戰(zhàn)旭英

〔摘要〕 多年來，地方政府績效考核以數(shù)量化的經(jīng)濟指標為主，目標逐層分解、逐級發(fā)包、層層加碼，內(nèi)嵌著責任與激勵機制，已經(jīng)成為我國政府治理的重要工具。但是，它也存在一些非理性因素，導致績效考核中出現(xiàn)表象化、無序化、短視、選擇性關(guān)注、偏好替代、回應錯位等失范行為。究其原因主要有：認知偏差與彈性任期制導致施政行為的短視化、短期化，評估的強制性通過集權(quán)化的資源分配強化了組織依附即地方政府對上級政府的依賴，內(nèi)部控制式的考核與問責導致責任轉(zhuǎn)移，晉升錦標賽導致激勵扭曲，政府任務的模糊、復雜多變的環(huán)境與僵硬的指標體系矛盾突出?？己藴p負與治理的治本之路是規(guī)范化指標設計、強化結(jié)果導向、考核結(jié)果使用剛性化、加強外部問責、變強激勵為均衡激勵、模糊化管理。

〔關(guān)鍵詞〕 地方政府，績效考核，考核形式

〔中圖分類號〕D630 ?? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）05-0075-06

一、問題的提出

地方政府績效考核發(fā)展到今天，已經(jīng)成為我國政府治理的重要工具。但是，由于績效考核是一種非正式的制度安排，存在很多非理性因素，導致績效考核的表象化、無序化、多頭化，表現(xiàn)為考核名目繁多、頻率過高、多頭重復、重留痕輕實績等失范行為，不僅加重了地方政府的負擔，而且誘發(fā)了地方政府的非規(guī)范性行為，包括問責失序、責任轉(zhuǎn)移、激勵扭曲等等。為此，2018年10月，中共中央辦公廳專門發(fā)出《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，以規(guī)范考核工作。2019年3月11日，中共中央辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，著力解決督查檢查考核中存在的問題，減輕基層政府和部門的負擔與壓力，并將2019年作為“基層減負年”。但是，減負只是治理考核的一種治標行為，治理考核必須治本。

目前，我國地方政府績效考核形式主要有三種：一是目標責任考核，由各級黨委組織部門負責、統(tǒng)計、審計等部門參與的年度目標責任考核。二是實績考核，包括由各級黨委組織部門負責的領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部年度考核的實績考核，以及各級黨委組織部門負責的領(lǐng)導干部任期屆中、屆末考核的實績考核，主要考核當?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展的整體情況。三是民眾評議政府，主要考核指標是公眾滿意度。其中，第一種目標責任考核是一種被稱為“目標責任制”的考核形式，它開始于20世紀80年代，主要以政府責任制和部門責任制為主，輔之以專項工作責任制，本文所稱的地方政府績效考核是指政府責任制，是以上級黨委、政府為考核主體，以下級黨委和政府為責任人，“將上級黨政組織確立的行政總目標逐層進行分解和細化，形成一套目標和指標體系，以此作為各級黨政組織進行考核、獎懲的基本依據(jù)，并在上下級黨政部門間層層簽訂‘責任書或‘責任狀” 〔1 〕。第二種是對領(lǐng)導班子的實績考核。就考核內(nèi)容而言，實際上就是第一種目標責任考核，區(qū)別在于考核程序不同，年初沒有設定目標，年底也不考核目標完成情況。

目標責任制考核具有鮮明的特色：首先是以數(shù)量化的經(jīng)濟指標為主?？冃гu估的指標體系一般分為量化指標和非量化指標，一般以量化指標為主，非量化指標較少，權(quán)重也較低。量化指標一般能明確用數(shù)字進行量化，具有可衡量性、明晰性和可比較性，其所涉任務一般具有剛性特征，并直接與責任人的政績、升遷和整個組織的工資、福利等掛鉤，在實際工作中更容易引起重視。非量化指標具有不可衡量性、模糊性和不可比較性，一般以定性評價為主，難以與責任人的政績、升遷掛鉤，所涉任務也往往不被重視。其次，目標逐層分解、逐級發(fā)包、層層加碼。在目標責任制中，目標的設定和分配采用自上而下、集中化的方式，上級機關(guān)確立總目標，并分解和細化為具體的指標，各項指標依照等級自上而下分配，并在層級責任主體（即每一級的黨政“一把手”）之間簽訂目標責任書，作為對下一級政府或部門進行考評和獎懲的依據(jù)。再次，它內(nèi)嵌著責任與激勵機制。目標責任制內(nèi)嵌著基于測量數(shù)據(jù)的激勵和問責機制，一方面，指標體系需要通過激勵和問責機制來實現(xiàn)管理，上級根據(jù)測量結(jié)果判斷任務完成情況，并據(jù)此進行獎懲，任務完成情況與責任人的利益包括政治利益和經(jīng)濟利益掛起鉤來，為行動主體提供努力完成指標任務的動機;另一方面，激勵和問責機制也須以指標體系為運行基礎(chǔ)，通過指標測量，以不同轄區(qū)間的績效差距和不同時期的績效差距為基礎(chǔ)構(gòu)成“評級”“排序”等量化比較機制，并進而形成競爭性的“晉升錦標賽”“排名賽”等強激勵機制。在這種責任、激勵與利益掛鉤的獎懲機制激勵下，掌握考核權(quán)、任免權(quán)和獎懲權(quán)的上級所偏好的目標就會成為下級關(guān)注的重點，并在偏好序列上被置于優(yōu)先級別。

二、地方政府績效考核的失范

以目標責任制為主的績效考核，主要通過設置數(shù)量化的經(jīng)濟指標，將目標逐層分解、逐級發(fā)包、層層加碼，內(nèi)嵌著以“一票否決制”為特點的問責機制和以“晉升錦標賽”為特點的強激勵機制，這種制度設計存在著先天的弊端，導致績效考核的失范。

（一）績效考核表象化、無序化?？冃Э己吮硐蠡饕憩F(xiàn)為：簡單地以下級所報的表格材料，記錄臺賬為依據(jù)代替現(xiàn)場實地調(diào)查，以留痕多少為依據(jù)代替具體問題具體分析，以下級匯報代替群眾反映評判工作的好壞，搞花拳繡腿和表面文章，存在不重視工作實績的考核導向。這實際上是一種目標置換現(xiàn)象，它是科層組織迫于壓力常見的一種行為策略。目標置換是在原有目標未改變的情況下，實際運行過程中的目標卻發(fā)生了偏離和錯位，組織逐漸悖離了最初設定的（正式）目標轉(zhuǎn)而追求其他目標。很多地方制定了詳盡的考核指標體系、完備的考核程序、嚴格的獎懲機制等，但是由于權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對封閉和集中化，績效考核的實施更多地是對上級的被動響應，沒有把考核和改善政府績效、政府管理聯(lián)系起來，為考核而考核，忽略了考核的根本目的是通過考核“了解公眾的需求和期望，尋找公眾的需求和期望與政府所提供服務之間的差距，努力改善服務，縮小和消除這種差距，提高政府績效，使公眾真正滿意” 〔2 〕。對被考核機構(gòu)來說，考核只是外力強加的一種活動，沒有內(nèi)化為機構(gòu)內(nèi)部的管理工具，沒有成為組織管理的自覺行為，也沒有建立起有助于推進績效考核的組織文化。

績效考核無序化有兩種表現(xiàn)形式：其一，考核主體多頭化。有些地方除了組織部門主導的目標責任制考核外，還有扶貧辦主導的脫貧攻堅考核、環(huán)保部門主導的環(huán)?？己?、各級黨委主導的黨建考核等等，其考核內(nèi)容重復，頻率過高，過度留痕，忽視實績，并使地方和基層應接不暇、不堪重負。其二，考核結(jié)果使用無序化?？己嗽u估結(jié)果一般應與預算、資源配置掛鉤，而一些地方的績效考核結(jié)果或者流于形式不予使用，或者被用于考察干部、決定晉升任免，或者用于進行經(jīng)濟獎懲，其結(jié)果往往會影響到相關(guān)人員的切身利益，導致績效考核具有濃厚的“人格化”屬性，上下級之間、部門與個人之間出現(xiàn)“共謀”行為，策略主義盛行?！啊仓\行為是基層政府與它的直接上級政府相互配合，采取各種策略應對來自更上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督” 〔3 〕。策略主義是地方官員基于自己的判斷而作出的效用最大化選擇，表現(xiàn)為：為了在績效考核中取得好的成績，不惜采取任何有助于目標實現(xiàn)的技術(shù)、策略和手段，而不論其正當與否，具有急功近利、不計成本、不惜代價的非理性特點，有很強的隨意性、變通性、短期性。這些行為作用于績效考核，容易導致考核無序化現(xiàn)象。

（二）短視：短期目標代替長期目標、即期目標代替跨期目標。地方政府是成本收益獨立核算的行為主體，其行為具有跨期特點，即這屆政府的某些行政行為，其影響可能在很多年后才會顯現(xiàn)出來。就政府的投資行為而言，它也具有即期和跨期影響，一般主要有兩類：一類是見效快但成本需要跨期支付的投資行為，譬如基礎(chǔ)設施建設，可以帶來就業(yè)、GDP等即期收益，但卻可能產(chǎn)生環(huán)境污染、財政困難等長期成本，這些成本需要在未來分期支付;另一類投資行為會發(fā)生即期的成本支付，譬如環(huán)境保護、教育投入、研發(fā)投入、民生工程等，但收益卻是跨期的，那時地方政府可能早已換屆，作為投資主體的本屆政府難以享受到投資的收益。在這種情況下，加上彈性任期制、晉升考核的政績壓力等作用，一些官員會更注重在短期內(nèi)取得明顯的政績，從而引發(fā)對即期目標（在短期內(nèi)、任期內(nèi)就可以看到成效，有利于提高政績的目標）的重視和對跨期目標的輕忽，亦即對顯性目標的重視和對隱性目標的忽視，表現(xiàn)為對“政績工程”“首長工程”的偏愛，和對需要長期投入、效果卻不明顯的環(huán)保、教育、民生等事業(yè)的疏離。

（三）選擇性關(guān)注：量化指標代替非量化指標，個體目標替代整體目標。績效評估的指標體系可分為量化（易測量的）指標和非量化（不易測量的）指標，這些指標屬性和意義的不同，決定了其得到的關(guān)注度和努力度是不同的。量化指標所涉任務一般具有剛性特征，并直接與責任人的政績、升遷和整個集體的工資、獎金、福利等掛鉤，因此在實際工作中更容易受到官員的重視。非量化指標不容易評估其產(chǎn)出和結(jié)果，也難以與責任人的政績、升遷掛鉤，這類任務往往得不到足夠的重視，這種“選擇性關(guān)注”現(xiàn)象必然造成努力配置的扭曲。政府的關(guān)注度、努力度決定著資源的流向，在市場尚不能充分發(fā)揮資源配置決定性作用的情況下，選擇性關(guān)注和努力配置的扭曲勢必導致資源配置的扭曲。

“選擇性關(guān)注”有時是一種無奈之舉，但經(jīng)常是主動選擇的結(jié)果。譬如，在考核過程中被廣泛采用的“一票否決制”就是通過賦予責任目標不同的權(quán)重、不同的優(yōu)先性，尤其是提高個別指標的權(quán)重，使其在考核中發(fā)揮決定性作用，來保證相關(guān)指標的完成和相關(guān)工作的落實。它是針對一些特別重大的事項譬如計劃生育、環(huán)境保護、社會治安綜合治理等采取“一票否決”，否決機會，取消被否決者的評優(yōu)資格;否決職務，給予被否決者降職、免職處分，不得晉升;否決利益，給予被否決單位和責任人經(jīng)濟處罰，包括工資、福利、經(jīng)費等都會受到影響。這種“一票否決”指標是一種前提性指標，只有它達標，其整體工作績效才能得到認可，而否決一旦實施，所有成績都會被否決，權(quán)重達到了100%，這是單個考核指標對整體目標的置換?！霸诳己诉^程中，指標屬性和指標權(quán)重設置決定著指標的重要性和官員努力的方向，并有著放大效應，權(quán)重設置的不合理也會導致‘選擇性關(guān)注傾向及努力配置和資源配置的扭曲” 〔4 〕。

（四）偏好替代：以上級政府的偏好代替公眾偏好。目標可以看作一系列代表相應結(jié)果的價值優(yōu)先權(quán)或?qū)嵱霉δ?。如果沒有清晰的優(yōu)先次序，理性評估和選擇就不可能發(fā)生。也就是說，優(yōu)先次序或偏好顯示決定著評估目標的設計和選擇，這里的偏好顯示既包括上級組織的偏好，也包括公眾的偏好。根據(jù)阿羅不可能定理，將每個個體表達的先后次序綜合成整個群體的偏好次序在絕大多數(shù)情況下是不可能的，因此公眾的偏好顯示經(jīng)常是缺乏的。在公眾偏好顯示缺乏、上級組織掌握評估權(quán)并采取自上而下、集中化評估的情況下，就會出現(xiàn)偏好替代現(xiàn)象，即以上級組織的價值偏好代替公眾的價值偏好，基于偏好替代設計的考核指標更多地反映了掌握評估權(quán)的上級組織和領(lǐng)導的偏好，卻難以體現(xiàn)公眾的偏好和真正關(guān)切。

（五）回應錯位：以回應上級政府代替對公眾回應。回應性是現(xiàn)代公共組織的核心價值，它涉及政府組織與公民的關(guān)系。一方面，政府要對公眾的需求作出積極、及時的反應;另一方面，政府有責任幫助公眾了解自己的需求、表達自己的需求，并發(fā)現(xiàn)自己的潛在需求。與完成績效目標相比，官員更應關(guān)心績效能否更好地適應民眾的需求以及如何適應民眾的需求。但是，在實踐中，上級機關(guān)掌握著績效考核的全過程，決定著績效指標的設計、權(quán)重的設置、考核程序的設計、考核方法的選擇、考核結(jié)果的使用等。這種目標設置和評估的集中化加強了地方政府、干部對上級的回應和責任，即對掌握決策權(quán)和公共資源的上級政府的價值偏好和期望的回應和責任，同時減弱了他們對公眾的回應和責任，對上級政府的回應置換了對公眾的回應。

三、地方政府績效考核失范的原因探析

績效考核制度的內(nèi)在特性是造成考核失范的內(nèi)在原因，譬如考核的強制性、控制性導致組織依附和責任轉(zhuǎn)移，“晉升錦標賽”導致激勵扭曲，政府任務的模糊性使其難以轉(zhuǎn)化為量化指標，指標的僵硬則導致指標體系因果量化關(guān)系的崩解，認知偏差與彈性任期制的疊加作用導致短視和短期行為。

（一）“短視”認知偏差與彈性任期制。行為經(jīng)濟學認為，行為主體在跨期選擇時“存在系統(tǒng)的‘短視認知偏差，形成短期貼現(xiàn)率高、長期貼現(xiàn)率低的不規(guī)則的時間偏好結(jié)構(gòu)特征。具體來說，行為主體會更看重短期的成本收益比，而對長期后果則考慮較少” 〔5 〕。從地方政府行為來講，一方面，地方政府的治理能力參差不齊，這種“短視”認知偏差難以避免;另一方面，在彈性任期制下，這種“短視”認知及短期行為也可能是地方官員的主動選擇。在法理上，任期制明確規(guī)定黨政領(lǐng)導職務每個任期為五年，但是官員頻繁調(diào)任、任期不滿卻是當今中國政治生活的一種“常態(tài)”，法理上的固定任期在執(zhí)行中權(quán)變?yōu)閺椥匀纹凇＿@種權(quán)變不可避免地對官員行為產(chǎn)生深刻影響，在激勵官員提高績效的同時，導致其施政規(guī)劃短視化、施政行為短期化。一個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展需要即期目標與跨期目標、短期目標與長期目標的和諧統(tǒng)一，即期目標、短期目標可以在短時間內(nèi)實現(xiàn)，而跨期目標、長期目標則往往需要幾任官員的持續(xù)努力才能達成，這是由地方政府行為的跨期特點決定的。但是地方官員考核卻以任期為節(jié)點進行，在任期彈性、平均任期短、調(diào)任頻繁又難以預料的現(xiàn)實情況下，任期內(nèi)投資未必具有政績的正外部性，即任內(nèi)收獲。為了在任期內(nèi)盡快取得更好的政績，作為理性人的地方官員會更重視短期利益，更關(guān)注短期績效，造成對長遠規(guī)劃、長期績效的忽視，采取短期行為而非跨期行為，對短期績效的關(guān)注置換了對長期績效的關(guān)注。

（二）考核的強制性與組織依附。我國地方政府的績效考核并不是內(nèi)生的，而是來自上級的要求和壓力，考核具有強制性。考核的強制性以行政命令為內(nèi)核，外化為評價指標和目標值的逐級分解、層層下達，通過自上而下的考評和逐級簽訂績效合同，使被考核者明確本級政府對于完成上級政府設定的考核指標所肩負的責任和義務。它通過官僚層級控制體系實現(xiàn)強制性的逐級傳遞，通過向被評價者施加壓力，迫使被評價者竭盡全力應對自上而下的績效評價體系。由于資源是有限的，考核指標的完成又受到資源配置的限制，這就造成組織對環(huán)境的依賴，并使組織行為控制成為可能，而組織控制又通過集權(quán)化的資源分配強化了地方政府對掌握公共資源的上級政府的依賴。在資源限制和組織依附的情況下，為了在資源配置和公共政策等方面獲得上級政府的支持，地方政府的理性選擇是在設計考核指標時迎合上級政府的價值偏好，上級政府的價值偏好替代了公眾的價值偏好。而且，組織依附制約著下級政府的行為，下級政府幾乎不可能對上級政府的考核標準提出異議，即便相應指標出現(xiàn)不相容甚至是出現(xiàn)目標置換時，下級機關(guān)也缺乏足夠的勇氣及自由裁量權(quán)去修改它們。

（三）內(nèi)部控制與責任轉(zhuǎn)移。“政府績效考核服務于多重目標，但主要可以分為‘外部責任和‘內(nèi)部控制兩種基本類型。發(fā)達國家的政府績效評估主要偏重于外部問責，即報告績效水平以推動公民監(jiān)督” 〔6 〕。在我國，政府績效考核則主要偏重于“內(nèi)部控制”，這種定位決定著績效考核的各個環(huán)節(jié)都有明顯的控制性。它是上級政府的管理工具，通過職務晉升、問責懲戒、激勵獎賞和資源配置等權(quán)限，一方面有效提升了行政執(zhí)行力，保證了地方政府的競爭活力;另一方面實現(xiàn)了對各級政府和黨政干部的有效控制。這其中的問責體系是內(nèi)控式的，主要表現(xiàn)為上級政府對下級政府的約束和要求，下級只能被動接受，為責任轉(zhuǎn)移提供可能性。我國各級政府及部門上下級之間的職責同構(gòu)特征，以及問責體系在自上而下的封閉體系中運行的特點，則為上級政府的責任轉(zhuǎn)移提供了體制便利，使一些上級政府將自己所承擔的事務轉(zhuǎn)移給下級政府或部門。在目標責任制考核中，目標沿著等級自上而下逐級分配，一些上級政府也將自己所負的行政責任向下轉(zhuǎn)移，使自己只享有“監(jiān)督”“評估”的權(quán)力，而不需承擔責任。

（四）晉升錦標賽與激勵扭曲。政府績效評價與自上而下的政府官員任命制相互耦合，共同構(gòu)成了政府官員的激勵機制。這種激勵機制也被稱為“晉升錦標賽”，在晉升錦標賽下，競賽標準由上級政府決定，它可以是（過去經(jīng)常是）GDP增長率，也可以是其他可度量的指標，以參賽人的相對位次而不是以絕對成績決定最終的勝負，競賽優(yōu)勝者獲得晉升 〔7 〕。在“晉升錦標賽”理論框架下，作為參賽人的地方政府主要官員被認為是追求政治晉升的“政治人”，他們的理性選擇必然是重視有關(guān)晉升考核的指標，其中經(jīng)濟績效是考核的關(guān)鍵指標，從而容易輕忽與晉升無關(guān)或關(guān)系不大的指標。因為地方官員晉升的主要依據(jù)是地方經(jīng)濟發(fā)展績效，這就使一些地方官員有強烈的沖動，甚至是不惜一切代價推動經(jīng)濟發(fā)展，以獲得政治上晉升的機會。作為一種激勵制度，晉升錦標賽通過把地方官員的升遷、利益與地方經(jīng)濟績效聯(lián)系起來，從而激勵地方官員推動地方經(jīng)濟增長，但是這種制度設計是基于偏好替代的，以上級組織的偏好代替公眾的偏好，容易導致激勵扭曲，激勵的方向是上級組織的偏好而非公眾的偏好。

（五）政府任務的模糊性與指標的僵硬。公共組織與私營組織的根本區(qū)別是任務的模糊性，“一些學者認為任務模糊性是指對于同一任務有不同思考路徑并存在競爭性解讀” 〔8 〕?？冃Ч芾砟Ｊ绞菍⒐步M織的任務、目標轉(zhuǎn)化為數(shù)字指標，這種模式認為政府的績效雖然是模糊的，但卻可以通過測量被有效管理，即通過簽訂以清晰、可量化的績效指標為核心的激勵合同來提高公共組織的績效。但是，這種指標式績效管理模式存在著明顯的弊端。第一，用清晰的數(shù)量指標來定義模糊的政府組織任務是困難的。由于指標數(shù)量的有限性和指標有限的代表性，導致指標無法概括任務全貌，出現(xiàn)以偏概全的問題，或者選出的指標是矛盾和不協(xié)調(diào)的，或者是指標過多造成代表性降低。第二，評估建立在量化技術(shù)基礎(chǔ)之上，高度依賴于數(shù)據(jù)的真實性、可靠性、可獲得性以及收集程序的正義性，其技術(shù)成本非常龐大。第三，指標體系吸引注意力，同時也爭奪注意力，導致選擇性關(guān)注。數(shù)量指標的設置使執(zhí)行者為某一指標付出努力，自然減少對其他指標的注意力，并造成目標間的相互損耗甚至排斥。第四，政府任務的模糊以及復雜多變的環(huán)境使得指標選擇特別困難，封閉、僵硬的指標體系難以全面反映經(jīng)濟社會的多元、開放與差異性，冰冷的數(shù)字也與公眾的感知隔離開來。第五，指標體系缺少靈活性、包容性，任何一個指標及權(quán)重的變化都會導致量化因果關(guān)系的松弛和崩解，并產(chǎn)生巨大的技術(shù)成本。

四、地方政府績效考核的治理

從目前看，指標設計是績效考核的關(guān)鍵，考核的治理也必須從規(guī)范指標設計開始，強化結(jié)果導向，剛性化結(jié)果使用，加強外部問責，建立均衡激勵機制。但是從長遠來看，模糊化管理應是治理考核失范的探索方向。

（一）規(guī)范化考核指標設計。績效考核具有“內(nèi)部控制”和“外部責任”雙重目標，要兼顧投入產(chǎn)出效率和公眾滿意度。在內(nèi)部控制模式下，每一項績效考核都指向某一級政府或某一個政府部門所具有的特殊職能，但是不同層級的政府組織在職能配置上是有差異的，而且由于資源稟賦、發(fā)展階段、優(yōu)先關(guān)注領(lǐng)域的不同，試圖建立普適性的績效考核指標體系是不現(xiàn)實的，也缺乏可操作性。指標設計必須在政府職能明確、邊界清晰的基礎(chǔ)上，針對具體的職能領(lǐng)域和公共服務項目，準確把握績效內(nèi)涵，對在職責履行和項目執(zhí)行中可量化測評的投入、產(chǎn)出和結(jié)果設置績效指標。如果績效考核在政府職能定位不合理、政府角色越位、錯位的基礎(chǔ)上進行，不僅徒勞無功，還會妨礙政府職能轉(zhuǎn)變。在外部責任模式下，績效考核以提升公眾滿意度為導向，可為政府行為提供外部激勵和約束，從而反映政府治理追求公平與民主的價值取向。指標體系設計注重公眾對政府服務的主觀評價，認為公眾評價是公眾表達意愿、政府了解并滿足公眾需求的重要途徑，評估結(jié)果公開并接受社會問責和監(jiān)督。

（二）強化考核的結(jié)果導向，防止績效目標對組織使命的錯位。我國政府績效考核的特點之一是忽視結(jié)果，它的制度設計是以投入要素而不是取得的結(jié)果、以政府活動的數(shù)量和規(guī)模（亦即效率）而不是這些活動產(chǎn)生的實際效果作為判斷其工作績效的標準。效率是指單位產(chǎn)出所消耗的資源總量，結(jié)果指標也稱效能指標，它報告項目和服務的結(jié)果，表示產(chǎn)品和服務的結(jié)果或?qū)Ψ諏ο蠛蜕鐣挠绊懀菍δ繕诉_成程度、需求得到滿足程度以及預設目標實現(xiàn)程度的測量。也就是說，考核的內(nèi)容和側(cè)重點須嚴格圍繞組織使命和法定職責，績效目標須與組織使命、組織任務相容，避免績效指標與組織使命和組織任務脫節(jié)、沖突的情況發(fā)生，尤其要防范績效目標對組織使命的錯位和置換。在實踐中，績效指標與組織使命和任務脫節(jié)甚至沖突的情況時有發(fā)生，表現(xiàn)為組織目標與績效指標的不匹配，進而導致組織目標承載的公共價值與績效指標承載的公共價值之間的沖突。譬如：環(huán)保監(jiān)察組織的目標是改善環(huán)境質(zhì)量，但其考核指標卻經(jīng)常是罰款額度、排污費征收率等，這就會使企業(yè)誤解為：只要繳納足額的排污費和罰款后就可以放心排污。這不是目標主次位置的顛倒，而是績效目標對組織使命的錯位，在這種情況下，績效考核不僅不能改善管理，反而會成為組織使命和公共價值實現(xiàn)的障礙。

（三）考核結(jié)果運用剛性化?？己瞬皇悄康?，而是手段，要強化考核結(jié)果的分析運用，對考核中發(fā)現(xiàn)的問題，以適當方式進行反饋，加強督促整改。當前我國績效考核結(jié)果常常與改善服務質(zhì)量、內(nèi)部激勵和資源配置完全脫節(jié)，在很大程度上被運用于考察干部、決定工資獎勵或者被用于排名，“人格化”屬性濃厚，使用比較軟性，僅僅是一種軟約束。但也正是由于考核結(jié)果使用的“人格化屬性”，為結(jié)果的使用提供了人為操作的空間，反而容易出現(xiàn)弄虛作假和“玩數(shù)字游戲”的行為。根據(jù)績效評估結(jié)果剛性使用的經(jīng)驗，將其與預算掛鉤成為績效預算比較有效。預算是與資源配置相聯(lián)系的，這使其和績效考核的融合在政治上比較困難，因為涉及獎賞成功還是彌補失敗的政治抉擇，即優(yōu)先配置資源給考核失敗方以求改善，還是優(yōu)先配置資源給考核成功方以獲取更優(yōu)的績效。但是，打通績效考核與財政預算的隔離，根據(jù)績效考核結(jié)果優(yōu)先配給資源，使績效考核結(jié)果使用剛性化，將績效考核變成一種硬約束工具，對于改進政策和程序，達到考核和改進的有效整合，仍然很有意義。

（四）通過社會參與加強外部問責。我國的績效考核屬于內(nèi)部評估，評估的是所謂“成績”，不重視如何通過評估政府的績效水平推動公民監(jiān)督，問責過程缺乏社會參與性，也缺少對官員的質(zhì)詢和問責，而公眾參與、公眾反饋則是著眼于外部問責。公眾對績效考核的參與，可通過將事實（硬件資料數(shù)據(jù)）和價值觀（公眾感覺）的結(jié)合增加考核的社會相關(guān)性與民主性，并為公眾提供評價政府、影響政府服務進而改進政府的機會。尤其是通過公眾滿意度、居民幸福指數(shù)等感受性指標的納入，可以建立一種感受傳遞機制和反饋機制，公眾通過感受公共服務和政策的效果，并傳遞、反饋給政策系統(tǒng)，以達到改進政府工作的目的?？冃Э己藘?nèi)含著一種問責制，問責制有兩個層面的含義：一是要求答復的能力或權(quán)力，二是制裁的能力。具體而言，就是要加強對官員的質(zhì)詢和問責，尤其是來自異體——行政系統(tǒng)外部的組織和人員（公眾）的質(zhì)詢和問責，不問你做對了什么，而是追問你做錯了什么，這是一種對抗性問責。只有加強外部問責、對抗性問責才能真正建立廣泛的公共問責機制，實現(xiàn)民主監(jiān)督。

（五）變強激勵為均衡激勵。政府績效考核所內(nèi)含的晉升錦標賽是一種強激勵機制，晉升激勵是政府官員完成上級政府設定的績效目標的主要動力源。由于各項績效指標的權(quán)重不一，其激勵程度存在著強弱之分。指標的激勵方向不同，存在著正向與逆向之分。譬如，經(jīng)濟發(fā)展相較于社會事業(yè)、科技發(fā)展等雖同屬于正向激勵指標，但具有更大的權(quán)重，屬于正向強激勵指標，其完成情況越好，政績越突出，得到晉升的幾率越大，其他指標則屬于正向弱激勵指標。而在負向激勵指標當中，安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、環(huán)境保護作為“一票否決”指標，相對于其他指標如政府債務、耕地保護等同屬于逆向激勵指標，但具有更高的權(quán)重，屬于負向強激勵指標。這些“一票否決”指標完成得越好，其政績越突出，得到晉升的幾率也越大，其他則屬于逆向弱激勵指標。但是，這些強激勵指標容易導致激勵扭曲。這是因為，由于政府的多任務性，在履行多任務時，對某一任務的高權(quán)重設置、高強度激勵（懲罰）會使努力方向從別的任務中轉(zhuǎn)移過來，換言之，對某一任務投入過多的精力會造成對其他任務的輕忽，使整體激勵效果下降 〔9 〕。為了使政府能夠比較平衡地完成各種任務，采取均衡激勵機制就成為一種理性選擇。目前，解決發(fā)展不平衡問題被提到了前所未有的重要位置，民生供給和社會公平將成為地方政府激勵的轉(zhuǎn)換方向與擴充陣地。