周漢華

摘要：政府信息公開(kāi)的范圍是《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施與修改中的難點(diǎn)領(lǐng)域。公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息是否應(yīng)該公開(kāi)，條例規(guī)定非常明確，但司法判例中普遍認(rèn)定不屬于條例適用范圍，產(chǎn)生誤讀現(xiàn)象，過(guò)程耐人尋味。立法規(guī)定被誤讀，原因在于混淆知情權(quán)制度與行政訴訟受案范圍制度，陷入路徑依賴，導(dǎo)致的后果是條例賴以支撐的基礎(chǔ)被解構(gòu)，出現(xiàn)各種錯(cuò)位。深入剖析誤讀與被誤讀的整個(gè)過(guò)程，對(duì)于更好推進(jìn)我國(guó)法律實(shí)施具有很強(qiáng)的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi) 刑事執(zhí)法 免予公開(kāi)例外 法律實(shí)施

中圖分類號(hào)：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2016）06-0005-11

公安機(jī)關(guān)既履行行政管理職能，也履行刑事執(zhí)法職能，兩種職能有很大差別。山在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，圍繞這種差別的立法與執(zhí)法實(shí)踐演變，一波三折，值得深入研究。這樣的個(gè)案剖析，不但對(duì)于正在進(jìn)行的《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱為《條例》）修改有現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)于更好推進(jìn)法律實(shí)施也有很強(qiáng)的借鑒意義。

一、誤讀的演變過(guò)程

按照《條例》規(guī)定，除明確規(guī)定不予公開(kāi)的幾類例外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)政府信息。根據(jù)《條例》第2條，“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”，均要公開(kāi)。條例并未對(duì)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的不同職能進(jìn)行區(qū)分，所有履行職責(zé)信息都要公開(kāi)。從條文規(guī)定解讀，公安機(jī)關(guān)履行刑事執(zhí)法職能所形成的信息當(dāng)然也要公開(kāi)。

回顧條例的制定過(guò)程，問(wèn)題會(huì)更容易理解。當(dāng)年，條例的具體草擬部門(mén)是國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室。2002年12月27日由時(shí)任國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室主任曾培炎簽發(fā)并報(bào)國(guó)務(wù)院的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例（草案）》第25條共有七類不予公開(kāi)的例外，其中第（六）項(xiàng)是“與刑事執(zhí)法有關(guān)，公開(kāi)后會(huì)影響犯罪偵查、公訴、審判與執(zhí)行刑罰，或者影響被告人公平受審判權(quán)利的信息”。也就是說(shuō)，公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息原則上應(yīng)該公開(kāi)，只有具備例外規(guī)定的情形才免予公開(kāi)。該草案經(jīng)征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)后由國(guó)務(wù)院信息辦修改為2004年10月版草案并提交國(guó)務(wù)院法制辦。直到2006年2月國(guó)務(wù)院法制辦討論稿仍然包括第（六）項(xiàng)“妨礙對(duì)違法犯罪活動(dòng)的查處或影響公正審判的信息”。從立法意圖與過(guò)程來(lái)看，行政機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息原則上應(yīng)該公開(kāi)的立法思路一直沒(méi)有變化，雖然最后通過(guò)的文本只有第14條國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私三類例外加上第8條“三安全一穩(wěn)定”兜底條款。

《條例》2008年5月1日實(shí)施后，涉及公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息是否應(yīng)該公開(kāi)的最著名案例當(dāng)屬清華大學(xué)學(xué)生朱令急性鉈中毒信息公開(kāi)行政復(fù)議案。

朱令急性鉈中毒案是當(dāng)時(shí)社會(huì)影響很廣的一起刑事案件。2008年5月12日，朱明新（朱令之母）向北京市公安局申請(qǐng)公開(kāi)朱令案“立案?jìng)刹?、偵破過(guò)程和結(jié)果”。5月30日，北京市公安局作出《政府信息不予公開(kāi)告知書(shū)》，答復(fù)不予公開(kāi)，理由是“法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定不予公開(kāi)的其他情形”。7月9日，朱明新向北京市人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，要求撤銷被申請(qǐng)人作出的不予公開(kāi)告知書(shū)。北京市公安局在行政復(fù)議答復(fù)書(shū)中稱，申請(qǐng)人要求公開(kāi)的信息內(nèi)容，是公安機(jī)關(guān)在行使刑事執(zhí)法權(quán)過(guò)程中制作的刑事偵查卷宗，屬涉密材料，不屬于《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的政府信息公開(kāi)范圍。

本案之所以轟動(dòng)一時(shí)，不僅因?yàn)榘讣纳鐣?huì)影響大，還因?yàn)樵趶?fù)議過(guò)程中，復(fù)議機(jī)關(guān)依法中止案件審理，就相關(guān)法律適用問(wèn)題向國(guó)務(wù)院法制辦進(jìn)行書(shū)面請(qǐng)示，國(guó)務(wù)院法制辦相關(guān)部門(mén)將研究結(jié)論告知復(fù)議機(jī)關(guān)后才恢復(fù)案件審理。同時(shí)，本案采用案審會(huì)形式，由非常任委員（學(xué)者）與常任委員共同審理，各位委員一致認(rèn)為《條例》并未豁免公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息公開(kāi)義務(wù)。2009年3月16日，北京市政府撤銷北京市公安局《政府信息不予公開(kāi)告知書(shū)》，等于否定北京市公安局提出的刑事執(zhí)法職能抗辯理由。

從道理上說(shuō)，公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息公開(kāi)，條例規(guī)定明確，立法意圖與過(guò)程清晰，行政復(fù)議典型案例已經(jīng)給出答案，司法解釋等權(quán)威文件均沒(méi)有相反規(guī)定，故事至此應(yīng)該告一段落，但是，后面的演變過(guò)程卻有些出人意料。

通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)踐中絕大多數(shù)判例均認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)一方面是國(guó)家的治安行政機(jī)關(guān)，承擔(dān)著國(guó)家的治安保衛(wèi)任務(wù)，同時(shí)，公安機(jī)關(guān)又承擔(dān)著打擊刑事犯罪的刑事執(zhí)法任務(wù)，是國(guó)家司法機(jī)關(guān)的重要組成部分。公安機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)過(guò)程中涉及到的執(zhí)法信息有依刑事訴訟法授權(quán)形成的信息和依公安行政管理法律法規(guī)形成的信息。公安機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法履行刑事執(zhí)法職能形成的信息不屬于《條例》第2條規(guī)定的政府信息。除極個(gè)別判例中公安機(jī)關(guān)的這種主張被法院否定以外，在絕大部分判例中法院都支持公安機(jī)關(guān)的立場(chǎng)。

采用刑事執(zhí)法職能標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)重要的條件是確定刑事執(zhí)法職能的起始時(shí)間。實(shí)踐中，不同案例一直有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在《條例》實(shí)施當(dāng)月發(fā)生的“XX訴上海市XX公安局政府信息公開(kāi)案”中，法院認(rèn)為，“公安機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪的材料進(jìn)行審查并作出立案與否的決定是其在刑事訴訟活動(dòng)中履行司法偵查機(jī)關(guān)的職責(zé)，在此過(guò)程中所產(chǎn)生的如立案或不予立案的處理情況等相關(guān)信息，不屬于政府信息的范疇”。但是，在“白文平訴漯河市公安局郾城區(qū)分局信息公開(kāi)案”中，二審法院的裁定結(jié)論正好相反：“立案屬于刑事訴訟程序的第一階段，只有正式立案后，刑事訴訟的程序才正式啟動(dòng)。立案之前的初步調(diào)查并非《刑事訴訟法》明確授權(quán)的行為，應(yīng)屬于人民法院行政訴訟可予審查的行政行為”。在“陳國(guó)民訴如皋市公安局信息公開(kāi)案”中，法院認(rèn)為，“從控告開(kāi)始，被告如皋市公安局即依刑事訴訟法的授權(quán)行使刑事司法職權(quán)，進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查，以查明是否存在犯罪事實(shí)，查獲犯罪嫌疑人，證實(shí)罪與非罪，為檢察機(jī)關(guān)提起公訴和人民法院審判打好基礎(chǔ)”。四但是，在“王榮訴如皋市公安局政府信息公開(kāi)案”中，該法院認(rèn)為刑事執(zhí)法程序應(yīng)該從刑事案件正式立案?jìng)刹橐院蟛砰_(kāi)始。由此可見(jiàn)，在刑事執(zhí)法程序的起點(diǎn)上，不同案件的判斷標(biāo)準(zhǔn)存在一定的差別，這應(yīng)該是信息公開(kāi)行政訴訟采用刑事執(zhí)法職能標(biāo)準(zhǔn)引起的一個(gè)新問(wèn)題。

在少數(shù)案例中，公安機(jī)關(guān)會(huì)以其他方式處理信息公開(kāi)申請(qǐng)，而不是以履行刑事執(zhí)法職能作為抗辯理由。但是，由于其他方式涉及到實(shí)體證明義務(wù)，公安機(jī)關(guān)敗訴的可能性更大。比如，在“談某訴上海市公安局閘北分局案”中，原告所住小區(qū)發(fā)生兇殺案，警察雖然趕到小區(qū)，但兇手隱藏在小區(qū)內(nèi)，未被及時(shí)抓獲，稍晚原告丈夫在小區(qū)遭遇兇手并被殺。為此，原告申請(qǐng)被告公開(kāi)當(dāng)日接警后外派處置故意殺人案現(xiàn)場(chǎng)警員名單及職務(wù)。被告沒(méi)有以履行刑事執(zhí)法職能為由拒絕提供信息，而是根據(jù)原告的申請(qǐng)，作出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)告知書(shū)，告知內(nèi)容如下：您（原告）要求獲取的信息屬于政府信息公開(kāi)范圍，現(xiàn)將該政府信息提供給您，芷江西路派出所民警，民警警號(hào)分別為033792和033267。進(jìn)入行政訴訟后，法院經(jīng)審查認(rèn)為，原告提出的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的具體要求是獲取當(dāng)日兇案現(xiàn)場(chǎng)所有警方人員的相關(guān)信息，但被告在未有任何詢問(wèn)、說(shuō)明的情況下，徑行提供當(dāng)日110出警民警的相關(guān)信息，該答復(fù)未針對(duì)原告的申請(qǐng)作出全面回應(yīng)，不符合《條例》的規(guī)定。據(jù)此，法院判決撤銷被告作出的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)告知書(shū)，并要求被告針對(duì)原告的申請(qǐng)依法重新作出答復(fù)?？梢?jiàn)，以履行刑事執(zhí)法職能為由直接排除《條例》適用比采用其他方式進(jìn)行實(shí)體抗辯要有效得多，這可以解釋為什么公安機(jī)關(guān)在信息公開(kāi)行政訴訟中愿意選擇以履行刑事執(zhí)法職能作為抗辯理由。

上述這種總體趨勢(shì)明確、少數(shù)個(gè)案例外的狀態(tài)一直延續(xù)到2014年9月13日最高人民法院發(fā)布全國(guó)法院政府信息公開(kāi)十大案例。在“奚明強(qiáng)訴中華人民共和國(guó)公安部案”中，一審法院北京市第二中級(jí)人民法院、二審法院北京市高級(jí)人民法院均認(rèn)為，奚明強(qiáng)向公安部申請(qǐng)公開(kāi)的三個(gè)文件及其具體內(nèi)容，是公安部作為刑事司法機(jī)關(guān)履行偵查犯罪職責(zé)時(shí)制作的信息，依法不屬于《政府信息公開(kāi)條例》第2條所規(guī)定的政府信息。該案作為全國(guó)政府信息公開(kāi)十大案例發(fā)布，標(biāo)志著最高人民法院在最后一道防線承認(rèn)兩種職能劃分對(duì)于《條例》第2條的意義。隨后，2016年1月21日，公安部印發(fā)《公安機(jī)關(guān)辦理政府信息公開(kāi)行政復(fù)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第3條規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)履行刑事司法職能過(guò)程中制作或者獲取的信息、黨務(wù)信息，以及申請(qǐng)人以政府信息公開(kāi)名義進(jìn)行法律政策咨詢，或者要求確認(rèn)相關(guān)行為、文件的合法性的，不屬于政府信息”。從行政程序源頭明確公安機(jī)關(guān)對(duì)于《條例》第2條的適用原則，最終完成整個(gè)閉環(huán)。

二、為什么是誤讀

顯然，《條例》第2條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”在實(shí)踐中普遍被解釋或者推定為履行“行政管理”職責(zé)。從法律解釋規(guī)則來(lái)看，這種解釋方法明顯有違文本字面原意，是對(duì)《條例》的一種誤讀，《條例》的適用范圍明顯被縮小。

從《條例》制定過(guò)程來(lái)看，第2條其實(shí)并不存在立法疏漏。在《條例》制定之前，一些地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章率先確立政府信息公開(kāi)制度。但是，受到行政訴訟中行政行為與刑事執(zhí)法行為區(qū)分的影響，這些地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章均普遍強(qiáng)調(diào)“履行行政管理職責(zé)”，將行政機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息排除在適用范圍之外。例如，《深圳市政府信息網(wǎng)上公開(kāi)辦法》（2004）第2條規(guī)定，“本辦法所稱政府信息是指深圳市各級(jí)人民政府及其部門(mén)以及依法行使行政管理職能的組織在履行行政管理職責(zé)或提供公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲得或掌握的依本辦法應(yīng)公開(kāi)發(fā)布的文件、數(shù)據(jù)、圖表等資料”?！逗贾菔姓畔⒐_(kāi)規(guī)定》（2004）第2條規(guī)定，“本規(guī)定所稱的政府信息，是指各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)以及依法行使行政管理職能的組織，在履行行政管理職責(zé)或提供公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲得或掌握的依照本規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)發(fā)布的文件、數(shù)據(jù)、圖表等檔案、資料”。武漢、寧波、蘇州、海南、黑龍江等地也均有類似規(guī)定?！渡虾Ｊ姓畔⒐_(kāi)規(guī)定》（2004）第2條雖然沒(méi)有明確規(guī)定履行行政管理職責(zé)，但第10條第（五）項(xiàng)只免予公開(kāi)“與行政執(zhí)法有關(guān)，公開(kāi)后可能會(huì)影響檢查、調(diào)查、取證等執(zhí)法活動(dòng)或者會(huì)威脅個(gè)人生命安全的”信息，可以推論其基本邏輯是完全排除行政機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息的法律適用。同樣，盡管《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》（2002）第2條沒(méi)有明確規(guī)定履行行政管理職能，但整個(gè)規(guī)定的其他部分體現(xiàn)的也都是以行政行為為判斷標(biāo)準(zhǔn)的基本思路，不包括刑事執(zhí)法信息。

《條例》第2條并沒(méi)有沿用各地方普遍采用的“履行行政管理職能”表述，背后體現(xiàn)的是完整的知情權(quán)理念，目的是實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)制度的整體躍升。

自2000年以后，黨和國(guó)家在一系列重要文件、法律法規(guī)中明確確立知情權(quán)的地位，將知情權(quán)作為擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主的一項(xiàng)基本制度，從各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃和部署。作為人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。這樣，知情權(quán)是一切權(quán)力屬于人民原則的必然要求，是主人與公仆之間的關(guān)系，是權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系。為有效當(dāng)家作主，人民必須首先知道政府機(jī)關(guān)在做什么。按照條例規(guī)定，凡涉及公民、法人或者其他組織切身利益的、需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的，行政機(jī)關(guān)都要主動(dòng)公開(kāi)。行政機(jī)關(guān)是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位，只要沒(méi)有條例規(guī)定的幾種例外情形，不論其履行的是什么職能，均有公開(kāi)信息的義務(wù)，讓老百姓知情，受人民群眾監(jiān)督。可見(jiàn)，不論是公開(kāi)的范圍還是履行公開(kāi)義務(wù)的三類主體，《條例》的要求均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“履行行政管理職能”的范疇。

在我國(guó)，“履行行政管理職能”曾經(jīng)是確定行政訴訟受案范圍的一個(gè)條件，是處理行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的一條原則，處理的是行政權(quán)與司法權(quán)兩種公權(quán)力之間的關(guān)系。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋》第1條第（二）項(xiàng)，公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。這條規(guī)定是很多司法判例中將“履行職責(zé)”解釋為“履行行政管理職責(zé)”的主要依據(jù)。簡(jiǎn)言之，一些地方是在用行政訴訟的受案范圍來(lái)界定知情權(quán)的邊界。

然而，知情權(quán)制度與行政訴訟受案范圍制度是兩個(gè)層面完全不同的制度，前者是根本政治制度的必然要求和有機(jī)組成部分，后者只是一項(xiàng)訴訟制度。用后者去定義前者的適用范圍，不但混淆兩個(gè)不同的制度，造成制度錯(cuò)位，還會(huì)削足適履，導(dǎo)致知情權(quán)的范圍被大大限縮，降低其制度意義。其實(shí)，對(duì)于公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息公開(kāi)而言，法院審查的并不是刑事執(zhí)法行為的合法性（行政訴訟不可能審查刑事執(zhí)法行為），只是判斷刑事執(zhí)法信息公開(kāi)是否符合法定條件，是否應(yīng)該公開(kāi)。在刑事執(zhí)法領(lǐng)域引入信息公開(kāi)制度，既不會(huì)影響、干擾刑事執(zhí)法程序與刑事司法制度，也不會(huì)影響行政訴訟受案范圍劃分。相反，將公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息排除在《條例》適用范圍之外，會(huì)使這部分信息回到《條例》制定之前的狀態(tài)，公安機(jī)關(guān)愿意公開(kāi)就公開(kāi)，愿意公開(kāi)多少就公開(kāi)多少，不愿意公開(kāi)就不公開(kāi)，并且缺乏法律救濟(jì)途徑保障。條例全面建立知情權(quán)制度，恰恰就是要解決這些問(wèn)題。同時(shí)，用行政訴訟受案范圍界定知情權(quán)范圍，必須借助具體行政行為分析框架與司法技術(shù)。然而，正如有法官敏銳地意識(shí)到的，“政府信息公開(kāi)是政府公共服務(wù)語(yǔ)境下的事實(shí)行為”。用一套具體行政行為理論去分析、框定事實(shí)行為，還會(huì)造成制度的二次錯(cuò)位。

另外，根據(jù)《憲法》，我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，一府兩院對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。公安部是國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，是國(guó)務(wù)院主管全國(guó)公安工作的職能部門(mén)?！稇椃ā返?9條第（八）項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作，第107條規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依法管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、文化、民政、公安、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作。不論公安機(jī)關(guān)承擔(dān)什么職能，它的機(jī)關(guān)性質(zhì)是由《憲法》確定的，不會(huì)改變。同樣，人民法院并不因?yàn)橐渤袚?dān)一定的行政后勤、裁判執(zhí)行等職能而成為行政機(jī)關(guān)。在公私法邊界模糊、職能越來(lái)越交叉的時(shí)代，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)諸如行政立法、行政執(zhí)法、刑事執(zhí)法、行政協(xié)議、公共服務(wù)、資產(chǎn)管理、居間裁決、仲裁調(diào)解、行政指導(dǎo)等多種職能已經(jīng)是常見(jiàn)現(xiàn)象，不能因?yàn)槁毮艿亩鄻踊绊懶姓C(jī)關(guān)的性質(zhì)，更不能將知情權(quán)的邊界定位在具體行政行為范疇之內(nèi)。在我國(guó)，不僅公安機(jī)關(guān)承擔(dān)刑事執(zhí)法職能，司法行政機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、海關(guān)管理機(jī)關(guān)等也承擔(dān)一定的刑事執(zhí)法職能，但我們不能因此否定這些機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)的基本定性，更不能將它們都排除在《條例》適用范圍之外。

放到比較法視角下，答案就更為簡(jiǎn)單?！缎姓V訟法》修改之前，我國(guó)行政訴訟受案范圍深受大陸法系國(guó)家行政行為理論影響。但是，在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域，大陸法系國(guó)家與其他國(guó)家一樣，都不存在根據(jù)行政行為性質(zhì)來(lái)界定政府信息公開(kāi)范圍的做法。對(duì)于行政機(jī)關(guān)履行刑事執(zhí)法職能（非行政行為）形成的政府信息，不但均在信息公開(kāi)法的適用范圍之內(nèi)，并且原則上均需公開(kāi)，除非有法定的豁免公開(kāi)理由。比如，法國(guó)1978年《行政文件獲取法》、德國(guó)2005年《聯(lián)邦政府信息獲取法》均規(guī)定，對(duì)于正在進(jìn)行的行政或者刑事執(zhí)法信息，只有公開(kāi)后會(huì)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)產(chǎn)生有害影響的才豁免公開(kāi)。我們對(duì)國(guó)外制度的了解與借鑒，明顯存在片面化現(xiàn)象。

三、為什么會(huì)被誤讀

必須承認(rèn)，《條例》會(huì)被誤讀，首先是因?yàn)椤稐l例》對(duì)于免予公開(kāi)的例外規(guī)定不夠周延，本身無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需要。如前所述，各國(guó)信息公開(kāi)法普遍將執(zhí)法信息作為一項(xiàng)單獨(dú)例外加以列舉，使其能夠在滿足法定條件的情況下免予公開(kāi)。這樣做的依據(jù)在于，執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法信息本身有其特殊性，既不能不公開(kāi)（如國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私），又不能全部一下子苦訟開(kāi)，必須單獨(dú)設(shè)i十一類例外。

執(zhí)法權(quán)是國(guó)家專屬權(quán)力，是法律強(qiáng)制力的集中體現(xiàn)，既攸關(guān)執(zhí)法對(duì)象的生命、自由與財(cái)產(chǎn)，也直接關(guān)系公共利益。執(zhí)法過(guò)程不僅涉及執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部多部門(mén)、多層次合作，還需要不時(shí)與當(dāng)事人、舉報(bào)人、控告人、利害關(guān)系人、其他執(zhí)法部門(mén)、律師、媒體、社會(huì)等互動(dòng)與溝通，以體現(xiàn)執(zhí)法過(guò)程的民主性、公開(kāi)性與公信力。執(zhí)法不但要結(jié)果公正，也要過(guò)程公開(kāi)，讓大家看到公正的實(shí)現(xiàn)。執(zhí)法信息如果不公開(kāi)，別說(shuō)執(zhí)法過(guò)程缺乏公正性、權(quán)威性，就是正常的執(zhí)法活動(dòng)也無(wú)法進(jìn)行。另一方面，執(zhí)法信息可能涉及當(dāng)事人、利害關(guān)系人的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，也可能涉及國(guó)家秘密或者執(zhí)法部門(mén)不能公開(kāi)的技術(shù)偵查手段、程序；在執(zhí)法過(guò)程終結(jié)之前，相關(guān)信息提前片面泄露，還可能會(huì)對(duì)犯罪嫌疑人、執(zhí)法對(duì)象、利害關(guān)系人等造成不良影響，對(duì)裁判者與執(zhí)法者形成無(wú)形壓力，形成未審先定的輿論審判局面，不利于維護(hù)執(zhí)法的公正性與公信力。因此，執(zhí)法信息的公開(kāi)，需要考慮案件涉及的不同因素，選擇最恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間點(diǎn)，在個(gè)案中逐個(gè)確定，實(shí)現(xiàn)不同價(jià)值之間的平衡。在各國(guó)信息公開(kāi)法中，體現(xiàn)為執(zhí)法信息的單獨(dú)例外規(guī)定。執(zhí)法信息原則上需要公開(kāi)，但對(duì)符合法定條件的執(zhí)法信息不予公開(kāi)，如果發(fā)生爭(zhēng)議，由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行最終判斷。這樣的制度設(shè)計(jì)，既能滿足執(zhí)法需要，又能貫徹執(zhí)法公開(kāi)與公眾知情參與等基本原則。

《條例》草案原先有七類例外，包括刑事執(zhí)法例外。然而，最后通過(guò)的文本僅剩下國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私三類例外，以及一個(gè)兜底的“三安全一穩(wěn)定”條款。這種過(guò)于簡(jiǎn)化的例外處理方式，使執(zhí)法實(shí)踐中刑事執(zhí)法例外的合理需要無(wú)法在《條例》中找到出口，只能最后沖出一條立法者始料未及的解決之道，被全部排除在《條例》適用范圍之外，這是《條例》被誤讀的客觀原因。

當(dāng)然，在例外規(guī)定方面，《條例》遺漏的不僅只有刑事執(zhí)法信息，還包括內(nèi)部管理信息與過(guò)程性信息。但是，《條例》實(shí)施之后，內(nèi)部管理信息與過(guò)程性信息分別在司法解釋、國(guó)辦指導(dǎo)文件中得到承認(rèn)，相當(dāng)于形成事實(shí)上的兩類法定例外情形。只有刑事執(zhí)法信息在缺乏任何權(quán)威文件、司法解釋明確規(guī)定的情況下，被整體排除在《條例》適用范圍之外。這就需要進(jìn)一步分析《條例》被誤讀的主觀原因及其演進(jìn)路徑。

在國(guó)家層面制定并實(shí)施《條例》之前，國(guó)內(nèi)推行政府信息公開(kāi)制度最為成功的當(dāng)屬上海。上海于2004年5月1日開(kāi)始實(shí)施《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》，同時(shí)進(jìn)行政府信息公開(kāi)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與年報(bào)發(fā)布工作。為推動(dòng)政府信息公開(kāi)，上海市領(lǐng)導(dǎo)高度重視，設(shè)立政府信息公開(kāi)聯(lián)席會(huì)議制度，由市政府辦公廳、市發(fā)展改革委、市監(jiān)察委、市財(cái)政局、市信息委、市政府法制辦、市政府新聞辦、市國(guó)家保密局、市檔案局和市行政學(xué)院組成，負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)政府信息公開(kāi)過(guò)程中的重要問(wèn)題，辦公室設(shè)在市信息委，由市信息委具體負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、推動(dòng)。從一開(kāi)始，上海市政府信息公開(kāi)就體現(xiàn)出起步早、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)、體制順、力度大等特點(diǎn)。在很長(zhǎng)一段時(shí)間，上海市政府信息公開(kāi)行政訴訟/行政復(fù)議案件的數(shù)量比全國(guó)其他各地方案件數(shù)量的總和還要多（見(jiàn)表1，北京市行政訴訟案件數(shù)量包括中央部委作為被告的行政訴訟案件，與其他地方不具備直接可比性）。上海積累的經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)務(wù)院制定《條例》提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也為其他地方實(shí)施《條例》提供了有益的示范。

如前所述，《條例》制定之前，《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》并沒(méi)有規(guī)定刑事執(zhí)法例外，其基本邏輯是完全排除行政機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息的法律適用。2008年8月16日上海市公安局發(fā)布的《上海市公安局政府信息公開(kāi)實(shí)施細(xì)則》第2條規(guī)定，“本細(xì)則所稱的政府信息，是指公安機(jī)關(guān)在履行行政管理職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。這是《條例》實(shí)施之后最早將行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)解釋為履行行政管理職責(zé)的規(guī)范性文件，并得到上海法院系統(tǒng)的支持?？疾臁稐l例》實(shí)施頭兩年上海公安機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)行政訴訟判例可以發(fā)現(xiàn)，上海法院系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)相當(dāng)一致，普遍認(rèn)定公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法信息不屬于政府信息。在國(guó)內(nèi)其他地方?jīng)]有太多案例與經(jīng)驗(yàn)的大背景下，上海的統(tǒng)一處理方式與影響力無(wú)疑產(chǎn)生了重要的示范效應(yīng)，并最終成為對(duì)《條例》適用的通說(shuō)。

四、誤讀的負(fù)面后果

用行政訴訟受案范圍界定知情權(quán)邊界，用具體行政行為理論套用信息公開(kāi)事實(shí)行為，不僅導(dǎo)致知情權(quán)制度與行政訴訟受案范圍制度錯(cuò)位，必然還會(huì)產(chǎn)生各種連鎖錯(cuò)位后果。

首先，導(dǎo)致《條例》適用與推進(jìn)警務(wù)公開(kāi)的大趨勢(shì)背道而馳。從國(guó)內(nèi)外近年來(lái)發(fā)生的重大刑事案件經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)來(lái)看，公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法行為不僅事關(guān)案件當(dāng)事人、利害關(guān)系人權(quán)益，也與社會(huì)公共利益緊密相關(guān)，是公眾關(guān)注的熱點(diǎn)與焦點(diǎn)領(lǐng)域。有警界人士認(rèn)為，“從性質(zhì)和結(jié)果上說(shuō)，實(shí)施刑事警務(wù)公開(kāi)，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，使無(wú)罪者不受刑事追究，比之公安機(jī)關(guān)其他業(yè)務(wù)的警務(wù)公開(kāi)顯得更為必要”。正因?yàn)槿绱?，近年?lái)國(guó)家在推進(jìn)警務(wù)公開(kāi)方面著力甚多，方向明確?！度嗣窬旆ā罚?995）第44條規(guī)定，人民警察執(zhí)行職務(wù)，必須自覺(jué)地接受社會(huì)和公民的監(jiān)督。人民警察機(jī)關(guān)作出的與公眾利益有直接關(guān)系的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向公眾公布?！豆膊筷P(guān)于在全國(guó)公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開(kāi)制度的通知》（1999）提出，“公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案和行政管理工作，除法律法規(guī)規(guī)定不能公開(kāi)的事項(xiàng)外，都要予以公開(kāi)”。按照公安系統(tǒng)業(yè)內(nèi)人士的解讀，“公開(kāi)的內(nèi)容既包括公安執(zhí)法依據(jù)、制度、程序、工作紀(jì)律等規(guī)定，也包括刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法的內(nèi)容”?！豆矙C(jī)關(guān)貫徹實(shí)施（全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要）的意見(jiàn)》（2004）要求，“除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的事項(xiàng)外，各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將社會(huì)治安和公安執(zhí)法的信息向社會(huì)公開(kāi)”。2005年7月26日，公安部刑偵局下發(fā)《關(guān)于實(shí)行“辦案公開(kāi)制度”的通知》，實(shí)行立案回告、破案回告和命案工作進(jìn)展回告，實(shí)行辦案程序、時(shí)限、進(jìn)展、結(jié)果公開(kāi)，偵破危害嚴(yán)重、影響惡劣的案件后，有關(guān)地方刑偵部門(mén)應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織下，采取適當(dāng)方式向社會(huì)公開(kāi)破案情況和結(jié)果?！豆矙C(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》（2012）第2條明確，執(zhí)法公開(kāi)是指公安機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件規(guī)定，向社會(huì)公眾或者特定對(duì)象公開(kāi)刑事、行政執(zhí)法的依據(jù)、流程、進(jìn)展、結(jié)果等相關(guān)信息，以及開(kāi)展網(wǎng)上公開(kāi)辦事的活動(dòng)?？梢?jiàn)，在國(guó)家全力推進(jìn)包括刑事執(zhí)法在內(nèi)的警務(wù)公開(kāi)的大背景下，將公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息排除在《條例》適用范圍之外，明顯與大趨勢(shì)背道而馳，只會(huì)使兩者相互沖突、抵消，形成非常明顯的“兩張皮”現(xiàn)象。

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)對(duì)健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、深化司法改革、推進(jìn)司法公開(kāi)作出重要部署。十八屆四中全會(huì)從全面推進(jìn)依法治國(guó)的高度，要求全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，強(qiáng)調(diào)保證公正司法、提高司法公信力，保障人民群眾參與司法，構(gòu)建開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制。《中辦、國(guó)辦關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》要求“建立健全政務(wù)公開(kāi)制度，注重將政務(wù)公開(kāi)實(shí)踐成果上升為制度規(guī)范，對(duì)不適應(yīng)形勢(shì)要求的規(guī)定及時(shí)予以調(diào)整清理”。目前，人民法院正致力于打造陽(yáng)光司法工程，全面推進(jìn)審判流程公開(kāi)、裁判文書(shū)公開(kāi)、執(zhí)行信息公開(kāi)三大平臺(tái)建設(shè)，要使司法公開(kāi)三大平臺(tái)成為展示現(xiàn)代法治文明的重要窗口、保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利的重要手段、履行人民法院社會(huì)責(zé)任的重要途徑。人民檢察院正在全面推進(jìn)檢務(wù)公開(kāi)工作，著力推動(dòng)檢務(wù)公開(kāi)從側(cè)重宣傳的一般事務(wù)性公開(kāi)向案件信息公開(kāi)轉(zhuǎn)變，從司法依據(jù)和結(jié)果的靜態(tài)公開(kāi)向辦案過(guò)程的動(dòng)態(tài)公開(kāi)轉(zhuǎn)變，從單向宣告的公開(kāi)向雙向互動(dòng)的公開(kāi)轉(zhuǎn)變，更好地保障人民群眾對(duì)檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不斷提升檢察機(jī)關(guān)親和力、公信力和人民群眾滿意度?？梢钥吹?，近年來(lái)政府信息公開(kāi)制度的很多好經(jīng)驗(yàn)、好做法正在被人民法院、人民檢察院吸收到司法公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)制度建設(shè)中。在全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的新形勢(shì)下，繼續(xù)將公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息排除在《條例》適用范圍之外，一定會(huì)越來(lái)越不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。

其次，導(dǎo)致《條例》的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)發(fā)生紊亂。在知情權(quán)原則之下，公開(kāi)是原則、不公開(kāi)是例外，各國(guó)信息公開(kāi)法所規(guī)定的例外“往往是授權(quán)性的，而不是禁止性的。如果信息公開(kāi)義務(wù)主體認(rèn)為可以公開(kāi)或者有必要公開(kāi)的，豁免條款并不能限制其公開(kāi)”?！稐l例》對(duì)此也精心設(shè)計(jì)，第14條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開(kāi)?！钡?2條規(guī)定：“申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人提供可以公開(kāi)的信息內(nèi)容。”可見(jiàn)，《條例》規(guī)定的幾類例外是有條件、分層次的，不是絕對(duì)例外。如果信息公開(kāi)的公共利益大于不公開(kāi)的利益，即使是國(guó)家秘密，也可以根據(jù)《保守國(guó)家秘密法》解密后予以公開(kāi)。相比之下，刑事執(zhí)法信息被全部排除在《條例》適用范圍之外，意味著其保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)比國(guó)家秘密的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)還要高，屬于絕對(duì)例外。這樣，國(guó)家秘密與刑事執(zhí)法信息的相互關(guān)系出現(xiàn)顛倒，理論與實(shí)務(wù)上都難以自圓其說(shuō)。

再次，導(dǎo)致《條例》賴以支撐的基礎(chǔ)被解構(gòu)?！稐l例》賴以支撐的基礎(chǔ)在于二分結(jié)構(gòu)，除了例外，其他信息均要依法公開(kāi)，公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。由于各種誤讀，目前實(shí)踐中出現(xiàn)例外、公開(kāi)之外的第三類信息（以非政府信息為典型代表）。并且，第三類信息的范圍越來(lái)越大，使《條例》實(shí)際結(jié)構(gòu)從二分變?yōu)槿?。在三分結(jié)構(gòu)之下，以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外失去存在基礎(chǔ)，問(wèn)題從公開(kāi)還是不公開(kāi)變?yōu)樾畔⒕烤故遣皇恰稐l例》所指的政府信息，是不是本機(jī)關(guān)職能等，焦點(diǎn)已然發(fā)生轉(zhuǎn)移。實(shí)踐中，諸如歷史信息、行政協(xié)議、監(jiān)察信息、行政機(jī)關(guān)民事行為信息等是否屬于政府信息，一直有很大分歧。照此類推，行政機(jī)關(guān)其他非履行行政管理職能形成的信息（如行政立法、調(diào)解仲裁、資產(chǎn)管理、公共服務(wù)等）是否屬于《條例》適用范圍，也不排除會(huì)引發(fā)各種爭(zhēng)論。這樣的爭(zhēng)論看似熱鬧，實(shí)則空轉(zhuǎn)，與《條例》立法初衷相去甚遠(yuǎn)。

最后，導(dǎo)致信息不對(duì)稱，增加識(shí)別與適用難度。行政機(jī)關(guān)各種職能交織、融合，你中有我、我中有你，本來(lái)就密不可分，還會(huì)隨外在條件改變而不斷相互轉(zhuǎn)化。根據(jù)職能劃分確定是否適用《條例》，必然因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱增加外部主體識(shí)別與適用難度，等于將決定權(quán)完全交給行政機(jī)關(guān)。某案件最開(kāi)始是行政案件，后來(lái)作為刑事案件立案，再后來(lái)因?yàn)樽C據(jù)不足撤銷刑事案件轉(zhuǎn)為行政案件，這樣的情況并不少見(jiàn)，實(shí)際情況比這種假設(shè)要復(fù)雜得多。如果按照職能劃分決定是否適用《條例》，就會(huì)有時(shí)應(yīng)該適用，有時(shí)又不能適用，不斷反復(fù)，勢(shì)必有損《條例》權(quán)威，無(wú)法取信于民。至于刑事訴訟制度，主要任務(wù)是保證準(zhǔn)確、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，正確應(yīng)用法律，懲罰犯罪分子，保障無(wú)罪的人不受刑事追究。將公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息排除在《條例》適用范圍之外，歸人刑事訴訟程序，更不可能完成信息公開(kāi)制度才能完成的任務(wù)。

五、出路與思考

一個(gè)并不太復(fù)雜的問(wèn)題，幾經(jīng)演變，就使實(shí)施結(jié)果與立法文本產(chǎn)生巨大距離，發(fā)人深省。類似現(xiàn)象，在其他立法領(lǐng)域其實(shí)也不少見(jiàn)。因此，有必要通過(guò)個(gè)案分析，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，盡量減少發(fā)生同樣的問(wèn)題。

誤讀與被誤讀，首先是因?yàn)椤稐l例》文本出現(xiàn)比較明顯的失誤，草案中原有的刑事執(zhí)法例外規(guī)定被刪除，并引發(fā)后續(xù)連鎖反應(yīng)。目前，

《條例》正在修改，應(yīng)該對(duì)例外規(guī)定部分進(jìn)行全面充實(shí)，彌補(bǔ)相關(guān)立法漏洞。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息例外（既包括刑事執(zhí)法，也包括行政執(zhí)法），《條例》應(yīng)該單獨(dú)作為一項(xiàng)予以確立，并明確原則上應(yīng)該公開(kāi)，符合《條例》規(guī)定條件的可以免予公開(kāi)。從各國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)與執(zhí)法實(shí)踐看，這些條件主要應(yīng)該包括兩個(gè)方面，可以有一定的彈性，一是公開(kāi)后會(huì)影響執(zhí)法程序的正常進(jìn)行，二是公開(kāi)后會(huì)嚴(yán)重影響被執(zhí)法對(duì)象或者第三人的合法權(quán)利。當(dāng)然，執(zhí)法信息如果符合其他例外條件，如國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、內(nèi)部管理信息等，也可以根據(jù)其他例外免于公開(kāi)。通過(guò)這些制度的有效配合，包括公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法在內(nèi)的各種執(zhí)法信息公開(kāi)，不會(huì)遇到不可克服的障礙，不必有太多的抵觸與畏難情緒。關(guān)鍵是執(zhí)法部門(mén)要轉(zhuǎn)變觀念，跟上中央全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)要求，通過(guò)執(zhí)法公開(kāi)提升執(zhí)法能力與執(zhí)法公信力。同時(shí)，立法部門(mén)應(yīng)該更加重視科學(xué)立法，通過(guò)各種方式，盡快提高立法工作專業(yè)化、科學(xué)化水平，適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)。

當(dāng)然，由于規(guī)則不完備問(wèn)題不可能一勞永逸地解決，加之我國(guó)目前法治發(fā)展階段與各種現(xiàn)實(shí)狀況，立法也好，執(zhí)法也好，體系建設(shè)肯定很難一步到位，總會(huì)面臨各種不協(xié)調(diào)、不配套、不同步現(xiàn)象。行政執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)對(duì)于規(guī)則完備性的要求因此不能寄予過(guò)高期望，要學(xué)會(huì)在立法與法治體系不太完備的情況下，尤其在信息公開(kāi)這樣的新領(lǐng)域，通過(guò)執(zhí)法與司法活動(dòng)，創(chuàng)造性地發(fā)展法律，填補(bǔ)立法漏洞，推進(jìn)制度協(xié)調(diào)。這是個(gè)案分析更值得反思的地方，其意義要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《條例》修改與實(shí)施本身。

回過(guò)頭來(lái)審視，誤讀《條例》雖然有主觀、客觀方面的原因，甚至帶有一定的必然性或者偶然性。但是，整個(gè)誤讀過(guò)程中涉及的兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)如果能夠守住，也許結(jié)果會(huì)有所不同。第一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是知情權(quán)原則，第二個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外。這兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)有很多共同的地方，都是原則而非規(guī)則，盡管沒(méi)有寫(xiě)入《條例》卻獲得各界認(rèn)同，不會(huì)因?yàn)橐?guī)則的不完備受到質(zhì)疑，適用帶有一定的彈性等。因此，守住關(guān)鍵點(diǎn)，實(shí)質(zhì)是堅(jiān)持法律原則，并將法律原則適用于各種新領(lǐng)域，避免出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤。如果堅(jiān)持知情權(quán)原則，就能對(duì)《條例》制定的意義有更為深刻的認(rèn)識(shí)，避免套用行政訴訟受案范圍界定政府信息公開(kāi)范圍；也應(yīng)該能夠避免陷入路徑依賴，將過(guò)去的習(xí)慣做法延續(xù)到《條例》適用，使曾經(jīng)的成績(jī)變成為包袱，錯(cuò)失制度升級(jí)的大好機(jī)會(huì)。如果堅(jiān)持公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外，應(yīng)該不會(huì)出現(xiàn)哪些是政府信息、哪些不是政府信息的持久爭(zhēng)論，最終導(dǎo)致《條例》的基礎(chǔ)被解構(gòu)；公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法信息就有可能被分解到諸如國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私甚至“三安全一穩(wěn)定”等例外中，哪怕暫時(shí)看起來(lái)是后退，卻能保證問(wèn)題始終停留在《條例》確定的軌道內(nèi)，為未來(lái)隨時(shí)回歸預(yù)留接口；也完全有可能在司法實(shí)踐中促使形成新的刑事執(zhí)法信息例外，如同過(guò)程性信息、內(nèi)部管理信息一樣，而不是偏離立法原意，導(dǎo)致法治權(quán)威流失。

可見(jiàn)，如果能夠守住任何一條原則，結(jié)果都應(yīng)該比目前面臨的局面要好，都不會(huì)出現(xiàn)整體排除《條例》適用以及結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位現(xiàn)象。法律原則凝聚著社會(huì)共識(shí)，反映制度的基本價(jià)值，是制度發(fā)展進(jìn)步的基石和燈塔。尤其在缺乏具體規(guī)則指引的全新領(lǐng)域，法律原則的引領(lǐng)作用就更加不可或缺。通過(guò)對(duì)這一個(gè)案分析再次證明，確立并堅(jiān)守基本法律原則與價(jià)值，才是我國(guó)法治建設(shè)的根本保證。