吳真如

摘要：在近期美國對華貿(mào)易政策充滿變數(shù)的背景下，找到其不變的基本面要素并保持自身政策定力十分重要。本文剖析了近期頻繁發(fā)生的貿(mào)易摩擦與之前奧巴馬政府努力推動(dòng)的TPP的關(guān)系，認(rèn)為這些都屬于貿(mào)易領(lǐng)域內(nèi)的手段，需結(jié)合美國對華貿(mào)易目標(biāo)、美國國內(nèi)博弈力量對比以及區(qū)域貿(mào)易規(guī)則發(fā)展趨勢分析。目前，TPP談判仍是爭奪貿(mào)易權(quán)益的重要“規(guī)則牌”，特朗普政府退出TPP后，下一階段貿(mào)易政策的關(guān)鍵在于是否重返TPP或轉(zhuǎn)向非貿(mào)易領(lǐng)域熱點(diǎn)，以鞏固規(guī)則制定權(quán)和尋求更符合美國意圖的全球化。未來在更多非貿(mào)易領(lǐng)域多熱點(diǎn)的沖突級(jí)別和解決水平將直接影響美國貿(mào)易政策。大國崛起深刻影響著全球化格局的演變，中國構(gòu)建人類命運(yùn)共同體時(shí)需秉持習(xí)近平主席提出的互利共贏開放戰(zhàn)略，在處理中美雙邊關(guān)系上應(yīng)做好多領(lǐng)域接觸和周旋的準(zhǔn)備，特別是將貿(mào)易與非貿(mào)易領(lǐng)域打通進(jìn)行通盤戰(zhàn)略考量。

關(guān)鍵詞：貿(mào)易摩擦；美國退出TPP；雙重博弈性；貿(mào)易政策；非貿(mào)易領(lǐng)域

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-2848-2018（04）-0013-08

一、引 言

美國總統(tǒng)特朗普自上任后頻繁發(fā)起針對中國的貿(mào)易調(diào)查并不斷升級(jí)摩擦。2017年8月起，特朗普總統(tǒng)責(zé)成貿(mào)易談判代表Robert Lighthizer依據(jù)《1974年貿(mào)易法》宣布對華啟動(dòng)301調(diào)查，據(jù)調(diào)查結(jié)果于當(dāng)?shù)貢r(shí)間2018年3月22日對高達(dá)600億美元的中國商品大規(guī)模加征關(guān)稅，同時(shí)對中國企業(yè)在美投資進(jìn)行限制。特朗普政府由此開啟了一系列基于301、201、232等條款的調(diào)查，理由包括太陽能板和洗衣機(jī)損害了美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)、鋼鐵和鋁產(chǎn)品威脅到了美國國家安全、科技和知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面造成了“不公平貿(mào)易”等等。貿(mào)易摩擦也在不斷升級(jí)，4月3日特朗普宣布對進(jìn)口額達(dá)462億美金的1333項(xiàng)中國產(chǎn)品加征25%的關(guān)稅，兩天后又責(zé)成貿(mào)易官員考慮是否應(yīng)對額外1000億美金的中國商品加征關(guān)稅①。與此同時(shí)重返跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（the TransPacific Partnership Agreement，TPP）呼聲再起，這一系列動(dòng)向引起政策制定者和學(xué)界對美國下一階段貿(mào)易政策的廣泛關(guān)注。

TPP曾因可能對全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系、主要國家在全球價(jià)值鏈中的地位產(chǎn)生重大沖擊而備受矚目。作為奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略的經(jīng)貿(mào)基石，幾經(jīng)波折終于在2015年10月完成談判，并于2016年2月正式簽署協(xié)定。如何看待美國在TPP政策上的決策反復(fù)？這與近期的貿(mào)易摩擦有何聯(lián)系？放棄TPP后美國下一階段貿(mào)易政策走向何方？美國退出TPP對中國會(huì)產(chǎn)生什么影響？這些問題的解答，既有助于在理論上把握美國貿(mào)易政策的發(fā)展趨勢，也可為更好地處理中美關(guān)系這一全球最重要的雙邊合作關(guān)系提供政策參考，有著十分重要的意義。

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界已對以上時(shí)事熱點(diǎn)進(jìn)行了有益的探索。[JP]美國學(xué)者對特朗普的貿(mào)易目標(biāo)、手段及其有效性等方面進(jìn)行的研究值得注意。哈佛大學(xué)教授[LM]Robert Lawrence https：∥piie.com/publications/policybriefs/fivereasonswhyfocustradedeficitsmisleading指出特朗普將貿(mào)易差額作為國家商業(yè)是否成功的指標(biāo)并不恰當(dāng)，提出貿(mào)易逆差不一定帶來國內(nèi)失業(yè)或經(jīng)濟(jì)增速放緩，更不能作為與其他國家貿(mào)易政策是否公平（fair）的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。Chad Bown

https：∥piie.com/blogs/tradeinvestmentpolicywatch/trumpssteelandaluminumtariffsarecounterproductivehereare指出特朗普以“國家安全”為由針對鋼鐵和鋁行業(yè)發(fā)起的舉措頗具誤導(dǎo)性且將適得其反，因其做法會(huì)有損美國軍事盟友，從而對美國“國家安全”不利。他同時(shí)指出事實(shí)上全球鋼鐵和鋁行業(yè)并未出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，中國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)不應(yīng)成為被指責(zé)對象。Jeffrey Schott

https：∥piie.com/blogs/tradeinvestmentpolicywatch/whyreconsideringtppmightattracttrump認(rèn)為特朗普退出TPP主要因?yàn)楦傔x承諾，TPP命運(yùn)取決于本屆政府是否有意再將TPP“做大做強(qiáng)（bigger and better）”。美國學(xué)者的研究主要基于美國的利益，對中國的具體影響的分析較少見。國內(nèi)研究者們對美國退出TPP后的國際貿(mào)易政策走向進(jìn)行了分析和預(yù)測，孫西輝、呂虹[1]等在對亞太領(lǐng)導(dǎo)力格局和自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略博弈進(jìn)行研究后指出，亞太地區(qū)并未形成真正的中美“雙領(lǐng)導(dǎo)”體制，特朗普政府的亞太自貿(mào)政策尚存不確定性。此外，也有學(xué)者研究了美國退出TPP對亞洲主要經(jīng)濟(jì)體的影響，例如魏建國[2]提出中國在目前情況下不宜接過TPP，鐘紅[3]認(rèn)為TPP的停擺不會(huì)使得亞太地區(qū)經(jīng)貿(mào)一體化和新機(jī)制的推廣因此停滯，新興經(jīng)濟(jì)體在全球多邊貿(mào)易合作中將發(fā)揮越來越重要的作用。樸英愛、金香蘭[4]認(rèn)為安倍政府曾寄希望于TPP作為日本的經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略支柱、鞏固日美同盟關(guān)系的重要抓手、抗衡中國“一帶一路”建設(shè)的有力手段，而因美國退出TPP使這一手段效果銳減，并被迫調(diào)整區(qū)域貿(mào)易戰(zhàn)略。但總的來說，已有的研究還不能形成分析前述問題的完整框架，要較好地解答以上幾個(gè)重要問題，一是要深入分析美國貿(mào)易政策背后的決策根源——美國國內(nèi)政治博弈及其演變邏輯；二是要堅(jiān)持從歷史演進(jìn)的角度將美國退出TPP前后兩階段的貿(mào)易政策聯(lián)系起來分析。

二、貿(mào)易領(lǐng)域內(nèi)的周旋：近期貿(mào)易摩擦與TPP

近期美國國際貿(mào)易政策變化多端，找到不變的底層邏輯與基本面要素十分重要。之前奧巴馬政府努力推動(dòng)的TPP和近期特朗普政府頻繁發(fā)起的貿(mào)易摩擦都屬貿(mào)易領(lǐng)域的手段，而這些需要結(jié)合美國對華貿(mào)易目標(biāo)、美國國內(nèi)政策制定當(dāng)時(shí)的博弈力量對比、參與國際貿(mào)易的利益集團(tuán)的動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)損益分配一起分析。

（一）美國對華貿(mào)易政策目標(biāo)未變，但手段不同

美國對華貿(mào)易的總體目標(biāo)一直沒有改變，一是要減少赤字，二是繼續(xù)擴(kuò)大優(yōu)勢部門利益。首先，特朗普政府在未來一段時(shí)期內(nèi)對華貿(mào)易重點(diǎn)目標(biāo)都將是減少赤字和解決所謂的“不公平貿(mào)易（unfair trade）”。2018年是美國的中期選舉年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常認(rèn)為逆差拖累了GDP。2017年美國對華貿(mào)易赤字創(chuàng)5684億美元的歷史新高，相比2016年的5048億美元上升12.6%，并很可能繼續(xù)擴(kuò)大。盡管有學(xué)者已指出美國貿(mào)易政策的目標(biāo)不應(yīng)聚焦在減少貿(mào)易逆差和所謂“不公平貿(mào)易”上同①，但短期無法改變的是貿(mào)易逆差在即將到來的中期選舉中將再度成為政客慣用議題。其次，盡管存在總貿(mào)易赤字，但深入分析美國貨物與服務(wù)貿(mào)易逆差后發(fā)現(xiàn)，服務(wù)業(yè)貿(mào)易是美國參與亞太經(jīng)貿(mào)一體化的優(yōu)勢部門和利益所在。本世紀(jì)以來，美國對華貿(mào)易中的服務(wù)貿(mào)易順差保持增長態(tài)勢，從2012年起超2000億美元在美國對華的總體目標(biāo)未變的情況下，近兩屆政府選擇的手段不同。奧巴馬政府之所以選中并推動(dòng)TPP談判，因?yàn)橄Ｍ芙柚?guī)則為主導(dǎo)地區(qū)事務(wù)裝上“牙齒”和“武裝”，從而更有力地嵌入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化并增加地區(qū)影響力。作為一個(gè)本來由新加坡、新西蘭、文萊、智利四國發(fā)起的亞太FTA，曾被奧巴馬政府提升到戰(zhàn)略高度用來服務(wù)美國的“亞太再平衡”，可以說將這一亞太FTA“美國化”了。具體手段包括對國有企業(yè)的限制、對投資貿(mào)易和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、爭端解決的國際仲裁機(jī)制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、國內(nèi)競爭政策、服務(wù)業(yè)貿(mào)易的全面開放等條款的標(biāo)準(zhǔn)制定上。所以，利用提高標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)規(guī)則主導(dǎo)性，通過打“規(guī)則牌”以主導(dǎo)規(guī)則制定權(quán)介入地區(qū)事務(wù)是美國前一時(shí)期貿(mào)易政策的戰(zhàn)略本質(zhì)。其核心意圖是改寫國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，利用“高標(biāo)準(zhǔn)”擴(kuò)大贏面，提高發(fā)展中國家的合規(guī)成本從而降低其產(chǎn)業(yè)競爭力，幫助美國在更高標(biāo)準(zhǔn)和更廣領(lǐng)域開放下的市場中獲得利益。而原來采用相對低標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易國為了對接美國市場將必須付出代價(jià)，從而確保美國經(jīng)濟(jì)中的優(yōu)勢部門繼續(xù)獲得增量收益，保持美國在全球經(jīng)貿(mào)體系中的優(yōu)勢地位。

TPP意味著貿(mào)易領(lǐng)域的“規(guī)則牌”，與其他政策工具如配額（quota）和關(guān)稅（tariff）等都是美國為在不同階段謀求最為有利局面的工具。在特朗普當(dāng)選后宣布退出TPP，可以認(rèn)為美國在貿(mào)易領(lǐng)域進(jìn)入了“后規(guī)則牌時(shí)代”，失去TPP的特朗普政府目前轉(zhuǎn)向了貿(mào)易政策領(lǐng)域內(nèi)的其他退出選項(xiàng)（exit option），如頻繁發(fā)動(dòng)反傾銷、反補(bǔ)貼條款、提高關(guān)稅等來繼續(xù)謀求談判優(yōu)勢和實(shí)際利益。

（二）美國國際貿(mào)易政策制定過程的雙重博弈及國內(nèi)力量對比

在分析下一步政策走向時(shí)首先需仔細(xì)審視美國貿(mào)易政策制定過程，舉足輕重的貿(mào)易政策如TPP為何出現(xiàn)反復(fù)？是什么力量左右了貿(mào)易政策的制定過程？美國國際貿(mào)易政策制定從來就不是簡單的貿(mào)易領(lǐng)域內(nèi)的問題，需結(jié)合國際政治經(jīng)濟(jì)綜合分析[5]，而其中的各種政治壓力集團(tuán)（political pressure groups）[JP]包括各層次政客、勞工組織、智庫專家、環(huán)境保護(hù)組織、民主倡議團(tuán)體等在其中發(fā)揮重要作用。任何政策的受益方固然樂見其成，受損方卻會(huì)盡力阻止局面的形成。

美國國際貿(mào)易政策制定中最值得關(guān)注的是其雙重博弈性[6]，即國家領(lǐng)導(dǎo)人在美國國內(nèi)達(dá)成貿(mào)易談判目標(biāo)共識(shí)，然后努力在國際談判中實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。但因國際談判不可避免需要妥協(xié)，從而迫使領(lǐng)導(dǎo)人回到國內(nèi)與代表著不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的集團(tuán)重新開展談判。這種國內(nèi)國際的雙重博弈性昭示著美國國內(nèi)的政治博弈深刻地影響著美國的國際貿(mào)易政策。我們不僅可以透過TPP的推動(dòng)過程清楚地看到美國國內(nèi)早已存在的利益相關(guān)方的博弈，更重要的是，通過關(guān)鍵事件投票看到利益相關(guān)方力量的勢均力敵，清醒地認(rèn)識(shí)到支持TPP的利益集團(tuán)并未消失。

為分析方便起見，本文采用美國國會(huì)參眾兩院對“貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)”（Trade Promotion Authority，TPA）因自2010年美國第一次參與TPP協(xié)議談判起國內(nèi)阻礙重重，奧巴馬政府只好通過推動(dòng)小布什政府期間的TPA來確保在自己任期內(nèi)能完成TPP談判。TPA被稱為“貿(mào)易快車道（Fast Track）”，因?yàn)樗艽蟠罂s短TPP談判進(jìn)程并降低不確定性，同時(shí)也增強(qiáng)美國的談判對象對達(dá)成最終貿(mào)易協(xié)定的信心。的公開聽證會(huì)及投票過程來展示TPP的利益相關(guān)方博弈。因在謀求通過TPP過程中，TPA因規(guī)定了美國國會(huì)僅能就白宮提交的TPP最終整體協(xié)議方案投贊成或否決票，不能再逐條審核修訂而被認(rèn)為是決定TPP能否通過的最關(guān)鍵一步。國會(huì)議員對TPA的投票立場即等同于對TPP的立場，最能集中體現(xiàn)國會(huì)與總統(tǒng)在貿(mào)易政策制定權(quán)上博弈。

從投票結(jié)果看，國會(huì)參眾兩院對TPA的支持力量和反對力量勢均力敵，TPA本處于通過的邊緣。2015年6月18日，眾議院以218票贊成票、208票反對票的“最低門檻”通過TPA。參議院于6月24日在以60票贊成、38票反對的結(jié)果單獨(dú)通過了TPA法案，同樣也是一票不多的驚險(xiǎn)過關(guān)。這一里程碑事件的博弈過程除充分體現(xiàn)了美國國內(nèi)政治博弈的激烈程度，其中呈現(xiàn)的博弈陣營和力量對比、觀點(diǎn)主張更為重要。

從具體陣營看，支持者主要考量加強(qiáng)美國國際影響和提高經(jīng)濟(jì)利益，包括增強(qiáng)美國在與他國談判中的可信力按TPA規(guī)定，美國的談判對象會(huì)認(rèn)為談判結(jié)果回到美國國內(nèi)后將不再被美國國會(huì)拆開來逐條修改或否決。，強(qiáng)調(diào)美國對貿(mào)易規(guī)則的主導(dǎo)性，認(rèn)為無法承受由其他國家制定貿(mào)易規(guī)則的后果。在此次聽證會(huì)中，TPA得到了以下代表的支持：美國前貿(mào)易談判代表、美國全國制造商協(xié)會(huì)CEO兼會(huì)長、前眾議院籌款委員會(huì)主席、前眾議院籌款委員會(huì)貿(mào)易委員會(huì)主席等。

反對者主要擔(dān)心美國國內(nèi)勞工階層受損、也擔(dān)心提高勞工標(biāo)準(zhǔn)將影響波及到國外的勞工階層，從而引起倫理問題的爭議。主要反對力量來自于勞工組織、環(huán)保組織和強(qiáng)調(diào)公共政策制定過程中民主性的民主倡議團(tuán)體等。民主倡議團(tuán)體擔(dān)心為了達(dá)成TPP的非民主過程將導(dǎo)致像北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）和WTO一樣充滿爭議和隱患的商業(yè)條款，這些反過來限制了美國的貿(mào)易和非貿(mào)易政策。反對TPA的代表包括：眾議院籌款委員會(huì)的民主黨代表、美國最大的工會(huì)聯(lián)盟——?jiǎng)诠ぢ?lián)合會(huì)產(chǎn)業(yè)工會(huì)聯(lián)合會(huì)主席The American Federation of Labor and Congress of Industrial Organization（AFLCIO）簡稱“勞聯(lián)-產(chǎn)聯(lián)”，其成員工會(huì)幾乎代表了美國所有工會(huì)，涉及在崗和退休的勞工超過1200萬，在美國政治特別是選舉中具有很大影響力。、民主促進(jìn)組織如公民國際貿(mào)易觀察組織等。

（三）國際貿(mào)易帶來的經(jīng)濟(jì)損益動(dòng)態(tài)分配具階段性，TPP未來變數(shù)尚存

只要存在國際貿(mào)易就存在紅利分配下的贏家和輸家，且因損益動(dòng)態(tài)分配具階段性，勢必引起不同政治勢力的博弈和抗衡，通過游說等各種渠道影響政策制定過程，這也構(gòu)成了奧巴馬政府和特朗普政府對TPP的態(tài)度反復(fù)的根本原因。

國際貿(mào)易產(chǎn)生的贏家（gainer）和輸家分析（loser）主要基于比較優(yōu)勢理論[7]，在各貿(mào)易參與國國內(nèi)因貿(mào)易帶來的損益動(dòng)態(tài)分配很大程度影響了國內(nèi)政治生態(tài)[8]。進(jìn)一步深入分析經(jīng)濟(jì)損益，其“贏家”和“輸家”變化呈階段性。就短期靜態(tài)而言，依據(jù)RicardoViner理論（又稱“特定要素理論”）[9]，短期內(nèi)要素和技術(shù)難以流動(dòng)，因此用比較優(yōu)勢理論分析產(chǎn)業(yè)的國際競爭優(yōu)勢便可以分析出“贏家”和“輸家”，此時(shí)輸贏相對局限在不同產(chǎn)業(yè)之間，具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)即為贏家。從中期來看，依據(jù)HeckscherOhlin定理（又稱“要素稟賦定理”），擁有更豐富更被密集使用的要素一方即為贏家。從長期來看，據(jù)StolperSamuelson理論，產(chǎn)品相對價(jià)格的變化將產(chǎn)生很強(qiáng)的收入分配效應(yīng)，因此擁有更可被自由（mobile）使用的要素即成為贏家。美國本地勞工本身相對可跨境的資本而言缺乏流動(dòng)性，因而此時(shí)輸贏已從產(chǎn)業(yè)層面轉(zhuǎn)向到社會(huì)階層[10]。

綜上，從短期到中長期，國際貿(mào)易的贏家從產(chǎn)業(yè)向國內(nèi)更密集、更具備自由流動(dòng)性的資本要素轉(zhuǎn)移，從以上投票結(jié)果也可見產(chǎn)業(yè)和資本大多支持TPP。反觀諸如缺乏流動(dòng)性的輸家因未得到補(bǔ)償[11]，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)進(jìn)程中贏家在推動(dòng)貿(mào)易自由化時(shí)不可避免地遇到來自輸家的阻力，而兩者的力量對比和博弈結(jié)果決定了貿(mào)易政策，這解釋了奧巴馬政府和特朗普政府關(guān)于TPP相反做法背后的邏輯。當(dāng)雙方力量懸殊時(shí)結(jié)果相對穩(wěn)定和可預(yù)見，但正因?yàn)槟壳半p方力量均衡，所以出現(xiàn)政策反復(fù)，未來如何發(fā)展仍存變數(shù)。

進(jìn)一步地，在分析TPP未來發(fā)展趨勢時(shí)不宜就事論事局限在TPP本身，而應(yīng)繼續(xù)探索代表區(qū)域貿(mào)易規(guī)則高標(biāo)準(zhǔn)的TPP到底代表了什么，以及代表了誰的利益？

三、規(guī)則制定者的利益：全球經(jīng)貿(mào)體系發(fā)展趨勢的“變”與“不變”

在分析目前失去“規(guī)則牌”的美國貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)向及對中國的影響時(shí)，除上述美國國內(nèi)貿(mào)易政策的博弈外還需要看到另一個(gè)維度，即TPP代表的國際貿(mào)易基本制度框架的演進(jìn)趨勢，并進(jìn)一步探討這樣的演進(jìn)趨勢代表了誰的利益？

（一）全球經(jīng)貿(mào)體系發(fā)展趨勢：由“全球化的WTO”走向“區(qū)域化的FTA”

作為全球化的重要一極，國際經(jīng)貿(mào)體系本身的發(fā)展過程充滿曲折。1944年設(shè)計(jì)之初的國際貿(mào)易組織（International Trade Organization，ITO）因未得到美國國會(huì)批準(zhǔn)而導(dǎo)致各國紛紛放棄，隨后以臨時(shí)適用的“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）”保留下來，其大部分內(nèi)容沿襲1947年自聯(lián)合國貿(mào)易及就業(yè)會(huì)議簽署的《哈瓦那憲章》，隨后承擔(dān)了半個(gè)世紀(jì)的國際貿(mào)易基礎(chǔ)框架之責(zé)。GATT僅在一些與主要工業(yè)國家有戰(zhàn)略利益關(guān)系的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了貿(mào)易自由化，直到1995年成立的WTO在GATT基礎(chǔ)上擴(kuò)大了自由化的領(lǐng)域和地理范疇，將貿(mào)易自由化向“全球化”的方向推進(jìn)，才成為了第一個(gè)以普遍公認(rèn)原則與規(guī)則為基礎(chǔ)，所有成員都由共同承諾組織起來的全球貿(mào)易體系。

WTO強(qiáng)調(diào)“開放、平等、互惠”，但在一定程度上缺乏靈活性、成員國之間存在利益分歧[12]，多哈回合談判遷延難決[13]。不過WTO雖有非歧視性原則，但成員間被允許以“自愿結(jié)合”的方式達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定，即FTA（Free Trade Agreement）。FTA與優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定（Preferential Trade Agreement，PTA）和關(guān)稅同盟協(xié)定（Customs Union，CU）一并納入RTA（Regional Trade Agreement）的范圍。FTA成員之間的優(yōu)惠貿(mào)易安排實(shí)際上構(gòu)成了對非FTA成員的歧視，但這與WTO的非歧視性原則并不沖突主要基于三條條款：GATT第24條的解釋條款、“授權(quán)條款”（GATT Enabling Clause）和1994年GATS《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第五條。TPP、TTIP（Transatlantic Trade and Investment Partnership）、RCEP（Regional Comprehensive Economic Partnership）、FTAAP（Free Trade Agreement of the Asia Pacific）等正是這樣的FTA。

美國曾強(qiáng)烈反對任何違反體現(xiàn)多邊主義最惠國待遇原則的做法，但隨后發(fā)現(xiàn)多邊貿(mào)易安排的發(fā)展與美國戰(zhàn)后制度設(shè)計(jì)的初衷背道而馳，繼而轉(zhuǎn)向了接受并引領(lǐng)區(qū)域貿(mào)易談判。正如Robert Lawrence教授指出，全球經(jīng)貿(mào)體系正由“全球化”的WTO體系收縮為“區(qū)域化”的FTA[12]。從20世紀(jì)80年代簽訂第一個(gè)FTA以來，全球FTA出現(xiàn)“爆炸式”增長，迄今為止其貿(mào)易量已占全球貿(mào)易總量一半以上由聯(lián)合國貿(mào)易數(shù)據(jù)庫整理而得。截止至2017年底，各國在WTO備案并已生效的FTA已達(dá)成302個(gè)http：∥rtais.wto.org/UI/PublicAllRTAList.aspx，北美自貿(mào)區(qū)（NAFTA）即是其中典型代表。

（二）區(qū)域化FTA的發(fā)展趨勢：“約束性”“多邊化”與“邊界內(nèi)”

區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定的發(fā)展日益呈現(xiàn)三大趨勢：（1）從非約束性合作安排走向約束性合作安排；（2）從約束性雙邊合作安排走向約束性多邊合作安排；（3）在貿(mào)易投資等問題上，從側(cè)重于解決“邊界上”的障礙，如關(guān)稅或非關(guān)稅削減問題、統(tǒng)一海關(guān)程序和標(biāo)準(zhǔn)等，走向解決“邊界內(nèi)”存在的問題，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、中小企業(yè)等[14]。

這也為各國帶來了一系列挑戰(zhàn)?！斑吔鐑?nèi)”問題毫無疑問考驗(yàn)著各國的領(lǐng)導(dǎo)力和戰(zhàn)略目標(biāo)的協(xié)調(diào)性，各國形成一致意見和行動(dòng)的難度較大。特別是目前全球經(jīng)濟(jì)處于長周期的相對衰退期[15-16]，全球化的負(fù)面效應(yīng)被放大，甚至將面臨很長一段沖突大于合作的時(shí)期[17]，貿(mào)易保護(hù)主義思潮在此背景下興起。另外，這樣的發(fā)展方式將全球經(jīng)貿(mào)體系區(qū)域化、碎片化，甚至有學(xué)者提出了意大利面碗效應(yīng)“Spaghetti Effect”[18]，以形容各種FTA間的規(guī)則適用性像碗里的意大利面條一樣難以理清的關(guān)系。

但是，F(xiàn)TA因其相對靈活性正對貿(mào)易起著越來越重要的作用，世界上未以任何形式參與加入FTA的國家或地區(qū)已非常少。在內(nèi)容上，F(xiàn)TA也已由貿(mào)易逐步擴(kuò)展至政治和安全領(lǐng)域，并由此發(fā)展出多元的合作框架，如歐洲關(guān)稅聯(lián)盟（European Union，EU）、亞太經(jīng)合組織（AsiaPacific Economic Cooperation，APEC）、東南亞國家聯(lián)盟（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）等。這些框架所提供的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤機(jī)制、交流平臺(tái)和合作空間對區(qū)域發(fā)展仍十分重要。

（三）屬于全球化規(guī)則制定者的利益：大國崛起深刻改變著全球化的格局

在美國不斷以貿(mào)易逆差為由發(fā)起事端時(shí)，我們必須冷靜審視美國對待全球化的態(tài)度與作為。從因美國國會(huì)不批準(zhǔn)而無法成立ITO，到轉(zhuǎn)而只好依賴臨時(shí)性的GATT承擔(dān)了半個(gè)世紀(jì)的貿(mào)易框架之責(zé)，再到積極推動(dòng)維護(hù)WTO和抵制區(qū)域貿(mào)易協(xié)議的發(fā)展，直到近一階段轉(zhuǎn)向并引領(lǐng)區(qū)域貿(mào)易框架談判，這延續(xù)近一個(gè)世紀(jì)的“美國主導(dǎo)的世界秩序（Pax Americana）”之下，全球化的利益到底歸屬于誰？

應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到，作為美國主導(dǎo)的世界秩序中的重要一環(huán)，現(xiàn)今國際多邊貿(mào)易體系從設(shè)計(jì)之初就承擔(dān)著美國對戰(zhàn)后世界秩序的設(shè)計(jì)，目的是更好地服務(wù)于美國的國家核心利益。戰(zhàn)后美國的根本國家利益建立在以資本主義國家的多級(jí)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的開放世界經(jīng)濟(jì)上[19]，各類貿(mào)易政策均為促進(jìn)這一目標(biāo)服務(wù)。不管是通過FTA“規(guī)則牌”重構(gòu)規(guī)則優(yōu)勢還是升級(jí)貿(mào)易摩擦都成為實(shí)現(xiàn)美國話語權(quán)的手段選項(xiàng)。

是什么決定了這樣的全球化的格局與利益歸屬？縱觀全球化歷史，始于羅馬帝國和蒙古帝國，發(fā)展于十五世紀(jì)至十九世紀(jì)的重商主義，在工業(yè)革命后趨于頂峰[9]，期間交織著國家的興衰更替。學(xué)者莫德爾斯基研究國家興衰更替后認(rèn)為國際政治存在約為100年的長周期，每個(gè)周期都有相應(yīng)的全球領(lǐng)導(dǎo)者。自1500年始大致可劃為五個(gè)長周期，領(lǐng)導(dǎo)者分別為由1494年《托爾德西里亞斯條約》（Treaty of Tordesillas）所確定的葡萄牙、1609年《十二年停戰(zhàn)協(xié)定》簽訂后的荷蘭、1713年《烏得勒支條約》確立的英國第一周期、1814—1815年維也納會(huì)議后的英國第二周期，以及1919年凡爾賽會(huì)議、1945年雅爾塔會(huì)議后的美國[20]。雖然世界權(quán)力的轉(zhuǎn)移與領(lǐng)導(dǎo)者更替的過程復(fù)雜，但不可否認(rèn)的是，大國崛起是全球化格局及其演進(jìn)的關(guān)鍵影響因素，也從根本上決定了全球化的利益歸屬。

英美兩大國的先后崛起及其力量消長對近現(xiàn)代世界影響最為深刻，近現(xiàn)代全球化秩序的格局也隨之改變，即由以金本位為特征的“英帝國主導(dǎo)的世界秩序（Pax Britannica）”轉(zhuǎn)向二戰(zhàn)后以布雷頓森林體系為標(biāo)志的“美國主導(dǎo)的世界秩序（Pax Americana）”[21]。雖然1971年布雷頓森林體系解體，但該體系確立的世界銀行、國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）和WTO仍在國際貨幣、金融、貿(mào)易體系中發(fā)揮著重要作用，為戰(zhàn)后重建和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇做出了貢獻(xiàn)。雖然目前世界銀行和聯(lián)合國面臨改革、WTO進(jìn)程受阻、區(qū)域化FTA的發(fā)展較為突出、部分國家或利益群體受到全球化負(fù)面影響沖擊后作出階段性反彈，但以上發(fā)展趨勢中的規(guī)律值得注意。不論TPP如何變化，不變的是它代表著區(qū)域貿(mào)易協(xié)議正通過高標(biāo)準(zhǔn)走向“邊界內(nèi)”，并將以各種形式繼續(xù)為現(xiàn)今主導(dǎo)世界秩序的規(guī)則制定者帶來利益。改革開放讓中國融入全球化并獲得快速發(fā)展成為受益國，應(yīng)密切關(guān)注全球化進(jìn)程中的新趨勢，積極創(chuàng)造推進(jìn)全球化的外部條件，在全球化進(jìn)程各階段都要做好充分的應(yīng)對準(zhǔn)備。

四、熱點(diǎn)向非貿(mào)易領(lǐng)域轉(zhuǎn)移：主要熱點(diǎn)及其對中國的影響

從范疇上看，以上討論的奧巴馬政府主導(dǎo)的“規(guī)則牌”TPP與目前特朗普政府頻繁發(fā)起的貿(mào)易摩擦等仍同屬于貿(mào)易領(lǐng)域內(nèi)的政策工具。又因暫失“規(guī)則牌”，關(guān)稅等貿(mào)易領(lǐng)域的其他傳統(tǒng)手段正成為熱點(diǎn)。若這些措施還不能滿足特朗普的貿(mào)易目標(biāo)，則在下一時(shí)期熱點(diǎn)將向非貿(mào)易領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，并可能呈多熱點(diǎn)爆發(fā)態(tài)勢。以下試探討若干重要熱點(diǎn)及對中國的影響。

（一）中國的區(qū)域貿(mào)易政策自由度將上升

美國退出TPP后中國在亞太地區(qū)實(shí)現(xiàn)自身利益的戰(zhàn)略空間增加，作為區(qū)域內(nèi)最大經(jīng)濟(jì)體在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行貿(mào)易談判的自由度將增強(qiáng)。但亞太各國對待區(qū)域性FTA的態(tài)度也正發(fā)生變化，仍需審時(shí)度勢和統(tǒng)籌謀劃來確保區(qū)域影響力的真正擴(kuò)大。

一方面，區(qū)域內(nèi)國家在貿(mào)易框架的選擇上利于中國，RCEP有望定義區(qū)域貿(mào)易規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。中國是兩大區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定RCEP和FTAAP的關(guān)鍵參與者。RCEP目前主要由東盟主導(dǎo)，其中七國曾是TPP的簽約國這七國是日本、越南、新西蘭、澳大利亞、新加坡、文萊和馬來西亞。RCEP將覆蓋全球近乎一半人口和三分之一GDP根據(jù)澳大利亞外交與貿(mào)易部計(jì)算將覆蓋35億人口，合計(jì)GDP達(dá)22.6萬億美金。http：∥dfat.gov.au/trade/agreements/rcep/pages/regionalcomprehensiveeconomicpartnership.aspx。若談判成功，中國和RCEP成員國將互相開放更多的市場，其中暫未和美國簽訂雙邊FTA的國家將加強(qiáng)對華貿(mào)易以分享中國日益增長的龐大市場。從這層意義上看，中國的區(qū)域影響力將增強(qiáng)，美國的則將減弱。在整體規(guī)則要求上，RCEP與TPP相比在勞工、環(huán)境、反腐敗和國有企業(yè)方面的標(biāo)準(zhǔn)更低。就目前備選版本而言，日本和澳大利亞提出的版本更接近于TPP，而中國提出的版本主要訴求仍集中于更低的貿(mào)易壁壘。RCEP在規(guī)則制定方面的意義值得重視，一旦談成將有望定義區(qū)域貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橹袊贏PEC框架下談判的FTAAP規(guī)則將很可能基于RCEP，而在之前則更可能基于TPP。

另一方面，中國區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的談判對象正調(diào)整戰(zhàn)略，或?qū)ξ覈鴰硖魬?zhàn)。之前TPP所劃分的TPP國家和非TPP國家應(yīng)對RCEP談判的策略正發(fā)生變化，之前非TPP國家因未加入TPP而更有動(dòng)力加入RCEP，甚至作出額外讓步，目的是得以分享區(qū)域一體化的好處。但現(xiàn)在一些國家正積極調(diào)整策略，例如一向抵制貿(mào)易自由化的老撾和柬埔寨因鄰國越南為TPP做出了貿(mào)易自由化的承諾，于是在參與RCEP的談判時(shí)已考慮作額外讓步。但美國退出TPP或?qū)е吕蠐牒图砥艺瘜θA談判轉(zhuǎn)為較強(qiáng)硬立場。此外，美國在區(qū)域內(nèi)的影響力尚在，可能向RCEP國家施壓，促使其在RCEP談判時(shí)涵蓋更高勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并繼續(xù)在這些議題上形成阻力。

（二）美國或?qū)⒃陔p邊投資協(xié)定談判中采取更強(qiáng)硬態(tài)度

面對進(jìn)行中的中美雙邊投資協(xié)定談判（Bilateral Investment Treaty，BIT），美國可能在未來采取更強(qiáng)硬的立場以圖彌補(bǔ)在退出TPP后主動(dòng)權(quán)和靈活度的損失。與2016年中美雙邊貨物進(jìn)出口額的5785.9億美元規(guī)模相比，2016年中美雙邊直接投資額度僅為193.6億美金，僅為進(jìn)出口額的3.3%，遠(yuǎn)低于中美兩大經(jīng)濟(jì)體應(yīng)有的水平。形成這一反差的重要原因是中美兩國至今沒有雙邊投資協(xié)定。2006年12月，第一輪中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話開啟了BIT談判，這項(xiàng)旨在擴(kuò)大中美雙邊投資的談判仍在進(jìn)行中，是美國貿(mào)易政策的最優(yōu)先關(guān)切之一。2012年，中國對美國直接投資首次超過美國對中國的投資（中國對美直接投資達(dá)40.48億美金，美國對中國直接投資額25.98億美金）。2013年第五輪中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話提出的“準(zhǔn)入前國民待遇”、“負(fù)面清單”模式打破了僵局，談判進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段。隨后中國對美FDI持續(xù)快速增長，2016年中國對美直接投資額為169.81億元，同比增長超50%。中國目前雖不是對美國最大的FDI投資者，但在持續(xù)迅速增加中。反觀美國對華直接投資，近十幾年來相對穩(wěn)定，呈逐步下降趨勢。

雖然雙方都在積極推動(dòng)BIT談判，但美國因退出了TPP從而失去了主導(dǎo)區(qū)域貿(mào)易規(guī)則機(jī)會(huì)和靈活度，損失了可供談判選擇的手段。同時(shí)因?yàn)殡p方在FDI變化率上的考量，在談判策略上美國可能會(huì)在談判中轉(zhuǎn)向采用更為強(qiáng)硬的立場，迫使中國讓步以達(dá)成原有目標(biāo)。

雖然雙方都希望提高FDI，但談判能否成功還取決于具體條款和細(xì)節(jié)。其中最大影響因素是雙方的具體利益聚焦點(diǎn)并不重合。中美BIT談判的沖突點(diǎn)主要集中在國有企業(yè)條款、投資者與東道國爭端解決機(jī)制（ISDS）、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等。美方BIT談判主要焦點(diǎn)是投資準(zhǔn)入領(lǐng)域和條件，中方主要關(guān)切是通過談判使美國改變FDI審批過程，特別是有關(guān)國家安全威脅方面的審查，以促進(jìn)更多中企赴美投資和收購獲得技術(shù)和市場。

（三）美國將持續(xù)在“一帶一路”沿線尋求影響力

“一帶一路”倡議跨越65個(gè)國家，覆蓋全球60%人口，一經(jīng)提出得到了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注，獲得沿線國家的積極響應(yīng)?！耙粠б宦贰背h不是地緣政治工具，而是務(wù)實(shí)合作平臺(tái)；不是對外援助計(jì)劃，而是共商共建共享的聯(lián)動(dòng)發(fā)展倡議http：∥world.people.com.cn/n1/2017/0903/c100229511812.html.。通過加強(qiáng)區(qū)域一體化進(jìn)程將降低沿線各國對華貿(mào)易成本，加強(qiáng)國際產(chǎn)能合作，推進(jìn)人民幣國際化，增強(qiáng)與沿線各國政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，提升中國的全球影響力。“一帶一路”倡議因其共商共建共享的理念為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作提供了新方向，也為合作各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了信心和活力。

這對于美國利弊兼而有之。對美國的正面影響是中國在沿線國家開拓市場、建設(shè)和完善基礎(chǔ)設(shè)施、打造積極的營商環(huán)境等努力將產(chǎn)生有利于其他國家的正外部性，其中也包括美國；同時(shí)中國投資的基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)活動(dòng)也會(huì)帶動(dòng)沿線對美國產(chǎn)品和服務(wù)的進(jìn)口需求，而其中建設(shè)、能源、通信和金融正是美國相對優(yōu)勢的部門。負(fù)面影響包括在沿線中美企業(yè)競爭加劇并由此帶來美國工人的失業(yè)等。

作為應(yīng)對，美國未來可能采取多種手段以增強(qiáng)自身的區(qū)域影響力，但各種做法都有其代價(jià)。[JP]增強(qiáng)影響力的手段包括如在“一帶一路”沿線國家提供更多國際援助（foreign aid）、支持中國倡議的區(qū)域競爭者如印度的“新絲綢之路”計(jì)劃、倡導(dǎo)新的區(qū)域雙邊貿(mào)易和投資協(xié)定、向中國施加外交壓力包括要求在“一帶一路”項(xiàng)目中增加勞工和環(huán)境保護(hù)條款等等。但以上各種可能做法都有代價(jià)：提高國際援助水平將面臨美國國內(nèi)財(cái)政預(yù)算問題；支持區(qū)域競爭者會(huì)引起中國及其他鄰國如巴基斯坦反感；主動(dòng)退出TPP后再提新區(qū)域貿(mào)易協(xié)定將愈發(fā)艱難；對中國施加外交壓力將需要在雙方談判的其他領(lǐng)域做出讓步等等。這些美國增強(qiáng)自身區(qū)域影響力的手段和其代價(jià)應(yīng)納入中國作為“一帶一路”倡議者的考量范圍內(nèi)。

（四）美國將繼續(xù)試圖維持現(xiàn)有全球治理秩序

目前全球性問題錯(cuò)綜復(fù)雜，全球治理體系面臨挑戰(zhàn)，治理體制變革處在歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。一方面，以金磚國家代表的新興經(jīng)濟(jì)體快速崛起，加速世界格局的演變；另一方面美國的領(lǐng)導(dǎo)力受到挑戰(zhàn)，甚至在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、氣候變化等重大議題上出現(xiàn)缺位。

其實(shí)，這不是美國主導(dǎo)的全球治理秩序第一次遇到挑戰(zhàn)。上世紀(jì)九十年代末的亞洲金融危機(jī)后，日本曾提出創(chuàng)建亞洲貨幣基金組織（Asia Monetary Fund，AMF）作為區(qū)域版的IMF，計(jì)劃大大放寬IMF為應(yīng)對道德風(fēng)險(xiǎn)而附加的貸款條件。當(dāng)時(shí)的克林頓政府隨即對AMF進(jìn)行打壓，游說IMF的亞洲成員國聯(lián)合遏制這一計(jì)劃。具體做法包括用提高亞洲成員國在IMF投票配額、增加貸款和更優(yōu)惠的貸款條件、向中國鼓吹鄰國日本欲打造“日本霸權(quán)（Japanese hegemony）”等，最后導(dǎo)致AMF未能成立。值得注意的是，美國現(xiàn)任貿(mào)易談判代表Robert Lighthizer正是里根總統(tǒng)時(shí)期的貿(mào)易談判副代表，故不排除這是未來美國對待亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB）等中國發(fā)起的機(jī)構(gòu)的可能方式之一。

目前，美國為了維持既有國際機(jī)構(gòu)的地位，選擇不加入AIIB，并盡可能減少其國際影響力，比如向加拿大、英國等盟友等施加外交壓力，促使他們在處理與AIIB相關(guān)項(xiàng)目時(shí)增加勞工和環(huán)境條款，并在相關(guān)事務(wù)上設(shè)置障礙等。同時(shí)美國國內(nèi)也有觀點(diǎn)主張美國應(yīng)加入AIIB，并在人權(quán)、民主、透明度、勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等議題上直接施加影響。此外，美國持續(xù)在國際貨幣基金組織中壓低中國份額，直接或間接為美國地區(qū)盟友提供軍事支持等，目的都是試圖降低中國的國際影響力。

五、結(jié)論與建議

國際秩序的更迭常伴隨著大國崛起。目前雖不能得出逆全球化的結(jié)論，但應(yīng)看到美國的領(lǐng)導(dǎo)力正在面臨挑戰(zhàn)。中國構(gòu)建人類命運(yùn)共同體時(shí)包含重大機(jī)遇與挑戰(zhàn)，需秉持習(xí)近平總書記提出的互利共贏開放戰(zhàn)略，不斷創(chuàng)造更全面、更深入、更多元的對外開放格局。

作為全球化重要一極的國際貿(mào)易涉及面廣，需結(jié)合TPP前后兩階段情況客觀判斷美國下階段對華貿(mào)易政策。在繼續(xù)以減少赤字和增強(qiáng)美國優(yōu)勢部門利益的貿(mào)易目標(biāo)下，美國退出TPP后貿(mào)易“規(guī)則牌”效應(yīng)減弱，除發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)外，貿(mào)易之爭正轉(zhuǎn)入非貿(mào)易領(lǐng)域的多熱點(diǎn)周旋階段，通過非貿(mào)易領(lǐng)域的摩擦換取貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)的利益。同時(shí)未來美國單邊行動(dòng)可能性加大，以尋求更能符合美國意圖和主導(dǎo)權(quán)的全球化。

在積極推進(jìn)中美“新型大國關(guān)系”的構(gòu)建時(shí)，下一階段中國應(yīng)做好與美國在多領(lǐng)域接觸和周旋的準(zhǔn)備，特別是將貿(mào)易與非貿(mào)易領(lǐng)域打通進(jìn)行通盤戰(zhàn)略性考量。充分利用“一帶一路”倡議、國際產(chǎn)能合作、供給側(cè)改革的推進(jìn)以及成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等創(chuàng)造的良好外部環(huán)境，特別在美國相對缺位的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、氣候變化等領(lǐng)域，創(chuàng)新地利用不同層次和渠道構(gòu)造影響力。中國因擁有巨大的市場在談判中有較大主導(dǎo)權(quán)，應(yīng)借鑒美國對談判規(guī)則的主導(dǎo)能力和領(lǐng)導(dǎo)力，在戰(zhàn)略上利用規(guī)則制定契機(jī)將國際貿(mào)易規(guī)則向自己有利方式引導(dǎo)。在戰(zhàn)術(shù)上注意談判側(cè)重點(diǎn)，例如在中美貿(mào)易進(jìn)出口額上多提增加值，少提絕對值。加強(qiáng)對美國國內(nèi)的政治博弈的分析，通過如聽證會(huì)等公開的政治博弈仔細(xì)觀察各集團(tuán)的利益得失所在，客觀衡量美國決策的代價(jià)和成本，保持多層次多渠道有序接觸，加強(qiáng)與中國利益相容群體的溝通。

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責(zé)任編輯、校對： 李再揚(yáng)