劉馨蕊 王明吉

摘 要：伴隨著我國經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，2014年以來PPP模式被廣泛應(yīng)用于各地的基建工程中。PPP模式在一定程度上可以減輕政府的財(cái)政壓力，幫助政府分擔(dān)風(fēng)險。但是，PPP模式在發(fā)展過程中依然存在一些問題，其中以項(xiàng)目融資的不規(guī)范行為尤為突出。項(xiàng)目融資是PPP項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)，但近年來其不規(guī)范行為愈加凸顯，并導(dǎo)致PPP項(xiàng)目進(jìn)程放慢。針對該問題，本文以PPP項(xiàng)目融資不規(guī)范行為的具體表現(xiàn)為起點(diǎn)，分析了各種不規(guī)范行為背后的原因，進(jìn)而提出相應(yīng)的解決建議。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；項(xiàng)目融資；不規(guī)范行為

PPP模式中政府與社會資本建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的共同體關(guān)系，該模式不僅能夠減輕政府的財(cái)政壓力為地方政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施提供資金來源，而且可以提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理及運(yùn)營效率。自2014年以來，我國的PPP項(xiàng)目得到了快速發(fā)展，項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模都迅速擴(kuò)大，簽約率也逐漸上升。但是，目前的PPP項(xiàng)目落地率仍然不高。作為PPP項(xiàng)目中的重要環(huán)節(jié)，項(xiàng)目融資環(huán)節(jié)的不規(guī)范行為愈加凸顯，導(dǎo)致各種融資問題浮出水面，這些不規(guī)范行為阻礙了PPP項(xiàng)目的進(jìn)程，同時也使得項(xiàng)目運(yùn)作過程中的各種亂象更加嚴(yán)重。

一、PPP項(xiàng)目融資不規(guī)范行為的具體表現(xiàn)

（1）融資方式單一

PPP項(xiàng)目融資具有規(guī)模大、期限長的特征。雖然PPP項(xiàng)目的融資路徑多種多樣，但是各地進(jìn)行的PPP項(xiàng)目中，一般都是主要采用“銀行貸款”這一融資模式，而采用債券、信托、資管計(jì)劃等金融工具作為融通資金的PPP項(xiàng)目幾乎沒有。采用銀行貸款這一融資方式在東、中、西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目中分別占比81.4%、70.3%、61.3%。此外，在開展PPP項(xiàng)目的各個行業(yè)中，銀行貸款這一融資方式的占比超過60%。由此可見，在PPP項(xiàng)目中，銀行貸款仍然是PPP項(xiàng)目融資資金的主要來源，例如在河北省已落地的PPP項(xiàng)目中，至少70%的資金是通過商業(yè)銀行貸款獲得的。

（2）資金需求與資金結(jié)構(gòu)錯配

PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期普遍很長，合作期一般最少為10年，有些甚至達(dá)到30年之久，并且項(xiàng)目收益率普遍偏低，一般維持在7%上下。而相應(yīng)的融資需求卻不能與之匹配，當(dāng)前PPP項(xiàng)目融資的資金大都來自于銀行貸款，目前銀行機(jī)構(gòu)提供的融資產(chǎn)品，多為期限短、安全性高的資金，貸款期限基本沒有超過15年的，因此容易出現(xiàn)資金結(jié)構(gòu)性錯配。在收益率不高的狀況下，需要社會資本投入資金至少10年之久，PPP項(xiàng)目是很難得到真正的股權(quán)融資?！肮蓶|借款”、“明股實(shí)債”雖然能暫時解決項(xiàng)目公司資本金的問題，但要想通過這些方法收回投資的本息一般需要五年左右。在項(xiàng)目到期時，相關(guān)利益方是否會兌現(xiàn)他們的承諾回購相應(yīng)的股權(quán)也是不確定的。上述因素導(dǎo)致項(xiàng)目融資的風(fēng)險相當(dāng)大，如今PPP項(xiàng)目融資中的“明股實(shí)債”等已經(jīng)被國家明令禁止。

（3）金融機(jī)構(gòu)要求固定回報或提前退出

鑒于目前的PPP項(xiàng)目基本還是靠銀行貸款這一融資模式進(jìn)行，所以金融機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目整個過程中承擔(dān)著重要的角色。投資方參與PPP項(xiàng)目時，為了給項(xiàng)目提供充足的資本金，可能會邀請金融機(jī)構(gòu)來參加PPP項(xiàng)目的建設(shè)，將金融機(jī)構(gòu)提供的資金當(dāng)作項(xiàng)目資本金融資。但是在實(shí)際運(yùn)行過程中，部分金融機(jī)構(gòu)參加PPP項(xiàng)目時，不能做到與其他投資方共擔(dān)風(fēng)險，希望得到政府或者企業(yè)的擔(dān)保，使金融機(jī)構(gòu)自身的股權(quán)資本能夠得到固定回報或者可以提前退出項(xiàng)目。從銀行等金融機(jī)構(gòu)的角度來說，為了規(guī)避風(fēng)險，銀行不僅要社會資本方為其擔(dān)保，同樣希望政府也可以為其承擔(dān)一定的風(fēng)險，甚至?xí)蟀l(fā)起PPP項(xiàng)目的政府級別為地級市以上。實(shí)際上，地方政府及相關(guān)部門參與PPP項(xiàng)目時，無論如何均不可以承擔(dān)社會資本方的投資本金損失。此外，社會資本方作為股東一般也都不愿意提供擔(dān)保，就算部分社會資本為了項(xiàng)目的順利進(jìn)行有意愿提供一定的擔(dān)保，那么這也一定是加重了社會資本方的負(fù)擔(dān)。

二、PPP項(xiàng)目融資不規(guī)范行為的成因分析

（1）相關(guān)機(jī)制不健全

我國嚴(yán)重缺乏關(guān)于PPP項(xiàng)目融資正式的法律法規(guī)，關(guān)于項(xiàng)目融資的各種要求分散在政府頒布的規(guī)章制度中，沒有一個系統(tǒng)、完整的法律文件可以遵循，造成PPP項(xiàng)目的整體融資環(huán)境不佳。首先，立法不完善造成PPP項(xiàng)目各個利益相關(guān)方法律關(guān)系不夠明確。在項(xiàng)目推進(jìn)的過程中出現(xiàn)爭議時，社會資本方本就處于弱勢地位，同地方政府產(chǎn)生糾紛時很難保障自身的合法權(quán)益，使得社會資本承擔(dān)的風(fēng)險過大。其次，我國目前缺乏一個科學(xué)、完善并且規(guī)范的PPP項(xiàng)目融資信用擔(dān)保機(jī)制，限制了PPP項(xiàng)目的融資環(huán)節(jié)。而且在政府的日常工作范圍內(nèi)，信用擔(dān)保機(jī)制的建立及完善一直都沒有被當(dāng)作一項(xiàng)重要的工作內(nèi)容，這從根本上導(dǎo)致了擔(dān)保體系不夠制度化和規(guī)范化。最后，對于政府支付能力不足的PPP項(xiàng)目，應(yīng)允許社會資本方通過項(xiàng)目運(yùn)營來獲取合理回報，從而推動項(xiàng)目進(jìn)行，但在PPP配套政策尚未完善的背景下，社會資本方能夠獲取的收益存在較大的不確定性，因此也在很大程度上降低了社會資本的積極性。

（2）民營資本參與度低

截至2019年3月，全國范圍內(nèi)已成交PPP項(xiàng)目中，央企中標(biāo)PPP項(xiàng)目總規(guī)模占比達(dá)40.37%，國有企業(yè)占比33.32%，民企中標(biāo)僅為23.05%。民企中標(biāo)項(xiàng)目的平均規(guī)模明顯低于央企。政府采用PPP模式來開展基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，就是想使更多的社會資本特別是民營資本可以加入基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)，但是目前來看，民營資本對PPP項(xiàng)目的參與度不高。

民營資本在競爭PPP項(xiàng)目時實(shí)力明顯較弱，在參與PPP項(xiàng)目時存在諸多顧慮：一是PPP項(xiàng)目的運(yùn)行周期長，而政府無法有效的控制諸如換屆或者領(lǐng)導(dǎo)調(diào)換等原因給資金相對薄弱的民營資本帶來的風(fēng)險。二是當(dāng)PPP項(xiàng)目順利由前期進(jìn)入到中后期時，如果項(xiàng)目發(fā)展態(tài)勢迅猛且預(yù)計(jì)利潤可觀時，政府會不會將實(shí)力相對較弱的民營資本踢走。三是PPP項(xiàng)目本身周期長、資金需求量大、回報率低，若政府的一些項(xiàng)目補(bǔ)助金不能按照約定的日期和數(shù)目補(bǔ)貼項(xiàng)目公司，會更加降低民營資本加入PPP項(xiàng)目的興趣。四是金融機(jī)構(gòu)融資時對于民營資本的條件也要多于國企，除了增信擔(dān)保，一般還需要民企提供抵押，而民企一般很難滿足金融機(jī)構(gòu)的要求，這肯定又增加了民營資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的難度。

（3）金融機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目理解不到位

在對待PPP項(xiàng)目時，金融機(jī)構(gòu)沒有采用現(xiàn)代、前沿的眼光，采用的仍舊是過時的思維。首先，建設(shè)PPP項(xiàng)目時，金融機(jī)構(gòu)一般都是用債權(quán)的思維來融資，缺乏股權(quán)思維，這導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在對PPP項(xiàng)目進(jìn)行投資時，出現(xiàn)了一些不規(guī)范行為，例如希望在項(xiàng)目中得到固定回報和提前退出項(xiàng)目等。其次，金融機(jī)構(gòu)缺乏市場導(dǎo)向的思維，一般都是以政府信用導(dǎo)向的思維做PPP項(xiàng)目，這就導(dǎo)致在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營中，依舊會首先選擇與政府信用掛鉤的政府付費(fèi)類項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目，從而限制了使用者付費(fèi)類項(xiàng)目的開展。最后，傳統(tǒng)模式下參與融資的金融機(jī)構(gòu)多以銀行為主，而且大都是當(dāng)?shù)氐你y行，但是在PPP模式下，融資方式更加多元化，雖然目前融資主要還是靠銀行貸款，但這僅僅是選擇之一，PPP融資異地化的特征也更加明顯，中標(biāo)的社會資本方可能是在全國范圍內(nèi)尋找融資方，這導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的競爭對手已經(jīng)擴(kuò)大到了全國范圍內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)。

三、解決PPP項(xiàng)目融資不規(guī)范行為的建議

（1）健全PPP項(xiàng)目相關(guān)政策法規(guī)

中央政府需從立法與監(jiān)督的角度，督促地方政府規(guī)范PPP項(xiàng)目融資，并對地方政府融資中的失信行為進(jìn)行懲戒。首先，政府可通過建立中長期財(cái)政規(guī)劃，明確PPP融資中的法律關(guān)系，規(guī)范項(xiàng)目中的融資問題，完善項(xiàng)目融資的契約機(jī)制。其次，政府作為PPP項(xiàng)目的發(fā)起部門，應(yīng)該起到引導(dǎo)作用，例如政府可通過出臺一些優(yōu)惠政策來提高民間資本參與項(xiàng)目的積極性，在保障相關(guān)利益方資金的前提下，維持良好的投融資環(huán)境。還有，政府可積極學(xué)習(xí)國際上有關(guān)PPP融資模式的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并且結(jié)合我國具體的PPP發(fā)展情況制定有效的政策法規(guī)，規(guī)范政府、社會資本及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中擁有的權(quán)力、應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)及相關(guān)的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制等，努力做到各方利益的平衡。最后，各地方政府也應(yīng)該依照中央政府制定的法律法規(guī)來規(guī)范開展PPP項(xiàng)目，可以結(jié)合本地的具體情況進(jìn)行調(diào)整，確保PPP項(xiàng)目在招標(biāo)和融資過程中公正合法。

（2）鼓勵創(chuàng)新融資產(chǎn)品

PPP項(xiàng)目單一的融資方式在很大程度上限制了PPP的發(fā)展，銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該積極開發(fā)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，吸引社會資本加入到項(xiàng)目的融資中來，比如，銀行可以結(jié)合保險、基金和信托等資源研發(fā)新的融資產(chǎn)品，同時社會資本方可通過與金融機(jī)構(gòu)合作，積極拓寬融資渠道。首先，在PPP項(xiàng)目進(jìn)程的不同階段，金融機(jī)構(gòu)和社會資本可以合理搭配金融產(chǎn)品，例如，在項(xiàng)目前期，社會資本可與基金公司展開合作，通過基金公司的產(chǎn)品來達(dá)到項(xiàng)目對資本金的要求，有效解決項(xiàng)目融資方式單一；到了項(xiàng)目后期，社會資本方可以與銀行、保險等機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，增加銀行和保險公司的債權(quán)資金加入到項(xiàng)目的后期建設(shè)。其次，PPP模式應(yīng)該不斷創(chuàng)新。一是金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該降低可續(xù)債券的門檻以及審核標(biāo)準(zhǔn)；二是金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該滾動發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品，使項(xiàng)目的期限與金融機(jī)構(gòu)理財(cái)產(chǎn)品的期限大致相符，在一定程度上緩解項(xiàng)目期限與資金錯配的問題；三是要充分發(fā)揮政府PPP產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的作用，對于那些只有建設(shè)能力而缺乏融資及運(yùn)營能力的建筑公司投標(biāo)PPP項(xiàng)目時，可以采用聯(lián)合投標(biāo)的方式進(jìn)行，從而更好的推動PPP項(xiàng)目的融資與發(fā)展。

（3）規(guī)范風(fēng)險共擔(dān)制度

PPP項(xiàng)目本身具有極大的不確定性，風(fēng)險問題在所難免，為了避免民營資本害怕政府將風(fēng)險轉(zhuǎn)移而不敢參與PPP項(xiàng)目的情況，要盡最大努力規(guī)避項(xiàng)目中的融資風(fēng)險。首先，要加強(qiáng)風(fēng)險識別能力，對于不同類別的風(fēng)險具體分析個別對待，例如在面臨政治風(fēng)險時，政府應(yīng)該首當(dāng)其沖，努力創(chuàng)造更加穩(wěn)定的政治環(huán)境，讓社會資本方覺得自己的投資和后期的收益是有保障的，增強(qiáng)他們的投資意愿。其次，項(xiàng)目融資過程中，各個利益方要結(jié)合事前的風(fēng)險責(zé)任劃分來承擔(dān)自己應(yīng)負(fù)責(zé)的風(fēng)險，要盡量做到“誰負(fù)責(zé)誰承擔(dān)、誰有能力誰承擔(dān)”的原則，必要的時候引入第三方專業(yè)的風(fēng)險評估和分析機(jī)構(gòu)，確保項(xiàng)目的風(fēng)險盡量不會讓任何一個利益相關(guān)方吃虧，從而來促進(jìn)更多的民營資本加入PPP項(xiàng)目的建設(shè)中。

總之，PPP作為一種創(chuàng)新型融資模式，我國政府不應(yīng)該照搬其他國家的成功案例模式，而應(yīng)結(jié)合我國實(shí)際背景有特色地發(fā)展。盡管PPP模式在融資環(huán)節(jié)上出現(xiàn)了一些不規(guī)范行為，但整體來看，PPP模式在中國的發(fā)展還是積極樂觀的，政府及社會應(yīng)該不斷完善PPP模式，解決在實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問題，從而使PPP融資模式更穩(wěn)定、高效、規(guī)范的發(fā)展。

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作者簡介：劉馨蕊（1994-），女，漢族，河北石家莊市人，會計(jì)專碩，單位：河北師范大學(xué)商學(xué)院會計(jì)專業(yè)，研究方向：財(cái)務(wù)管理與稅收籌劃。

王明吉（1965-），男，漢族，河北石家莊市人，教授，管理學(xué)碩士，單位：河北師范大學(xué)商學(xué)院，研究方向：財(cái)務(wù)管理與稅收籌劃。