許蕓

摘 要： 城市化的加速催生了大量的拆遷安置社區(qū)，而這些社區(qū)存在諸多治理困境。為探索拆遷安置社區(qū)的社區(qū)治理模式，政府主動培育并引入外來社會組織XY社會工作站參與D社區(qū)的治理。行動研究發(fā)現(xiàn)，社會組織通過搭建社區(qū)治理綜合平臺參與治理，在強化社區(qū)參與、促進社區(qū)自治方面可以發(fā)揮積極作用，但是無法從根本上突破原有的社區(qū)管理體制，與政府、社區(qū)的關系還未建立起治理的伙伴關系，迫切需要政府有效的制度設計和持續(xù)的政策支持。

關鍵詞： 社會組織；拆遷安置社區(qū)；社會治理；社區(qū)治理；行動研究

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A 文章編號：1671623X（2016）06004108

20世紀90年代之后，中國進入了快速城市化階段，全國各地城市迅速擴張。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，改革開放之初中國的城市化率僅為17.92%，2015年末已升為56.1%。[1]城市化的發(fā)展形成了大量的拆遷安置社區(qū)，這些社區(qū)處于從農(nóng)村向城市過渡的特殊階段，存在著諸多歷史性積淀問題和現(xiàn)實矛盾。拆遷安置社區(qū)治理存在很多困境，迫切需要探索出一套行之有效的社區(qū)治理模式，以適應新型城市社區(qū)發(fā)展的要求。黨的十八屆三中全會提出要 “以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”；“要激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新社會治理”。[2]那么，社會組織作為與政府、市場并列的“第三方力量”，究竟能在社區(qū)治理中發(fā)揮怎樣的作用？應如何參與社區(qū)治理呢？

近年來，學者們對于社會組織參與社區(qū)治理的必要性、重要性已經(jīng)作了比較充分的論證，認為這是“社會穩(wěn)定的根本出路” [3]，陳躍等進一步闡述了社會組織在社會治理中應發(fā)揮的主要功能 [4]。從應然狀態(tài)來講，社會組織應當發(fā)揮社會治理主體之一的作用，與政府、市場組織等一起參與社會治理。但是，從實然狀態(tài)來看，不少學者發(fā)現(xiàn)，社會組織參與社會治理面臨不少困境。 [5]針對這種情況，一些學者嘗試開展一些實證研究，試圖探索社會組織參與社會治理的路徑。[6-7]對于拆遷安置社區(qū)的治理，學者們更多側重于從宏觀層面、從理論角度對社區(qū)治理的現(xiàn)狀和問題作出分析[8]，但是從微觀角度對社區(qū)治理的各個主體的行動（尤其是引入外來社會組織參與治理的行動），以及行動對社區(qū)治理的影響和成效的研究相對較少。社會心理學家?guī)鞝柼亍だ諟刈钕忍岢隽诵袆友芯康母拍?，并提出“了解一個世界的最好方法，就是嘗試改變它”。行動研究“是一種由實踐者自己實施的、在實踐中進行的、旨在改進實踐的研究取徑；實踐者在研究中行動，在行動中研究”[9]。因此，筆者嘗試通過行動研究，從微觀和中觀角度，對政府主動培育、引入外來社會組織參與拆遷安置社區(qū)治理的動態(tài)過程進行分析，并對當前社會組織參與拆遷安置社區(qū)治理的成效、不足和路徑進行反思。

一、外來社會組織介入某拆遷安置社區(qū)治理的緣起

行動研究的對象是南京市P區(qū)D社區(qū)，這是一個典型的拆遷安置社區(qū)。D社區(qū)涵蓋2個小區(qū)，安置居民主要來自原來3個街道的5個農(nóng)村社區(qū)，至2014年底已容納居民約4 465戶共14 950人。D社區(qū)居委會共有專職社區(qū)工作者18人，社區(qū)辦公用房面積為1 160平米，其中一站式服務大廳面積為400平米，社區(qū)有一個民俗文化廳約180平米（其功能定位于紅白喜事辦理點）。①從外觀看，小區(qū)住宅樓整齊劃一，環(huán)境較好，有一些配套的公共基礎設施，周邊建有學校、農(nóng)貿(mào)市場、銀行、公交總站等，居民生活出行較為便捷。

但是進一步調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該拆遷安置社區(qū)存在著不少矛盾和問題，比如社區(qū)矛盾糾紛多，治安不良，衛(wèi)生環(huán)境較差，公共服務缺乏，農(nóng)民城市化后嚴重不適應城市生活方式等，傳統(tǒng)社區(qū)管理模式面臨很大困境。

（一）社區(qū)治理的困境

1.“村委會管理模式”難以適應社區(qū)發(fā)展需要

該社區(qū)依然保留了村委會的管理模式，新組建的“D社區(qū)”領導班子和管理人員仍舊是原來“D村”的領導班子，管理理念、工作方法、組織體系、責任分工都沒有變化。并且，D社區(qū)還繼續(xù)依靠原來“D村”集體經(jīng)濟的支持來保障D社區(qū)的運轉開銷。然而新成立的D社區(qū)的人口是原村人口的5倍左右，由原村民選舉產(chǎn)生的居委會使用原村集體資產(chǎn)提供公共服務的動力不足，導致其管理服務或提供的有限的公共物品只是面向原“村籍”居民，而不是針對所有目前居住在D社區(qū)的居民。

2.社區(qū)職能定位不明確，主要完成行政任務，未發(fā)揮自治功能

該社區(qū)委員會目前的主要工作就是協(xié)助基層政府和街道辦事處完成各類行政性工作，如勞動保障、環(huán)境衛(wèi)生、精神文明創(chuàng)建、維護穩(wěn)定等，并且這些工作逐步成為社區(qū)的主要任務，占據(jù)了大量的時間與精力，有的還納入到了考核指標中，而辦理自治事務、為社區(qū)群眾服務等工作則沒有得到應有的重視。

3.社區(qū)服務功能不足，無法滿足居民基本公共服務需求

該社區(qū)盡管形式上是城市社區(qū)，但與城市相對完善的社區(qū)服務體系相比，還有很大差距。社區(qū)委員會從事了大量的行政事務，因此面向社區(qū)居民的公共服務嚴重不足。雖然該社區(qū)也成立了公共服務站，但主要是配合計生部門、勞動社會保障部門開展一些便民活動。面向老人、婦女、青少年、困難和殘疾家庭等重點人群的基本公共服務都無法得到有效保障，更不用說為全體社區(qū)居民提供多元化服務了。

4.社區(qū)服務資源短缺，能夠真正提供服務的社區(qū)社會組織很少

該社區(qū)內(nèi)缺少開展文體活動的無障礙空間，活動類型和設施不足，雖然開辟了180平米民俗文化廳，但是其功能僅僅是社區(qū)居民辦理紅白喜事的場所。該社區(qū)缺少可以鏈接外部服務資源的平臺，能夠提供服務的社區(qū)社會組織很少。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該社區(qū)有15個社區(qū)社會組織，絕大多數(shù)是為了滿足行政考核而成立，成了應付上級檢查的“擺設”。②有一些是社區(qū)委員會辦的社區(qū)社會組織，如計生協(xié)會等，沒有專職的員工，也沒有獨立賬戶，工作由社區(qū)工作者兼任；有一些是自娛自樂的健身類組織。真正能夠提供社會服務的專業(yè)社會組織幾乎沒有。

5.社區(qū)居民的社區(qū)認同感和歸屬感低

D社區(qū)成立后，失地農(nóng)民的身份雖然變?yōu)榱顺鞘芯用?，但是之前農(nóng)村的生活方式、人際脈絡等根深蒂固，到了D社區(qū)后一時難以轉變，有些人還覺得自己是某個村的。再加上現(xiàn)在D社區(qū)居委會的服務對象也主要是原來行政村的原籍村民，對社區(qū)內(nèi)其他居民實行“區(qū)別對待”，這從行政上加深了社區(qū)居民對新社區(qū)的碎片化認知，導致居民社區(qū)歸屬感和認同感極低，對社區(qū)的關注度和參與度也很低，更談不上居民自治。

（二）破解之道：引入外來社會組織參與社區(qū)治理

2013年，南京提出了發(fā)展江北新區(qū)的戰(zhàn)略部署，D社區(qū)所在地就是未來區(qū)政府所在地。因此，不管從地方發(fā)展的全局考慮，還是從政府整體利益出發(fā)，客觀上都要求將D社區(qū)真正打造成為與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的新中心城區(qū)。隨著城市化建設的推進，拆遷安置社區(qū)將越來越多，迫切需要探索出一套行之有效的社區(qū)治理模式，在全區(qū)范圍內(nèi)進行推廣。在這種形勢下，區(qū)民政局與區(qū)社會組織培育中心的專家達成共識，由專業(yè)社會組織介入該拆遷安置社區(qū)，通過搭建一個“參與式、社會化的社區(qū)綜合治理服務平臺”來參與社區(qū)治理。這個平臺的功能在于，一方面反映、協(xié)調(diào)和服務于社區(qū)居民的利益訴求，另一方面促進社區(qū)居民的參與和自治，并實現(xiàn)社區(qū)居民與社區(qū)居委會的良性互動。

P區(qū)社會組織培育中心首先將“D社區(qū)綜合治理服務平臺創(chuàng)新項目”作為一個公益創(chuàng)投項目向社會公布，征尋有意向的社會組織來承接這一項目。最后由“XY社會工作站”來承接了這一項目，并且成功申請到了南京市公益創(chuàng)投協(xié)會的公益創(chuàng)投資金支持，運營“D社區(qū)綜合治理服務平臺創(chuàng)新項目”。XY社會工作站是一家高校社會工作教師領辦的社工機構，組織定位是社區(qū)治理類社會組織，機構聘有4名專業(yè)社會工作者（其中2名是社會工作本科畢業(yè)，2名是社會工作專業(yè)碩士）。

二、XY社會工作站參與D社區(qū)治理的過程分析

（一）入駐前的對接：與現(xiàn)有管理體制的摩擦與碰撞

引入外來社會組織入駐D社區(qū)是區(qū)政府的一項地方治理創(chuàng)新探索，在引入方式的選擇上，區(qū)政府通過召開“對接會”直接將XY社會工作站介紹給了D社區(qū)。2014年2月15日，區(qū)政府牽頭召開了第一次對接會，分管區(qū)長介紹了XY社工站入駐社區(qū)的意義和工作目標，并表達了對這項試點工作的高度重視和大力支持。街道書記和社區(qū)書記也表示非常歡迎，并表示會為入駐創(chuàng)造條件和提供便利。

預先設想，XY社工站有“政府背景”又是通過自上而下的方式介入社區(qū)，工作起來應該比較順暢。但實際情況是，XY社工站在正式入駐D社區(qū)前經(jīng)歷了多次摩擦和碰撞，召開了4次對接會，進行了多次交流和溝通，多方主體對XY社工站介入的認識存在很大的差距，無法達成共識。

1.XY社工站

XY社工站入駐D社區(qū)，有4個工作目標：（1）用專業(yè)化、社會化的要求構建一個參與式自治和社會化服務的綜合平臺；（2）引導社區(qū)居民和社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理；（3）加強安置社區(qū)文化建設，打造品牌社區(qū)；（4）為社區(qū)重點人群提供社工專業(yè)服務，提高居民生活質量。

2.街道干部

街道干部代表的是政府工作人員，為了完成上級安排的任務，他們表面上必須積極配合，但實際上對XY社工站的介入持疑懼態(tài)度，認為其工作目標之一是“引導社區(qū)居民參與社區(qū)治理”，這可能會觸動社區(qū)居民的神經(jīng)，再三強調(diào)不要增加社區(qū)的麻煩，要與社區(qū)工作配合，要“給社區(qū)幫忙而不添亂”。

街道民政辦多次強調(diào)了該社區(qū)的特殊性：“D社區(qū)是拆遷安置社區(qū)，矛盾很多，目前最難的三件事是釘子戶、上訪戶、集體資產(chǎn)分配問題，你們?nèi)腭v后，不要產(chǎn)生新的矛盾，一定要有利于社區(qū)的穩(wěn)定，穩(wěn)定是第一位的……要把握一個原則，應該做什么，不應該做什么要清楚。” ③

3.社區(qū)干部

社區(qū)主任對于XY社會工作站入駐的態(tài)度是既然是上級政府部門安排的，那就接受，但對于能做出怎樣的效果，則沒有信心。社區(qū)主任在對接會上說：“目前社區(qū)的問題很多，我們也希望你們來了能使這些問題有所改觀。但是這些農(nóng)民們剛從農(nóng)村搬到城市，文化素質不高，他們更關心溫飽和生活問題，解決實際問題。做文化建設，我覺得暫時不需要……如果有錢，我們也能做得更好?！雹苎韵轮馐前堰@個錢給社區(qū)，社區(qū)也能做。

從多次對接會上收集的信息來看，各方在認識上存在很大分歧，一時很難達成共識。經(jīng)過多次的交鋒和溝通，XY社工站最終入駐D社區(qū)。

為何一家社會組織，帶著人和錢來到這個社區(qū)提供服務，卻沒有受到街道和社區(qū)的真正歡迎呢？一方面是街道擔心社會組織的介入反而會把矛盾激發(fā)出來，以致于不可收拾，因此街道更關注社工站能幫助解決什么問題；另一方面是社區(qū)既擔心自己的權威受到外來機構的挑戰(zhàn)，也不愿意承擔相應的政治或社會治安風險，或者是在拆遷安置費的補償分配過程中可能存在一些問題，社區(qū)的某些干部不希望外來社會組織在與居民打交道的過程中知曉更多信息。因此，XY社工站在入駐D社區(qū)前，經(jīng)歷了與現(xiàn)存體制的摩擦與碰撞，最后在區(qū)政府和培育中心的支持下入駐，希望通過行動來消解誤會。

（二）嵌入：入駐社區(qū)“搭臺唱戲”

1.公共服務作為突破口，進行自我宣傳

XY社工站入駐D社區(qū)后，作為一家“空降”到該社區(qū)的社會組織，面臨的首要任務是自我宣傳和建立關系，處理好與居民的關系和與街道、社區(qū)的關系。關系處理不好，可能各項工作都很難開展，更無法實現(xiàn)預期目標。

XY社工站的第一次活動是與社區(qū)居委會合作舉辦“大型社區(qū)義診”活動，他們邀請了明基醫(yī)院、浦口醫(yī)院的專家到D社區(qū)開展義診和健康講座。并且制作了印有XY社工站口號和聯(lián)系方式的環(huán)保袋，發(fā)放給社區(qū)居民。這次活動非常成功，受到了社區(qū)居民的一致好評。

盡管這次活動從策劃、開展到經(jīng)費等都是由XY社工站負責的，但事后卻將“功勞”歸于社區(qū)居委會，這讓街道和社區(qū)看到了XY社工站的真誠，是想來做事的，社區(qū)領導略微感到放心。這次活動讓更多的社區(qū)居民知曉了XY社工站的存在，了解了社工站是做什么的。

2.采用“資產(chǎn)為本”的視角開展社區(qū)分析

社會工作者要開展綜合社區(qū)工作，必須先做好社區(qū)分析。在社區(qū)分析過程中，XY社工站的社工沒有采取傳統(tǒng)的“問題診斷——需求分析”社區(qū)分析理念，而是有意識地采用“資產(chǎn)為本”社區(qū)分析模式和方法?！百Y產(chǎn)為本”社區(qū)分析理念是由美國西北大學城市事務和政策研究中心的 Kretzmann 與Mcknight提出的，他們認為每一個社區(qū)都擁有未被發(fā)現(xiàn)和未被充分利用的資產(chǎn)，既包括學校、醫(yī)院、政府部門等正規(guī)機構，也包括社區(qū)居民個人能力和社區(qū)各種非正式關系網(wǎng)絡。[10]

XY社工站的社工通過社區(qū)觀察、居民訪談和座談會來開展社區(qū)分析。在居民訪談過程中，焦點不光是讓居民表述社區(qū)的問題，更注重讓居民暢談對社區(qū)問題解決的策略和措施，以及對社區(qū)未來的規(guī)劃和美好設想。通過社區(qū)觀察和走訪，社工與社區(qū)居民建立了良好的關系，收集齊了樓棟長的信息，并發(fā)現(xiàn)了一批社區(qū)積極分子。在社區(qū)積極分子的協(xié)助下，社工展開了入戶調(diào)查，共調(diào)查了278戶家庭，⑤基本上遍及了有老人的家庭，梳理出了“問題解決與需求滿足清單”。同時，社工還繪制社區(qū)資源地圖，地圖上清晰地標注了D社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的兩個小區(qū)及周邊的房屋、公共設施等物質資源，也標注了區(qū)內(nèi)正式機構，比如政府部門、社區(qū)社會組織等，張貼在了小區(qū)公共宣傳墻和社工站內(nèi)。

3.豐富民俗文化廳內(nèi)涵，開展社區(qū)文化建設

在社區(qū)分析過程中，社工發(fā)現(xiàn)許多經(jīng)歷拆遷的村民從“農(nóng)村戶口”轉變?yōu)椤俺擎?zhèn)戶口”很容易，居住方式上也很快從“樓下”到“樓上”，但是要實現(xiàn)從“農(nóng)民”向“市民”的轉變相對很難，很多社區(qū)居民的生活方式、思想觀念、行為方式等還停留在原來的農(nóng)村文化里，尤其是那些失地后也沒有工作的中老年人。正如52歲的張師傅在訪談時所說：“原來我在家可以忙忙農(nóng)活，在自留地種種菜、養(yǎng)養(yǎng)雞，空閑的時候串串門、聊聊天，現(xiàn)在住到了高高的樓房里，感覺很憋屈，也不知道該干些什么?！?/p>

社區(qū)居民需要有空間進行交流和傾訴，需要有機會來重構生活秩序和社區(qū)秩序。社區(qū)文化建設應是破解這一難題的出路。社工選擇將已有的民俗文化廳作為主要載體。入駐前，其功能僅僅是提供辦理紅白喜事的場地，使用頻率一年不足十次，平時大部分時間是關著的。入駐后，社工對其空間進行了裝修（鋪設軟地墊、裝飾墻面），并對其進行新功能定位，除辦理紅白喜事外，還作為開展常規(guī)性文體活動、醫(yī)療保健服務、青少年課堂等活動空間，周一至周五下午分別開設了大新影院、大新講堂、棋牌社、健康養(yǎng)生館、大新文藝匯等活動。

這樣一來，不同興趣的社區(qū)文藝小組，有了固定的娛樂場所。每天下午兩點，一些空閑在家的居民們就來到文化廳。對于一些腿腳不便的老人，當健康養(yǎng)生館提供修腳和按摩服務時，社工會提前把他們接到文化廳來。暑假，在文化廳開展了為期兩個月的青少年暑期夏令營活動，大學生志愿者和社工不僅把青少年都帶進了這個空間，并引導年輕的家長們也參與進來。

民俗文化廳新功能的打造，豐富了其“文化”內(nèi)涵，不僅為社區(qū)居民提供了一個物理空間，更是提供了一個倡導互助睦鄰精神和文化的空間。通過這個空間，連接了社會關系，形成了關系空間，促進了新老社區(qū)居民的融合，強化了居民的社區(qū)認同。

4.搭建參與式自治與社會化服務平臺

通過社區(qū)分析，社工們收集到了一份“問題解決與需求滿足清單”。包括八項內(nèi)容：居家養(yǎng)老服務、社區(qū)環(huán)境治理、青少兒教育、社區(qū)矛盾糾紛調(diào)解、培訓教育、志愿者資源鏈接、再就業(yè)指導服務、搭建愛心平臺。這么多社區(qū)問題和居民需求，光靠社工站是不可能解決和滿足的，這也是當初社區(qū)干部對社工站入駐抱有疑慮的原因所在?！八膫€剛畢業(yè)的大學生，不熟悉社情的小姑娘，怎么能做好這么多事？”而社工站服務采取了兩個應對策略。

（1）挖掘內(nèi)部資源，引導社區(qū)居民參與式自治，提供專業(yè)社工服務。社區(qū)應當是居民進行自我服務、自我管理的生活共同體。對于社區(qū)居民反映出來的社區(qū)問題，比如社區(qū)環(huán)境臟亂差、治安不好導致偷盜事件時有發(fā)生、為操近路破壞圍墻、物業(yè)公司服務差等問題，必須通過居民參與式自治才能解決，因為居民自治才是基層社會成本最低、效益最好、矛盾最小的管理方式。社工在這個過程中，不是主導者而是協(xié)助者，讓居民思考問題的解決方法和可借用的資源，通過居民的行動，解決問題和滿足需求。

（2）鏈接外部資源，提供社會化服務。居民的公共服務需求，有些可以由社工站直接提供，而有些服務社工站無法直接提供，而是主要扮演了資源鏈接者、第三方評估者的角色，積極引入符合條件的、有能力的社會組織進社區(qū)提供服務，幫助制定服務實施方案，建立第三方評估體系，監(jiān)督服務質量。社工站入駐社區(qū)后，注重開發(fā)、整合志愿者資源，構建起了新的志愿服務網(wǎng)絡。一是本社區(qū)的志愿服務網(wǎng)絡，讓社區(qū)居民有了參與平臺，促進了居民融合，培養(yǎng)了新的生活方式；二是外來的志愿者資源，包括駐區(qū)單位、高校、媒體的志愿者，他們帶來了新的理念和新的服務項目，在社工站提供服務過程中發(fā)揮了重要作用。

5.加強和本地社會組織的聯(lián)系，培育和促進社區(qū)社會組織

社工站加強與本地社會組織的聯(lián)系，比如“穆金榮工作室”，整合這些社會組織資源開展服務；通過專業(yè)方法挖掘當?shù)匚幕瘓F體文藝隊、舞蹈隊的公益性，吸引更多有興趣的居民參與，并且進一步強化社會組織的服務意識和功能，使其在提升能力的同時發(fā)揮了社會服務和社區(qū)參與的功能。

（三）入駐后的改變：從“空降兵”到“自己人”

1.街道、社區(qū)對社工站的態(tài)度由“排斥”逐漸轉向“認可”

入駐前，街道和社區(qū)都將社工站當作是區(qū)政府下派的任務，表面接受但實際“排斥”，擔心激發(fā)社區(qū)矛盾影響社區(qū)穩(wěn)定，擔心他們的權威受到挑戰(zhàn)、利益受到侵害等。因此，社工站入駐后非常注意處理好與社區(qū)的關系。社工站的工作人員每周六都參加社區(qū)的工作例會，與他們交流近期工作計劃，并從大局出發(fā)一起商討有效解決問題的辦法。

一年來，社工站用行動來證明他們與社區(qū)不是競爭關系而是合作關系，是給社區(qū)“加分”而不是“減分”的。一方面贏得了社區(qū)居民的好評，另一方面贏得了上級領導的關注和支持，被作為地方創(chuàng)新試點，其做法得到上級充分肯定。區(qū)委書記在視察后表示“D街道引進XY社工站的試點工作意義重大，政府部門將逐漸通過購買服務等方式，向社會組織轉移職能，開放更多的公共資源和領域，支持社會組織進入群眾生產(chǎn)生活性服務領域”。

2.社區(qū)居民：“我們希望工作組能夠一直在這里”

社區(qū)居民對社工站評價很高，認為社工站提供的服務非常符合大家的需求。社區(qū)一位65歲的HN師傅在訪談時說：“我原來不是這個村的，住到這里來，他們（指社區(qū)）不管我們。這個小區(qū)問題很多，工作組（指社工站）來了之后，做了好多事，并且不分你是哪個村他是哪個村的，都為我們服務……她們就住在這個小區(qū)，真的比自己的孩子還貼心。我們都很喜歡。希望工作組能夠一直在這里?！边@位大爺還以為社工站是政府派來的工作組，他用最質樸的語言表達了對社工站工作的肯定和對四位大學生社工的喜愛。

三、社會組織參與拆遷安置社區(qū)治理的行動反思

行動研究“強調(diào)生產(chǎn)知識的目的是促進社會改變，透過將‘行動與‘研究相結合，產(chǎn)生基于實踐和應用于實踐的知識” [11]，因此行動研究展現(xiàn)的更多是一個過程的階段性反思。通過此次行動研究，帶給我們的反思如下。

（一）社會組織參與拆遷安置社區(qū)治理能夠發(fā)揮積極作用

1.社會組織參與社區(qū)治理，強化了社會參與

在社工站入駐之前，D社區(qū)治理的主體主要是社區(qū)居委會和物業(yè)公司，而社區(qū)委員會更多發(fā)揮了行政職能，并且對社區(qū)居民實行“差別化”管理，物業(yè)公司的目標是盈利最大化，服務質量較差。社工站入駐后將社區(qū)治理的主要主體聯(lián)動起來，比如參與社區(qū)工作會議，提出居民需求和服務建議；與物業(yè)、當?shù)厣鐣M織建立聯(lián)系，參與社區(qū)治安、社區(qū)環(huán)境的治理等；動員社區(qū)居民、志愿者等力量共同參與社區(qū)建設，使以網(wǎng)格為基礎的服務和管理有了新的面貌，使“有利害關系的公民個人、團體和政府一起參與了公共決策、分配資源、合作治理”，實現(xiàn)了“參與式治理”和“社區(qū)的復合治理”。[12]

2.社會組織搭建社區(qū)治理綜合平臺，發(fā)揮了樞紐型社會組織的聯(lián)動作用

社工站通過有限的人員投入，發(fā)揮了“小馬拉大車”的作用，起到了樞紐型社會組織的聯(lián)動作用。（1）搭建了溝通協(xié)調(diào)平臺，有效地促進了居民與街道、社區(qū)的溝通，及時化解了社區(qū)的矛盾糾紛。（2）搭建了綜合服務平臺，通過提供專業(yè)服務和鏈接社會化服務，滿足了居民多樣化的公共服務需求。（3）搭建了居民參與平臺，通過打造民俗文化廳這個空間載體，連接了社會關系，使人際交往互動網(wǎng)絡有了“交集”，促進了新老社區(qū)居民的社區(qū)融合；并通過培育本土的社區(qū)社會組織，搭建了居民參與社區(qū)活動的平臺。（4）搭建資源整合平臺，將社區(qū)內(nèi)、外各方資源整合起來，既注重將企業(yè)、基金會和其他社會組織等機構有形的物質資源引入社區(qū)，又注重志愿者服務網(wǎng)絡等無形資源的開發(fā)。

3.社會組織參與社區(qū)治理，促進了社區(qū)居民的自治意識

社區(qū)自治應當是社區(qū)治理的核心所在。社工站入駐后，扮演了協(xié)助者角色，而非主導者。社工在開展工作和提供服務過程中強調(diào)“參與式自治”和“參與式服務”理念，注重社區(qū)積極分子隊伍的建設和本社區(qū)骨干的培養(yǎng)，通過不定期的居民議事座談會來共同解決社區(qū)問題，培養(yǎng)和促進了居民的自治意識；同時建立了居民自治組織體系，即涵蓋社區(qū)居委會、居民小組、樓門院長、家庭的居民自治組織網(wǎng)絡；構建了志愿者服務網(wǎng)絡，組織社區(qū)居民自我服務，為將來社區(qū)自治發(fā)展提供正能量，可轉化成社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的動力。因此，社會組織的自治機制和專業(yè)服務，有助于重建社會關系，促進社區(qū)參與和自我服務，是提升社區(qū)居民自治水平的助推器。

（二）社會組織參與拆遷安置社區(qū)治理的反思及探討

XY社會工作站入駐該社區(qū)，參與社區(qū)治理，通過社會工作服務機制嵌入到原來的體制中發(fā)揮了一定作用，但同時也面臨一定困境，需要引起政府相關部門、實踐者和行動研究者的反思。

1.個別社會組織的介入無法打破原有的社區(qū)管理體制，需要從制度上加以突破

D社區(qū)居委會的主要領導還是原來的村干部，原村干部和村民對于使用原村集體資產(chǎn)收入提供社區(qū)公共服務的方式不滿。這樣一種處于“過渡期”的社區(qū)管理體制與農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)管理體制都有很大不同，未來勢必要過渡為城市社區(qū)管理體制。而XY社工站入駐該社區(qū)，雖然在提供公共服務方面促進了均等化，也一定程度上增強了居民的社區(qū)意識，但是目前還是無法改變原有的社區(qū)管理體制。

D社區(qū)這樣的拆遷安置的社區(qū)應當依據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》[13]對社區(qū)自治組織進行重建，打破原屬地村委會管理服務本村居民的舊模式，由社區(qū)常住居民遵循居住地原則，選舉新的居民委員會負責全社區(qū)的管理與工作。新選舉產(chǎn)生的居民委員會的工作經(jīng)費和人員經(jīng)費，依法應當由區(qū)、街道財政負責，不由原集體經(jīng)濟資產(chǎn)承擔。這樣的突破可能無法由單個外來社會組織實現(xiàn)，需要從制度和政策上保障此類安置小區(qū)向新型城市社區(qū)轉型。

2.社會組織與政府、社區(qū)的關系還未建立起治理的伙伴關系

從理論上講，社會組織的可貴價值就在于其獨立性。社會組織如果不能作為治理權力主體與政府建立起治理伙伴關系，最終只會成為政府的“伙計”，和“準行政化”部門[14]。實踐中發(fā)現(xiàn)，社工站的獨立性很弱，與街道和社區(qū)的關系還未實現(xiàn)真正的合作和伙伴關系。街道和社區(qū)居委會對于社工站的態(tài)度，雖然已由“排斥”逐漸轉為“認同”和“接納”，但是社區(qū)居委會還是習慣性地將社工站視為其“助手”。社區(qū)和社工站的制度化溝通機制還未實現(xiàn)，社工站開展的項目要事先主動向社區(qū)匯報，得到認可后才可開展。

政府與社會組織應當建立起一種新型的合作關系，這種關系既不是傳統(tǒng)的行政依附關系，也不是各行其是，而是一種“以政社分開為前提、政府職能轉變?yōu)榛A、政府購買服務為紐帶”的“相互獨立、優(yōu)勢互補、分工協(xié)作、良性互動” [15]的平等合作關系，從而實現(xiàn)政府與社會組織在“分離中合作、合作中共贏”的目標[16]。

3.社會組織參與社區(qū)治理要發(fā)揮長效作用，有賴于持續(xù)的制度保障

社工站通過開展豐富多樣的活動，以及借助民俗文化廳這個空間載體，促進了新老社區(qū)居民的融合，在一定程度上增強了居民的社區(qū)意識。但是建立居民之間的熟悉感相對容易，要建立歸屬感、認同感卻并不容易，一旦涉及利益分配，居民們又回到了各自的“原籍”社區(qū)身份，在社區(qū)治理過程中還未能建立起民主協(xié)商制度化機制，就社區(qū)事務進行協(xié)商。同時，社區(qū)內(nèi)還未能培育出類似于社區(qū)社會組織聯(lián)合會這樣的社會組織，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導等功能，引導更多的社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理。

社會組織參與社區(qū)治理，需要長久扎根社區(qū)，與社區(qū)融為一體，才能真正推動改變。社工站作為外來的社會組織入駐該社區(qū)開展社區(qū)綜合治理的項目，是作為南京市和P區(qū)的公益創(chuàng)投項目來支持的，項目運作時間為一年?？墒菍τ陧椖恳荒昶跐M后，社工站是否繼續(xù)在該社區(qū)提供服務，取決于政府對于該項目的持續(xù)支持和投入。這也是社工站入駐前街道和社區(qū)委員會有抵觸情緒的原因之一。事實上，一年以后，該項目沒有轉化為政府購買的服務項目，于是，社工站撤離了該社區(qū)，這可能導致剛剛建立起來的微弱的居民自治意識也隨之消退，也有可能會讓社區(qū)居民產(chǎn)生一種心理落差。這些問題應該引起關注。

因此，外來的社會組織入駐社區(qū)參與社會治理，需要得到政府長期而持續(xù)的支持，而不是一種短期行為。應當使用長期穩(wěn)定的購買服務方式配合市區(qū)公益創(chuàng)投項目，將那些實施效果比較好的公益創(chuàng)投項目都發(fā)展為基本公共服務項目，為社會組織發(fā)展提供政策支持和有效資源。

①2013年12月，項目組成員入駐前在D社區(qū)調(diào)研，社區(qū)居委會提供了社區(qū)的基本信息；人口數(shù)量信息是行動研究一年后（即2014年12月）調(diào)研所得。

②2014年3月，項目組成員調(diào)研所得信息。

③④資料來源：2014年2月21日第二次對接會。

⑤2014年4月，筆者對XY社工站開展督導工作時獲得相關數(shù)據(jù)信息。

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（文字編輯：徐朝科 責任校對：賈俊蘭）