金世斌　劉大勇

摘要：社會(huì)資本對(duì)社區(qū)治理具有重要價(jià)值。當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)社會(huì)資本流失比較嚴(yán)重，出現(xiàn)了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)斷裂、互信缺失和行為失范的不利局面，社區(qū)治理面臨動(dòng)員乏力、協(xié)商遇冷、合作受限和行動(dòng)低效的不利影響。培育和發(fā)展社會(huì)資本，創(chuàng)新城市社區(qū)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，需要加強(qiáng)政府、社會(huì)組織和個(gè)人信用體系建設(shè)，提升社區(qū)信任水平；需要加強(qiáng)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化和制度建設(shè)，提升社區(qū)治理規(guī)范化水平；需要加強(qiáng)社區(qū)各類組織建設(shè)，提升社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)化水平。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本；城市社區(qū)；治理創(chuàng)新；基礎(chǔ)設(shè)施

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.02.009

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，是人民群眾安居樂(lè)業(yè)的幸福家園，是創(chuàng)新社會(huì)治理的基礎(chǔ)平臺(tái)，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要基石。2017年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院首次出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，明確提出城鄉(xiāng)社區(qū)治理要積極推進(jìn)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。改革開(kāi)放以來(lái)特別是進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加速，城市社區(qū)數(shù)量和規(guī)?？焖贁U(kuò)張，社區(qū)治理工作出現(xiàn)了許多新情況新問(wèn)題。[1]其中，由于社會(huì)資本缺乏造成的城市社區(qū)治理失效問(wèn)題，應(yīng)該引起我們的高度關(guān)注。

一、社會(huì)資本理論與城市社區(qū)治理創(chuàng)新

社會(huì)資本理論為解釋非經(jīng)濟(jì)因素對(duì)國(guó)家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響提供了一種重要的理論范式，被廣泛用于社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)等領(lǐng)域相關(guān)問(wèn)題研究，同時(shí)也由于其在分析我國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)若干現(xiàn)象和問(wèn)題方面的獨(dú)特價(jià)值而日益受到我國(guó)學(xué)者的廣泛關(guān)注。[2]

（一）社會(huì)資本的概念及其理論

1916年萊達(dá)·漢尼芬（Lyda Hanifan）首次提出社會(huì)資本概念，他認(rèn)為社會(huì)資本是社會(huì)群體或家庭中具有的親切感、同胞情及能夠獲取資源、滿足需求的社會(huì)關(guān)系。1980年法國(guó)社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布爾迪厄（Pierre Bourdieu）在《社會(huì)資本隨筆》一文中，對(duì)這一概念進(jìn)行了較為系統(tǒng)的闡述，他認(rèn)為社會(huì)資本是一種資源的結(jié)合體，而且這個(gè)結(jié)合體和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)緊密地聯(lián)系在一起。此后，社會(huì)資本概念在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域得到廣泛關(guān)注和使用，不同學(xué)者根據(jù)自己研究的領(lǐng)域和特點(diǎn)對(duì)社會(huì)資本概念進(jìn)行了不同界定，盡管這些定義表達(dá)有所差異，但總體來(lái)看，基本上都包括以下三個(gè)方面的要素。首先，社會(huì)資本是一種促成社會(huì)合作的信任。羅伯特·帕特南（Robert D. Putnam）在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》一書(shū)中指出，公民間的信任與合作行為達(dá)成與否成正相關(guān)，社會(huì)信任降低了社會(huì)交易成本，促進(jìn)了公民間合作行為的達(dá)成，是構(gòu)成社會(huì)資本的最關(guān)鍵因素。[3，4]弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）認(rèn)為，信任恰如潤(rùn)滑劑能使任何一個(gè)群體或組織的運(yùn)轉(zhuǎn)變得更加有效，社會(huì)資本體現(xiàn)為一種網(wǎng)絡(luò)成員中的信任，這種信任使社會(huì)成員之間更容易發(fā)生合作行為，信任的程度可以決定社會(huì)資本的多少。[5]其次，社會(huì)資本是一種約束社會(huì)行為的規(guī)范。托馬斯·布朗（Thomas F. Brown）從系統(tǒng)的角度看待社會(huì)資本，他認(rèn)為社會(huì)資本是約束社會(huì)行為的過(guò)程系統(tǒng)，這一過(guò)程系統(tǒng)在微觀層面主要指?jìng)€(gè)人形成的價(jià)值觀念和規(guī)范等，在中觀層面主要指群體間所形成的信任、互惠、義務(wù)及期望等，在宏觀層面主要指國(guó)家制度、法律框架、公民權(quán)利以及社會(huì)凝聚力等。福山認(rèn)為，社會(huì)資本是根據(jù)社區(qū)的傳統(tǒng)建立起來(lái)的群體成員之間共享的非正式的價(jià)值觀念和規(guī)范，因其趨同性可以促進(jìn)合作行為。第三，社會(huì)資本是一種支撐社會(huì)互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)。布爾迪厄認(rèn)為社會(huì)資本是由社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)合在一起的資源結(jié)合體，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的成員通過(guò)網(wǎng)絡(luò)才能實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的利用。亞歷山德羅·波茨（Alexandro Porte）把社會(huì)資本界定為個(gè)人通過(guò)他們的成員資格在網(wǎng)絡(luò)中或者在更寬泛的社會(huì)結(jié)構(gòu)中獲取短缺資源的能力。詹姆斯·科爾曼（James S.Coleman）認(rèn)為，社會(huì)資本的表現(xiàn)形式即人們對(duì)資源控制的權(quán)威關(guān)系，這種權(quán)威關(guān)系通常在長(zhǎng)期的資源交換過(guò)程中形成，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是支撐和促使這種交換行為產(chǎn)生的基礎(chǔ)。林南（Lin Nan）認(rèn)為社會(huì)資本是一種可以帶來(lái)增值的資源，植根于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)或社會(huì)關(guān)系之中，不能離開(kāi)社會(huì)關(guān)系談?wù)撋鐣?huì)資本，社會(huì)資本不僅是嵌入社會(huì)關(guān)系中的資源，也是人們?yōu)榱双@得各種效益的投資活動(dòng)。正是出于對(duì)上述三個(gè)基本要素的綜合考慮，多數(shù)學(xué)者都較為認(rèn)可帕特南對(duì)社會(huì)資本的定義：“社會(huì)資本指的是社會(huì)組織的特性，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，這些特性通過(guò)促進(jìn)合作行為能夠提高社會(huì)的效率?！?/p>

社會(huì)資本并非與生俱來(lái)，它的生成和繁榮通常會(huì)受到以下等因素的影響：一是居民自治。帕特南在分析意大利南北部社會(huì)資本差異時(shí)發(fā)現(xiàn)，北方城市社會(huì)資本之所以明顯高于南方城市，原因在于北方城市自治程度較高，社區(qū)居民在自治實(shí)踐中不斷進(jìn)行合作互助，使得居民間具有較高的信任度。二是社會(huì)組織。研究表明，社區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織對(duì)培育居民之間的高度合作信任以及互惠性行為具有顯著的促進(jìn)作用。居民經(jīng)由社會(huì)組織建立的合作關(guān)系，能夠降低社區(qū)合作的不確定性，并逐步形成較為穩(wěn)定的市民參與社區(qū)公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)。三是社會(huì)機(jī)制。福山認(rèn)為，信任是社會(huì)資本的核心價(jià)值，社會(huì)成員間信任與合作關(guān)系的建立和發(fā)展可以在反復(fù)的囚徒困境式的博弈中產(chǎn)生。信任能夠促進(jìn)和鼓勵(lì)社會(huì)成員間互信合作的社會(huì)機(jī)制，可以有效降低博弈的成本，從而提高社會(huì)資本的產(chǎn)出效益。四是社會(huì)文化。社會(huì)資本與其他形態(tài)的資本不一樣，它通常是經(jīng)由宗教、傳統(tǒng)、歷史習(xí)慣等文化渠道建立起來(lái)的。風(fēng)俗、習(xí)慣和特色文化有利于強(qiáng)化共同體意識(shí)，增進(jìn)社會(huì)成員間的相互信任，對(duì)社會(huì)資本的生成壯大產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。[6]

（二）社會(huì)資本的社區(qū)治理價(jià)值

以信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)為主要內(nèi)涵的社會(huì)資本，為城市社區(qū)治理提供了必要的資源和支撐，對(duì)新形勢(shì)下打造共建共治共享的城市社區(qū)治理格局具有重要意義。首先，社會(huì)資本有利于破解社區(qū)治理信任困局。動(dòng)員和組織社區(qū)成員共同創(chuàng)造公共產(chǎn)品，共同維護(hù)社區(qū)利益，是城市社區(qū)治理的重要內(nèi)容，這就需要破解社區(qū)個(gè)體之間由于缺乏信任而難以形成合作的困局。帕特南通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)資本存量高的社區(qū)，社區(qū)成員相互信任的程度也相對(duì)較高。社會(huì)資本可以增加社區(qū)成員間的信任度，有利于推動(dòng)互惠合作，形成信任與合作的良性循環(huán)。其次，社會(huì)資本有利于促進(jìn)形成社區(qū)治理行為規(guī)范。城市社區(qū)治理是一個(gè)協(xié)調(diào)多元主體實(shí)現(xiàn)共同利益的過(guò)程，既是需要正式的、強(qiáng)制性的法律規(guī)范協(xié)調(diào)原則性問(wèn)題，也是需要非正式的、自愿性的“村規(guī)民約”規(guī)范協(xié)調(diào)非原則性問(wèn)題，從而促成協(xié)商談判、資源交換、協(xié)調(diào)互動(dòng)等行動(dòng)的開(kāi)展，并減少其中的不確定性和交易成本。社會(huì)資本有利于促使社區(qū)成員產(chǎn)生共同體意識(shí)，自覺(jué)約束和規(guī)范自身行為，使社區(qū)共同利益得到實(shí)現(xiàn)和維護(hù)。第三，社會(huì)資本有利于建構(gòu)社區(qū)治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)善治是社區(qū)治理的重要目標(biāo)之一，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)則需建構(gòu)通暢發(fā)達(dá)的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)，使治理主體擁有開(kāi)展集體合作的載體。社會(huì)資本的運(yùn)作，在很大程度上將所有的參與者置身于一張關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜而又互相制約、互相影響的網(wǎng)絡(luò)之中。在這樣的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，社會(huì)成員關(guān)系密切、消息相通、休戚與共，在共同的利益面前更容易實(shí)施步調(diào)一致的集體行動(dòng)。

二、城市社區(qū)社會(huì)資本的流失及其危害

近十多年來(lái)，與大規(guī)模建成的商品房住宅、不斷完善的基礎(chǔ)設(shè)施等“硬件”相比，城市社區(qū)的社會(huì)資本卻日漸式微，這一變化給社區(qū)治理帶來(lái)了諸多不利影響。

（一）我國(guó)城市社區(qū)社會(huì)資本流失的主要表現(xiàn)

1.成員“原子化”導(dǎo)致社區(qū)網(wǎng)絡(luò)斷裂。所謂“原子化”是指社會(huì)成員之間的社會(huì)關(guān)系弱化乃至斷裂，導(dǎo)致社會(huì)成員呈現(xiàn)出如同原子一般孤立的生活狀態(tài)。究其原因主要有：一是外來(lái)人口迅猛增加使城市社區(qū)居民間“熟人關(guān)系”被逐步稀釋。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的城市化率2000年為36.22%，2017年達(dá)到58.52%，上升了22.3個(gè)百分點(diǎn)，年均增加1.31個(gè)百分點(diǎn)，新增人口近3.6億人。[7]大量城市新增人口使城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，城市拆遷和改建在拆除原有胡同、院落、街巷、小區(qū)的同時(shí)，也破壞了由“熟人關(guān)系”所形成的社會(huì)資本，“陌生人”社區(qū)正逐漸成為城市社區(qū)的主要形態(tài)。[8]二是“單位制”社區(qū)瓦解使城市社區(qū)居民間關(guān)系逐步疏離。隨著住宅商品化和養(yǎng)老社會(huì)化，以及二手房的頻繁交易，工作單位對(duì)社區(qū)居民的聯(lián)結(jié)作用逐步削弱，原本熟悉的鄰里結(jié)構(gòu)及其氛圍遭到破壞，基于居住地選擇的社區(qū)鄰里關(guān)系逐步取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“單位制”社區(qū)，傳統(tǒng)意義的認(rèn)同感和歸屬感正在悄然瓦解。三是人口流動(dòng)數(shù)量和速度的提升導(dǎo)致社區(qū)居民的常住性下降。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2000年全國(guó)流動(dòng)人口數(shù)為1.21億，2014年達(dá)到2.53億，此后雖有所小幅下降，2017年為2.44億，仍保持較大比重。[9]規(guī)模龐大的流動(dòng)人口，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)常常處于“事不關(guān)己，高高掛起”的漠不關(guān)心狀態(tài)。由社區(qū)成員異質(zhì)性帶來(lái)的心里隔閡，造成大部分城市社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)斷裂，成為外部邊界清晰、內(nèi)部散沙化的游離群體。

2.溝通“單向化”導(dǎo)致社區(qū)互信缺失。可供居民自由參與、自由言論的公共場(chǎng)所或平臺(tái)，是社區(qū)居民間表達(dá)訴求、開(kāi)展互動(dòng)、促成互信的重要基礎(chǔ)，也是社區(qū)社會(huì)資本的重要源泉。當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)溝通載體不足或缺失，主要表現(xiàn)在：一方面，社區(qū)普遍缺乏權(quán)威的信息交流平臺(tái)，大量有關(guān)社區(qū)公共事務(wù)的信息無(wú)法有效送達(dá)多數(shù)居民，更缺乏開(kāi)展討論和交流的渠道；另一方面，社區(qū)普遍缺乏有效的公共議事制度，社區(qū)成員難以深度參與社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商和決策。在這種情形下，社區(qū)組織與居民間、居民與居民間的信息不對(duì)稱，信息溝通常常陷入“一頭熱”、“單聲道”的被動(dòng)局面，降低了社區(qū)的互信程度，社會(huì)資本難以形成或壯大。

3.利益“碎片化”導(dǎo)致社區(qū)行為失范。隨著我國(guó)社會(huì)的不斷分層，城市社區(qū)利益主體更加多元。由于缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，社區(qū)參與個(gè)人化傾向比較嚴(yán)重，社區(qū)利益多元化正逐步演變?yōu)樯鐓^(qū)利益“碎片化”。[10]社區(qū)居民無(wú)法達(dá)成共同遵守的行為規(guī)范，公地悲劇、囚徒困境、搭便車(chē)之類的現(xiàn)象一再發(fā)生。比如，上海市老舊小區(qū)華山路639號(hào)11幢30戶居民中21戶有高齡老人，大家為加裝電梯奔走6年終于達(dá)到90%同意線，但因底樓一戶業(yè)主反對(duì)而無(wú)法立項(xiàng)。“一戶反對(duì)”的坎，并非加裝電梯工程所獨(dú)有。上海市楊浦區(qū)延吉街道一個(gè)上世紀(jì)60年代建成的小區(qū)成套改造時(shí)，也遇到極其相似的瓶頸，由于一戶居民怎么也不肯簽約，整棟樓的改造因此就無(wú)法開(kāi)展。12年過(guò)去了，旁邊30多幢房子早就改造好了，就這一棟孤零零地留在那里，二十幾戶居民無(wú)法享受到公用改獨(dú)用的福利。[11，12]這些典型案例反映出社區(qū)治理的“困境”，也是利益“碎片化”導(dǎo)致社區(qū)行為失范的真實(shí)寫(xiě)照。

（二）社會(huì)資本缺失對(duì)城市社區(qū)治理的不利影響

社區(qū)治理是治理主體共同參與社區(qū)公共事務(wù)，為社區(qū)成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過(guò)程。如果將社區(qū)治理過(guò)程分為動(dòng)員、協(xié)商、合作和行動(dòng)四個(gè)環(huán)節(jié)，那么每個(gè)環(huán)節(jié)都離不開(kāi)社會(huì)資本的支撐和推動(dòng)。社會(huì)資本的缺失不可避免地造成了城市社區(qū)治理的“空轉(zhuǎn)”，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.社區(qū)動(dòng)員乏力。社區(qū)動(dòng)員是社區(qū)治理主體就社區(qū)公共事務(wù)，向社區(qū)成員闡述理念、說(shuō)明情況、明確利害并發(fā)起行動(dòng)的過(guò)程，是開(kāi)展社區(qū)治理的第一步。在社區(qū)管理模式向社區(qū)治理模式過(guò)渡的大背景下，傳統(tǒng)的行政式動(dòng)員漸漸失去了其依仗的權(quán)力背景和權(quán)威基礎(chǔ)，社區(qū)動(dòng)員方式比以往更加依賴社區(qū)組織與社區(qū)居民之間的情面關(guān)聯(lián)等社會(huì)資源，而這種動(dòng)員方式的有效性又建立在社區(qū)社會(huì)資本豐富的基礎(chǔ)之上。[13]社區(qū)成員“原子化”帶來(lái)的社區(qū)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)斷裂，使社區(qū)居民之間的情面關(guān)聯(lián)變得弱化，無(wú)論是社區(qū)的日常動(dòng)員還是緊急動(dòng)員，都面臨著動(dòng)員乏力的問(wèn)題，社區(qū)治理行動(dòng)往往很難發(fā)起。

2.社區(qū)協(xié)商遇冷。社區(qū)協(xié)商是社區(qū)治理主體就社區(qū)公共話題，廣泛交換意見(jiàn)、開(kāi)展討論、達(dá)成共識(shí)的過(guò)程，是社區(qū)治理統(tǒng)一思想、爭(zhēng)取支持的重要環(huán)節(jié)。由于社會(huì)資本缺乏，社區(qū)成員對(duì)社區(qū)公共事務(wù)難以進(jìn)行全面深入了解，也缺乏有效參與的動(dòng)力和平臺(tái)，普遍存在“事不關(guān)己，明哲保身”的心理，社區(qū)內(nèi)的轄區(qū)單位對(duì)參與社區(qū)協(xié)商也不積極，社區(qū)組織態(tài)度更是消極。[14]調(diào)查顯示，大部分社區(qū)活動(dòng)的參加率都低于三分之一。低密度低頻度的社區(qū)弱參與現(xiàn)象，使社區(qū)協(xié)商缺乏足夠的廣泛性和代表性，難以就公共話題達(dá)成普遍共識(shí)。

3.社區(qū)合作受限。社區(qū)合作是社區(qū)成員為了實(shí)現(xiàn)共同利益，在參與社區(qū)公共事務(wù)時(shí)協(xié)調(diào)各方利益實(shí)現(xiàn)協(xié)作共治的過(guò)程。建立在信任基礎(chǔ)上的互利互惠是實(shí)現(xiàn)社區(qū)合作的關(guān)鍵，這需要社區(qū)多元主體共同參與并相互做出適當(dāng)?shù)耐讌f(xié)讓步，以使共同利益得以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)。然而在治理實(shí)踐中，由于社會(huì)資本缺失，社區(qū)合作常常在低層次徘徊：一方面社區(qū)居民缺乏“社區(qū)共同體”意識(shí)，過(guò)于關(guān)注個(gè)人利益和短期利益；另一方面社區(qū)居民缺乏“社區(qū)主體”意識(shí)，對(duì)社區(qū)合作消極被動(dòng)，習(xí)慣于遵從政府部門(mén)的安排。這使得多數(shù)社區(qū)合作僅限于功利性和被動(dòng)性合作，并沒(méi)有形成社區(qū)善治的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

4.社區(qū)行動(dòng)低效。社區(qū)行動(dòng)是社區(qū)成員在共同目標(biāo)下開(kāi)展的集體行動(dòng)，是社區(qū)成員用行動(dòng)貫徹社區(qū)共識(shí)、創(chuàng)造公共產(chǎn)品的過(guò)程，是社區(qū)治理產(chǎn)生綜合效益的關(guān)鍵一環(huán)。在社區(qū)實(shí)踐中，由于社會(huì)資本匱乏，大部分社區(qū)成員不愿意在社區(qū)公共事務(wù)或者公共服務(wù)的提供與維護(hù)上付出成本，“搭便車(chē)”現(xiàn)象普遍存在。這導(dǎo)致社區(qū)治理難以形成有效行動(dòng)，造成了政府行動(dòng)多、社區(qū)行動(dòng)少，社區(qū)主要群體不在場(chǎng)、社會(huì)參與嚴(yán)重不足的尷尬局面。

三、城市社區(qū)社會(huì)資本培育與治理創(chuàng)新

黨的十八大以來(lái)，全國(guó)各地在城市社區(qū)治理方面進(jìn)行了積極探索，社區(qū)服務(wù)水平和居民群眾福祉不斷提升。但應(yīng)該看到，我國(guó)城市社區(qū)治理創(chuàng)新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不斷提高社區(qū)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，既需要持續(xù)的社會(huì)治理體制機(jī)制改革的“硬功夫”，也需要培育壯大社區(qū)社會(huì)資本的“軟實(shí)力”，增加信任、規(guī)范行為、完善網(wǎng)絡(luò)，著力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，加快打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。

（一）提升社區(qū)信任水平，激活繁榮社會(huì)資本的精神動(dòng)力

“人無(wú)信不立，業(yè)無(wú)信不興”。信任是社會(huì)資本最重要的核心要素。對(duì)于社區(qū)治理而言，必須全面提升基層政府、社會(huì)組織和社區(qū)居民的信任力，取信于民，取信于人，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)資本生成并發(fā)展壯大。一是進(jìn)一步提升政府公信力。凡涉及社區(qū)公共利益的重大決策事項(xiàng)、關(guān)乎居民群眾切身利益的實(shí)際困難問(wèn)題和矛盾糾紛，基層政府及其組成部門(mén)要勇于擔(dān)當(dāng)，將社區(qū)居民有序參與聽(tīng)證、開(kāi)展民主評(píng)議等作為必經(jīng)程序，認(rèn)真落實(shí)法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為的要求，嚴(yán)格履行各項(xiàng)約定義務(wù)，自覺(jué)兌現(xiàn)行政服務(wù)質(zhì)量承諾、期限承諾和保障承諾，充分發(fā)揮政府在社會(huì)信用體系建設(shè)中的表率作用。二是強(qiáng)化社會(huì)組織誠(chéng)信自律。推動(dòng)基層群眾性自治組織建立健全誠(chéng)信承諾制度，不斷完善社會(huì)責(zé)任體系，積極履行社會(huì)責(zé)任和社會(huì)承諾。強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)組織管理服務(wù)意識(shí)，設(shè)立機(jī)構(gòu)、發(fā)展會(huì)員要與其管理服務(wù)能力相適應(yīng)。探索建立區(qū)域性或行業(yè)性社會(huì)組織自律聯(lián)盟，通過(guò)發(fā)布公益倡導(dǎo)、制定活動(dòng)準(zhǔn)則、實(shí)行聲譽(yù)評(píng)價(jià)等形式，引領(lǐng)和規(guī)范區(qū)域內(nèi)或行業(yè)內(nèi)社會(huì)組織的行為。[15]三是完善個(gè)人信用體系。積極探索將居民群眾參與社區(qū)治理、維護(hù)公共利益情況納入社會(huì)信用體系，推進(jìn)個(gè)人誠(chéng)信記錄和信用信息系統(tǒng)建設(shè)，建立健全守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，探索通過(guò)事后主動(dòng)履約、申請(qǐng)延期、自主解釋等方式減少失信損失，鼓勵(lì)通過(guò)按時(shí)履約、志愿服務(wù)、慈善捐助等方式修復(fù)信用，綜合運(yùn)用現(xiàn)代誠(chéng)信體系提高社區(qū)居民誠(chéng)信水平。四是大力弘揚(yáng)誠(chéng)信文化。調(diào)動(dòng)駐區(qū)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)組織等多方面力量，綜合運(yùn)用社區(qū)市民學(xué)校、公益性文化單位等陣地，通過(guò)經(jīng)典故事、誠(chéng)信講堂、展覽展示等形式，大力普及信用知識(shí)，弘揚(yáng)誠(chéng)信理念，繁榮誠(chéng)信文化，培養(yǎng)守信習(xí)慣，讓“守信者榮、失信者恥、無(wú)信者憂”，讓誠(chéng)信成為全社會(huì)共同的價(jià)值追求和行為準(zhǔn)則。建立健全社區(qū)誠(chéng)信評(píng)議機(jī)制，通過(guò)發(fā)現(xiàn)和宣傳社區(qū)誠(chéng)信模范，大力褒獎(jiǎng)?wù)\實(shí)守信和善行義舉，引導(dǎo)居民言行信果、表里如一，培育心口相傳的社區(qū)精神，加快形成與鄰為善、以鄰為伴、守望相助的良好社區(qū)氛圍，不斷增強(qiáng)居民群眾的社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感、責(zé)任感和榮譽(yù)感。

（二）加強(qiáng)社區(qū)規(guī)范建設(shè)，完善繁榮社會(huì)資本的制度體系

規(guī)范是社區(qū)資本生成的前置條件。規(guī)范有序的社區(qū)行為，可有效降低社區(qū)合作成本，有利于形成社會(huì)資本生成繁榮的長(zhǎng)效機(jī)制。一是推行權(quán)責(zé)清單制度。關(guān)鍵是制定好四個(gè)清單：按照條塊結(jié)合、以塊為主的原則，制定好基層政府在社區(qū)治理方面的權(quán)責(zé)清單，依法厘清街道辦事處和基層群眾性自治組織的權(quán)責(zé)邊界；制定好基層群眾性自治組織工作事項(xiàng)清單，對(duì)于依法履行自治職責(zé)的工作事項(xiàng)負(fù)主體責(zé)任，對(duì)于協(xié)助政府完成的工作事項(xiàng)不負(fù)主體責(zé)任；制定好基層政府購(gòu)買(mǎi)基層群眾性自治組織服務(wù)的事項(xiàng)清單，通過(guò)簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議的方式，委托基層群眾性自治組織來(lái)完成；制定好不能由基層群眾性自治組織承擔(dān)的工作事項(xiàng)清單（又稱“負(fù)面清單”），如作為責(zé)任主體的行政執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理、招商引資等工作。二是健全社區(qū)民主協(xié)商機(jī)制。不斷完善社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)的責(zé)任分工制度、聯(lián)席會(huì)議制度、議事決策制度，更好地發(fā)揮基層黨組織、群眾性自治組織的議事功能。建立健全居民議事會(huì)、居民理事會(huì)、社區(qū)聽(tīng)證會(huì)、民情懇談會(huì)、百姓議事廳、小區(qū)協(xié)商、業(yè)主協(xié)商等社區(qū)協(xié)商機(jī)制，結(jié)合社區(qū)特點(diǎn)制定社區(qū)協(xié)商議題產(chǎn)生辦法，明確協(xié)商主體、協(xié)商時(shí)間、協(xié)商程序等內(nèi)容，積極吸納利益相關(guān)方、社會(huì)組織、駐區(qū)單位參加社區(qū)治理，開(kāi)展靈活多樣的協(xié)商活動(dòng)。三是推進(jìn)社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。把標(biāo)準(zhǔn)化作為重要工作推進(jìn)方式，以標(biāo)準(zhǔn)研制為基礎(chǔ)，以標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用為重點(diǎn)，研究制定社區(qū)組織、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)協(xié)商、社區(qū)信息化建設(shè)等方面基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)，著力增強(qiáng)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化的系統(tǒng)性和導(dǎo)向性，促進(jìn)社區(qū)管理更加科學(xué)有效、社區(qū)服務(wù)更加規(guī)范有序，有力提高社區(qū)治理效能。抓緊制定社區(qū)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)流程、服務(wù)方式、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)評(píng)價(jià)，切實(shí)提高服務(wù)社區(qū)居民的能力和水平。四是推進(jìn)社區(qū)信息公開(kāi)。結(jié)合社區(qū)治理工作實(shí)際，制定社區(qū)公共事務(wù)信息公開(kāi)目錄，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和新媒體技術(shù)不斷增強(qiáng)信息公開(kāi)程度，切實(shí)提升居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)知曉的廣度和深度，通過(guò)信息公開(kāi)消除猜疑和誤解。

（三）健全社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)，夯實(shí)繁榮社會(huì)資本的組織基礎(chǔ)

社區(qū)網(wǎng)絡(luò)將社區(qū)居民連接為共同體，為社區(qū)開(kāi)展溝通互動(dòng)、協(xié)調(diào)合作提供了必不可少的平臺(tái)載體，是繁榮社會(huì)資本的土壤。社區(qū)各類組織是社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，是社區(qū)居民開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)的重要組織者和動(dòng)員者，必須下大力氣抓緊抓好抓出成效。一是加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保社區(qū)治理正確政治方向的最根本保證。要切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)各類組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)型黨組織的建設(shè)，探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主的多種實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)揮黨員在社區(qū)治理中的先鋒模范作用，帶動(dòng)和促進(jìn)社區(qū)協(xié)商健康發(fā)展。二是加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)建設(shè)。社區(qū)居委會(huì)是城市社區(qū)治理的重要主體。要積極適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐和人口居住變化情況，進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)布局，合理確定社區(qū)居委會(huì)的管轄范圍和規(guī)模。完善社區(qū)民主選舉制度，穩(wěn)步提高社區(qū)居委會(huì)成員中本社區(qū)居民比例，充分發(fā)揮居委會(huì)在社區(qū)治理中的基礎(chǔ)作用。[16]建立健全居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)社區(qū)決議落實(shí)中的重大事務(wù)決策、相關(guān)資金使用、相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施以及成果落實(shí)等情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，推進(jìn)居務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督。三是大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織。社區(qū)社會(huì)組織是增強(qiáng)社區(qū)自治和服務(wù)功能的重要載體。要發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織扎根社區(qū)、貼近群眾的優(yōu)勢(shì)，加快發(fā)展生活服務(wù)類、公益慈善類和居民互助類社區(qū)社會(huì)組織，重點(diǎn)培育為特定困難群體服務(wù)的社區(qū)社會(huì)組織。廣泛動(dòng)員社區(qū)居民積極參加社區(qū)社會(huì)組織，全面參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，引導(dǎo)社區(qū)居民有序表達(dá)利益訴求，協(xié)商解決關(guān)乎居民切身利益的實(shí)際問(wèn)題，充分發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的積極作用。四是加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。把社區(qū)黨組織、居委會(huì)成員以及其他社區(qū)專職工作人員納入社區(qū)工作者隊(duì)伍統(tǒng)籌管理，結(jié)合城市發(fā)展進(jìn)程，研究制定社區(qū)工作者隊(duì)伍發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃和社區(qū)工作者管理辦法，建設(shè)一支素質(zhì)優(yōu)良的專業(yè)化社區(qū)工作者隊(duì)伍，提高其依法辦事、執(zhí)行政策和服務(wù)居民能力。[17]建立健全社區(qū)志愿者招募注冊(cè)、培訓(xùn)管理、服務(wù)記錄、評(píng)價(jià)激勵(lì)等制度，鼓勵(lì)社區(qū)居民參與社區(qū)志愿服務(wù)。五是提高社區(qū)信息化水平。依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)重點(diǎn)工程，加快社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)，廣泛吸納社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)服務(wù)企業(yè)信息資源，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)治理和服務(wù)體系的深度融合，運(yùn)用社區(qū)論壇、微博、微信、移動(dòng)客戶端等新媒體，引導(dǎo)社區(qū)居民密切日常交往、參與公共事務(wù)、開(kāi)展協(xié)商活動(dòng)、組織鄰里互助，探索網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理和服務(wù)新模式。[18]

習(xí)近平總書(shū)記指出，基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)。實(shí)踐證明，社區(qū)的服務(wù)和管理能力越強(qiáng)，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就越實(shí)、越牢。社會(huì)資本理論突出了信任、規(guī)范和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等因素在社會(huì)治理中的重要作用，揭示了理性選擇與集體選擇、個(gè)人主義與社群主義之間的深刻互動(dòng)與有機(jī)平衡。重新培育和凝聚已經(jīng)失去的社會(huì)資本，既是當(dāng)下我國(guó)社區(qū)治理的重要目標(biāo)，也是提高居民參與社區(qū)治理的重要途徑。因此，必須下大力氣切實(shí)加強(qiáng)政府、社會(huì)組織和個(gè)人信用體系建設(shè)，提升社區(qū)信任水平；加強(qiáng)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化和制度建設(shè)，提升社區(qū)治理規(guī)范化水平；加強(qiáng)社區(qū)各類組織建設(shè)，提升社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)化水平，著力培育和發(fā)展社會(huì)資本，加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理，加快打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。

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