金冰潔，劉再春

（梧州學院，廣西 梧州 543002）

未成年人社會保護存在的問題與對策

金冰潔，劉再春

（梧州學院，廣西 梧州 543002）

未成年人保護是社會管理的難題，同時也是政府的良心工程。然而近年來，侵害未成年人事件頻頻發(fā)生，未成年人保護存在突出問題，如立法工作滯后、機構(gòu)設(shè)置不科學、監(jiān)護監(jiān)督存在漏洞、教育理念滯后等。對未成年人“性侵”應(yīng)當單獨立法，設(shè)立專門的保護機構(gòu)，建立專業(yè)化的服務(wù)隊伍，建立強制舉報制度，加大教育投入構(gòu)建三位一體的教育網(wǎng)絡(luò)，從而將這一良心工程變成民心工程。

未成年人社會保護；性侵犯；強制舉報

一、未成年人社會保護存在的主要問題

（一）立法工作滯后

1．未成年人“性侵”在立法上尚處于空白。我國以《憲法》的根本法形式和最高法律效力確立了未成年人保護工作的指導原則，以《中華人民共和國民法通則》、《婚姻法》、《收養(yǎng)法》等民事基本法給予未成年人的人格地位進行確認和保護，同時以《未成年人保護法》為主體，《義務(wù)教育法》、《預防未成年人犯罪法》、《母嬰保健法》、《人口與計劃生育法》等配套，《婦女權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》等為補充對未成年人實施保護。[1]但這些法律大都是綜合性質(zhì)的法律，它們所規(guī)定的保護內(nèi)容、所構(gòu)建的保護網(wǎng)絡(luò)在現(xiàn)實中還存在不少問題。性侵犯是侵害未成年人的典型犯罪之一，但至今尚未出臺專門法來針對、防范和打擊“性侵”未成年人的犯罪行為，導致“性侵”未成年人犯罪行為不斷升級?？梢?，未成年人保護內(nèi)容在立法保護上的漏洞，極大地影響和制約了未成年人保護工作的開展。

2．法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強。目前相關(guān)法規(guī)只是規(guī)定了禁止行為，卻沒有行之有效的處罰措施，且可操作性不強。如《未成年人保護法》在法律責任方面的規(guī)定就過于模糊籠統(tǒng)，沒有相應(yīng)的法律渠道幫助未成年人，也沒有相應(yīng)的救濟途徑，很多法律只停留在問題的表面，從某種意義上來說只是用于宣傳和倡導，難以找到實際的且具有可操作性的規(guī)定。[2](p21-32)例如，對未成年人做與性有關(guān)的行為，如強奸、性騷擾、猥褻、露體、窺淫等，也可算是性侵犯的一種。但在“海南某校長帶幼女開房”的案例中，海南這個小學校長和另一公務(wù)員到底是涉嫌猥褻婦女兒童罪，還是涉嫌強奸罪，或者是嫖宿幼女罪，由于法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏相應(yīng)的專門法規(guī)與實施細則，導致事件發(fā)生后很多法律條文或多或少都隱含或者涉及。但究竟由哪個部門來處理，根據(jù)什么標準來處理，又處理到何種程度，難以操作。因此造成定罪難的問題，從而很難真正保護未成年人。

3．懲罰力度不夠。我國保護未成年人法律規(guī)定處罰手段簡單，且處罰力度不夠。如在“海南某校長帶幼女開房”一案中，如果該小學校長跟這一公務(wù)員與這些未成年女孩子發(fā)生性行為，那么他們則涉嫌強奸罪，強奸罪最高可判死刑；如果該小學校長跟這一公務(wù)員脅迫或者以其他方式強行猥褻這些未成年的女孩，那么他們則涉嫌猥褻罪，可處五年以下有期徒刑或者拘役。這明顯懲罰力度不夠，難以形成威懾力。例如在美國，對于侵害未成年人的行為都會施以重刑（排除正當?shù)尼t(yī)療與照顧行為，比如用手、身體其他部分或物體出于性欲的目的，直接接觸到了未成年人的私處，無論同性異性，美國法律往往都會直接將其定性為性侵害，并且刑罰通常都在10年以上）。此外，許多州的法律都明文規(guī)定，只要與14周歲以下的兒童或少年發(fā)生性關(guān)系，無論對方是否自愿，一律按強奸罪處理。[3](p23-25)

（二）機構(gòu)設(shè)置不科學，專業(yè)服務(wù)隊伍缺乏

1．機構(gòu)重疊、責任不清，效果不佳。目前有兩種類型的未成年人保護機構(gòu)，一種是依托在婦聯(lián)、共青團下的婦女兒童工作委員會和未成年人保護委員會，是一種協(xié)調(diào)機構(gòu)；另一種是政府職能部門中與未成年人有關(guān)的部門，如教育部門、公安部門、衛(wèi)生部門、民政部門、出版行政部門、勞動與社會保障部門，以及司法機關(guān)和其他各類組織等。[4](p25)由于未成年人保護工作的相關(guān)職能散落于各機構(gòu)之中，造成相關(guān)部門之間職能交叉、責任不清。雖然都是為了保護未成年人，但由于存在部門利益差異、考核指標等因素的沖突，在許多地方，各種未成年人保護的相關(guān)機構(gòu)組織往往是各自為戰(zhàn)，力量分散，沒有能夠把有限的資源集中運用、流暢配合。這種現(xiàn)狀使得未成年人保護工作效果不佳。多頭管理，職能交叉，形成了“人人有看法，人人沒辦法；人人有怨氣，人人沒脾氣”的尷尬局面，使得未成年人保護工作出現(xiàn)呼聲高、實效差、雷聲大、雨點小的現(xiàn)狀。[5](p32-33)比如近幾年，未成年保護機構(gòu)也聲明要嚴厲打擊、防范“性侵”未成年人的犯罪行為，但效果不佳，“帶幼女開房”等類似猥褻、“性侵”未成年人的事件還是不斷發(fā)生，這是機構(gòu)重疊、保護責任不清帶來的不良后果。

2．缺乏專門保護機構(gòu)和專業(yè)化服務(wù)隊伍。雖然國家層面立法規(guī)定了未成年人保護的各種協(xié)調(diào)機構(gòu)，但國家總體層面并沒有設(shè)置專門的未成年人保護的綜合管理機構(gòu)和服務(wù)部門。[6](p54)未成年人保護工作普遍由上文提到的各種協(xié)調(diào)機構(gòu)和有關(guān)部門來負責，如公安部門。但現(xiàn)實告訴我們，公安部門也不是萬能的，警察不可能幫未成年人解決所有問題，例如有傷害未成年人的事件，該傷害事件又沒有達到公安機關(guān)介入的程度，那應(yīng)該找誰處理，又該由誰來負責？缺乏專門的未成年人保護機構(gòu)導致未成年人保護政策難以落地生根。另外，由于尚未建立專業(yè)化的服務(wù)隊伍，未成年人保護的專業(yè)化水平難以提高，公共服務(wù)的質(zhì)量堪憂。如在“海南某校長帶幼女開房”的案例中，由于相關(guān)負責案件的工作人員工作效率差，因此需要多次詢問受害幼女，給她們造成二次傷害。同時由于沒有嚴格保密受害人信息，媒體報道不規(guī)范，造成受害人事后怕被老師同學恥笑而不敢去上學的情況。由此可見，缺乏專門保護機構(gòu)，缺乏專業(yè)化服務(wù)隊伍，也是未成年人屢遭侵害的重要原因。

（三）監(jiān)護、舉報機制欠缺

1．監(jiān)護監(jiān)督缺失，監(jiān)督力度不夠。對于未成人的監(jiān)護問題，《民法通則》第十八條第三款規(guī)定：“監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或者侵害被監(jiān)護人的合法權(quán)益的，除依法承擔責任，賠償所造成的財產(chǎn)損失外，人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請，撤銷監(jiān)護人的資格。”《未成年人保護法》第二十九條規(guī)定：“對暫時無法查明其父母或者其他監(jiān)護人的流浪乞討或者離家出走的未成年人，由民政部門設(shè)立的兒童福利機構(gòu)收留撫養(yǎng)?！睆囊陨弦?guī)定可看出，我國立法對監(jiān)護人的監(jiān)護職責只做了原則性的規(guī)定，對監(jiān)護人侵害被監(jiān)護人利益的行為沒有相應(yīng)的懲戒措施，對監(jiān)護行為也缺乏有效的監(jiān)督。只籠統(tǒng)規(guī)定當出現(xiàn)監(jiān)護人侵害被監(jiān)護人時，人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請，撤銷其監(jiān)護人的資格。但這里的“有關(guān)人員或者有關(guān)單位”究竟指的是誰? 如何對監(jiān)護人進行監(jiān)督等？都沒有明確規(guī)定，缺乏相應(yīng)的監(jiān)護監(jiān)督人，以致使該規(guī)定流于形式，在未成年人遭受侵害時，沒有具體的程序?qū)Π讣枰暂o助。[7](p56-58_如“海南某校長帶幼女開房”案中，學校領(lǐng)導、老師就是學生的監(jiān)護人，本案件屬于監(jiān)護人侵害被監(jiān)護人的情況，但在現(xiàn)行法規(guī)條文中，我們既看不到對監(jiān)護行為實施監(jiān)督的主體，也看不到具體的監(jiān)督標準，尤其是監(jiān)督失職瀆職的懲戒措施。這充分暴露了未成年人社會保護的短板。

2．舉報機制不健全，舉報責任難落實。關(guān)于舉報，我國《刑事訴訟法》第八十四條規(guī)定，“任何單位和個人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有權(quán)利也有義務(wù)向公安機關(guān)、人民檢察院或者人民法院報案或者舉報?！边@一法律只規(guī)定了義務(wù)性的要求，但沒有明確不履行義務(wù)時的懲罰性措施，缺乏舉報權(quán)益保護，舉報責任沒有落實到每個公民身上，導致對違法犯罪行為知情不報、知情瞞報漏報、不及時報告的情況屢見不鮮，從而使得犯罪分子得以逍遙法外。如每年都會發(fā)生一些未成年人被老師、父母虐待致死、致殘，以及被成年人性侵的事件，而他們在被弄死、弄殘之前都有一個長期被虐待的過程，但是，卻很少有人舉報。從“海南某校長帶幼女開房”案中也可以發(fā)現(xiàn)，該校長帶著孩子們?nèi)ラ_房，賓館工作人員應(yīng)該知情，但卻沒有加以重視，沒有意識到自己身上的舉報責任和義務(wù)，因此沒有向公安機關(guān)或有關(guān)部門舉報，導致最后孩子們遭到猥褻和侵犯。這是未成年人保護舉報機制不健全、舉報責任難落實帶來的弊端。

（四）教育理念滯后，存在保護盲區(qū)

1．教育觀念滯后，親子教育缺失。親子教育是指協(xié)助父母獲得稱職父母角色的經(jīng)驗教育，同時也包括協(xié)助那些打算成為父母的人士，使他們做好準備，能更有效地擔當父母角色的教育。[8](p26)《未成年人保護法》第十二條規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護人應(yīng)當學習家庭教育知識，正確履行監(jiān)護職責，撫養(yǎng)教育未成年人”、“有關(guān)國家機關(guān)和社會組織應(yīng)當為未成年人的父母或者其他監(jiān)護人提供家庭教育指導?！痹谖覈F(xiàn)行法律規(guī)定中，有關(guān)親子教育內(nèi)容的寥寥無幾，僅有上述這一條規(guī)定，而且過于原則，只概述“有關(guān)國家機關(guān)和社會組織”，但具體是哪個機關(guān)、哪個組織也沒有明確的規(guī)定，親子教育問題沒能引起社會的真正重視。特別是在農(nóng)村，由于政府對教育的投入不足，使親子教育在農(nóng)村非常缺乏，導致家長教育觀念滯后，難以給孩子提供良好的安全教育。因此，“海南某校長帶幼女開房案”的發(fā)生，一定程度上是由于親子教育的缺失而造成的，家長對孩子們?nèi)鄙僮晕冶Ｗo的教育，使孩子們無知的答應(yīng)跟成年男性去開房，而且受到侵害時難以及時有效保護。因此，親子教育缺失帶來的問題，應(yīng)引起全社會的重視。

2．危機教育和自我保護教育匱乏。社會保護最好的教育是提供危機教育知識，教會未成年人自我保護的知識與技能，否則社會保護難免存在盲區(qū)。當今社會，在升學教育、應(yīng)試教育的模式下，有些學校片面追求上榜率，把學生進行“圈養(yǎng)”，而一些危機教育和自我保護的知識卻很少對學生進行普及。例如，在中小學九年義務(wù)教育中，有的學校雖然開設(shè)了《中學生法治教育讀本》和《小學生法治教育讀本》等課程，但真正的危機教育和自我保護教育未真正的重視，筆者曾對四座城市七所中學進行了千人問卷調(diào)查，結(jié)果顯示有78.5%的學生所在學校不經(jīng)常對學生進行危機教育和安全教育，加上專業(yè)的安全教育師資缺乏，危機教育、安全教育預案演練不夠，致使安全教育流于形式。同時，據(jù)公安部門的統(tǒng)計報告來看，80%侵害兒童的案件都是因為孩子不會拒絕陌生人的要求引發(fā)的，10%的兒童在受到侵害時束手無策。[9]這說明了未成年人自我保護教育的薄弱，當未成年學生們在遇到侵犯的時候，普遍不會保護自己?？v觀“海南某校長帶幼女開房”的整個案件，可以發(fā)現(xiàn)，當事的幾個女生在遭到猥瑣侵犯時，只有害怕、恐慌，而想不到如何求救或者自救，安全和自我保護意識淡薄。這充分反映出未成年人社會教育體系存在嚴重問題，沒有教給孩子們一套清晰的自救規(guī)則，使他們身處險境的時候不知所措，缺乏生存自救的技能，值得深思。

二、加強未成年人社會保護工作的建議

（一）完善立法工作，對未成年人“性侵”單獨立法

目前我國在未成年人法律保護方面依然存在立法“碎片化”等諸多問題，因此必須加快建立完善的法律體系。首先，要完善立法工作，全面考慮未成年人保護的內(nèi)容以及涉及侵害未成年人的各方面因素和行為動機，有針對性地進行立法保護，對“性侵”未成年人行為尤其應(yīng)出臺相應(yīng)的防范和打擊“性侵”未成年人犯罪的專門法律。同時，出臺相應(yīng)的實體法和程序法，明確涉嫌侵害未成人的案件應(yīng)該到哪兒去起訴、由哪些機構(gòu)來審理、怎樣進行處理、處理到何種程度等，從而指導未成年人保護工作。通過立法打擊“性侵”未成年人犯罪，只要與未成年人發(fā)生性關(guān)系，就直接將其定性為性侵害，而不是猥褻兒童罪，并且要統(tǒng)統(tǒng)上升到刑法的高度處理。建議廢除猥褻兒童罪，對未成年人實施有關(guān)性侵犯的行為，一律按強奸罪懲處，從立法上保護未成年人免受性侵。

（二）設(shè)立專門的保護機構(gòu)，建立專業(yè)化的服務(wù)隊伍

設(shè)立保護未成年人的專門機構(gòu)，這是發(fā)達國家普遍的有益經(jīng)驗。如德國設(shè)置了少年救助委員會，日本設(shè)置了兒童咨詢所、兒童委員會、福利事業(yè)所及保健所等專門的兒童保護機構(gòu)。[10](p27-29)而我國只有未成年人保護的綜合協(xié)調(diào)性機構(gòu)如未成年人保護委員會、婦聯(lián)等，這對于保護未成人是遠遠不夠的?，F(xiàn)實形勢需迫切建立未成年人保護的專門機構(gòu)，如建立層級制的未成年人保護委員會，在國務(wù)院辦公廳下設(shè)立中央一級的未成年人保護機構(gòu)，由政府副職負責擔任委員會主任。其職責是制定、規(guī)劃未成年人保護工作，統(tǒng)一部署全國未成年人保護工作，且垂直領(lǐng)導下級機構(gòu)。在地方根據(jù)行政級別設(shè)立對應(yīng)的保護委員會，接受上級機構(gòu)和本級政府的雙重領(lǐng)導。然后在每個委員會下設(shè)、教育、監(jiān)護、法律、懲處等各個部門，分別負責對應(yīng)的未成年人保護工作。因為未成年人保護工作專業(yè)性很強，所以在設(shè)立未成年人專門保護機構(gòu)的同時，還需培養(yǎng)和建立穩(wěn)定的專業(yè)人才隊伍。一方面，以優(yōu)惠的條件吸納更多的專業(yè)性人才，充實未成年人保護工作的隊伍；另一方面，可以實施獎勵性的義工榮譽政策，要求一定領(lǐng)域的專業(yè)人員，如律師、教師隊伍等，在一定時間內(nèi)必須義務(wù)性的付出一定的勞動來支持和幫助未成人的保護工作。[11](p59)只有設(shè)立專門的政府機構(gòu)，建立專業(yè)化的服務(wù)隊伍，才能更好的處理未成年人受侵害的問題，從而才能真正全面、長效地保護未成年人。

（三）建立監(jiān)護監(jiān)督以及強制舉報制度

要做好保護未成年人的監(jiān)護監(jiān)督工作，首先，我們可以借鑒國外的做法，采取監(jiān)護監(jiān)督人與監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)的雙重監(jiān)護監(jiān)督機制。[12](p27)監(jiān)護監(jiān)督人由上文提到的未成年人專門保護機構(gòu)，即未成年人保護委員會擔任，主要監(jiān)督監(jiān)護人是否依法對被監(jiān)護人履行法定的監(jiān)護義務(wù)。如果存在監(jiān)護不當，或監(jiān)護人侵害被監(jiān)護人的情況，監(jiān)護監(jiān)督人就必須及時進行干預，并給予相應(yīng)的懲罰。同時，結(jié)合我國的實際情況，可以由人民法院作為補充的監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)，對監(jiān)護不當?shù)男袨?，可以撤銷監(jiān)護人的資格。由此，監(jiān)護監(jiān)督人與監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)相互配合，共同保護未成年人的合法權(quán)益不受侵害。其次，建立全民共同參與的強制舉報機制。以往侵害未成年人的事件、案件難以遏制，究其原因，最主要是由于有關(guān)人員沒有履行好舉報義務(wù)。在家長侵害孩子的案件中，出于“家丑不可外揚”，而沒有舉報；在老師侵害學生的案件中，出于對學校名譽的考慮，而沒有對相關(guān)責任人進行舉報；社會上一些侵害未成年人的案件，出于害怕被人報復，也沒人進行舉報。因此必須建立強制的舉報機制，規(guī)定舉報義務(wù)，規(guī)范舉報渠道，監(jiān)護監(jiān)督人如果發(fā)現(xiàn)侵害未成人的事件或有可能侵害未成年人的事件，必須向公安機關(guān)或向有關(guān)部門舉報，如果有知情不報、隱瞞事實的情況，一經(jīng)查實，即給予相應(yīng)的處罰，情況嚴重的追究刑事責任。同時建立舉報人權(quán)益保護與獎勵制度，作為強制舉報的配套制度。

（四）加大教育投入，構(gòu)建三位一體的教育網(wǎng)絡(luò)

未成年人的安全教育需要家庭、學校、社會三個方面的密切合作，要實現(xiàn)對未成年人的全面和科學的安全教育，必須加大教育投入，構(gòu)建三位一體的教育網(wǎng)絡(luò)。[13](p110-114)因此，關(guān)于未成年人的教育，首先要充分發(fā)揮家庭教育最基本、最特殊的作用，同時，未成年人的保護也首先要從家庭抓起。在我國，由于親子教育的缺失，家庭教育往往具有片面性，且過于傳統(tǒng)、保守，如對于孩子們的生理現(xiàn)象、最基本的性知識和自我保護的措施，家長們都很少甚至從未向孩子們傳授，導致孩子們在受到侵犯時沒有自我保護意識。因此，加大教育投入，首先要積極開辦家長學校、家庭教育培訓班等，指導家長如何進行子女安全教育，從而使家長們都能成為真正意義上的合格家長。其次，要重視學校教育的作用。學校不應(yīng)該只是教書的地方，同時還應(yīng)該是育人的地方。文化知識對學生來說固然重要，但自我保護的能力也不可小覷。因此針對危機教育、自我保護教育匱乏的現(xiàn)狀，要加大教育投入，完善學校法制教育、自我保護教育機制。針對學生生理、心理特點，結(jié)合一些法制和自我保護教育的典型案件，開展形式多樣的教育活動，把枯燥無味的法律條文和看似啰嗦的自我保護教育融入到演練活動中。如組織未成年人參加法制宣傳日，模擬開展野外生存游戲，召開主題班會等，幫助學生培養(yǎng)法制意識、危機意識，提高自我保護的技能。最后，社會組織也應(yīng)當加強對未成年人各方面的教育，如通過報紙、電視等新聞媒介，面向未成年人傳播一些基礎(chǔ)的法律常識和自我保護的知識和技能。只有家庭、學校、社會三方結(jié)合起來，互動起來共同作用，才能有效地對未成年人進行全方位的教育與引導，從而讓他們學習到自我保護的知識和技能，提高應(yīng)對危機與突發(fā)事件的能力。

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（責任編輯：陳俊潔）

本文為廣西哲學社會科學規(guī)劃項目“干部競爭性選拔制度實證考查、制約因素與完善對策研究”（13FZZ002）、廣西高校中青年教師基礎(chǔ)能力提升一般項目“粵桂合作特別試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)集群人才聚集效應(yīng)研究”（KY2016YB425）、全國教育科學規(guī)劃教育部重點課題“民族地區(qū)雙師型教師政策績效測評與優(yōu)化策略研究”（DIA140303）、廣西“十二五”教育科學規(guī)劃重點課題“地方院校研究生教育質(zhì)量內(nèi)部保障機制研究——基于廣西三所高校的文本比較與實證調(diào)查”（2013B028）的階段性成果之一。

D922.7

A

2095-7416（2017）-01-0077-05

2017-01-09

金冰潔（1976-），女，布依族，貴州長順人，碩士，梧州學院綜合管理處經(jīng)濟師，研究方向為公共管理與公共政策、人力資源管理。劉再春（1974-），男，湖南衡陽人，管理學博士，梧州學院副教授，研究方向為社會管理、人力資源管理。