朱慶躍

(淮北師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 淮北 235000)

淮北抗日根據(jù)地劉瑞龍的行政監(jiān)督思想探析

朱慶躍

(淮北師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 淮北 235000)

在淮北抗日根據(jù)地創(chuàng)建期間，中國(guó)共產(chǎn)黨所掌控、運(yùn)作政權(quán)的權(quán)力體系始終踐行人民性宗旨這一根本屬性，而這離不開(kāi)劉瑞龍的貢獻(xiàn)。就如何實(shí)行有效的行政監(jiān)督，作為淮北行政公署主任的他進(jìn)行了創(chuàng)新性的實(shí)踐探索并提出了一系列內(nèi)涵豐富的思想，諸如啟動(dòng)行政監(jiān)督的前提在于民主性，保障行政監(jiān)督的運(yùn)行在于制度性，實(shí)施行政監(jiān)督的主體要具有人民性，開(kāi)展行政監(jiān)督的類(lèi)型務(wù)必多樣性等。今天，梳理和分析這一時(shí)期劉瑞龍的行政監(jiān)督思想，對(duì)當(dāng)下的反腐敗斗爭(zhēng)，尤其是推行行政權(quán)力的陽(yáng)光透明運(yùn)行具有重要的啟示。

淮北抗日根據(jù)地；劉瑞龍；行政監(jiān)督

在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅成為抵御日本侵略的中流砥柱，而且在她所領(lǐng)導(dǎo)下的各個(gè)抗日根據(jù)地也呈現(xiàn)出清正廉潔的景象，讓苦難的民眾看到了民族復(fù)興的新希望和社會(huì)發(fā)展的新前途。以當(dāng)時(shí)的淮北抗日根據(jù)地為例，其廉政建設(shè)除了體現(xiàn)在以黨的組織為載體的權(quán)力體系運(yùn)行的規(guī)范有序之外，還特別表現(xiàn)在黨所掌控、運(yùn)作政權(quán)的權(quán)力體系始終踐行人民性宗旨這一根本屬性。而這離不開(kāi)當(dāng)時(shí)擔(dān)任淮北行政公署主任劉瑞龍的貢獻(xiàn)。例如，為了預(yù)防和遏制根據(jù)地的各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行公務(wù)和履行職責(zé)時(shí)的失范乃至失效行為，他十分注重實(shí)施行政監(jiān)督，并且在實(shí)踐中形成了豐富的行政監(jiān)督思想。今天，深入地考察和梳理這一期間劉瑞龍的行政監(jiān)督思想，不僅有助于推進(jìn)黨史人物的研究，而且對(duì)當(dāng)下的反腐敗斗爭(zhēng)尤其是推行行政權(quán)力的陽(yáng)光透明運(yùn)行具有重要的參考、借鑒價(jià)值。

一、啟動(dòng)行政監(jiān)督的前提在于民主性

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力的形成具有正當(dāng)合法性，根本上在于其是由追隨黨的民眾所讓渡的部分權(quán)利而凝結(jié)成的。同樣，行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程要規(guī)范有序、結(jié)果要合理有效，歸根結(jié)底也取決于是否實(shí)現(xiàn)政治的民主以使行政權(quán)力運(yùn)作成為有限的權(quán)力運(yùn)作、行政權(quán)力作用的客體成為權(quán)利有保障的客體[1]222。正是基于上述的判斷，以及考慮到抗戰(zhàn)期間根據(jù)地的行政權(quán)力的運(yùn)行還承擔(dān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的功能，當(dāng)時(shí)擔(dān)任淮北行政公署主任的劉瑞龍就非常重視民主政治對(duì)行政監(jiān)督的重要性，多次表達(dá)了民主政治是實(shí)施有效行政監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)這樣的思想。如在1940年9月蘇皖區(qū)黨委書(shū)記聯(lián)席會(huì)議上，劉瑞龍?jiān)谒龅摹短K皖邊區(qū)的群眾工作》報(bào)告中就強(qiáng)調(diào)實(shí)行民主以反對(duì)貪污就是目前斗爭(zhēng)的重要內(nèi)容之一。在1943年2月的淮北蘇皖邊區(qū)第二次民政會(huì)議的講話中更是明確“徹底實(shí)施民主政治是今后完成任務(wù)的基本環(huán)節(jié)”[2]206，認(rèn)為缺乏民主元素的行政權(quán)力運(yùn)行只會(huì)直接導(dǎo)致“政府相當(dāng)孤立”“沒(méi)有老百姓對(duì)政府的嚴(yán)格監(jiān)督，干部容易腐化，難于進(jìn)步”[2]208，從根本上影響未來(lái)的民主共和國(guó)的建立，“真的縣區(qū)鄉(xiāng)都不能把民主搞好，即無(wú)資格做到民主共和國(guó)的建立，今天的抗日民主根據(jù)地就是將來(lái)民主共和國(guó)的基石”[2]208。就為何在行政權(quán)力運(yùn)行中民主缺位從而致使監(jiān)督流于形式，劉瑞龍進(jìn)行了深刻的剖析，指出既與行政權(quán)力運(yùn)行所處的外政治生態(tài)環(huán)境中劣變生態(tài)因子的侵襲有關(guān)，例如總體處于一個(gè)封建官僚的國(guó)度，舊官僚習(xí)氣的影響依然根深蒂固，也離不開(kāi)行政權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境中劣變生態(tài)因子的侵襲，諸如行政權(quán)力行使主體民主教育不夠和運(yùn)用民主的能力不足、行政權(quán)力運(yùn)行中某些授予環(huán)節(jié)的錯(cuò)位等。同時(shí)，劉瑞龍也就如何大力發(fā)展民主政治以有效實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督進(jìn)行了艱辛的探索和實(shí)踐。

(一)大力加強(qiáng)對(duì)各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)干部的民主教育

作為行政權(quán)力運(yùn)行的行使主體，各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有民主的意識(shí)和素養(yǎng)以及運(yùn)用民主的能力，直接影響著行政權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)合理性，也關(guān)乎行政權(quán)力能否自覺(jué)接受監(jiān)督而成為保障、維護(hù)人民利益的權(quán)力。鑒于此，1941年在為淮北蘇皖邊區(qū)行政公署創(chuàng)辦的《政府工作》所寫(xiě)的發(fā)刊詞中，劉瑞龍就強(qiáng)調(diào)“幫助政府工作干部進(jìn)行思想意識(shí)的鍛煉與修養(yǎng)，這個(gè)問(wèn)題已成為今天政府工作中的嚴(yán)重問(wèn)題”[2]70。同年在行署的施政報(bào)告《為實(shí)現(xiàn)蘇皖邊區(qū)施政綱領(lǐng)而斗爭(zhēng)》中，指出除“戰(zhàn)斗的”“廉潔的”之外，“民主的”也是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部所必須具備的工作作風(fēng)。如何進(jìn)行民主教育，劉瑞龍認(rèn)為可以采用整風(fēng)輪訓(xùn)的方法進(jìn)行，讓廣大領(lǐng)導(dǎo)干部懂得民主的基本知識(shí)，諸如民主的戰(zhàn)略意義及怎樣領(lǐng)導(dǎo)民主、進(jìn)行民主生活等；也可以在貫徹群眾路線的民主生活中進(jìn)行自我學(xué)習(xí)和提高，從而認(rèn)識(shí)到行政人員威信的樹(shù)立不是依靠威力、特權(quán)而是主要“靠民主的運(yùn)用”[2]310?？梢?jiàn)，民主教育是推進(jìn)當(dāng)時(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政監(jiān)督現(xiàn)代化的重要舉措，它有助于消除中國(guó)古代行政監(jiān)察“人治”思維根深蒂固的影響[3]53。

(二)積極實(shí)施邊區(qū)各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的民主化改造

徹底貫徹“三三制”，使“三三制”不僅僅是宣傳口號(hào)而更是必行的政策，從而解決現(xiàn)實(shí)中因“左”的包辦而致使“三三制”流于形式這類(lèi)現(xiàn)象的發(fā)生；健全各級(jí)民意機(jī)關(guān)特別是使參議會(huì)成為真正的權(quán)力機(jī)關(guān)，并將其視為判斷各級(jí)政權(quán)是否真正實(shí)現(xiàn)民主的標(biāo)志之一；建立各級(jí)行政委員會(huì)，使行政權(quán)力在運(yùn)行中堅(jiān)持和實(shí)踐民主集中制的原則；加強(qiáng)基層行政建設(shè)，實(shí)行民主改造；等等。上述的民主化改造，就是要促使根據(jù)地的各級(jí)行政機(jī)關(guān)在制定和實(shí)施公共政策及社會(huì)管理過(guò)程中處于一種民主化的常態(tài)中。

(三)嚴(yán)格開(kāi)展反官僚主義為主要內(nèi)容的整頓政風(fēng)運(yùn)動(dòng)

在行政權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的官僚主義雖然不能等同于腐敗，但是它易割裂行政權(quán)力與群眾的聯(lián)系，使權(quán)力在行使和運(yùn)用中有意或無(wú)意地回避民眾的監(jiān)督。對(duì)于淮北抗日根據(jù)地黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力為何滋生官僚主義，劉瑞龍認(rèn)為這既有客觀的原因，也有主觀的原因?？陀^的原因在于過(guò)去封建官僚政治陳規(guī)陋習(xí)的影響和人民政治文化水平低；主觀的原因在于一些行政干部不了解抗日民主政權(quán)的本質(zhì)。而要克服政權(quán)中的官僚主義，除認(rèn)真實(shí)行廣大人民的民主之外，劉瑞龍強(qiáng)調(diào)必須開(kāi)展整頓政風(fēng)運(yùn)動(dòng)，在政權(quán)內(nèi)部從每一個(gè)組織、每一個(gè)干部著手實(shí)施“三個(gè)批評(píng)”即“同志的自我批評(píng)，同志之間的相互批評(píng)及領(lǐng)導(dǎo)的自我批評(píng)”[2]359的有機(jī)結(jié)合。由于“官僚主義是民主主義的反面，沒(méi)有民主精神就是官僚主義”[4]316。因此，開(kāi)展反官僚主義就是旨在促進(jìn)行政權(quán)力的行使主體能夠自覺(jué)地樹(shù)立、實(shí)踐民主精神和平等精神。

(四)著力推進(jìn)黨政關(guān)系的民主化

黨政不分，一方面影響了黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政的形象，從而削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，另一方面，也意味著各級(jí)黨委監(jiān)督行政權(quán)力的喪失。要充分發(fā)揮黨對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督功能，更在于以黨政行為的民主化來(lái)示范、帶動(dòng)行政權(quán)力運(yùn)行的民主化，這就務(wù)必需要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下理順黨政關(guān)系。在擔(dān)任淮北行政公署主任期間劉瑞龍也就如何理順兩者之間的關(guān)系進(jìn)行了探索，提出了一些有價(jià)值性的思想。如他認(rèn)為黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事包辦代替式的領(lǐng)導(dǎo)，要尊重政權(quán)工作的獨(dú)立性；黨委對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)只能通過(guò)自己的黨員及其黨團(tuán)來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的決議；各級(jí)政權(quán)中黨的組織要監(jiān)督、指導(dǎo)行政權(quán)力對(duì)黨的政策的執(zhí)行，而不是公開(kāi)命令式的；黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及黨員要成為貫徹執(zhí)行政權(quán)法令、決議的模范[2]213-215；等等。

二、保障行政監(jiān)督的運(yùn)行在于制度性

科學(xué)化制度的制定與執(zhí)行，既保障了行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范有序和持久長(zhǎng)效，也在于為行政監(jiān)督尋到了一個(gè)科學(xué)合理的路徑。正如鄧小平指出：“制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！盵5]333在淮北抗日根據(jù)地，劉瑞龍十分重視制度對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行包括行政監(jiān)督的保障作用。例如，1943年在淮北蘇皖邊區(qū)第二次縣長(zhǎng)會(huì)議上，劉瑞龍?jiān)谡劦街贫葘?duì)健全政府系統(tǒng)組織工作的重要性時(shí)，明確主張“沒(méi)有制度，組織是個(gè)觀念。有人有制度就是組織”[2]359。正是由于對(duì)制度地位和作用的高度認(rèn)識(shí)，他也經(jīng)常堅(jiān)持從制度層面評(píng)判當(dāng)時(shí)淮北蘇皖邊區(qū)行政權(quán)力的運(yùn)行效果。如1943年在淮北蘇皖邊區(qū)第二次民政會(huì)議上，他指出蘇皖邊區(qū)行政工作存在著一些不民主現(xiàn)象，其中重要的表現(xiàn)就是“不嚴(yán)格執(zhí)行各種制度，行政委員會(huì)及各種委員會(huì)等于沒(méi)設(shè)，沒(méi)有認(rèn)真地建立經(jīng)常工作”[2]207-208、“三三制還未貫徹”致使“不善于吸引廣大人民參政，政權(quán)與廣大群眾沒(méi)有親密的聯(lián)系”[2]213。同年在下發(fā)的《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展民主運(yùn)動(dòng)，改造基層行政的指示》中，他強(qiáng)調(diào)淮北根據(jù)地的一些基層行政存在諸如“民主選舉的不民主”等現(xiàn)象，重要的原因之一就是“不了解民選代表制的革命作用”[2]298。同樣在淮北蘇皖邊區(qū)第二次縣長(zhǎng)會(huì)議上，他認(rèn)為淮北根據(jù)地在行政權(quán)力運(yùn)行中所滋生的無(wú)組織、混亂不統(tǒng)一，鬧獨(dú)立、各自為政的壞現(xiàn)象，根本原因就在于“民主集中制未很好地建立起來(lái)，甚至受到了嚴(yán)重的損失”[2]361。為此，他就如何加強(qiáng)制度建設(shè)以保障行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范有序特別是實(shí)施有效的行政監(jiān)督進(jìn)行了富有成效的探索。

(一)積極貫徹落實(shí)民主集中制這一根本原則

在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力運(yùn)行中，民主集中制這一根本原則扮演了基線和準(zhǔn)線的作用，脫離了這一基線和準(zhǔn)線也就意味著行政權(quán)力運(yùn)行的“脫軌離序”。另外，民主集中制這一根本原則對(duì)各種基本乃至具體的行政制度的建立健全發(fā)揮了指導(dǎo)性的作用，沒(méi)有前者正確性的貫徹落實(shí)也就難以談?wù)摵笳叩某墒旎ㄔO(shè)[6]182。正是基于上述的考慮，劉瑞龍多次指出“反對(duì)官僚主義、自由主義、改變作風(fēng)，主要內(nèi)容之一要維護(hù)民主集中制”[2]361，而如何貫徹落實(shí)民主集中制這一根本原則，除了有各種基本、具體的配套制度建設(shè)之外，劉瑞龍強(qiáng)調(diào)首先必須科學(xué)地認(rèn)識(shí)民主原則和集中原則的內(nèi)涵，指出最大限度的民主就在于“少數(shù)服從多數(shù)，個(gè)人服從全體，人人有權(quán)”，最大限度的集中就在于“下級(jí)服從上級(jí)，部分服從全體，司法、立法合一”[2]361，他明確指出正是有了這一最大限度的民主發(fā)揚(yáng)了“最大的積極性”，也正是有了這一最大限度的集中發(fā)揮了“人民的偉大力量”[2]361。

(二)積極推進(jìn)各種基本的行政組織工作制度建設(shè)

在行政監(jiān)督中如果“諸多的監(jiān)督主體對(duì)行政權(quán)行使的監(jiān)督并不一定有嚴(yán)格的程序規(guī)則”，那么必然造成“諸多的監(jiān)督系統(tǒng)在其行為方式中也沒(méi)有對(duì)應(yīng)的程序規(guī)則”[7]25。在行政權(quán)力運(yùn)行內(nèi)各種基本的組織、工作制度，規(guī)范和調(diào)整著行政權(quán)力運(yùn)行內(nèi)部所涉及的各種政治關(guān)系，也從不同層面發(fā)揮著凈化行政內(nèi)部政治生態(tài)環(huán)境的制度效力。在擔(dān)任淮北行政公署主任期間，劉瑞龍反復(fù)指出沒(méi)有這些基本的行政組織工作制度，行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行包括行政監(jiān)督就無(wú)法實(shí)施，民主集中制原則的貫徹落實(shí)也將變成一句空話。他認(rèn)為推進(jìn)基本的行政組織制度建設(shè)，就是要貫徹“三三制”和代表制，前者是在行政權(quán)力本身的組織成分上體現(xiàn)著民主集中制原則，而后者是在行政權(quán)力本身的組織形式上反映著民主集中制原則?！皼](méi)有‘三三制’和代表制，便沒(méi)有真正的民主集中制”[2]362。基本的工作制度建設(shè)，務(wù)必要立足于不同的工作特點(diǎn)來(lái)推進(jìn)。例如對(duì)某一項(xiàng)工作或某一時(shí)期的工作要建立調(diào)研制度、布置工作制度、檢查工作制度、總結(jié)工作制度等；各級(jí)政府機(jī)關(guān)本身要建立會(huì)議制度、辦公制度、學(xué)習(xí)制度、生活制度等；上下級(jí)行政機(jī)構(gòu)要建立報(bào)告制度、巡視制度等。另外，為確保組織工作制度的扎實(shí)推進(jìn)，劉瑞龍要求加大政紀(jì)法規(guī)的監(jiān)督制約力度，如在1942年下發(fā)的《整頓行政紀(jì)律訓(xùn)令》中就報(bào)告制度等做了明確規(guī)定，并指出“不遵上項(xiàng)情事者，嚴(yán)加懲辦，決不寬貸，以整政風(fēng)，而維法紀(jì)”[2]91。同時(shí)實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，“建立制度要一件一件來(lái)做，負(fù)責(zé)人要抓緊”[2]365。

(三)積極加強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行中的財(cái)經(jīng)管理制度建設(shè)

行政權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是最易滋生異化行為的。以淮北抗日根據(jù)地為例，由于創(chuàng)建初期一些地方財(cái)經(jīng)制度建設(shè)的滯后，出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)腐敗和浪費(fèi)現(xiàn)象。如許多財(cái)經(jīng)部門(mén)收款不給票、虛報(bào)、偽造單據(jù)；洪澤縣一個(gè)區(qū)長(zhǎng)竟貪污5 000元；有的縣長(zhǎng)要用600元買(mǎi)一件皮袍；等等[2]585。因此，為了堵住經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的腐敗“漏洞”，劉瑞龍積極致力于財(cái)經(jīng)管理制度建設(shè)。如1942年10月在淮北蘇皖邊區(qū)第二屆參議會(huì)所做的《三年來(lái)的政府工作報(bào)告》中，就指出自公署成立一年來(lái)根據(jù)地財(cái)政方面實(shí)行了統(tǒng)籌統(tǒng)支、建立了正規(guī)的收支制度，即省縣款正式劃分、統(tǒng)一了預(yù)決算制度、實(shí)施了審計(jì)制度、確立了金庫(kù)制度等。而在諸多的財(cái)經(jīng)管理制度中，他又特別關(guān)注財(cái)經(jīng)審計(jì)制度的建設(shè)，認(rèn)為審計(jì)制度的建立“克服了人、糧、錢(qián)三不知的現(xiàn)象，對(duì)反對(duì)貪污浪費(fèi)起了不少作用”[2]347。就如何建立健全財(cái)經(jīng)審計(jì)制度，他提出了一些指導(dǎo)性的意見(jiàn)，如明確要求上下級(jí)、平級(jí)乃至群眾都可以參與到財(cái)經(jīng)的審計(jì)監(jiān)督中來(lái)；規(guī)定鄉(xiāng)以上賬目要公開(kāi)，鄉(xiāng)要成立審核委員會(huì)；財(cái)經(jīng)審計(jì)人員要養(yǎng)成嚴(yán)格遵守手續(xù)的習(xí)慣；等等。

三、實(shí)施行政監(jiān)督的主體要具有人民性

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力實(shí)質(zhì)主體是黨內(nèi)外民眾，即行政權(quán)力是由追隨黨的內(nèi)外民眾所委托和授予的。這就決定了行政權(quán)力的運(yùn)行必須要讓廣大民眾參與進(jìn)來(lái)，同時(shí)使其成為對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的主體性力量。唯有如此，才能預(yù)防、遏制現(xiàn)實(shí)中因形式主體與實(shí)質(zhì)主體的分離而產(chǎn)生的諸多違背權(quán)力的人民性宗旨的現(xiàn)象和行為。在淮北抗日根據(jù)地，擔(dān)任行政公署主任的劉瑞龍?jiān)诓煌膱?chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的有效有序運(yùn)行離不開(kāi)廣大民眾的參與，更離不開(kāi)廣大民眾的監(jiān)督，并進(jìn)行了多維度的論證。如在1942年10月淮北蘇皖邊區(qū)第二屆參議會(huì)上，他認(rèn)為這是抗日民主政權(quán)區(qū)別于以往官僚政治的根本所在?！八屠习傩盏年P(guān)系，和過(guò)去的官僚政治也不同。官僚政治是少數(shù)人專(zhuān)政，多數(shù)人無(wú)權(quán)?？谷彰裰髡?quán)是多數(shù)人民有權(quán)……它是為人民服務(wù)的公仆，而不是壓迫人民的奴隸主，這便是抗日民主政權(quán)在進(jìn)行本身建設(shè)時(shí)所根據(jù)的原則，也就是和過(guò)去官僚政治絕對(duì)不同的地方”[2]120。同年，在答復(fù)參議員的質(zhì)詢(xún)時(shí)，他強(qiáng)調(diào)人民作為監(jiān)督主體是行政權(quán)力依法行政的保障?！耙揽咳嗣竦谋O(jiān)督——依靠人民行使其權(quán)力，這是貫徹法制的基本條件……獨(dú)有人民的監(jiān)督是無(wú)窮的力量”[2]156。1943年2月在淮北蘇皖邊區(qū)的第二次民政會(huì)上，他指出行政權(quán)力運(yùn)行中是否有廣大民眾的自覺(jué)參與，是檢驗(yàn)和衡量根據(jù)地各級(jí)政府民主化程度的重要標(biāo)準(zhǔn)?！拔覀冋呢?zé)任在于吸引、誘導(dǎo)各階層人民參加民主生活，參加政府活動(dòng)……這一點(diǎn)做得好壞，可以看出政府實(shí)行民主的程度。群眾密切團(tuán)結(jié)在政府的周?chē)簿褪钦畬?shí)行了民主”[2]206。同樣在當(dāng)年由行政公署召開(kāi)的第二次縣長(zhǎng)會(huì)上，他明確主張唯有人民的參與和監(jiān)督，才能給行政權(quán)力運(yùn)行中所滋生的官僚主義致命一擊?！罢嬲匕l(fā)動(dòng)群眾參加政府工作，并監(jiān)督政府，官僚主義分子才不致放肆”[2]359。在論述民眾參與監(jiān)督行政權(quán)力重要性的同時(shí)，劉瑞龍也就如何使其由理論層面轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)層面進(jìn)行了探索與實(shí)踐。

(一)要求行政權(quán)力在運(yùn)行中務(wù)必堅(jiān)持和實(shí)踐群眾路線

行政權(quán)力監(jiān)督主體的自我封閉往往會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法者“只看重‘行使權(quán)力’而忽視‘履行職責(zé)’”[8]11，也會(huì)造成廣大群眾對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督相關(guān)知識(shí)了解的缺乏，從而“使監(jiān)督的案源少，線索少，社會(huì)影響面窄”[8]12。在淮北抗日根據(jù)地期間，劉瑞龍?zhí)貏e重視行政權(quán)力運(yùn)行中是否堅(jiān)持和實(shí)踐群眾路線的問(wèn)題，如在對(duì)1944年淮北參軍運(yùn)動(dòng)進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上他專(zhuān)門(mén)撰寫(xiě)了《如何貫徹群眾路線與克服非群眾路線》一文。在文中，他就群眾路線和非群眾路線進(jìn)行了比較，并探討了各自產(chǎn)生的思想根源。不同于思想上的強(qiáng)迫命令、組織上的脫離群眾、物質(zhì)上的自流與包辦等非群眾路線，他認(rèn)為群眾路線的貫徹需要我們?cè)谒枷肷细鶕?jù)群眾不同特點(diǎn)以適當(dāng)方式和時(shí)機(jī)去啟發(fā)群眾的自覺(jué)、在組織上要實(shí)現(xiàn)骨干與群眾相結(jié)合、在物質(zhì)上要解決群眾的實(shí)際困難。同樣，他指出導(dǎo)致非群眾路線的思想根源在于沒(méi)有認(rèn)識(shí)到行政權(quán)力運(yùn)行的根本目的是實(shí)踐人民性宗旨。另外，他也強(qiáng)調(diào)在行政權(quán)力運(yùn)行中一定要防止滋生形式上的群眾路線的問(wèn)題，即那種“只是形式上到群眾中去了，群眾思想上并沒(méi)有打通”的非完整的群眾路線[2]577。

(二)指出發(fā)揮民眾監(jiān)督主體的作用需堅(jiān)持思想教育和權(quán)益保障相結(jié)合的方法

當(dāng)時(shí)的淮北抗日根據(jù)地民眾因長(zhǎng)期受封建專(zhuān)制思想的影響以及局限于自身文化水平的不高，出現(xiàn)了不敢和不愿對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的現(xiàn)象。為了改變此狀況，劉瑞龍認(rèn)為迫切的任務(wù)就是要對(duì)民眾進(jìn)行相關(guān)的思想教育，使他們認(rèn)識(shí)到自己才是行政權(quán)力的實(shí)質(zhì)主體，參與行政權(quán)力的監(jiān)督就是對(duì)自己本有權(quán)利的維護(hù)。“我們不但要使政府人員懂得民主，并在廣大人民中間進(jìn)行民主教育，使群眾知道自己的權(quán)利義務(wù)，怎樣使用自己的權(quán)利監(jiān)督政府”[2]210。在《如何貫徹群眾路線與克服非群眾路線》一文中就如何提高群眾的思想覺(jué)悟，他要求務(wù)必從群眾現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)水平以及群眾切身利益出發(fā)給予逐步引導(dǎo)，對(duì)群眾中的錯(cuò)誤思想采取適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)和恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行斗爭(zhēng)。除了對(duì)民眾開(kāi)展思想教育之外，劉瑞龍還突出了民眾權(quán)益保障的重要性，即對(duì)民眾參與、監(jiān)督行政行為的權(quán)利給予黨紀(jì)法規(guī)的保障。同時(shí)讓民眾也包括行政權(quán)力執(zhí)行者了解到行政權(quán)力運(yùn)行的邊界，特別是民眾的哪些私權(quán)利是公權(quán)力所不能侵犯的。在1941年《為實(shí)現(xiàn)蘇皖邊區(qū)施政綱領(lǐng)而斗爭(zhēng)》的施政報(bào)告中，劉瑞龍指出政府要“負(fù)責(zé)保障各階層人民的合法權(quán)利”，尤其需要“建立法治的制度”以保障民眾的人權(quán)、財(cái)權(quán)，集會(huì)結(jié)社、言論自由等權(quán)益[2]60)。1943年在蘇皖邊區(qū)第二次民政會(huì)議上，劉瑞龍?jiān)俅沃赋鲋灰安还赐〝橙恕薄安贿`反政府法令”和“不破壞抗日軍隊(duì)”，政府就必須要“尊重與保護(hù)各階層人民的合法權(quán)利”[2]212。

(三)提出了構(gòu)建多種組織平臺(tái)和制度載體以拓寬民眾監(jiān)督行政權(quán)力路徑的思路

他要求支持和保證群眾團(tuán)體的獨(dú)立性，使民眾對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督更具有力量性和組織規(guī)范性?！耙粋€(gè)群眾團(tuán)體，沒(méi)有斗爭(zhēng)就是沒(méi)有靈魂，不能成為戰(zhàn)斗力量；只有斗爭(zhēng)，才可以鍛煉群眾”[2]43?！白鹬厝罕妶F(tuán)體的獨(dú)立性，扶植群眾運(yùn)動(dòng)……政府就會(huì)成為真正有基礎(chǔ)的政府”[2]60。采取選舉的形式實(shí)施參議會(huì)制、行政委員會(huì)制和代表會(huì)議制，從而既使行政權(quán)力的授予和運(yùn)行更具有濃厚的民意基礎(chǔ)，也使民眾監(jiān)督很好地內(nèi)嵌于行政權(quán)力運(yùn)行中。以當(dāng)時(shí)的參議會(huì)為例，劉瑞龍明確其不僅僅是民意機(jī)關(guān)也是權(quán)力機(jī)關(guān)，它擔(dān)負(fù)著選舉和罷免、監(jiān)督和彈劾、討論和決定等職責(zé)；強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力機(jī)構(gòu)本身要實(shí)施重大事項(xiàng)的公開(kāi)聽(tīng)證和定期向民眾報(bào)告制度，從而讓民眾對(duì)行政權(quán)力在決策前和運(yùn)行結(jié)果方面有直接的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！皼Q定任務(wù)、決定辦法前，一定時(shí)期內(nèi)政府負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各階層的意見(jiàn)和呼聲，明了實(shí)際情形，作為決定任務(wù)與辦法的基礎(chǔ)”“工作結(jié)束后要向群眾報(bào)告、征求老百姓的批評(píng)”[2]212。

四、開(kāi)展行政監(jiān)督的類(lèi)型務(wù)必多樣性

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力的運(yùn)行本身就是一種復(fù)雜性和廣泛性的實(shí)踐。復(fù)雜性在于它需要權(quán)力運(yùn)行的主體、客體、介體和環(huán)體等多種要素內(nèi)部及其之間的優(yōu)化組合和協(xié)同配合；廣泛性在于它涉及對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等各領(lǐng)域的變革和改造。這種復(fù)雜性和廣泛性決定了保障行政權(quán)力運(yùn)行有效有序，實(shí)施單一的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而必須要采取“立體式”的監(jiān)督。在淮北抗日根據(jù)地期間，劉瑞龍已經(jīng)認(rèn)識(shí)到此問(wèn)題的重要性，強(qiáng)調(diào)開(kāi)展行政監(jiān)督的類(lèi)型務(wù)必多樣。唯有如此，才能既保障對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行實(shí)施監(jiān)督的經(jīng)常性，也能夠促進(jìn)監(jiān)督的全面性。如在1942年10月對(duì)參議員質(zhì)詢(xún)的答復(fù)中就要求行政監(jiān)督方面務(wù)必形成“上下照顧，內(nèi)外夾攻”的格局：既要有“政府人員自上而下的守法精神”，也要有“人民自下而上的監(jiān)督”；既要有“上面嚴(yán)格執(zhí)行”，也要有“下面密切監(jiān)督”；既要有“黨外監(jiān)督”，也要有“黨內(nèi)檢查”[2]156。盡管在擔(dān)任行政公署主任期間，劉瑞龍沒(méi)有就行政監(jiān)督的類(lèi)型專(zhuān)門(mén)撰文進(jìn)行系統(tǒng)分析，但是考察這一期間他的相關(guān)言論發(fā)現(xiàn)他已經(jīng)論及了許多種行政監(jiān)督的方式并提出了一些有價(jià)值的構(gòu)建思路。如1941年在為《政府工作》所撰寫(xiě)的發(fā)刊詞中提出輿論監(jiān)督，要求《政府工作》在“提高政府工作干部的水平”“改善政府工作的工具”“幫助政府工作干部進(jìn)行思想意識(shí)的鍛煉與修養(yǎng)”等方面發(fā)揮監(jiān)督的職責(zé)。在1942年《三年來(lái)的政府工作》報(bào)告中，他提出了司法檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和財(cái)經(jīng)的監(jiān)督。1943年下發(fā)的《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展民主運(yùn)動(dòng)改造基層行政的指示》中他提出了通過(guò)區(qū)鄉(xiāng)普遍自由的選舉實(shí)施民眾的直接監(jiān)督。同樣，在當(dāng)年《為徹底實(shí)施民主政治而奮斗》的講話中他提出了參議會(huì)的監(jiān)督和黨組織對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在《一年來(lái)政權(quán)工作和今后任務(wù)》的總結(jié)報(bào)告中，他提到了上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督。就如何最大限度地發(fā)揮不同類(lèi)型的行政監(jiān)督的特定功能，同時(shí)又能夠激發(fā)他們的整體效應(yīng)，劉瑞龍也進(jìn)行了探索與實(shí)踐。

(一)明確每一種類(lèi)型的監(jiān)督在內(nèi)容上要有重點(diǎn)和層次性

劉瑞龍指出中國(guó)共產(chǎn)黨的行政權(quán)力監(jiān)督的主要內(nèi)容是，通過(guò)黨團(tuán)對(duì)各級(jí)行政權(quán)力具體實(shí)施黨的政策以及政權(quán)本身制度、工作作風(fēng)是否符合“三三制”等狀況的監(jiān)督。另外，積極推薦得力干部擔(dān)任政府要職來(lái)實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督[2]214。權(quán)力機(jī)關(guān)即參議會(huì)對(duì)行政執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督重點(diǎn)，內(nèi)容包括：選舉與罷免縣行政委員及縣長(zhǎng)；監(jiān)督及彈劾各級(jí)行政人員；討論與決定縣政府應(yīng)興辦事項(xiàng)；審議縣政府之預(yù)算、決算；聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告；議決政府及人民提交請(qǐng)議事項(xiàng)書(shū)[2]210。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督集中在對(duì)是否遵守行政法規(guī)和執(zhí)行行政決定等情況進(jìn)行的督查方面。而輿論監(jiān)督的著力點(diǎn)在于監(jiān)督行政權(quán)力的行使主體是否在政治、思想上模糊，對(duì)正確的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策是否動(dòng)搖，在組織上是否尊重一定的系統(tǒng)和組織，在工作方式上有無(wú)官僚主義，在生活上有無(wú)腐化現(xiàn)象等[2]70?？傊?，對(duì)于每一類(lèi)型的監(jiān)督內(nèi)容的明確，就在于使其在監(jiān)督行政權(quán)力實(shí)踐中能夠真正做到分工負(fù)責(zé)、“有的放矢”而避免職責(zé)不明、“無(wú)的放矢”，以及促進(jìn)監(jiān)督的“實(shí)打?qū)崱倍苊狻翱諏?duì)空”。

(二)強(qiáng)調(diào)不同類(lèi)型的監(jiān)督之間在實(shí)踐中要具有互動(dòng)配合性

行政監(jiān)督低效運(yùn)轉(zhuǎn)，一個(gè)重要的原因往往在于其慣有的結(jié)構(gòu)功能困境，即“監(jiān)督主客體間關(guān)系倒置，及監(jiān)督主體內(nèi)部架構(gòu)的失衡”[9]18。劉瑞龍強(qiáng)調(diào)不同類(lèi)型監(jiān)督間的“聯(lián)動(dòng)”，就在于避免和克服單一監(jiān)督因種種原因而造成的監(jiān)督“盲區(qū)”，最終使行政權(quán)力的運(yùn)行置于一種立體化的監(jiān)督狀態(tài)中。如對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行決定情況的監(jiān)督，在《為實(shí)現(xiàn)蘇皖邊區(qū)施政綱領(lǐng)而斗爭(zhēng)》(1941年)、《一年來(lái)政權(quán)工作和今后任務(wù)》(1943年)中主張行政機(jī)關(guān)向上級(jí)的報(bào)告要與上級(jí)行政機(jī)構(gòu)的巡視檢查相結(jié)合。對(duì)行政人員的遵紀(jì)守法情況的監(jiān)督問(wèn)題，他在《對(duì)參議員質(zhì)詢(xún)的答復(fù)》(1942年)中要求法紀(jì)監(jiān)督與民眾監(jiān)督相結(jié)合。針對(duì)如何充分發(fā)揮行政權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能的問(wèn)題，他在《為徹底實(shí)施民主政治而奮斗》(1943年)中提出了參議會(huì)監(jiān)督和民眾監(jiān)督相結(jié)合。同樣在這篇講話中就行政權(quán)力運(yùn)行狀況的監(jiān)督方面，他強(qiáng)調(diào)明確事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三者相結(jié)合。在反行政權(quán)力的異化現(xiàn)象特別是反貪污浪費(fèi)行為方面，1943年由劉瑞龍簽署的《第五次邊區(qū)教育行政會(huì)議重要決議案》要求行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部自我監(jiān)督與法紀(jì)監(jiān)督相結(jié)合。同年的《一年來(lái)政權(quán)工作和今后任務(wù)》中他又提出還需加強(qiáng)群眾監(jiān)督和財(cái)經(jīng)監(jiān)督。對(duì)于基層行政民主選舉情況的監(jiān)督，他在《關(guān)于改造基層行政實(shí)行民選的指示》(1943年)中要求實(shí)行上級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、基層委員會(huì)的監(jiān)督和民眾監(jiān)督三者相結(jié)合。在反對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行中的官僚主義現(xiàn)象方面，同樣是在《一年來(lái)政權(quán)工作和今后任務(wù)》報(bào)告中，他提出黨和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、民眾監(jiān)督和法紀(jì)監(jiān)督等要相互結(jié)合。

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AnalyzingOnLIURuilong'sAdministrativeSupervisionThoughtinHuaibeiAnti-JapaneseBase

Zhu Qingyue
( Huaibei Normal University, Huaibei 235000, China)

During the establishment of Huaibei anti-Japanese base, the administrative power always practiced the fundamental attribute of the people's purpose, which was inseparable from LIU Ruilong's contribution. On how to implement effective administrative supervision, as the director of administrative office, he carried out innovative practical exploration and put forward a series of rich ideas, such as the premise of starting administrative supervision lies in democracy, the indemnification of administrative supervision operation is institutional, the main body of administrative supervision is the people, and the type of administrative supervision must be diversity and so on. Today, it has important enlightenment value to comb and analyze Liu Ruilong's administrative supervision thought during this period to deeply carry out the current anti-corruption, especially implement the sunshine and transparent operation of administrative power.

Huaibei Anti-Japanese base; LIU Ruilong; administrative supervision

吉家友)

10.3969/j.issn.1003-0964.2018.01.029

2017-11-11

安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目(AHSKQ2015D10)

朱慶躍(1977—)，男，安徽含山人，博士，副教授，主要從事黨史和黨建研究。

K265.1

A

1003-0964(2018)01-0135-06