戴麗萍

摘 要：學(xué)生參與高校管理既是高等教育內(nèi)部管理體制改革的重要渠道，也是高等院校實現(xiàn)民主化管理的重要方式。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。基于此，教育部袁貴仁部長在2014年全國教育工作會議上指出，要深化教育領(lǐng)域綜合改革，加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。為此就必須把學(xué)校作為基本立足點，建立以學(xué)校持續(xù)健康發(fā)展為導(dǎo)向的工作機(jī)制，最大限度地激發(fā)學(xué)校作為教育“細(xì)胞”的活力，這就需要完善高校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)。完善的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)必然是多元主體的協(xié)同共治，其中除卻行政管理者之外，還包括教師和學(xué)生兩大主體。如何激發(fā)和保障學(xué)生這一當(dāng)然主體對高校管理的有效參與，關(guān)涉教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)?；诙嘣仓蔚囊曈?qū)Ω咝W(xué)生參與管理進(jìn)行透析，可以有效地回應(yīng)這一問題。

關(guān)鍵詞：多元共治 治理 高校管理體制

1 治理理論與高校的多元共治格局

治理理論認(rèn)為，所謂“治理”（Governance），是指在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序以滿足公眾的需要的過程。其目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益[1]。全球治理委員會將“治理”界定為“它是使相互沖突的或不同的利益行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排[2]”。治理理論認(rèn)為有效治理的主體是多元的，其權(quán)威的運(yùn)行是自上而下與自下而上相結(jié)合的雙向機(jī)制，多元構(gòu)成主體之間存在著權(quán)力的依賴和互動，從而形成了復(fù)雜的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

學(xué)生參與學(xué)校管理乃是學(xué)生在校期間的基本權(quán)利，這也是學(xué)生參與學(xué)校管理的實質(zhì)性規(guī)定。實際上，在《高等教育法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等國家的法律法規(guī)中也都有比較明確的關(guān)于高校學(xué)生參與學(xué)校管理權(quán)利的規(guī)定。就從國際高校管理的趨勢來看，學(xué)生參與學(xué)校民主管理也已成為高等教育改革與發(fā)展的必然趨勢。聯(lián)合國教科文組織在《21 世紀(jì)的高等教育展望和行動世界宣言》中就明確指出：“國家和高等院校的決策者應(yīng)把學(xué)生及其需要作為關(guān)心的重點，并應(yīng)將他們視為高等教育改革的主要參與者和受益者。這應(yīng)包括學(xué)生參與有關(guān)高等教育問題的討論，參與評估，參與課程和教學(xué)法的改革，并在現(xiàn)行體制范圍內(nèi)參與制定政策和院校的管理工作。由于學(xué)生有成立代表自己的組織和權(quán)利，所以應(yīng)保證學(xué)生對這些工作的參與[3]?！蔽覈延袨閿?shù)眾多的高校對學(xué)生參與管理給予了制度上的保障，例如，中山大學(xué)對學(xué)生自治組織在其大學(xué)章程中加以明確規(guī)定，南京師范大學(xué)、安徽大學(xué)等高校建立并運(yùn)行了“學(xué)生校長助理”制度，運(yùn)行效果良好，北京大學(xué)則在校務(wù)委員會中專門設(shè)置了學(xué)生代表席位，中南大學(xué)則聘請學(xué)生參與學(xué)校的后勤管理。不少高校還嘗試運(yùn)行了諸如學(xué)生聽證會制度、學(xué)生評議制度等學(xué)生參與管理形式。

高校的多元共治格局實際上是要實現(xiàn)管理者、教師和學(xué)生對高校內(nèi)部權(quán)力的“共享”與“共擔(dān)”，形成多元協(xié)同治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這一權(quán)力結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)形成管理者、教師與學(xué)生三方的均衡參與，建構(gòu)多方參與的共治委員會，特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮教代會、學(xué)代會在高校決策中的實質(zhì)性作用。在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置上能夠提供教師、學(xué)生參與高校決策的渠道和空間，為他們參與治理創(chuàng)造組織條件。創(chuàng)新高校民主管理的機(jī)制，加強(qiáng)管理者與教師、學(xué)生的合作以及教師與學(xué)生之間的合作，創(chuàng)建多方協(xié)同治理的平等協(xié)商、合作對話機(jī)制。高校學(xué)生參與管理應(yīng)主要集中在與學(xué)生切實利益直接相關(guān)的事項之上，意即學(xué)生事務(wù)、教學(xué)事務(wù)和學(xué)校公共事務(wù)等三個方面。通過多元共治結(jié)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)，不僅可以滿足大學(xué)生日益變化、層次多樣的生活、學(xué)習(xí)和文化需求，推動其自我治理意識和能力的增強(qiáng)，而且還可以促進(jìn)學(xué)校的人事制度改革，促進(jìn)師生交流，改進(jìn)學(xué)校管理的工作作風(fēng)?！坝袝r候?qū)W生自己共同所立的法，比學(xué)校所立的更加近情，更加易行，而這種法律的力量，也更加深入人心[4]?！睆膰獾慕?jīng)驗來看，諸如美國這些發(fā)達(dá)國家，就通過立法的手段規(guī)定，作為高校內(nèi)部的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的董事會必須設(shè)置學(xué)生代表，他們有權(quán)參加各類校務(wù)會議，并有權(quán)代表學(xué)生發(fā)表意見。在教學(xué)管理方面、后勤管理方面學(xué)生都有著相當(dāng)廣泛的參與。

2 高校學(xué)生參與管理的現(xiàn)狀與困境

盡管我國現(xiàn)代大學(xué)創(chuàng)辦之始就已經(jīng)為學(xué)生參與管理提供了相應(yīng)的空間，例如蔡元培主政北京大學(xué)時就確定了學(xué)術(shù)自由、教授治校以及學(xué)生自治的學(xué)校管理模式，馬相伯主持復(fù)旦大學(xué)時推行在校長監(jiān)督下的校務(wù)學(xué)生管理模式，但與西方國家的高校相比，我國大學(xué)生參與學(xué)校管理的力度仍相當(dāng)微弱，基本上聊勝于無。

近些年來，越來越多的高校開始認(rèn)識到讓大學(xué)生參與學(xué)校管理的重要性，認(rèn)可與扶持諸如學(xué)生會組織、各類學(xué)生社團(tuán)、學(xué)生申訴委員會、校長在線等參與形式[5]。有學(xué)者把高校學(xué)生參與管理劃分為知情參與模式、行動參與模式和決策參與模式。其中，知情參與模式是高校學(xué)生參與管理的初級模式，旨在落實學(xué)生對學(xué)校運(yùn)行的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，具體包括校務(wù)公開、校長信箱、校長熱線制度、接待日制度、見面會制度等形式。實際上，多數(shù)高校中學(xué)生參與管理都處在這一層次之上。行動參與模式則意在落實大學(xué)生的行動權(quán)、咨詢權(quán)和評議權(quán)。作為高校學(xué)生參與管理的過渡模式，行動參與意味著學(xué)生開始直接介入高校的實際運(yùn)行過程，其主要的形式包括學(xué)生參與后勤管理、學(xué)生評議制度、大學(xué)生聽證會制度等。決策參與模式則是學(xué)生對高校決策權(quán)的分有或共享，這也是高校學(xué)生參與管理的最終體現(xiàn)和實質(zhì)所在。依據(jù)治理理論，高校管理的多元共治格局必然是多元主體對高校權(quán)力的共有與責(zé)任的共擔(dān)。西方發(fā)達(dá)國家所推行的學(xué)生參與高校管理的實質(zhì)即在于此，例如劍橋大學(xué)所推行的“學(xué)生校長”制度可以就學(xué)校的重大決策進(jìn)行表決。目前國內(nèi)有部分高校，例如南昌大學(xué)，推行“學(xué)生校長助理”制度，也可以看作是向?qū)嵸|(zhì)性的學(xué)生參與邁出的比較關(guān)鍵的一步，盡管校長助理只是提交決策咨詢報告、輔助校長處理行政事務(wù)，而且也不是選舉產(chǎn)生。

從高校的現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，高校學(xué)生對學(xué)校事務(wù)的參與雖然既有參與的熱情，也有參與的能力，包括理性能力和行動能力，但現(xiàn)實的參與途徑、參與方式還比較有限，實際上學(xué)生通過參與對高校事務(wù)決策的影響力非常微弱。主要表現(xiàn)有以下方面：

其一，學(xué)生參與管理的范圍比較有限，大多局限在諸如學(xué)生社區(qū)管理、宿舍協(xié)管、教師教學(xué)質(zhì)量評估、食堂質(zhì)量監(jiān)督以及圖書館的管理等與學(xué)生自身學(xué)習(xí)生活需要相關(guān)度比較高的學(xué)校管理低端層面，而沒有切入到諸如學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、人事任命的變更、改革發(fā)展的決策、學(xué)生培養(yǎng)模式的制定等實質(zhì)性的決策層面。同時，學(xué)生參與管理的制度保障和機(jī)制創(chuàng)建方面的跟進(jìn)程度不夠。

其二，作為組織化參與的途徑基本上都是在校團(tuán)委和學(xué)生會的名義下或組織下進(jìn)行，這種參與方式存在的問題顯而易見?！坝捎陔`屬于校團(tuán)委、接受學(xué)校的指導(dǎo)和監(jiān)督，學(xué)生會的運(yùn)行與管理容易套用行政體制模式，很難表現(xiàn)出學(xué)生組織相對于行政組織的獨(dú)立性，進(jìn)而影響了其維護(hù)學(xué)生利益功能的發(fā)揮[6]?！痹诮M織化參與的渠道不暢的情況下，個體參與又必須凸顯其重要作用，但實際上學(xué)生以個體身份參加學(xué)校管理幾乎是不可能的。在目前高校對學(xué)生的“重學(xué)習(xí)、輕實踐”的定位之下，學(xué)生以個體身份要求參與往往被視為是不好好學(xué)習(xí)的表現(xiàn)。因此，就實際的參與成效來說對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和管理者的影響是相當(dāng)有限的。

其三，高校學(xué)生參與管理無論是從學(xué)校管理者角度來說，還是從學(xué)生自身的參與定位來說，都更傾向于把學(xué)生參與看作是問題的反映，而不是政策的提出。因此，這種參與理念實際上更多的是一種消極參與思維，而不是積極地向管理者進(jìn)行問題的反映、方案的提出和管理的改進(jìn)。而就學(xué)校管理者而言，即便學(xué)生自己認(rèn)為應(yīng)該參與學(xué)校的重要決策，提出的政策建議或改進(jìn)措施，被認(rèn)同和采納的相對有限。

其四，在現(xiàn)有高校管理體制之下，有意或積極參與所謂學(xué)校管理的學(xué)生其動機(jī)與素質(zhì)參差不齊，為數(shù)不少的學(xué)生更多從自身喜好和偏好來進(jìn)行參與。例如學(xué)生評教中往往嚴(yán)格要求的教師被評分較低，而能取悅學(xué)生、容易通過的教師卻得分較高。這種參與有可能混淆視聽、模糊黑白。

3 改進(jìn)學(xué)生的管理參與，實現(xiàn)高校的多元共治

高校多元共治格局的形成，固然有著高校與政府之間行政關(guān)系調(diào)整的外部必要性，但僅就高校自身操作的可能來說，可行的措施則是通過內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，激活教師與學(xué)生在學(xué)校管理中的積極作用。

在形成多元共治的格局中，重要的是各參與治理主體自身觀念的變革和行動的轉(zhuǎn)變。多元共治格局所要實現(xiàn)的是一種管理者、教師與學(xué)生三方全員參與的管理，管理者與師生之間在高校權(quán)力運(yùn)行過程中雙方不是單向的自上而下的控制導(dǎo)向，而是強(qiáng)調(diào)雙方在權(quán)力運(yùn)行過程中的雙向協(xié)調(diào)與互動關(guān)系，鼓勵大家對工作、學(xué)習(xí)認(rèn)真思考，自覺和自主工作的程序，強(qiáng)調(diào)大學(xué)的團(tuán)隊文化和人人參與，強(qiáng)調(diào)合作精神和社會責(zé)任。高校的管理者要認(rèn)可與支持學(xué)生參與學(xué)校民主管理的積極作用，尊重學(xué)生在高校管理中當(dāng)然的主體地位，并積極創(chuàng)造各種支持條件保障學(xué)生的參與。學(xué)生對高校管理的參與不僅是學(xué)生自身民主權(quán)利的體現(xiàn)和要求，而且能夠反向推動高校的變革更新，使高校能夠與時俱進(jìn)。同時學(xué)生對學(xué)校管理的積極參與也能夠使高校的管理者從繁雜的事務(wù)性工作中抽身出來，致力于學(xué)校發(fā)展的整體規(guī)劃和定位設(shè)計等宏觀決策之上，為高校管理者的實際管理進(jìn)行減負(fù)增效。作為教師也要積極扭轉(zhuǎn)觀念，應(yīng)充分理解和支持學(xué)生參與學(xué)校管理，不能僅僅把學(xué)生看作是純粹的學(xué)習(xí)者而不是參與者。實際上，學(xué)生參與教學(xué)管理，不僅不會削弱教師的權(quán)威，反而會充分調(diào)動學(xué)生自身的學(xué)習(xí)積極性和學(xué)習(xí)熱情，同時還會反向促進(jìn)教師改進(jìn)自身教學(xué)方法，提高教學(xué)水平。高校學(xué)生自身的觀念也應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整，不能僅僅把大學(xué)生活看作是純粹的學(xué)習(xí)，還應(yīng)當(dāng)把大學(xué)生活看作是積極尋找實踐機(jī)會，培養(yǎng)自己表達(dá)訴求、維護(hù)權(quán)益、增進(jìn)能力的場所?！按髮W(xué)生的參與應(yīng)立足于高校和大學(xué)生的共同利益，結(jié)合高校的實際需要，發(fā)揚(yáng)主人翁的責(zé)任感，與教師、管理人員一道共同為高校的改革與發(fā)展做出貢獻(xiàn)[7]?！?/p>

除卻觀念的更新之外，要想建構(gòu)高校多元共治的格局，實現(xiàn)學(xué)生對高校管理的有序參與，還應(yīng)當(dāng)確定學(xué)生參與管理的內(nèi)容和范圍。就參與的內(nèi)容而言，應(yīng)不斷地引導(dǎo)學(xué)生能夠有序進(jìn)入到學(xué)校管理的實質(zhì)性權(quán)力層次。學(xué)生參與高校管理的內(nèi)容應(yīng)從《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第五條對學(xué)生在校期間依法享有的權(quán)利中進(jìn)行抽取。高校學(xué)生依法享有的權(quán)利包括參加學(xué)校教育教學(xué)計劃安排的各項活動，使用學(xué)校提供的教育教學(xué)資源；參加社會服務(wù)、勤工助學(xué)，在校內(nèi)組織、參加學(xué)生團(tuán)體及文娛體育等活動；申請獎學(xué)金、助學(xué)金及助學(xué)貸款；在思想品德、學(xué)業(yè)成績等方面獲得公正評價，完成學(xué)校規(guī)定學(xué)業(yè)后獲得相應(yīng)的學(xué)歷證書、學(xué)位證書；對學(xué)校給予的處分或者處理有異議，向?qū)W校、教育行政部門提出申訴；對學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟等。這些權(quán)利實際上涉及學(xué)校管理的方方面面，包括知情權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)、評議權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、申訴權(quán)等。因此，學(xué)生對高校管理的參與也就是對諸如知情權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)、評議權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、申訴權(quán)等諸多權(quán)力的分有和切入。據(jù)此，學(xué)生參與高校管理的范圍應(yīng)確定在以下范圍之內(nèi)：與學(xué)生利益直接相關(guān)的事務(wù)決策，與學(xué)生利益直接相關(guān)的事務(wù)監(jiān)督，與學(xué)生利益直接相關(guān)的部門管理，其他學(xué)校認(rèn)為學(xué)生可以參與的事務(wù)和部門。這一參與范圍涉及學(xué)校管理的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，涉及學(xué)校具體的部門設(shè)置和內(nèi)部管理，涉及學(xué)校自身運(yùn)行的效率和學(xué)生自身能力的培育等諸多方面。以上參與內(nèi)容的落實和參與范圍的實現(xiàn)都需要相應(yīng)的制度和機(jī)制跟進(jìn)。就從制度層面來說，需要建構(gòu)和完善相應(yīng)的組織制度，例如學(xué)生代表大會制度（意即學(xué)代會，與教代會在地位上平等）、學(xué)生委員會參與制度、學(xué)生自管管理委員會參與制度、學(xué)生會參與制度、學(xué)生社團(tuán)參與制度和學(xué)生申訴委員會參與制度等。學(xué)生參與管理的運(yùn)行制度可引進(jìn)諸如學(xué)生公投制度、網(wǎng)絡(luò)溝通制度、學(xué)生聽證制度和學(xué)生校長助理制度等。而就高校學(xué)生參與管理的機(jī)制來說，則需要建立和暢通注入高校決策參與機(jī)制、學(xué)生行動參與機(jī)制和監(jiān)督參與機(jī)制、申訴補(bǔ)償機(jī)制等，逐步吸收學(xué)生有序地參與學(xué)校的重大決策，落實學(xué)生的評議權(quán)、咨詢權(quán)以及知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。

鑒于教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，高校學(xué)生參與管理不僅是高等教育發(fā)展的必然趨勢，而且對于我國高等教育的改革來說還具有緊迫性。盡管目前還存在著諸多的參與困境和參與瓶頸，但高校學(xué)生的參與管理已經(jīng)開始成為普遍共識。通過學(xué)生的參與，形成高校管理多元共治的格局既需要參與的三方實現(xiàn)觀念更新，更需要確定學(xué)生參與管理的內(nèi)容和范圍，積極創(chuàng)建和不斷完善各種保障性制度和機(jī)制。唯有如此，才能實現(xiàn)高校學(xué)生參與管理的有序和有力，穩(wěn)步推進(jìn)高校治理的現(xiàn)代化水平，增強(qiáng)學(xué)生自我治理的能力。

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責(zé)任編輯 劉曉露