楊啟迪　高磊

摘 要 黨政關(guān)系始終是中國政治的主要問題和政治體制改革的核心問題，在中國有著七十多年的實踐歷程，留下了豐富的探索經(jīng)驗和深刻的教訓(xùn)。建國以來黨政關(guān)系的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個歷史階段：改革開放前黨政關(guān)系的初步確立、改革開放以來黨政關(guān)系的突破創(chuàng)新和當(dāng)前全面深化改革背景下黨政關(guān)系的規(guī)范化發(fā)展，其實質(zhì)反應(yīng)了中國政治發(fā)展和政治文明程度。面對當(dāng)前紛繁復(fù)雜的國內(nèi)外政治形勢，為了澄清認識，理清思路，堅定不移地對黨政關(guān)系做出規(guī)范和調(diào)整，重新審視建國以來黨政關(guān)系的歷史演進，總結(jié)歷史得失，顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞 建國以來 黨政關(guān)系 歷史演進

1改革開放前黨對黨政關(guān)系的初步認識

1.1一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的提出與確立

黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制脫胎于革命戰(zhàn)爭年代，經(jīng)過解放戰(zhàn)爭時期的完善，在建國之初被基本確立下來，之后進一步的發(fā)展、演變，直至“變質(zhì)”。1942年9月，中共中央通過了《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，為統(tǒng)一各抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)，解決某些地區(qū)黨政軍民關(guān)系中存在的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，“根據(jù)地的建設(shè)與民主制度的實行，要求每個根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)一元化”。黨委為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)原則由此提出。

解放戰(zhàn)爭時期，為建立全國統(tǒng)一的中央政權(quán)，克服分散的、地方主義的不利局面，中共中央采取了一系列措施，建立和強化權(quán)力集中的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政體制。尤其是請示報告制度的建立，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制得到進一步完善。

建國以后，各級政權(quán)處于初創(chuàng)階段，肅清殘余敵人，鎮(zhèn)壓反革命和抗美援朝的嚴峻環(huán)境，需要一個權(quán)力集中的指揮中心；國民經(jīng)濟恢復(fù)和民主改革的繁重任務(wù)，也需要強有力的組織與領(lǐng)導(dǎo)。隨著社會主義改造的進行，計劃經(jīng)濟體制的確立，加之中國政治文化傳統(tǒng)和蘇共執(zhí)政模式的影響，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制被習(xí)慣性的沿襲和繼承下來。

1.2一元化領(lǐng)導(dǎo)體制下黨政不分執(zhí)政方式的形成

一元化領(lǐng)導(dǎo)的本意并非黨政職能不分的一體化，而是必須堅持黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和黨對政權(quán)如何領(lǐng)導(dǎo)的問題。受歷史的局限，形成于革命戰(zhàn)爭年代的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，本身就潛藏著黨政不分、黨政“一體化”的弊端。

20世紀50年代后期，在反右斗爭的大背景下，黨加強了對政權(quán)的控制。1958年6月，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科教、文教各小組的通知》，指出：直隸于中央政治局和書記處的各小組，向他們直接作報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處，大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。

1959年6月，毛澤東發(fā)出了中央要重新集權(quán)的指示，下放的權(quán)力，要適當(dāng)收回，將權(quán)力收歸黨的系統(tǒng)，原屬國務(wù)院及其所屬職能部門和省、市、自治區(qū)人民政府的管理權(quán)力轉(zhuǎn)向了同級黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。在中央一步步集權(quán)的過程中，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨政不分、以黨代政的執(zhí)政方式被完全確立。

2改革開放以來黨對黨政關(guān)系的突破創(chuàng)新

2.1鄧小平“黨政分開”思想的政治實踐

黨政關(guān)系改革的序幕是從剖析傳統(tǒng)黨政關(guān)系的嚴重弊端拉開的，鄧小平在1980年8月中共中央政治局擴大會議上所作的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，深刻分析了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制產(chǎn)生的弊病，“官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。”是進行黨政關(guān)系改革的指導(dǎo)性文件。

黨政關(guān)系改革，一方面加強制度建設(shè)，實現(xiàn)黨從包攬國家和社會事務(wù)的一元化高度集中領(lǐng)導(dǎo)過渡到在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，另一方面通過調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)職能，科學(xué)劃定黨政職能，實現(xiàn)黨政職能分開。以“黨政分開”為目標(biāo)的黨政關(guān)系改革構(gòu)想開始成形，改革開放以來黨政關(guān)系的重構(gòu)圍繞“黨政分開”展開，我國的黨政關(guān)系由此進入一個新的歷史階段，開始了中國特色黨政關(guān)系探索之路。

鄧小平講的“黨政分開”思想，不是黨政要絕對分開，放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)地位；而是為了堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持和加強黨的紀律?！包h政分開”是黨反思自身執(zhí)政失誤和總結(jié)黨的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗得出的基本結(jié)論，同時也是黨探索如何實現(xiàn)“善于領(lǐng)導(dǎo)”的初步成果。由于歷史的局限，“黨政分開”沒能徹底理順黨政關(guān)系，“黨政分開”這種表述也欠科學(xué)化、規(guī)范化。隨著20世紀80年代末黨的執(zhí)政環(huán)境發(fā)生改變，黨政關(guān)系改革面臨新的路徑選擇。

2.2加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與完善基本政治制度

20世紀80年代末90年代初，國內(nèi)外形勢發(fā)生了深刻而重大的變化，尤其是1989年我國的政治風(fēng)波和蘇東劇變，對以“黨政分開”為中心的黨政關(guān)系改革路徑提出挑戰(zhàn)，黨的十三屆四中全會對20世紀80年代的黨政關(guān)系改革進行了必要反思和路徑調(diào)整。

圍繞“黨政分開”對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”表述不夠全面的問題，1989年8月，江澤民在全國組織部長會議上的講話中指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)作用只提政治領(lǐng)導(dǎo)不夠，還應(yīng)該有思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。”加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)成為20世紀90年代黨政關(guān)系改革的主要目標(biāo)之一。

基于對以“黨政分開”為中心的黨政關(guān)系改革路徑的反思，黨的十四大報告不再簡單地提及“黨政分開”，而是更加關(guān)注進一步完善基本政治制度，推進社會主義民主法制建設(shè)，深化行政管理體制改革與公務(wù)員制度建設(shè)，以及提高黨的執(zhí)政水平和領(lǐng)導(dǎo)水平，對黨政關(guān)系改革形成了新的構(gòu)想。

黨的十五大報告提出“實行依法治國”、“建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略。開始把黨政關(guān)系納入人民民主的制度化、法制化的大框架。這是黨政關(guān)系規(guī)范化、法律化，由人治到法治的偉大變革的重要標(biāo)志，表明黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家，實現(xiàn)國家長治久安，在理論和實踐上都進入了一個新的發(fā)展階段。

3全面深化改革背景下黨政關(guān)系的規(guī)范化發(fā)展

隨著黨的十八大報告提出“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分，必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進”的思想，黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的命題，為新時期處理黨政關(guān)系提出了新的理論框架。

在推進國家治理體系現(xiàn)代化過程中，“保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”是黨政關(guān)系規(guī)范化發(fā)展的目的所在。2014年2月，習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上談到，“必須適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟社會文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。”這是規(guī)范黨政關(guān)系，適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進程的必然要求。

黨政關(guān)系規(guī)范化發(fā)展以加強和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)為宗旨，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵是堅持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。2016年10月，黨的十八屆六中全會通過《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，規(guī)定，“黨的各級組織、全體黨員特別是高級干部都要向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊，做到黨中央提倡的堅決響應(yīng)、黨中央決定的堅決執(zhí)行、黨中央禁止的堅決不做。”增強核心意識，就是要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)不動搖。

處理好黨政關(guān)系，基于黨的領(lǐng)導(dǎo)的角度，關(guān)鍵是要在制度上實現(xiàn)“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”；基于黨的執(zhí)政的角度，關(guān)鍵是要在制度上實現(xiàn)“依法治國”。黨的十八屆四中全會把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式，依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。

中國特色黨政關(guān)系的基本形態(tài)，可概括為黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負責(zé)，各司職能、統(tǒng)一高效的黨政權(quán)責(zé)體系。這種認識是基于長期黨政關(guān)系實踐，探索出的執(zhí)政規(guī)律，也是中國現(xiàn)實政治生態(tài)的反映。隨著黨的十九大報告提出要長期堅持、不斷發(fā)展我國社會主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，黨政關(guān)系規(guī)范化進入一個新的發(fā)展征程。

4結(jié)論

黨在新的歷史時期，面臨治國理政一系列新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，加之當(dāng)前國際政治發(fā)展的新形勢，要求我們在廣泛借鑒中外政治實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，堅定不移地對黨政關(guān)系做出規(guī)范和調(diào)整，澄清認識，理清思路，推進中國特色黨政關(guān)系的規(guī)范化發(fā)展。

澄清一種認識，就是實事求是地看待建國以來傳統(tǒng)的黨政關(guān)系。一項制度的合理性與合法性，不僅需要規(guī)范的考察，而且需要經(jīng)驗的檢驗。黨在歷史發(fā)展的不同階段，其承擔(dān)的歷史使命和功能在不斷改變，相應(yīng)的黨和政府的關(guān)系范式也隨之不斷演化。對改革開放前后兩個歷史階段的黨政關(guān)系要正確的看待，不能因為反對高度集權(quán)的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，就盲目地要把黨政絕對地、生硬地分開。不同的國家由于其歷史背景、政治文化、民族習(xí)慣以及經(jīng)濟發(fā)展階段的不同，其黨政關(guān)系的具體范式也各具特色。不能因為建國以來黨政關(guān)系發(fā)展出現(xiàn)曲折、反復(fù)、失誤，就否定中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，進而選擇西方黨政關(guān)系發(fā)展道路。建設(shè)科學(xué)合理的黨政關(guān)系，是一個逐步深化的過程，在推進國家治理體系現(xiàn)代化進程中，必須堅定中國特色黨政關(guān)系發(fā)展道路，實現(xiàn)黨政關(guān)系穩(wěn)定、規(guī)范的發(fā)展。

理清一個思路，就是堅持黨在中國特色黨政關(guān)系發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)地位。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。中國共產(chǎn)黨在國家中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位決定了其在政治、經(jīng)濟、文化、軍事等領(lǐng)域的社會主義事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就談不到黨政關(guān)系規(guī)范化發(fā)展的問題。相應(yīng)的，按正確的原則實現(xiàn)黨政關(guān)系的規(guī)范化，不僅不會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而會加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)。建國以來黨政關(guān)系歷史演變的大潮全都是圍繞加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)展開，加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨政關(guān)系規(guī)范化的前提，也是目的。

依法進行制度安排，推進黨政關(guān)系的科學(xué)化、民主化與法制化發(fā)展。改革開放以來，黨政關(guān)系的規(guī)范化一直是基本的趨勢，事實上，規(guī)范化程度的不斷提高也是中國重要的改革經(jīng)驗之一。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要更加注重治理能力建設(shè)，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。在推進全面依法治國的過程中，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政同時進行，深化行政司法體制改革，在法治軌道上推進黨政關(guān)系規(guī)范化發(fā)展。