劉理暉 錢誠

【摘? 要】加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，釋放發(fā)展新動能，對新時期我國人力資本提升提出了新的要求。當(dāng)前，技術(shù)進(jìn)步對常規(guī)技能的替代和對高技能的需求不斷加大。中國勞動力市場供給“總體短缺、結(jié)構(gòu)性過?！钡膽B(tài)勢正在逐步呈現(xiàn)。需要從供給側(cè)入手加快適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)革命，落實人才強國戰(zhàn)略;推進(jìn)產(chǎn)教融合，提升人力資本供給質(zhì)量;加大科技人才、技能人才和海外人才等重點群體的人力資本投資力度。

【關(guān)鍵詞】 新動能? 技術(shù)進(jìn)步? 人力資本? 勞動力供給

新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)增長動力逐步從“人口紅利”向“人才紅利”轉(zhuǎn)換，從投資驅(qū)動向人力資本驅(qū)動轉(zhuǎn)換。人力資本質(zhì)量正在取代人力資源數(shù)量，逐步成為今后我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能的重要支撐。

一、技術(shù)進(jìn)步對常規(guī)技能的替代和對高技能的需求均在不斷加大

以信息技術(shù)和制造業(yè)、服務(wù)業(yè)深度融合為典型特征的新一輪技術(shù)革命，已經(jīng)使得許多常規(guī)性工作實現(xiàn)了自動化和智能化。在現(xiàn)階段，盡管有關(guān)人工智能對中國勞動力市場產(chǎn)生破壞性影響的證據(jù)仍然顯得碎片化、個案化，但是智能制造、智能服務(wù)在各個領(lǐng)域不斷地應(yīng)用和擴散，已經(jīng)對傳統(tǒng)勞動力市場產(chǎn)生了難以忽視的影響。主要特點是：對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)中常規(guī)性技能崗位的替代持續(xù)擴大;對高技能、個性化技能崗位的需求不斷增加;人機協(xié)同的全新生產(chǎn)模式將逐步確立。隨著人工智能對人們生活模式特別是生活便利性帶來的持續(xù)深遠(yuǎn)影響，我們有理由相信，其對生產(chǎn)模式和勞動技能的革命性影響也將是一個長期、不可逆轉(zhuǎn)的過程。

以工業(yè)機器人為例，中國已經(jīng)連續(xù)六年成為世界最大工業(yè)機器人市場，2018年中國安裝了15.4萬臺工業(yè)機器人，占全球裝機量的36%，超過美國和歐洲市場總和。工業(yè)機器人在國內(nèi)的應(yīng)用，已經(jīng)從四個方面影響了勞動力市場：一是填補無人作業(yè)區(qū)。在高空、高溫、高輻射、潔凈室等工作環(huán)境，機器人不但可以發(fā)揮人類無法實現(xiàn)的作用，而且能創(chuàng)造新的市場需求和就業(yè)機會。二是機器換人。未來生產(chǎn)線約有10%的簡單重復(fù)工作（搬料與上下料、焊接與釬焊、涂層與封膠、裝配與拆卸等）可以用機器人替代。從美國經(jīng)驗看，每使用1個工業(yè)機器人將取代生產(chǎn)線6～7個工作崗位，這將直接減少相關(guān)崗位操作工人的就業(yè)機會。三是通過技術(shù)外溢效應(yīng)產(chǎn)生新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和就業(yè)機會。工業(yè)機器人應(yīng)用重點產(chǎn)業(yè)如汽車、電子、家電、輕工、紡織、醫(yī)藥、半導(dǎo)體等，都在形成以工人機器人檢測維護(hù)、軟件開發(fā)、系統(tǒng)集成等為代表的一批新的產(chǎn)業(yè)鏈條。四是人機協(xié)同。工業(yè)機器人主要解決常規(guī)性、可重復(fù)工作任務(wù)，其深度學(xué)習(xí)能力和復(fù)雜任務(wù)解決能力仍然有限。2016年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）報告認(rèn)為，“被自動化”的不是整個工作崗位，只是工作內(nèi)容中的一部分，美國只有9%的工作面臨自動化的高風(fēng)險，其他20個OECD國家存在高替代風(fēng)險的工作所占比例也僅在6%～12%之間。因此，在未來很長一段時間內(nèi)，人機協(xié)同將是智能制造、智能服務(wù)的主要模式。但是，在人機協(xié)同的全新模式下，人可以做什么，需要掌握什么技能，以及如何實現(xiàn)對機器人的有效控制與協(xié)同，這些無法回避的關(guān)鍵問題目前尚無可信的結(jié)論。

從人力資本角度看，技術(shù)進(jìn)步使得常規(guī)性、重復(fù)性、高精度的勞動技能組合變得不再重要，而是越來越重視創(chuàng)造性、抽象化、個性化的勞動技能。過去十年，發(fā)達(dá)國家中常規(guī)性任務(wù)主導(dǎo)的中等技能工作崗位在不斷減少，而高技能和低技能工作崗位的占比持續(xù)上升，呈現(xiàn)“就業(yè)兩極分化”現(xiàn)象。中國勞動力市場的調(diào)查數(shù)據(jù)也表現(xiàn)出這一趨勢。2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國勞動力市場對具有專業(yè)技術(shù)等級要求的崗位求人倍率均大于1.70，遠(yuǎn)高于勞動力市場1.27的平均水平。其中，高級技能人員、高級工程師、高級技師崗位的求人倍率均高于2，分別為2.39、2.01、2.01。解決好高技能人才短缺和產(chǎn)業(yè)適配，是當(dāng)前提高我國人力資本質(zhì)量、釋放發(fā)展新動能的一個十分重要而迫切的問題。

二、中國勞動力市場供給“總體短缺、結(jié)構(gòu)性過?！钡膽B(tài)勢正在逐步呈現(xiàn)

中國經(jīng)濟(jì)增長長期得益于“人口紅利”，但隨著“劉易斯拐點”階段的到來，中國勞動力已經(jīng)從過去的“總體過剩、結(jié)構(gòu)性短缺”，逐步向“總體短缺、結(jié)構(gòu)性過剩”轉(zhuǎn)變。21世紀(jì)前10年，中國剩余勞動力約為1.65億～2.3億人。2013年，勞動年齡人口絕對量達(dá)到10.05億人的歷史峰值，此后勞動力總規(guī)模逐年下降，剩余勞動力規(guī)?？焖贉p少。2018年，我國16～59歲人口為8.97億人，與2017年相比減少470萬人，比重下降0.6個百分點。中國勞動力供求平衡的轉(zhuǎn)折性變化，在勞動年齡人口達(dá)到峰值前就有征兆。早在2010年第一季度，勞動力市場的求人倍率就已突破1，此后更是長期處在1之上的較高水平，說明勞動力的崗位需求已長期超過求職人數(shù)，勞動力資源處于總體短缺狀態(tài)。

綜合考慮我國勞動參與率（68.72%）仍位居全球前列、人口基數(shù)大、失業(yè)率相對較低等因素，短期內(nèi)中國“人口紅利”并不會快速消失。但是，未來一段時期，隨著勞動力人口持續(xù)下降和人口老齡化程度加深，中國經(jīng)濟(jì)增長將面臨勞動力總量不足的風(fēng)險制約。這就意味著，通過加大人力資本投資來提高勞動生產(chǎn)率，將成為推動我國經(jīng)濟(jì)增長的重要途徑。

勞動力總量不足的同時，結(jié)構(gòu)性過剩的問題也十分明顯。過去勞動力剩余主要存在于農(nóng)村勞動力群體，而現(xiàn)在主要存在于傳統(tǒng)工業(yè)制造業(yè)部門。從2012年起，第二產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)兩個明顯變化：一是人均產(chǎn)值增速從10%～15%區(qū)間快速跌落至4%～7%區(qū)間;二是就業(yè)彈性從正值區(qū)間進(jìn)入負(fù)值區(qū)間，工業(yè)吸納就業(yè)能力下降。鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、玻璃等淘汰落后產(chǎn)能的主要行業(yè)，面臨巨大的就業(yè)轉(zhuǎn)移壓力。比如，鋼鐵行業(yè)主業(yè)勞動生產(chǎn)率在2020年將提高到1000噸/人·年以上。在總產(chǎn)量不增的目標(biāo)下，將減少100余萬主業(yè)從業(yè)人員，同時帶動企業(yè)非鋼產(chǎn)業(yè)人員的大幅減少。

另一個值得重點關(guān)注的群體是大學(xué)畢業(yè)生。從受教育水平看，大學(xué)畢業(yè)生數(shù)量規(guī)模是衡量我國人力資本水平的一個核心指標(biāo)。2019年全國普通高校畢業(yè)生預(yù)計將達(dá)到834萬人。新增大學(xué)畢業(yè)生規(guī)模之龐大、持續(xù)周期之長，對改善中國人力資本具有極其重要的意義。但是，當(dāng)前大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)狀況并不樂觀。一方面，高校招生規(guī)模擴大帶動社會和家庭加大“高學(xué)歷”投資。高校畢業(yè)生人數(shù)大幅增加，就業(yè)難問題突出。畢業(yè)前找不到合適工作的應(yīng)屆生比例約占25%，出現(xiàn)家庭教育投入增加但投資回報率降低的問題?！白x書無用”對低收入家庭教育投入的擠出效應(yīng)明顯，“寒門難出貴子”評論時有出現(xiàn)。另一方面，對應(yīng)用型教育和實用技能教育的重視和投入不足，使得新興產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)找不到足夠的專業(yè)技術(shù)人員和技能人才，呈現(xiàn)“大學(xué)畢業(yè)生高供給下，企業(yè)招聘難”和“企業(yè)高需求下，大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難”并存的局面。

三、從供給側(cè)入手加快推進(jìn)我國人力資本的提升

提升人力資本的本質(zhì)是提高勞動力供給的質(zhì)量，方向是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，提升人力資本的投資效率和供給質(zhì)量。在我國提升人力資本的基本路徑，就是以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，加大人力資源供給側(cè)改革，在新的歷史時期深入落實人才強國戰(zhàn)略。

（一）適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)革命，落實人才強國戰(zhàn)略

產(chǎn)業(yè)競爭的本質(zhì)是科技競爭和人才競爭?！?019全球人力資本趨勢報告》顯示，我國在高精尖產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，創(chuàng)新型人才、應(yīng)用型人才、高技能人才、復(fù)合型人才供給跟不上變革步伐的現(xiàn)象會越來越突出。總體看，我國經(jīng)濟(jì)增長新動能領(lǐng)域人才競爭形勢十分嚴(yán)峻。

黨的十九大報告強調(diào)，聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強國，對進(jìn)一步實施人才強國戰(zhàn)略作了新部署。深入實施人才強國戰(zhàn)略，就是要貫徹新的人才發(fā)展理念，把人才作為推進(jìn)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，努力造就數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者、數(shù)以千萬計的專門人才和一大批拔尖創(chuàng)新人才，建設(shè)一支規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)較高的人才隊伍。落實人才強國戰(zhàn)略從宏觀上看包括八個方面：優(yōu)先投資人才，提高人才投資效益;加強人才資源能力建設(shè)，大幅度提升各類人才的整體素質(zhì);推動人才結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)人才結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào);大力開發(fā)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點領(lǐng)域急需的緊缺專門人才;改革人才發(fā)展體制機制，完善人才管理體制;大力吸引海外高層次人才和急需的緊缺專門人才;加快人才工作法制建設(shè);加強和改進(jìn)黨對人才工作的領(lǐng)導(dǎo)等。這些總體要求是提升我國人力資本水平的基本原則。

在實際工作中落實人才強國戰(zhàn)略，提升人力資本競爭力，重點要體現(xiàn)三個方面：一是堅持人才引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展，二是堅持把能力建設(shè)作為人力資本提升的主題，三是健全人力資本投資體制機制。要將人才工作作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要評價指標(biāo)，將人才發(fā)展與實施重大國家戰(zhàn)略、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局等同步謀劃和推進(jìn)，在“一帶一路”“中國制造2025”等重大國家戰(zhàn)略中落實人才項目、人才工程和人才規(guī)劃等。加大人力資本投資，就是要加快教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)文化等重點領(lǐng)域改革，重點提升科技人才、高技能人才人力資本水平，擴大開放，吸引海外人才，不斷創(chuàng)新人才工作體制機制，提升我國人力資源的知識、技能、素質(zhì)等競爭力。

（二）推進(jìn)產(chǎn)教融合，提升人力資本供給質(zhì)量

教育是強國之本，是提升人力資本的關(guān)鍵途徑。針對我國人力資本投資中的主要問題，應(yīng)深度推進(jìn)產(chǎn)教融合，加快教育領(lǐng)域改革，不斷提高人力資本投資的效率和效益。

一是創(chuàng)新人才教育培養(yǎng)模式。突出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求導(dǎo)向，建立高校學(xué)科專業(yè)、類型、層次和區(qū)域布局動態(tài)調(diào)整機制，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才培養(yǎng)開發(fā)規(guī)劃，加強產(chǎn)業(yè)人才需求預(yù)測，加快培育重點行業(yè)、重要領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)人才。注重人才創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力培養(yǎng)，探索建立以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為導(dǎo)向的人才培養(yǎng)機制，完善產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合的協(xié)同育人模式。促進(jìn)學(xué)科專業(yè)設(shè)置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步，建立學(xué)科專業(yè)動態(tài)調(diào)整機制，擴大高校專業(yè)設(shè)置的自主權(quán)，增強專業(yè)設(shè)置的科學(xué)性、靈活性和特色化，注重專業(yè)設(shè)置前瞻性，主動適應(yīng)新技術(shù)、新工藝、新裝備、新材料發(fā)展需求，增設(shè)前沿和緊缺學(xué)科專業(yè)，強化行業(yè)特色學(xué)科專業(yè)建設(shè)。

二是健全人力資本多元投入機制。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，完善人才發(fā)展投入機制，加大人才開發(fā)投入力度。發(fā)揮企業(yè)在職業(yè)教育中的重要辦學(xué)主體作用，鼓勵行業(yè)企業(yè)參與人才培養(yǎng)。研究出臺促進(jìn)校企合作的有關(guān)辦法，明確行業(yè)企業(yè)參與人才培養(yǎng)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。通過授權(quán)委托、購買服務(wù)等方式，推動新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)企業(yè)深度參與相關(guān)專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和人才培養(yǎng)方案制定、課程教材等教學(xué)資源開發(fā)、教學(xué)實施等。支持行業(yè)組織和行業(yè)龍頭企業(yè)牽頭制定院校人才培養(yǎng)評價標(biāo)準(zhǔn)，開展質(zhì)量認(rèn)證工作。

三是擴大各級各類教育的投資規(guī)模。2018年，中國高中階段教育（88.8%）和高等教育（48.1%）的毛入學(xué)率仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于高收入國家，甚至比巴西、墨西哥、南非等國家都要低。近年來，我國教育財政投入穩(wěn)步提升，2018年全國教育經(jīng)費總投入為46135億元，比上年增長8.39%，占國民生產(chǎn)總值的比重僅為4.11%，離發(fā)達(dá)國家教育財政投入占比仍有差距。

四是促進(jìn)教育公平，擴大教育開放。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，努力使每個人不分性別、不分城鄉(xiāng)、不分地域、不分貧富、不分民族都能接受良好教育，實現(xiàn)基本教育公共服務(wù)均等化。在高等教育領(lǐng)域，擴大教育開放，加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，積極投身實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，同世界一流資源開展高水平合作辦學(xué)，提升我國教育的世界影響力。

（三）加大重點群體人力資本投資力度

科技人才、技能人才和海外人才是我國塑造新動能的重要力量，優(yōu)先發(fā)展科技人才、技能人才和海外人才隊伍，是盡快解決現(xiàn)階段人才供給不足和人才瓶頸的重要途徑。

一是提升科技人才人力資本。我國R&D人員總量連續(xù)五年穩(wěn)居世界第一，我國科技人力資源總量持續(xù)增長，2017年達(dá)到8705萬人，R&D人員總量達(dá)到621.4萬人，折合全時工作量人員為403.4萬人年，在2013年超過美國。但是，我們在科技人才隊伍上也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，就是創(chuàng)新型科技人才嚴(yán)重不足。世界級科技大師缺乏，領(lǐng)軍人才、尖子人才缺失，工程技術(shù)人才培養(yǎng)同生產(chǎn)和創(chuàng)新實踐脫節(jié)。

提升科技人才人力資本，要改進(jìn)創(chuàng)新型科技人才培養(yǎng)支持方式，包括實施國家高層次人才特殊支持計劃，建立基礎(chǔ)研究人才培養(yǎng)長期穩(wěn)定支持機制，加大對新興產(chǎn)業(yè)以及重點領(lǐng)域、企業(yè)急需緊缺人才支持力度，支持新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)，鼓勵人才自主選擇科研方向、組建科研團(tuán)隊，開展原創(chuàng)性基礎(chǔ)研究和面向需求的應(yīng)用研發(fā)。要完善創(chuàng)新型科技人才評價、激勵和服務(wù)保障體系，不斷健全完善科技人才分類評價和激勵機制，突出質(zhì)量、貢獻(xiàn)和績效導(dǎo)向，針對不同學(xué)科門類特點，建立科學(xué)的分類評價指標(biāo)體系和評價程序。通過技術(shù)股權(quán)、股票期權(quán)、現(xiàn)金分紅等措施，調(diào)動創(chuàng)新型科技人才的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

二是提升技能人才人力資本。2017年，我國技能勞動者達(dá)1.65億人，其中高技能人才有4791萬。但是，我國技能人才仍面臨著職業(yè)發(fā)展通道不暢、經(jīng)濟(jì)待遇偏低、社會地位不高、激勵機制不足等問題。

提升技能人才人力資本，一要健全職業(yè)技能教育培訓(xùn)體系，通過學(xué)校教育培養(yǎng)、企業(yè)崗位培訓(xùn)、個人自學(xué)提高等方式，加快高技能人才的培養(yǎng)，充分發(fā)揮高等職業(yè)院校和高級技工學(xué)校、技師學(xué)院的培訓(xùn)基地作用，擴大培訓(xùn)規(guī)模，提高培訓(xùn)質(zhì)量。二要完善技能人才評價制度，推進(jìn)職業(yè)資格證書制度和技師考評制度改革，逐步理順技能人才評價和成長機制，進(jìn)一步提高技能人才的社會地位，優(yōu)化技能人才成長的社會環(huán)境。三要依托一批技能人才建設(shè)項目、技能人才振興計劃、技能人才培訓(xùn)基地和技能大師工作室，針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)緊缺技能人才，夯實我國技能人才基礎(chǔ)，顯著提升技能人才的供給規(guī)模和能力素質(zhì)。

三是提升海外人才人力資本利用率。整合全球人才資源、促進(jìn)人才合理流動、實現(xiàn)人力資本合理分布、提高人才集聚度，是人力資本投資的重要方式。海外留學(xué)生、華人、外籍來華人士及世界其他對華友好人士都是中華民族復(fù)興的寶貴人才資源，通過團(tuán)結(jié)、吸引和開發(fā)海外人才，可以更好地為提升我國新動能的全球競爭力提供人才支撐。

提升海外人才人力資本利用率，要求我們加大吸引留學(xué)和海外高層次人才工作力度，繼續(xù)貫徹支持留學(xué)、鼓勵回國、來去自由的方針，鼓勵留學(xué)人員以不同方式為祖國服務(wù)。要建立全國統(tǒng)一的留學(xué)人才信息系統(tǒng)和留學(xué)人才庫，完善留學(xué)人才的評價認(rèn)定制度，提高吸引高層次留學(xué)人才工作的針對性和實效性。要健全留學(xué)人才為國服務(wù)的政策措施，健全對海外高級人才實行的在華長期居留或永久居留制度，制定投資移民法、技術(shù)移民法和海外高級人才聘用管理辦法。要建立和完善國際人才市場，發(fā)展和規(guī)范引進(jìn)海外人才中介組織，保護(hù)應(yīng)聘海外人才和聘用單位的合法權(quán)益。

四、結(jié)語

推動我國高質(zhì)量發(fā)展，釋放發(fā)展新動能，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，需要強大的人力資本支撐。黨的十九大報告指出，要瞄準(zhǔn)世界科技前沿，強化基礎(chǔ)研究，實現(xiàn)前瞻性基礎(chǔ)研究、引領(lǐng)性原創(chuàng)成果重大突破。這對新時期我國人力資本提升的方向和內(nèi)容提出了新的要求。

未來一段時期是經(jīng)濟(jì)增長新舊動能的接續(xù)轉(zhuǎn)換期，也是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期。我國在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)人力資本投資、開發(fā)、配置和利用，既面臨重大機遇，也面臨重要挑戰(zhàn)。人力資源開發(fā)政策和有關(guān)人才政策要適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)，堅持問題導(dǎo)向，實現(xiàn)精準(zhǔn)發(fā)力，在更大程度和更高層次上提升我國人力資本水平。要從落實國家人才戰(zhàn)略、推動教育領(lǐng)域供給側(cè)改革、加快重點群體人力資本提升等方面持續(xù)深化，培養(yǎng)造就一大批具有國際水平的科技人才、技能人才、海外人才和高水平創(chuàng)新團(tuán)隊，為釋放發(fā)展新動能提供持續(xù)不竭的人力資本支持。

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（作者劉理暉系國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所副所長、研究員;錢誠系國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所助理研究員）