王經(jīng)政 秦小麗

摘 要：在科學(xué)理解農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計內(nèi)涵及其基本要素的基礎(chǔ)上，剖析我國農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計存在的主要問題與成因，分析“互聯(lián)網(wǎng)+”對農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計的積極影響;提出在“互聯(lián)網(wǎng)+”模式下，樹立大數(shù)據(jù)審計理念，通過數(shù)字化審計方式的選用，強化審計中所需要的相關(guān)數(shù)據(jù)收集、信息挖掘與資料分析，推動大數(shù)據(jù)審計效率與審計質(zhì)量的提升。為此，建議培育審計人員的“互聯(lián)網(wǎng)+”思維、建立農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、強化“互聯(lián)網(wǎng)+”模式下的數(shù)據(jù)分析和人員建設(shè)、加強互聯(lián)網(wǎng)審計法規(guī)建設(shè)與公眾監(jiān)督、建立健全聯(lián)網(wǎng)預(yù)警機制與責(zé)任追究機制。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新驅(qū)動;“互聯(lián)網(wǎng)+”;農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn);離任審計

基金項目：江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究基金項目“新時代領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的經(jīng)驗梳理與成效分析”（2018SJA1912）;江蘇省第五期“333工程”科研資助項目“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展導(dǎo)向下農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計研究”（BRA2016261）。

[中圖分類號] F239.47 [文章編號] 1673-0186（2019）010-0107-010

[文獻標(biāo)識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.010.010

在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計理念的推動下，各省市紛紛出臺相關(guān)規(guī)定，如《珠海經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進條例》《貴州省自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計試點工作方案》等。2015年，我國《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》出臺，在這一方案指引下，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點堅持“問題導(dǎo)向”，從2017年開始在全國范圍內(nèi)普遍開展，并形成了一些可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗與做法。2017年6月，《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》審計通過，其對自然資源資產(chǎn)離任審計工作提出了具體要求。中辦、國辦明確表示，我國的自然資源資產(chǎn)離任審計自2018年起全面推行。2018年5月，中央審計委員會第一次會議批準(zhǔn)了2018年的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計計劃，這標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計已經(jīng)進入經(jīng)常性、制度化的階段。

作為推進我國可持續(xù)發(fā)展的制度方面的一項重大創(chuàng)新，自然資源資產(chǎn)離任審計有助于促進資源利用方式的根本轉(zhuǎn)變與利用效率的有效提升。但自然資源資產(chǎn)離任審計作為一種新型審計，其理論基礎(chǔ)還很薄弱。同時，農(nóng)業(yè)自然資源是自然資源的核心，對農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)開展離任審計對轉(zhuǎn)變我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、推動農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設(shè)意義重大。在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展導(dǎo)向下，“互聯(lián)網(wǎng)+”模式與離任審計的對接對破解農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)審計中存在的問題能提供什么樣的創(chuàng)新性思路與方法？回答好這類問題，并以此為基點，緊扣創(chuàng)新的特性與本質(zhì)，深入探索“互聯(lián)網(wǎng)+”與農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計的融合，這對推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、促進全面客觀評價領(lǐng)導(dǎo)干部政績、加快生態(tài)文明建設(shè)具有深刻的現(xiàn)實意義。

一、文獻回顧

國外開展自然資源資產(chǎn)審計始于二十世紀(jì)七八十年代，經(jīng)過近半個世紀(jì)的發(fā)展，美國、英國、德國、加拿大等均有比較成熟的資源環(huán)境法律法規(guī)或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并由政府審計機關(guān)據(jù)此對水資源、礦產(chǎn)、森林等自然資源進行了大量的專項審計和調(diào)查，積累了豐富的經(jīng)驗。同時，一些國際性的相關(guān)機構(gòu)也在積極探索對自然資源的審計，如世界審計組織就將自然資源的開發(fā)管理和可持續(xù)利用包含在“環(huán)境審計”的內(nèi)容中。

國外學(xué)術(shù)界對自然資源資產(chǎn)審計問題的研究內(nèi)容較為寬泛，其中吉姆·泰特（Jim T. P. Tait）探討了水資源和土地資源審計的焦點、目標(biāo)與過程，多那坦托尼歐、多梅尼克（Donatantonio， Domenic）針對自然資源保護中的資金使用進行了深入的審計調(diào)查，分析了其中的重點以及難點[1];而在《環(huán)境經(jīng)濟核算中心框架體系》（SEEA2012）中，自然資源資產(chǎn)負債表被指出應(yīng)該包含礦產(chǎn)和能源資源資產(chǎn)、土壤資源資產(chǎn)、水資源資產(chǎn)等七個環(huán)境資產(chǎn)賬戶或表格?？傮w來看，國外的相關(guān)研究成果與實踐相對成熟，值得我們借鑒。

因內(nèi)研究以2013年為界，在此之前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境審計的研究大多集中在專項資金審計、經(jīng)濟責(zé)任審計方面，其中有少數(shù)學(xué)者如周曦、黃溶冰認(rèn)為經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)包括對領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護責(zé)任的審計，提出應(yīng)該將資源環(huán)境的內(nèi)容納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計[2-3]。黨的十八屆三中全會后，自然資源資產(chǎn)離任審計開始受到重視，特別是最近幾年，學(xué)術(shù)界圍繞自然資源資產(chǎn)離任審計的研究逐漸增多。蔡春、畢銘悅分析了自然資源資產(chǎn)離任審計的意義、特殊性、基本動因及基礎(chǔ)理論[4];陳波、林忠華探析了自然資源資產(chǎn)離任審計內(nèi)容確定的依據(jù)與具體應(yīng)審計的內(nèi)容[5-6];陳獻東對自然資源資產(chǎn)離任審計內(nèi)容確定的邏輯機理進行了分析[7];錢水祥、劉明輝等分析了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的基本內(nèi)涵與要素構(gòu)成[8-9];張宏亮等提出了自然資源資產(chǎn)離任審計的實施模式，并建立評價指標(biāo)對離任審計績效進行評價[10];薛芬、李欣以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展為導(dǎo)向構(gòu)建自然資源資產(chǎn)離任審計框架[11]。為了解決環(huán)境資源責(zé)任不好評價或無法準(zhǔn)確評價的問題，黃溶冰基于PSR模型、李博英運用模糊綜合評價法對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的實踐情況進行評析[12-13]。也有部分學(xué)者如秦榮生、鄔賀銓等對“互聯(lián)網(wǎng)+”審計進行了一些零散研究[14-15];馬志娟、邵鈺賢嘗試將“互聯(lián)網(wǎng)+”審計模式引入自然資源資產(chǎn)離任審計[16]，溫紹涵、曹雅倩則對互聯(lián)網(wǎng)給自然資源資產(chǎn)離任審計帶來的機遇與挑戰(zhàn)進行了深入剖析[17]。

綜上，國外對自然資源資產(chǎn)審計的研究較為深入，實踐較為成熟;國內(nèi)學(xué)界對自然資源資產(chǎn)離任審計也取得了初步成果，但各學(xué)者的觀點存在不少差異;同時，涉及自然資源資產(chǎn)離任審計概念、要素、內(nèi)容等基礎(chǔ)性知識的研究較多，研究深度和水平有待提高?？傮w來看，國內(nèi)現(xiàn)有研究偏重理論演繹、定性分析，缺少定量分析、案例研究等。本研究基于“互聯(lián)網(wǎng)+”模式創(chuàng)新離任審計思路與方法，以提出適合農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計的對策與建議。

二、農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)涵及其基本要素

農(nóng)業(yè)自然資源是自然資源的核心，其存在形式多樣，主要涉及土地資源、水資源、森林資源、草地資源、氣候資源、野生植物資源、野生動物資源、微生物資源、肥料資源、廢棄物資源、農(nóng)用礦物資源十一類。只有在了解自然資源資產(chǎn)概念的基礎(chǔ)上科學(xué)理解農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)涵，才能正確認(rèn)識其基本構(gòu)成要素。

（一）農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)涵

1.自然資源資產(chǎn)概念

從會計學(xué)的角度看，能成為自然資源資產(chǎn)的自然資源要預(yù)期能為擁有者或控制者帶來利益，所以自然資源資產(chǎn)也就不可避免地會涉及權(quán)屬問題。在我國，自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬主體通常是國家或集體，個體往往只擁有對自然資源資產(chǎn)的使用權(quán)。同時，資產(chǎn)的另外一個重要屬性是可計量性，而我國自然資源分布廣泛、形態(tài)多樣，這就使得不少自然資源資產(chǎn)的價值計量不易確定。目前能夠量化的自然資源資產(chǎn)以實物性存在為主，基于此，本研究對自然資源資產(chǎn)的界定為：所有權(quán)歸屬明確、正在或?qū)⒁婚_發(fā)利用、能夠同時用實物量與價值量計量的自然資源，以及因?qū)@些自然資源的開發(fā)利用等所引起的大氣、水等環(huán)境發(fā)生變化中能夠用實物量與價值量計量的部分。

2.自然資源資產(chǎn)離任審計概念

自然資源資產(chǎn)具有公共產(chǎn)品的特性，我國之前的自然資源資產(chǎn)實行的是多部門分管形式，2018年3月，我國設(shè)立自然資源部，隨后不久，國家林業(yè)和草原局歸屬自然資源部管理，這在一定程度上緩解了跨部門管理自然資源資產(chǎn)的問題。盡管如此，承擔(dān)公共監(jiān)督與評價職能的政府審計機構(gòu)與其審計人員，在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作中依然要首當(dāng)其沖，而其他相關(guān)部門則應(yīng)積極配合其離任審計工作。

基于以上認(rèn)識與理解，本研究將自然資源資產(chǎn)離任審計界定為：國家審計機關(guān)及其授權(quán)機構(gòu)，在其他部門或機構(gòu)的配合下，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)的自然資源資產(chǎn)管理與生態(tài)環(huán)境保護應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任履行情況所進行的監(jiān)督與評價?？傮w來看，作為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展導(dǎo)向下的一項重要改革舉措，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計是順應(yīng)當(dāng)代中國生態(tài)環(huán)境治理的需要，也是不斷健全生態(tài)文明制度體系、促使政府審計在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮作用的必然選擇。

3.農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計內(nèi)涵

作為自然資源資產(chǎn)離任審計在農(nóng)業(yè)資源審計中的具體應(yīng)用，農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計在注重農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)屬性的基礎(chǔ)上，還要關(guān)注黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)責(zé)任履行情況，這就使得農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計既要考慮物量要素，同時也要考慮與其對應(yīng)的人為因素。所以，領(lǐng)導(dǎo)干部農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計要由“人”及“事”，即在確定主要責(zé)任人的基礎(chǔ)上，結(jié)合受托責(zé)任人的行為動機與能力，剖析其在任期內(nèi)對農(nóng)業(yè)自然資源利用與保護的行為與結(jié)果，監(jiān)督評價其農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)責(zé)任的履行情況?？傮w上來看，這種創(chuàng)新型的審計類型有助于監(jiān)督、制約、糾正地方領(lǐng)導(dǎo)干部片面追求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益而忽視農(nóng)業(yè)環(huán)境效益、社會效益的不良傾向，有助于督促地方領(lǐng)導(dǎo)干部合理開發(fā)利用當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)自然資源，加大當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)自然資源環(huán)境污染防治的力度，促成當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護活動的持續(xù)進行，確保當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的安全完整，進而推動當(dāng)?shù)貐^(qū)域性農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計的基本要素

1.主體與客體

作為政策性很強的審計監(jiān)督評價，農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計的主體應(yīng)該是國家審計機關(guān)，鑒于農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)種類的多樣性以及管理權(quán)限的非統(tǒng)一性，此類審計在開展過程中需要內(nèi)審機構(gòu)、社會中介機構(gòu)、廣大社會民眾的監(jiān)督與參與，以及農(nóng)業(yè)自然資源相關(guān)管理部門的配合與支持。這樣就可以多力齊發(fā)，點面結(jié)合，以利于較好地完成農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計任務(wù)。就審計客體而言，參考我國審計署網(wǎng)站對審計對象的說明，結(jié)合《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等相關(guān)政策、相關(guān)文件中涉及的審計客體的劃定，考慮農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的特性，將離任審計客體確定為：與農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)相關(guān)的縣級以上地方各級黨政及其有關(guān)工作部門與中央與國家機關(guān)有關(guān)工作部門中的正職或主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部。

2.主要目標(biāo)

農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計目標(biāo)分為總體目標(biāo)和具體目標(biāo)兩大類。就總體目標(biāo)而言，農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計通過考察領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所轄區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展與農(nóng)業(yè)資源利用及其環(huán)境保護間的協(xié)調(diào)程度，以此推動領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政行為的規(guī)范化，促使其積極主動地提升農(nóng)業(yè)綠色政績;并基于此，不斷健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，加快農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設(shè)工作的推進，以期不斷改善我國的農(nóng)業(yè)資源生態(tài)環(huán)境狀況。就具體目標(biāo)而言，因為自2018年開始，我國的自然資源資產(chǎn)離任審計已邁入常規(guī)化實施階段，所以該階段的首要任務(wù)是建立能使農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計常態(tài)化的制度來對其實施效果進行檢驗，評析開展的審計活動是否達到預(yù)期目標(biāo)，如審查具體政策執(zhí)行和相關(guān)措施采取是否體現(xiàn)一致性、人民滿意程度是否有提升、農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)是否可持續(xù)利用、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是否有效改善等。

3.主要內(nèi)容

結(jié)合《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》的規(guī)定，我國農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計應(yīng)將生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署的貫徹執(zhí)行情況，對農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)管理與生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)的遵守、重大決策、目標(biāo)完成、責(zé)任履行、組織相關(guān)資金的征管用及項目建設(shè)運行等作為審計的重要內(nèi)容?，F(xiàn)實中，不同自然資源資產(chǎn)的特性差異較大，不同的農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計的重點會有所區(qū)別。審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在區(qū)域的主體功能定位、農(nóng)業(yè)自然資源稟賦以及農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的實際承載力等，針對不同類別的農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)與重要的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護項目，分別確定審計內(nèi)容與審計重點。參考相關(guān)農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)信息披露的情況，像土地資源、水資源、森林資源等農(nóng)業(yè)相關(guān)自然資源資產(chǎn)離任審計，審查和評價的重點通常是被審計的對象在其任職期內(nèi)所轄區(qū)范圍中的農(nóng)業(yè)自然資源存量與質(zhì)量的變化，以及其對上述有關(guān)農(nóng)業(yè)自然資源相關(guān)的資源規(guī)劃計劃及政策法規(guī)的執(zhí)行情況。

4.主要組織方式

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計要引入巡視制度，實踐中不少地區(qū)以省為單位成立自然資源資產(chǎn)離任審計巡視組，其人員構(gòu)成范圍較廣，既包括省級審計機關(guān)的成員，又包括其他履行自然資源資產(chǎn)管理職能的主要部門成員。為了更好地發(fā)揮審計巡視組的監(jiān)督評價作用，在該巡視組中，審計機關(guān)成員應(yīng)該是主要主體，同時這種審計組織的存在形態(tài)要長期相對固定?？紤]到農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)尤其是農(nóng)業(yè)生態(tài)破壞顯現(xiàn)具有潛伏性、滯后性和外部性等特點，同時現(xiàn)階段自然資源資產(chǎn)負債表的編制思路與編制體系也不完善，應(yīng)當(dāng)對需要審計的農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)分別選取適當(dāng)指標(biāo)作為其審查依據(jù);而對跨區(qū)域的農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)如水資源、大氣狀況等，不妨使用跨區(qū)域聯(lián)合審計的方式?，F(xiàn)階段，我國每屆黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職的正常期限為五年，在農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計中，可結(jié)合離任經(jīng)濟責(zé)任審計，將審計時點確定為被審計對象任職開始后的第二個年度結(jié)束與其離任的具體時間;而針對主要審計事項，則要輔助性地進行領(lǐng)導(dǎo)干部任中的抽查審計。

三、我國農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計存在的主要問題與成因

當(dāng)前，我國的農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計實踐已經(jīng)由試點進入全面實施階段，前期的離任審計試點工作雖取得了一些成效，但農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計在新階段勢必會面臨更多的問題與挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)管理體制不順暢，資產(chǎn)價值不易評估

首先，農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)歸屬不清，權(quán)責(zé)不明?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)一確權(quán)登記工作尚未完成，部分農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)依然存在產(chǎn)權(quán)界限與區(qū)域界限比較模糊的問題，在這種情況下，想對農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的使用權(quán)順利進行交易、對其使用者進行有效管制顯然不易實現(xiàn)。其次，農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)管理政資不分，政企不分，致使相關(guān)職能部門在行使農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)行政管理職能與運行管理職能時，可能出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象，這一方面會降低農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的運營效益，另一方面也可能會導(dǎo)致腐敗問題。同時，我國當(dāng)前仍處在探索、討論農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)核算及其監(jiān)管問題階段，這與黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的要求相差較遠。主要原因是不少農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的價值量不易計量且其價值估計穩(wěn)定性差;加上部分農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)（如水資源資產(chǎn)）的質(zhì)量不易評估，審計中對其抽樣范圍、抽樣數(shù)量確定的合理性會影響評估結(jié)果的準(zhǔn)確性。此外，國家政策及市場環(huán)境的影響也較大，如受房地產(chǎn)市場影響，土地資源、森林資源的價格會隨之波動，這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計所依據(jù)資料的可信度變差。

（二）審計所需數(shù)據(jù)系統(tǒng)性較差，信息資源共享度不高[18]

一是數(shù)據(jù)不全面、數(shù)據(jù)斷檔問題突出。農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計程序復(fù)雜，技術(shù)難度較大，造成數(shù)據(jù)采集頻率不夠，數(shù)據(jù)鏈易斷層。這其中的部分缺失數(shù)據(jù)雖可通過補充性調(diào)查獲得，但需要花費較大的人力、物力與財力，同時在技術(shù)上要求也很高，短期內(nèi)難以滿足離任審計需求。二是數(shù)據(jù)分布零散、數(shù)據(jù)融合度較低。我國農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)種類較多，而其管理職能劃分又呈現(xiàn)出條塊分割、事權(quán)交叉的特點;實務(wù)中各相關(guān)職能部門執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)還沒有完全統(tǒng)一，致使采集的農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)信息有較大誤差。同時，對農(nóng)業(yè)自然資源進行管理的各職能部門間的聯(lián)動機制不健全，相關(guān)數(shù)據(jù)信息共享度不高。三是數(shù)據(jù)平臺建設(shè)滯后、數(shù)據(jù)利用存在難題。多部門數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)無論是平臺建設(shè)還是技術(shù)支持都需要大量的資金投入，但受地方財政財力和部門預(yù)算限制，基層審計機關(guān)資金很難投入到位;同時，地方審計機關(guān)總體缺乏計算機方面的高層次人才，導(dǎo)致在數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)平臺建設(shè)和數(shù)據(jù)綜合分析模型創(chuàng)建等方面還存在較大的技術(shù)開發(fā)利用難題。

（三）審計領(lǐng)域點多面廣，審計力量總體薄弱

作為新的審計領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計可借鑒的現(xiàn)成經(jīng)驗與做法屈指可數(shù)。事實上，農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計點多面廣，橫跨多個學(xué)科，涉及的部分內(nèi)容如農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)自然資源管理、農(nóng)業(yè)污染防治等都屬于非財務(wù)領(lǐng)域。而我國當(dāng)前的審計人員大多是經(jīng)管類專業(yè)出身，有資源或環(huán)保相關(guān)專業(yè)背景的不多，審計隊伍總體知識結(jié)構(gòu)較為單一，在非財務(wù)專業(yè)技術(shù)、行業(yè)指標(biāo)、監(jiān)測數(shù)據(jù)、達標(biāo)認(rèn)定等方面存在短板。而受人力資源、技術(shù)資源以及部門間協(xié)調(diào)機制的制約，農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計取證難度較大，目前此類審計在策略和計劃上通常都是“就簡抓主”。其中，政府審計機關(guān)是審計活動的主要組織者，但大部分涉及審計的事項與指標(biāo)判斷仍需依靠相關(guān)部門或聘請相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才來完成。為避免造成審計覆蓋面不全、審計效率低下、審計質(zhì)量下降等問題，迫切需要解決農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計中的人才瓶頸、部門協(xié)調(diào)、人員配置等問題。

（四）審計評價體系不健全，責(zé)任追究機制不到位

盡管關(guān)于《改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》等文件，越來越重視對領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護與生態(tài)責(zé)任履行情況的考核，但這些問責(zé)依據(jù)總體來看都比較籠統(tǒng)。各地區(qū)一般以此為參考，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)狀況設(shè)計考核評價指標(biāo)與權(quán)重，使得考核體系的隨意性較強，穩(wěn)定性與延續(xù)性較差。我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計評價的依據(jù)、指標(biāo)等不成體系，呈現(xiàn)零星分散、種類繁多、專業(yè)性較強的特點，使得農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計評價主觀性較強，提升了審計風(fēng)險、降低了審計效率。同時，我國地方政府是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下組織工作的，對于具體的職能部門來說，其工作的全面開展是在不同的分管領(lǐng)導(dǎo)下主持進行的，當(dāng)某一區(qū)域的農(nóng)業(yè)自然資源或生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞時，如何準(zhǔn)確區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任就成為難點。同時，我國領(lǐng)導(dǎo)干部每屆任期一般為5年，而農(nóng)業(yè)自然資源狀況的形成有一定持續(xù)性，其開發(fā)利用產(chǎn)生的影響也具有滯后性，使得前任與后任領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任不易區(qū)分。而在農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計任務(wù)重、時間短的情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部“先離后審”已成為一種常態(tài)，這無疑會影響審計結(jié)果的時效性，降低離任審計后續(xù)追責(zé)的效果。

四、“互聯(lián)網(wǎng)+”模式對農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計的影響

在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展導(dǎo)向下，“互聯(lián)網(wǎng)+”下的基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新要素如大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等帶來的機遇正深刻影響著農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計，有利于提高審計工作效率、提升審計信息質(zhì)量、強化多部門協(xié)作、提升社會公眾監(jiān)督效能、促進審計功能發(fā)揮。

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”模式有利于提高審計工作效率

農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計涉及的范圍廣，數(shù)據(jù)量大且分散，這需要審計人員進行大量的農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)勘察、測繪、影響因子分析等工作，從而增加審計工作量。采用“互聯(lián)網(wǎng)+”的審計方法，將云計算技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等應(yīng)用到農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計中，加強對諸如耕地、水、草地、森林、濕地等的動態(tài)化、持續(xù)性監(jiān)測，也可利用多維的地理信息系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)分析、智慧地圖等極大緩解審計數(shù)據(jù)收集、整理、剖析的巨大壓力;同時，分布式計算架構(gòu)能加速數(shù)據(jù)分析的過程，敏感反映數(shù)據(jù)的深層價值，從而可以以較低的人、財、物成本比較準(zhǔn)確地挖掘出審計所需要的數(shù)據(jù)與信息，從而在節(jié)省審計成本的同時極大地提高農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計的效率。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+”模式有利于提升審計信息質(zhì)量

與一般意義上的傳統(tǒng)審計相比較，農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計對人員素質(zhì)要求、審計技術(shù)要求等要更高一籌。這就需要參與該類審計的相關(guān)人員在掌握審計技能、熟悉農(nóng)業(yè)自然資源知識的基礎(chǔ)上，能將一些創(chuàng)新性的技術(shù)與方法應(yīng)用到農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計中去，而“互聯(lián)網(wǎng)+”模式對此提供了將美好愿景轉(zhuǎn)化為實際行動的可能。農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計可以充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的技術(shù)優(yōu)勢，大大減輕海量審計數(shù)據(jù)的收集與分析壓力，能夠使審計人員集中精力聚焦農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計中的政策制定與貫徹落實。同時，“互聯(lián)網(wǎng) +”模式使得農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計的形式更加豐富，農(nóng)業(yè)自然資源信息得到優(yōu)化利用，其審計監(jiān)督方式得到更新升級，這有助于提升所獲取的審計數(shù)據(jù)的質(zhì)量，進而能有力支撐農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度的建立健全。

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+”模式有利于強化多部門協(xié)作

農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的管理與使用涉及多個部門，在審計時需要從不同渠道組織搜集數(shù)據(jù)與信息，為了提高審計的效率與效果，迫切需要借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)統(tǒng)籌構(gòu)建農(nóng)業(yè)自然資源信息系統(tǒng)與相匹配的政務(wù)平臺，強化各相關(guān)部門之間的交流溝通、配合協(xié)作。作為“互聯(lián)網(wǎng) +”模式下的一項新生事物，云審計平臺充分利用云計算優(yōu)勢，通過審計工作的創(chuàng)新型網(wǎng)絡(luò)功能，推動審計數(shù)據(jù)、審計信息、審計經(jīng)驗等的資源共享與高效率交流使用。相關(guān)部門的不同人員可以利用該網(wǎng)絡(luò)審計工作平臺，基于預(yù)先授權(quán)進入對應(yīng)模塊各自進行工作處理;并能迅速、便捷地查詢和利用相關(guān)部門、相關(guān)工作人員的分析數(shù)據(jù)與工作成果，以利于保質(zhì)保量完成自身的任務(wù)安排。由此可見，“互聯(lián)網(wǎng) +”模式有利于支撐最終審計結(jié)論的準(zhǔn)確性與可靠性，從而確保審計成果得到更好的運用。

（四）“互聯(lián)網(wǎng)+”模式有利于提升社會公眾監(jiān)督效能

在“互聯(lián)網(wǎng) +”趨勢下，利用大數(shù)據(jù)開展審計的工作人員更要嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)與職業(yè)道德規(guī)范，同時社會公眾也會利用現(xiàn)代信息化手段對執(zhí)業(yè)審計人員進行有效監(jiān)督。因為開放性的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺為公眾監(jiān)督提供了便利，他們能夠隨時上網(wǎng)查詢、探討、評價農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計的開展與結(jié)果發(fā)布等，并根據(jù)自己的了解和認(rèn)知進行探討與評價。當(dāng)然，對部分領(lǐng)導(dǎo)干部的不作為現(xiàn)象，或者一些農(nóng)業(yè)自然資源項目給環(huán)境帶來的嚴(yán)重危害，社會公眾也可以進行舉報。由此可見，“互聯(lián)網(wǎng) +”模式下的審計有利于公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮。為此，有必要在政府政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺上將與農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)審計相關(guān)的內(nèi)容、結(jié)果等向全社會進行發(fā)布與披露，讓廣大民眾能夠共享與自身利益密切相關(guān)的自然資源資產(chǎn)審計相關(guān)信息，以促使農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果更加客觀公正。

（五）“互聯(lián)網(wǎng)+”模式有利于促進審計功能發(fā)揮

農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計作為離任審計的一種重要類型，其具有預(yù)防農(nóng)業(yè)生態(tài)風(fēng)險、揭示農(nóng)業(yè)生態(tài)責(zé)任履行情況以及抵御震懾農(nóng)業(yè)違規(guī)亂紀(jì)行為等功能。其能夠通過對農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用及其環(huán)境保護等問題的反映與反饋，及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、以及農(nóng)業(yè)生態(tài)安全等方面的一些具有傾向性與不良苗頭性的問題，這有利于及時采取措施防范風(fēng)險，將一些問題扼殺于搖籃狀態(tài)。但農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計畢竟是事后審計的一種，很多時候其發(fā)現(xiàn)的問題已經(jīng)對農(nóng)業(yè)自然資源、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等造成了嚴(yán)重損害。這就需要在“互聯(lián)網(wǎng) +”模式下，將任中審計與離任審計合理搭配，不斷調(diào)動社會公眾的監(jiān)督熱情、努力挖掘大數(shù)據(jù)的技術(shù)功能，恰當(dāng)選擇審計項目、科學(xué)確定審計重點，以期充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計的各項功能。

五、基于“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計思路與建議

在“互聯(lián)網(wǎng)+”模式下，各級審計機關(guān)在農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計實踐中要有大數(shù)據(jù)審計理念，通過數(shù)字化審計方式的選用，強化審計中所需要的相關(guān)數(shù)據(jù)收集、信息挖掘與資料分析，推動大數(shù)據(jù)審計效率與審計質(zhì)量的提升。各級審計機關(guān)要繼續(xù)加強與涉農(nóng)自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的協(xié)調(diào)，推進建立農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺，加大審計結(jié)果的運用，形成監(jiān)督合力，為推動農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展發(fā)揮積極作用。

（一）培育審計人員的“互聯(lián)網(wǎng)+”思維

現(xiàn)階段，“互聯(lián)網(wǎng)+”審計模式在農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計中的應(yīng)用尚未全面推開，部分審計工作人員的知識結(jié)構(gòu)依然比較單一，往往拘泥于傳統(tǒng)審計思維與常規(guī)性審計方法，這不利于在現(xiàn)代信息技術(shù)背景下將審計風(fēng)險降到可接受的低水平。審計工作者特別是審計機構(gòu)的負責(zé)人要發(fā)揮好表率與帶頭作用，順應(yīng)新時代的要求，有意識地進行“互聯(lián)網(wǎng) +”的審計思考，鼓勵并提倡將大數(shù)據(jù)與云計算技術(shù)等實施于農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計實務(wù)中去。同時，審計機構(gòu)要不定期地組織“互聯(lián)網(wǎng) +”審計技術(shù)與審計方法的培訓(xùn)，加強相關(guān)審計業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，推動農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計技術(shù)的必要替代。只有這樣，“互聯(lián)網(wǎng) +”審計思維才能更好地扎根發(fā)芽，開花結(jié)果，農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計的功效才有可能得到極致發(fā)揮。

（二）建立農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)

目前，我國農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)審計所需要的信息量大，而且該類審計數(shù)據(jù)來源較為復(fù)雜。在這種情況下，有必要建立起一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)信息系統(tǒng)。而要實現(xiàn)對不同來源尚未標(biāo)準(zhǔn)化的大量農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的整合與處理并非易事，這需要先進的硬核操作平臺與創(chuàng)新性的信息技術(shù)的鼎力支撐。而“互聯(lián)網(wǎng)+”模式下的云計算技術(shù)優(yōu)勢明顯，一方面能提高信息收集和分析效率，強化數(shù)據(jù)挖掘與有效處理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的長久使用;另一方面，云計算技術(shù)能夠?qū)r(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)變動情況進行在線的動態(tài)監(jiān)測與預(yù)測，及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)政策中不合理的方面，從而有利于各項工作的順利推進。此外，云計算技術(shù)為不同組織的相關(guān)工作人員有序高效使用此系統(tǒng)提供了便利。因為多用戶時的云儲存數(shù)據(jù)量異常巨大，這有利于使用者獲得更加全面、更有針對性的數(shù)據(jù)，進而促成聯(lián)網(wǎng)審計的開展。

（三）強化“互聯(lián)網(wǎng)+”模式下的數(shù)據(jù)分析和人員建設(shè)

作為一種新型模式，“互聯(lián)網(wǎng)+”審計對執(zhí)業(yè)人員的綜合素質(zhì)要求較高，同時審計工作量又比較大，在實務(wù)中往往出現(xiàn)審計力量不夠、審計人員專業(yè)能力勝任能力不足等情形。開展“互聯(lián)網(wǎng) +”農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)深入挖掘?qū)徲嫈?shù)據(jù)，針對審計重點領(lǐng)域分配主要審計力量，集中攻關(guān)審計重點內(nèi)容，在提高審計效率的同時，推動審計機構(gòu)積極利用網(wǎng)絡(luò)平臺整合相關(guān)的審計力量，加強對社會審計、內(nèi)部審計等審計成果的合理利用，有效彌補農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)審計中存在的審計力量較小、審計能力較低等問題。同時，要借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺加大審計隊伍建設(shè)力度。一方面，審計人員作為個體，不妨發(fā)揮主觀能動性，借助網(wǎng)絡(luò)課堂的在線學(xué)習(xí)提升自身專業(yè)技術(shù)素質(zhì);而審計機關(guān)作為一個組織，不妨借助網(wǎng)絡(luò)平臺整合多種審計力量，加強與農(nóng)業(yè)、資源、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)領(lǐng)域的專家及技術(shù)人才的聯(lián)絡(luò)，也可以考慮與一些高校進行密切合作或聯(lián)合培養(yǎng)，來為自然資源資產(chǎn)離任審計儲備人才，以期打造一支綜合素質(zhì)高、專業(yè)勝任能力強的農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計隊伍。

（四）加強互聯(lián)網(wǎng)審計法規(guī)建設(shè)與公眾監(jiān)督

當(dāng)前，在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略與依法治國背景下，只有確立“互聯(lián)網(wǎng)+”審計的合法地位，審計人員才能基于“互聯(lián)網(wǎng)+”模式合法開展審計。但與農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計相關(guān)的“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的審計立法復(fù)雜且技術(shù)性強，既涉及農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)多個領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)的修改完善，又涉及多個相關(guān)部門之間溝通協(xié)調(diào)機制的合理構(gòu)建。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+”模式下審計法規(guī)的完善，應(yīng)在國家層面的框架體系下逐層推進，逐步完善。在相關(guān)法律法規(guī)與實施準(zhǔn)則修訂中，建議開通網(wǎng)上咨詢通道，鼓勵社會公眾參與，并借助大數(shù)據(jù)技術(shù)制定規(guī)范化程度較高的考核標(biāo)準(zhǔn)。最后，建立農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)公眾監(jiān)督系統(tǒng)與結(jié)果公告機制。因為農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的利益相關(guān)者主要是農(nóng)業(yè)自然環(huán)境及社會公眾，為了提升農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計工作的效率與效果，有必要吸納社會公眾監(jiān)督、檢舉此項工作。建議將互聯(lián)網(wǎng)作為社會公眾參與該項審計監(jiān)督的支持平臺，及時將農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)相關(guān)的審計項目在網(wǎng)站上公布;當(dāng)然，對于領(lǐng)導(dǎo)干部的不正當(dāng)行為，公眾也可隨時通過舉報的方式完成監(jiān)督。

（五）建立健全聯(lián)網(wǎng)預(yù)警機制與責(zé)任追究機制

傳統(tǒng)的離任審計實施時間點通常在領(lǐng)導(dǎo)干部離任后，其相應(yīng)責(zé)任容易被擱置，而農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)變化與人為影響后果顯現(xiàn)的滯后性，致使農(nóng)業(yè)生態(tài)責(zé)任界限不易確定，這會影響事前控制力度，也使事后補救效果不佳。為此，要基于“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)建立起農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)的防控預(yù)警系統(tǒng)，以利于防風(fēng)險于未然。在農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計中，審計人員要設(shè)置信息變動區(qū)間紅線，對信息數(shù)據(jù)進行實時監(jiān)測。為此要結(jié)合任中審計，對各農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)要素在領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時進行預(yù)警，記錄采取的措施，以此作為農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計中責(zé)任界定、責(zé)任追究的重要參考依據(jù)。建議在主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的人事檔案中放置生態(tài)環(huán)境責(zé)任追蹤卡，監(jiān)督其資源、環(huán)境與生態(tài)方面的決策，跟蹤記錄其任期內(nèi)的相關(guān)行為對環(huán)境的影響。而在農(nóng)業(yè)自然資源資產(chǎn)離任審計中引入“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，有助于建立專門的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺追蹤并持續(xù)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境責(zé)任，這有利于提高審計工作的科學(xué)性、推動審計工作的高效化發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：易曉艷）