佟健　宋小寧

摘要：針對(duì)地方政府官員在施政過(guò)程中不作為的現(xiàn)象，基于官員治理制度變革的視角，利用多任務(wù)委托代理模型分析了地方政府官員在多維政績(jī)考核背景下“為官不為”的激勵(lì)機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀要求對(duì)地方政府官員實(shí)施多維度政績(jī)考核，地方政府官員由過(guò)去只追求GDP到要負(fù)責(zé)完成中央政府分配的多項(xiàng)任務(wù)。當(dāng)前，地方政府官員既要完成實(shí)施供給側(cè)改革的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，也要完成提供地方公共產(chǎn)品的民生任務(wù)和保證地方社會(huì)安定的政治任務(wù)，而這些任務(wù)目標(biāo)是相互沖突的。在多元化政績(jī)考核體制下，地方政府官員為了規(guī)避政治晉升風(fēng)險(xiǎn)，在改革中會(huì)表現(xiàn)為不作為。解決地方政府官員不作為的政策措施不能僅集中在強(qiáng)化政績(jī)考核上，而應(yīng)該進(jìn)一步全面深化改革，理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，在權(quán)責(zé)對(duì)等的體制下，任務(wù)的沖突程度下降，政績(jī)考核將更公平也更準(zhǔn)確，有利于對(duì)地方政府官員的監(jiān)督與激勵(lì)。

關(guān)鍵詞：科學(xué)發(fā)展觀；晉升激勵(lì)；供給側(cè)改革；為官不為

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-2848-2018（04）-0084-07

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)提出了全面深化改革目標(biāo)，改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求各級(jí)黨政官員發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭作用，在工作中積極進(jìn)取、勇于擔(dān)當(dāng)。但是，現(xiàn)實(shí)中的政府官員并沒(méi)有表現(xiàn)出應(yīng)有的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，一些地方干部出現(xiàn)了消極等待、懶政、怠政的現(xiàn)象，一些關(guān)于省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)的報(bào)道中多次提到這些領(lǐng)導(dǎo)干部存在嚴(yán)重的“懶政”現(xiàn)象，“為官不為”已成了政府施政過(guò)程中一個(gè)突出問(wèn)題并且引起了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班上的講話(huà)中指出，“當(dāng)前干部隊(duì)伍中存在一個(gè)突出問(wèn)題是部分干部思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的“為官不為”。李克強(qiáng)總理也多次對(duì)政府官員的“為官不為”提出批評(píng)，其在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出，“尸位素餐、無(wú)所作為是典型的吏治腐敗”?！盀楣俨粸椤爆F(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重地?fù)p害了黨和政府的形象和聲譽(yù)，妨礙了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的順利推進(jìn)，使得國(guó)家全面深化改革事業(yè)停滯不前。當(dāng)前，我們應(yīng)該盡快找到為官不為的原因，提出有效治理的政策措施。

官員治理是政府治理的重要組成部分，對(duì)國(guó)家方針政策的貫徹執(zhí)行具有重要作用。在政府組織中，政府官員是國(guó)家政策執(zhí)行者，是全體社會(huì)成員的代理人。根據(jù)委托代理理論，因信息的不對(duì)稱(chēng)及與委托人目標(biāo)的不一致，作為理性經(jīng)濟(jì)人的政府官員存在道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題[1]。解決政府官員機(jī)會(huì)主義行為的方法，是設(shè)計(jì)激勵(lì)制度使其行為選擇與委托人的利益相一致。中國(guó)政府官員治理制度是政績(jī)考核基礎(chǔ)上的政治晉升制度，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》指出，“為了加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的管理與監(jiān)督、激勵(lì)與約束，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和履行職責(zé)的情況進(jìn)行考察、核實(shí)、評(píng)價(jià)，并以此作為加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子的管理和領(lǐng)導(dǎo)干部任用、獎(jiǎng)懲等的依據(jù)。”改革開(kāi)放以后，當(dāng)國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，地方官員的考核選拔的標(biāo)準(zhǔn)由單純的政治指標(biāo)變成經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)，促進(jìn)地方GDP增長(zhǎng)成為政治官員晉升關(guān)鍵。基于GDP增長(zhǎng)率的官員晉升制度為官員提供了強(qiáng)的激勵(lì)，但是也造成了官員行為的扭曲。官員在工作中熱衷于政績(jī)工程和形象工程，如：過(guò)度關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，一切工作以GDP為中心；大搞城市建設(shè)，鋪張浪費(fèi)。而一些與人民生活息息相關(guān)但解決起來(lái)難見(jiàn)成效的事情往往不被官員重視，如：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式長(zhǎng)期得不到轉(zhuǎn)變，能源過(guò)度消耗和環(huán)境遭到巨大破壞，收入分配不平衡，教育和醫(yī)療改革滯后等。針對(duì)官員“唯GDP論”的錯(cuò)誤政績(jī)觀，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)第一要?jiǎng)?wù)是發(fā)展，核心是以人為本。為了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，黨中央印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，強(qiáng)調(diào)對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核要看全面工作，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為考核評(píng)價(jià)政績(jī)的主要指標(biāo)，要把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過(guò)剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重。更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況的考核。政府官員政績(jī)考核制度的變革，也造成了其行為的變化?？茖W(xué)的發(fā)展觀將政府官員的政績(jī)考核指標(biāo)由一維的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)轉(zhuǎn)變成了多維的政治、經(jīng)濟(jì)和民生等指標(biāo)，政府官員的工作重點(diǎn)也由只關(guān)心經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐瓿啥囗?xiàng)任務(wù)，政府官員在從事多任務(wù)時(shí)，因任務(wù)之間關(guān)系不同，其在不同任務(wù)上的努力分配是不同的。因此，理解地方政府官員在多維政績(jī)考核下行為選擇，對(duì)于我們治理政府官員“為官不為”具有重要意義。

本文從官員治理制度變革的視角，利用多任務(wù)委托代理模型分析在供給側(cè)改革中政府官員不作為的激勵(lì)機(jī)制，提出了解決官員不作為不能僅集中在對(duì)官員壓擔(dān)子，強(qiáng)化考核上，而是應(yīng)該進(jìn)一步全面深化改革，完善財(cái)稅體制改革和社會(huì)保障體制改革，解決政府官員面臨的體制性障礙。本文的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分介紹了中國(guó)政府官員治理的研究文獻(xiàn)。第三部分分析了供給側(cè)改革背景下政府官員面臨的沖突任務(wù)。第四部分基于多任務(wù)委托代理模型分析了地方政府官員不作為的激勵(lì)機(jī)制。第五部分給出結(jié)論并且提出治理官員不作為的政策措施。

二、相關(guān)文獻(xiàn)

在理論界，國(guó)內(nèi)關(guān)于政府官員治理的研究文獻(xiàn)，主要集中在地方官員“晉升錦標(biāo)賽”模式的研究。針對(duì)中國(guó)高速增長(zhǎng)之謎，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家從地方政府官員激勵(lì)的視角，提出了中國(guó)地方官員“晉升錦標(biāo)賽”理論。該理論認(rèn)為，從上世紀(jì)80年代開(kāi)始的地方官員之間圍繞GDP增長(zhǎng)而進(jìn)行的晉升錦標(biāo)賽模式是理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，地方政府官員除了關(guān)心地方的財(cái)政收入之外，也關(guān)心其在官場(chǎng)升遷的機(jī)遇，地方政府官員在政治晉升激勵(lì)作用下，將努力促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[2]。相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)研究為地方官員“晉升錦標(biāo)賽”理論提供了重要證據(jù)支持。Li等[3]、周黎安等[4]研究發(fā)現(xiàn)省級(jí)官員的升遷概率與省區(qū)GDP的增長(zhǎng)率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系。張軍等[5]從經(jīng)驗(yàn)上證實(shí)，官員的任期限制和異地交流制度總體上對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有相當(dāng)正面的推動(dòng)作用。王賢彬等[6]從省長(zhǎng)、省委書(shū)記來(lái)源、去向、任期等維度系統(tǒng)地考察了地方官員治理對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，他們發(fā)現(xiàn)在控制了省區(qū)經(jīng)濟(jì)變量和省長(zhǎng)、省委書(shū)記的自身特征后，不同類(lèi)型的地方官員經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效顯著不同，官員在經(jīng)濟(jì)績(jī)效上存在顯著的異質(zhì)性。羅黨論等[7]研究發(fā)現(xiàn)官員在任期內(nèi)的相對(duì)經(jīng)濟(jì)增速與其晉升顯著正相關(guān)，具有經(jīng)濟(jì)效率提升的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與晉升關(guān)系更強(qiáng)。楊繼東等[8]研究發(fā)現(xiàn)市委書(shū)記在任時(shí)間越長(zhǎng)，保增長(zhǎng)壓力將促使其出讓更多的工業(yè)用地。

“晉升錦標(biāo)賽”理論為我們理解政府官員的行為激勵(lì)與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系提供了很好的視角，中國(guó)政府自上而下的權(quán)力關(guān)系模式與地方政府官員追求政治晉升的個(gè)人動(dòng)機(jī)相結(jié)合，保證了中央政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。只要中央政府目標(biāo)是一維的且可以度量，政治晉升錦標(biāo)賽就可以發(fā)揮作用。但是，當(dāng)中央政府目標(biāo)變成多維并且目標(biāo)之間存在沖突關(guān)系時(shí)，地方政府官員的行為將會(huì)發(fā)生改變。中央政府在觀察到地方政府官員“唯GDP論”帶來(lái)的危害后，提出了科學(xué)的發(fā)展觀，中央政府政績(jī)考核開(kāi)始多元化，在新的官員治理制度下，官員行為會(huì)發(fā)生什么改變？當(dāng)前，我們發(fā)現(xiàn)地方政府官員“為官不為”已經(jīng)成了突出問(wèn)題，并且引起了中央政府的關(guān)注。為什么地方政府官員不作為過(guò)去不嚴(yán)重而當(dāng)前表現(xiàn)得比較突出？根據(jù)“晉升錦標(biāo)賽”理論，地方政府官員的“為官不為”會(huì)降低其政治晉升的可能性，不作為應(yīng)是官員的非理性行為，“晉升錦標(biāo)賽”理論無(wú)法解釋政府官員不作為。盡管大量經(jīng)驗(yàn)研究已經(jīng)證明了官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在顯著的關(guān)系，但是，現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)研究的樣本都是科學(xué)發(fā)展觀提出之前的數(shù)據(jù)，即在過(guò)去，地方政府官員在晉升激勵(lì)下，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮過(guò)積極作用，但是，實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀之后，地方政府官員卻出現(xiàn)了“懶政”現(xiàn)象，這需要新的理論解釋。

陳釗等[9]在晉升錦標(biāo)賽框架下比較了“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”與“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”兩種地方政府官員治理模式，他們發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，居民對(duì)公共品偏好不強(qiáng)，“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”更能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。而外界條件變化，民意表達(dá)更完善時(shí)，“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”將是最優(yōu)的治理模式。他們的研究對(duì)我們理解科學(xué)發(fā)展觀提出的背景，及地方官員治理模式變遷的條件具有重要意義。他們?cè)谀Ｐ椭杏懻摿恕盀楹椭C而競(jìng)爭(zhēng)模式”中對(duì)官員考核指標(biāo)的多元化及度量問(wèn)題，但沒(méi)有涉及考核指標(biāo)之間沖突時(shí)，官員的行為方式。唐睿等[10]在經(jīng)驗(yàn)上發(fā)現(xiàn)地方政府行為受激勵(lì)結(jié)構(gòu)、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件、中央對(duì)地方控制、中央與地方互動(dòng)關(guān)系等因素影響，地方政府行為隨著條件變化，由一元的“GDP”競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)公平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的二元競(jìng)爭(zhēng)模式。在他們的研究中，他們也沒(méi)有討論地方政府行為是否受其完成任務(wù)性質(zhì)的影響。

目前，對(duì)地方政府官員不作為的研究文獻(xiàn)比較少。燕繼榮[11]認(rèn)為官員不作為的主要原因有：一是態(tài)度問(wèn)題，當(dāng)既定立場(chǎng)和利益與中央政策取向不一致時(shí)，官員執(zhí)行政策不積極，從而在行動(dòng)上表現(xiàn)為消極觀望、有選擇性執(zhí)行或強(qiáng)烈抵觸；二是認(rèn)識(shí)問(wèn)題，對(duì)于全面深化改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等新問(wèn)題認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致行動(dòng)上不主動(dòng)，遇到困難信心不足，不敢擔(dān)當(dāng)；三是能力問(wèn)題，由于缺乏應(yīng)對(duì)和解決新問(wèn)題的能力和辦法，擔(dān)心因處理不當(dāng)而擔(dān)責(zé)，不求有功但求無(wú)過(guò)，表現(xiàn)在行動(dòng)上縮手縮腳，敷衍了事。從當(dāng)下中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，官員消極觀望式的“不作為”可能與對(duì)未來(lái)政治信心不足、反腐敗高壓之下官員對(duì)未來(lái)預(yù)期不明、政策轉(zhuǎn)型需要適應(yīng)期等要素有關(guān)。倪星等[12]從政治學(xué)的視角將政府官員避責(zé)行為看作政府官員對(duì)變化的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的反應(yīng)。他們認(rèn)為，從宏觀層面上，避責(zé)行為根源是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中不確定與政府責(zé)任無(wú)限擴(kuò)展之間的矛盾。從中觀層面上，避險(xiǎn)行為根源是信息技術(shù)的傳播激化效益與政府官員有限注意力之間的矛盾。在微觀層面上，避險(xiǎn)行為根源是個(gè)體的消極偏向與信任危機(jī)之間矛盾。他們?cè)诶碚撋?，假設(shè)了政府官員是理性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的經(jīng)濟(jì)人，并且應(yīng)用了行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，推出了面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，官員的行為選擇是避責(zé)。在經(jīng)濟(jì)理論中，風(fēng)險(xiǎn)只是影響經(jīng)濟(jì)人選擇的外在因素，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)人在行為選擇時(shí)，也要對(duì)制度約束產(chǎn)生的成本收益進(jìn)行計(jì)算，因此，即使在無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，經(jīng)濟(jì)人在制度激勵(lì)下也會(huì)存在避責(zé)行為。文宏等[13]利用社會(huì)學(xué)中的嵌入理論在經(jīng)驗(yàn)上檢驗(yàn)了影響官員不作為的因素，他們發(fā)現(xiàn)在權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)和權(quán)力監(jiān)督體制中的權(quán)責(zé)不清和缺乏監(jiān)督，帶來(lái)了權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中規(guī)范機(jī)制缺失，從而造成官員不作為。而具有內(nèi)控型人格特質(zhì)、較強(qiáng)公共服務(wù)動(dòng)機(jī)、較高職業(yè)能力的官員傾向于有所為，從而彌補(bǔ)了制度缺陷造成的不良后果。

現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)從官員的個(gè)人原因、外部環(huán)境變化、制度缺陷等方面對(duì)官員不作為行為進(jìn)行了解釋?zhuān)瑸槲覀兝斫獠⒅卫怼盀楣俨粸椤碧峁┝私梃b。作為理性經(jīng)濟(jì)人的政府官員，政治晉升仍然是其職業(yè)首要目標(biāo)，中央政府要實(shí)現(xiàn)自己的政策目標(biāo)，必然會(huì)通過(guò)政治晉升來(lái)控制地方政府官員，因此，理解政府官員的不作為需要研究科學(xué)發(fā)展觀貫徹實(shí)施之后，在政治晉升激勵(lì)下，當(dāng)中央政府考核指標(biāo)多元化時(shí)，官員的行為選擇。

三、供給側(cè)改革下政府官員面臨的沖突任務(wù)

官員政績(jī)考核的多元化對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確政績(jī)觀，自覺(jué)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀會(huì)產(chǎn)生積極的影響，但是也產(chǎn)生了新的問(wèn)題。在多元政績(jī)考核體制下，政府官員由過(guò)去的只關(guān)注地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還要重視能源消耗、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定、人民生活，政府官員工作重點(diǎn)從單純發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變到轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生上，官員完成的是合成任務(wù)，而不是單一任務(wù)。按照從事工作的性質(zhì)，有些任務(wù)是互補(bǔ)的，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人民生活改善，有些任務(wù)是沖突的，如短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的矛盾，建設(shè)工業(yè)園區(qū)與保護(hù)耕地之間的矛盾等。當(dāng)前，中央著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，希望通過(guò)矯正要素配置扭曲，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和數(shù)量。但是在政策執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)了地方政府官員不積極，不作為的情況，造成這種現(xiàn)象的原因與供給側(cè)改革背景下政府官員面臨的沖突任務(wù)有根本性關(guān)系。

（一）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與地方政府財(cái)政收支平衡的矛盾

地方政府是地方公共物品的提供者。地方政府需要對(duì)交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投資，以滿(mǎn)足當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)公共產(chǎn)品的需求。地方政府財(cái)政收入狀況將決定地方政府提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制造成了地方財(cái)政收入困難和地方公共產(chǎn)品供給不足。1994年分稅制改革以來(lái)，中央與地方之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行了重新調(diào)整，地方政府獲得了40%的財(cái)權(quán)，但是卻承擔(dān)了70%的事權(quán)。財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)等造成地方財(cái)政收支不平衡。雖然中央政府不斷增加對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的力度，但是地方財(cái)政仍然是入不敷出。地方政府為了解決財(cái)政支出不足開(kāi)始依賴(lài)土地財(cái)政。但是，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的“去庫(kù)存”，依靠出賣(mài)土地緩解地方財(cái)政不足的方法難以為繼。地方政府開(kāi)始通過(guò)地方融資平臺(tái)舉借債務(wù)，來(lái)滿(mǎn)足地方財(cái)政支出需求。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2015年末，我國(guó)地方政府債務(wù)16萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)率為89.2%，其中有4個(gè)省的債務(wù)率超過(guò)了100%的警戒線。地方政府債務(wù)雖然總體上處于安全可控的范圍內(nèi)，但是存在著發(fā)生局部金融風(fēng)險(xiǎn)可能。近期，國(guó)務(wù)院印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置做出部署和安排。地方政府通過(guò)舉債來(lái)維持財(cái)政支出的模式也受到了嚴(yán)格限制。

在地方財(cái)力明顯不足的情況下，實(shí)施實(shí)體經(jīng)濟(jì)“去產(chǎn)能”的供給側(cè)改革將進(jìn)一步地加重地方財(cái)政困難，降低了地方政府提供地方公共產(chǎn)品的能力。在企業(yè)調(diào)整過(guò)剩產(chǎn)能和安置職工就業(yè)的過(guò)程中，地方政府收入的減少和福利性開(kāi)支的增加，會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政壓力的上升。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于增長(zhǎng)速度換檔、結(jié)構(gòu)調(diào)整、前期刺激政策消化“三重疊加”的歷史時(shí)期，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)明顯放緩。地方財(cái)政既要用于推動(dòng)供給側(cè)改革，又要承擔(dān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共產(chǎn)品的供給，地方財(cái)政將承受巨大壓力。

李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出要強(qiáng)化“去產(chǎn)能”績(jī)效考核，對(duì)化解淘汰過(guò)剩落后產(chǎn)能工作成效突出的地方和企業(yè)給予表?yè)P(yáng)，對(duì)工作不力的強(qiáng)化督促督查，“去產(chǎn)能”已經(jīng)成為地方政府考核指標(biāo)。同時(shí)，《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》規(guī)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善是地方政府考核評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核，地方政府要對(duì)本地區(qū)政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。在多元化政績(jī)考核體制下，穩(wěn)增長(zhǎng)、去產(chǎn)能、政府債務(wù)、惠民生都成為官員績(jī)效考核的指標(biāo)，在這些考核指標(biāo)中，去產(chǎn)能和穩(wěn)增長(zhǎng)是矛盾的，去產(chǎn)能與政府債務(wù)是矛盾的，去產(chǎn)能與惠民生是矛盾的。在穩(wěn)增長(zhǎng)、增加政府稅收和惠民生的壓力下，地方政府去產(chǎn)能動(dòng)力不足。這時(shí)，強(qiáng)化多元政績(jī)考核，實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制，只能造成官員壓力增加和行為扭曲，哪個(gè)考核指標(biāo)權(quán)重大，工作重心就向哪個(gè)任務(wù)傾斜，最終將造成顧此失彼。

（二）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與地方就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的矛盾

就業(yè)是關(guān)系民生改善和社會(huì)穩(wěn)定的大事。目前，我國(guó)就業(yè)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。從供給看，“十三五”期末，16歲至59歲勞動(dòng)年齡人口仍將保持在9億人左右?！笆濉睍r(shí)期年均需在城鎮(zhèn)就業(yè)的新成長(zhǎng)勞動(dòng)力在1500萬(wàn)人以上，加上近千萬(wàn)的城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，需在城鎮(zhèn)就業(yè)的勞動(dòng)力年均約2500萬(wàn)人。從需求看，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩、外需疲軟、內(nèi)需不足等多方面因素作用下，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨困難，勞動(dòng)力需求減少。在供給不減、需求下降情況下，我國(guó)勞動(dòng)力總量壓力依然很大[14]。另外，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，勞動(dòng)力的需求和供給不匹配。招工難和就業(yè)難并存。一方面，企業(yè)用人需求降低，一部分缺乏技能的下崗勞動(dòng)者面臨著再就業(yè)困難；另一方面，企業(yè)提質(zhì)增效需要更多的創(chuàng)新性人才，對(duì)高技能人才和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的需求更強(qiáng)烈。國(guó)家高度重視就業(yè)工作中存在的問(wèn)題，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢(shì)下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見(jiàn)》中，首次將就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作納入政績(jī)考核?！兑庖?jiàn)》明確規(guī)定對(duì)在就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作中取得顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)不履行促進(jìn)就業(yè)職責(zé)，造成惡劣社會(huì)影響的負(fù)責(zé)人及具體責(zé)任人實(shí)行問(wèn)責(zé)。在政績(jī)考核制度下，官員對(duì)促進(jìn)地方就業(yè)，維護(hù)地方穩(wěn)定將承擔(dān)更大責(zé)任。

去產(chǎn)能，最棘手的難題就是職工安置。化解產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中不可避免地伴隨著失業(yè)。我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩產(chǎn)業(yè)大多是勞動(dòng)密集型行業(yè)，就業(yè)人數(shù)眾多。供給側(cè)改革中預(yù)計(jì)將產(chǎn)生近1000萬(wàn)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，對(duì)地方就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定將造成巨大壓力[15]。地方政府官員面臨著去產(chǎn)能與促進(jìn)地方就業(yè)的矛盾。在去產(chǎn)能的背景下，地方政府不能再通過(guò)增加投資老方法來(lái)促進(jìn)地方就業(yè)。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍然沒(méi)有完成的情況下，地方政府在促進(jìn)地方就業(yè)方面將面臨巨大挑戰(zhàn)。另一方面，我國(guó)的社會(huì)保障體系仍然不完善，國(guó)有企業(yè)職工歷史陳欠的養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然沒(méi)有補(bǔ)齊，中央財(cái)政每年提供的3000多億補(bǔ)助，還不能對(duì)下崗和退休的職工提供可靠保障。地方負(fù)責(zé)的社會(huì)保障仍然是虧空的。面對(duì)去產(chǎn)能和促就業(yè)的雙重政績(jī)考核，地方政府官員既沒(méi)有經(jīng)濟(jì)手段也沒(méi)有保障手段來(lái)解決去產(chǎn)能產(chǎn)生的失業(yè)問(wèn)題，其將沒(méi)有激勵(lì)去執(zhí)行供給側(cè)改革。

四、沖突任務(wù)下委托代理模型

在供給側(cè)改革背景下，地方政府官員負(fù)責(zé)相互沖突的任務(wù)，其面臨著兩難選擇，在一個(gè)任務(wù)上的努力必然導(dǎo)致相沖突任務(wù)績(jī)效變差[16]。在多元化政績(jī)考核體制下，政府官員為了規(guī)避政治晉升風(fēng)險(xiǎn)，在行動(dòng)上，官員會(huì)表現(xiàn)為消極觀望，對(duì)政策執(zhí)行不積極。我們利用多任務(wù)委托代理模型分析了在政績(jī)考核體制下，地方政府官員在面臨沖突任務(wù)時(shí)的行動(dòng)選擇，以及上級(jí)政府在解決沖突任務(wù)下地方政府官員激勵(lì)問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)。

利用（7）和（8）式，我們可以考察在最優(yōu)的線性激勵(lì)合約中，激勵(lì)強(qiáng)度如何隨著任務(wù)沖突程度而變化。當(dāng)兩個(gè)任務(wù)完全沖突時(shí)，即a=b，最優(yōu)的合同要求中央實(shí)行弱激勵(lì)，即s1=s2=0，這就證明了當(dāng)?shù)胤秸賳T從事沖突任務(wù)時(shí)，解決地方政府官員不作為的政策措施不能僅集中在對(duì)官員壓擔(dān)子，強(qiáng)化政績(jī)考核上，而應(yīng)該弱化對(duì)地方政府官員的激勵(lì)。

根據(jù)以上的模型分析結(jié)論，我們可以對(duì)地方政府官員不作為提出一個(gè)理論上的解釋。當(dāng)政績(jī)考核指標(biāo)由單一GDP考核為主轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合考核指標(biāo)后，一方面，GDP權(quán)重指標(biāo)大大下降，通常低于50%，且更加注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，而地方官員的任期通常低于5年，短期內(nèi)提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的難度要大于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)量，因此官員提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的努力程度會(huì)下降，這是“為官不為”的一個(gè)原因；另一方面，約束性指標(biāo)，如能耗、環(huán)保、安全生產(chǎn)等指標(biāo)權(quán)重增加，這些指標(biāo)是需要長(zhǎng)期的努力才能夠?qū)崿F(xiàn)，但地方官員的任期很短，完成這些約束性指標(biāo)的努力程度也不會(huì)太高。在綜合政績(jī)考核體制下，穩(wěn)增長(zhǎng)、去產(chǎn)能、政府債務(wù)、惠民生都成為官員績(jī)效考核的指標(biāo)，在這些考核指標(biāo)中，去產(chǎn)能、去杠桿和穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生存在一定沖突性。在穩(wěn)增長(zhǎng)、增加政府稅收和惠民生的壓力下，基層地方政府實(shí)施供給側(cè)改革動(dòng)力不足，擔(dān)心造成顧此失彼。解決地方政府官員不作為的政策措施，應(yīng)該從政府職責(zé)調(diào)整入手，將沖突嚴(yán)重的任務(wù)職責(zé)賦予高層級(jí)政府，以此來(lái)解決地方官員承擔(dān)任務(wù)的沖突程度，這意味著需要從頂層設(shè)計(jì)上重新考慮中央、省、市、縣四級(jí)政府間的職責(zé)分配，將沖突嚴(yán)重的一類(lèi)任務(wù)由中央和省級(jí)政府承擔(dān)，更多采取條塊結(jié)合的行政管理方式，盡量降低基層政府承擔(dān)職責(zé)的沖突性。

五、結(jié)論與政策建議

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出，要完善干部考核評(píng)價(jià)制度，改革和完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，要按照好干部的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)干部的德才素質(zhì)、工作需要、群眾公認(rèn)等情況綜合評(píng)價(jià)干部。多元化政績(jī)考核制度對(duì)于扭轉(zhuǎn)官員一切以“GDP”為中心的政績(jī)觀具有重要意義。但是，政績(jī)考核指標(biāo)之間的沖突以及體制不完善導(dǎo)致官員行為激勵(lì)扭曲。本文研究發(fā)現(xiàn)，地方政府官員作為上級(jí)政府的代理人負(fù)責(zé)完成上級(jí)政府分配的多個(gè)任務(wù)，既要完成實(shí)施供給側(cè)改革的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，也要完成提供地方公共產(chǎn)品的民生任務(wù)和保證地方社會(huì)安定的政治任務(wù)，而這些任務(wù)目標(biāo)是相互沖突的。供給側(cè)改革過(guò)程中的“去產(chǎn)能”、“去杠桿”會(huì)導(dǎo)致地方稅收收入下降及企業(yè)破產(chǎn)、裁員，地方稅收收入下降降低了地方政府提供公共產(chǎn)品能力，阻礙了民生任務(wù)的完成。企業(yè)裁員導(dǎo)致官員就業(yè)指標(biāo)無(wú)法完成，還可能引發(fā)社會(huì)不安定。地方政府官員為了規(guī)避政治晉升風(fēng)險(xiǎn)，在改革中會(huì)表現(xiàn)為不作為。

目前，解決官員不作為的治理策略集中在對(duì)官員壓擔(dān)子，強(qiáng)化考核上，這些措施基本上都屬于強(qiáng)制類(lèi)型的，如貴州黔西南的不作為官員“召回”制度、浙江等地的責(zé)任清單制度、杭州市的績(jī)效管理?xiàng)l例，以及其他各地以問(wèn)責(zé)制為核心的舉措。這些“強(qiáng)硬”的舉措確實(shí)會(huì)給官員帶來(lái)壓力，使其在工作中更加努力。但是，在體制性障礙沒(méi)有消除之前，官員可能對(duì)政績(jī)考核的結(jié)果不認(rèn)同，反而會(huì)因沒(méi)有得到公正的評(píng)價(jià)而影響工作的積極性。在政績(jī)考核基礎(chǔ)上，解決官員不作為應(yīng)該進(jìn)一步全面深化改革，完善財(cái)稅體制改革和社會(huì)保障體制改革。通過(guò)財(cái)稅體制改革，培育地方主體稅種，增強(qiáng)地方自主發(fā)展力量；健全事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，逐步理順中央與地方收入劃分，使中央與地方各安其位、各負(fù)其責(zé)、上下協(xié)同，促進(jìn)政府治理整體效能的最大化。通過(guò)社會(huì)保障體制改革，逐步實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌和其他社會(huì)保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌，在維持中央與地方財(cái)政收入分配格局不變情況下，中央承擔(dān)更多的支出責(zé)任，以緩解地方財(cái)力不足。通過(guò)注入國(guó)有資本來(lái)降低社保繳費(fèi)率，降低企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)，有利于企業(yè)改善經(jīng)營(yíng)績(jī)效，吸收更多社會(huì)就業(yè)[17]。通過(guò)深化改革，逐步解決中央地方財(cái)政失衡關(guān)系，確保地方財(cái)政能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有利于去產(chǎn)能改革的順利進(jìn)行。在權(quán)責(zé)對(duì)等的體制下，政績(jī)考核將更公平也更準(zhǔn)確，有利于對(duì)政府官員的監(jiān)督與激勵(lì)。

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責(zé)任編輯： 鄭雅妮 責(zé)任校對(duì)： 李斌泉