。

四、探索建立社會救助制度激勵機制

（一）加快推進社會救助統(tǒng)一立法

完善的社會救助法制體系是社會救助順利開展的基礎和保障。社會救助管理應當遵循必要的正當程序，這種程序是社會救助管理與服務中有助于實現(xiàn)社會救助公正結果，或與社會救助公正結果有關的程序[9]。但是，目前我國的社會救助實施的主要依據(jù)是由國家或地方出臺的各種“條例”、“決定”、“通知”和“辦法”等低層次的法規(guī)性文件，制度實施“碎片化”現(xiàn)象嚴重，沒有一部專門的統(tǒng)一的全國性法律。這也是導致社會救助實施不規(guī)范、激勵機制不明顯的重要原因。

（二）根據(jù)救助對象的特殊性和復雜性實施分類救助

社會救助對象的確定具有非常強的選擇性特征，這也是社會救助工作的基本要求，即要把有限的社會救助資源用于幫助最需要的人口，并充分體現(xiàn)社會救助的激勵作用。因此，應根據(jù)社會救助對象的實際需要根據(jù)不同的情況確定不同的救助方式，盡可能實施分類救助。如針對老年人給予其生活照料服務，對于兒童和青少年給予入學資助，成年勞動力則給予其創(chuàng)業(yè)培訓等方面的幫扶。

（三）充分結合不同地區(qū)的實際情況制定適合的社會救助具體措施

社會救助的實施，其最終是要實現(xiàn)幫助困難群眾擺脫生活困境，并達到“助人人自助”的目的，因此，其實施不應該是統(tǒng)一的不加區(qū)別的措施安排，而應充分結合不同地區(qū)的實際情況來具體開展。特別是在目前，我國社會救助工作的重點仍然在廣大的農(nóng)村地區(qū)，各地經(jīng)濟社會發(fā)展差距較大，根據(jù)各地不同情況制定適合本地區(qū)實際的社會救助措施更有助于從根本上解決貧困問題。

（四）社會救助應注重改善和提升被救助對象參與競爭的機會和能力

現(xiàn)代社會救助制度的實施不僅要求發(fā)揮其保障最低生活水平的作用，同時，更應重視發(fā)揮其在改善和提升弱勢群體參與競爭的機會和能力方面的作用，真正實現(xiàn)由“輸血”向“造血”的轉變?，F(xiàn)代社會救助的實施應在保障受助者基本生活的基礎上，將提供社會救助金與改善受助者面臨的基本生活困境結合起來，促進受助者自我發(fā)展能力提升，從而真正發(fā)揮社會救助在提供基本保障基礎上的促進發(fā)展的功能。

（五）改變傳統(tǒng)社會救助單向型的救助方式

社會救助的實施和社會保險有明顯的區(qū)別，即從權利義務的角度來講，即其實施具有單向型的特征，表現(xiàn)為受助者無需嚴格地像參加社會保險項目以履行一定的繳費義務為享受相關待遇的前提條件。但是，社會救助的這種單向型的特征并不應意味著受助者可以不盡任何形式的義務，只是純粹的社會救助權利的享受者。為了實現(xiàn)制度的激勵性，可在不繳費的基礎上有區(qū)別地引導部分被救助者通過提供公益服務或者志愿服務的方式來實現(xiàn)積極的救助。

（六）堅持社會救助形式的多樣性

社會救助的實施隨著時代的發(fā)展變化，同時考慮受助者復雜多樣的實際需求，越來越多地采用了貨幣化的待遇支付方式，有其積極的意義。但從社會救助的發(fā)展來看，傳統(tǒng)的社會救助就包含有如貨幣救助、實物救助、以工代賑等內(nèi)容，不同形式的救助其作用各不相同。要確立社會救助科學施救意識，遵循科學施救理念，只有這樣，才能實現(xiàn)小錢辦大事、高效辦好事[10]。不同形式的救助可以更好地反映時代發(fā)展變化和被救助者的不同需求，同時也可以有效地規(guī)避社會救助中的“道德風險”，充分發(fā)揮制度的激勵作用。

（七）加強對社會救助資金使用的跟蹤

資金短缺與扶貧資金的使用不當是影響扶貧政策實施的一個重要因素[11]。社會救助實施的基礎就是社會救助資金，是老百姓的“救命錢”、“保命錢”，資金的安全及分配直接關系到社會救助的實施及其效果。因此，從社會救助的可持續(xù)及有效實施方面來看，應建立完善的救助資金跟蹤機制，保證資金不被貪污或挪用，讓每一筆社會救助資金都用在最需救助的群體身上。只有準確掌握資金的去向及使用，才能將社會救助工作進一步科學化，實現(xiàn)社會救助的激勵作用。

（八）完善社會救助與社會保險相關制度的銜接

《社會保險法》與《社會救助暫行辦法》是目前我國社會保障法律體系中的兩大基本法律制度。對于縮小社會貧富差距、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)實質公平正義的社會保障制度實施具有重要的意義。社會保險的有效實施是社會救助持續(xù)運行的保障。沒有社會保險，勞動者面臨的諸多風險將難以得到有效化解，必然逐漸淪為貧困、無力自保轉而需要社會救助的幫助，長此以往，社會救助必將不堪重負；同時，社會救助的良好運行又將促進社會保險的發(fā)展。例如，對于沒有失業(yè)保險的有勞動能力者而言，失業(yè)救助可以幫助其自食其力，獲得穩(wěn)定的生活來源，增加其加入社會保險的繳費能力[12]。

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