曹海軍

[摘 要]上海目前正在加快建設(shè)邁向卓越的全球城市，推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化，提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力是重要戰(zhàn)略目標(biāo)，維護(hù)城市運(yùn)行安全是基礎(chǔ)保障。本次突發(fā)的新冠肺炎疫情對(duì)城市運(yùn)行安全的應(yīng)急物資保障能力是一次考驗(yàn)。通過不斷完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度、增強(qiáng)應(yīng)急物資生產(chǎn)流通能力、優(yōu)化儲(chǔ)備品種結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新儲(chǔ)備方式、健全儲(chǔ)備物資調(diào)撥配送，提升城市應(yīng)急保障能力，保障城市運(yùn)行安全和人民群眾生命安全。

[關(guān)鍵詞]城市治理;應(yīng)急物資;保障能力

新冠肺炎疫情是一次全國(guó)性的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，其傳播速度之快、感染范圍之廣、防控難度之大，為新中國(guó)成立以來之最。上海作為超大型城市，經(jīng)受住了疫情的嚴(yán)重考驗(yàn)，但在防控過程中，也暴露出城市公共衛(wèi)生以及應(yīng)急物資保障的短板和不足，對(duì)城市應(yīng)急管理和安全有序運(yùn)行提出了更高要求。立足于上海超大城市實(shí)際，加快城市公共治理和城市運(yùn)行應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障體系建設(shè)研究顯得格外必要。

一、新冠肺炎疫情凸顯應(yīng)急儲(chǔ)備物資的重要性

1.現(xiàn)有應(yīng)急儲(chǔ)備物資發(fā)揮了積極作用

去年年底，新冠肺炎疫情在湖北武漢爆發(fā)，自1月中下旬開始迅速蔓延，截至目前全國(guó)累計(jì)確診病例8.4萬余例，已造成4600余人死亡。疫情就是命令，防控就是責(zé)任，為打贏疫情阻擊戰(zhàn)，全國(guó)內(nèi)地31個(gè)省區(qū)市啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控，共同抗擊疫情。上海，常住人口2400余萬人，外來人口流動(dòng)頻繁，防控壓力較大。在疫情爆發(fā)初期，隨著感染確診病例的迅速增加，各類公共衛(wèi)生防護(hù)、防疫類物資需求量激增，但上海市相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)能尚未完全恢復(fù)，加之區(qū)域間物資調(diào)運(yùn)不暢，不僅無法滿足普通市民對(duì)口罩、消毒液等購(gòu)買需求，甚至前線醫(yī)護(hù)人員和防控人員的口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡、測(cè)溫儀等也紛紛告急，給防控工作有效開展帶來一定壓力。

對(duì)此，上海市啟動(dòng)了市級(jí)儲(chǔ)備物資應(yīng)急機(jī)制，動(dòng)用市級(jí)儲(chǔ)備口罩，重點(diǎn)向一線醫(yī)護(hù)人員、基層防控一線人員定向投放應(yīng)急儲(chǔ)備物資，發(fā)揮了“壓艙石”的積極作用。同時(shí)，發(fā)揮應(yīng)急救災(zāi)物資作用，第一時(shí)間向上海駐鄂援助醫(yī)療隊(duì)提供棉大衣，向入滬道口檢查人員提供棉大衣、帳篷、應(yīng)急包等物資，向市級(jí)醫(yī)院提供移動(dòng)廁所等，發(fā)揮了應(yīng)急保障作用。

2.應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系是城市運(yùn)行安全的基礎(chǔ)保障

作為特大型城市，應(yīng)對(duì)全國(guó)性的公共衛(wèi)生事件，如何建立全市層面的聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，如何快速啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，快速打通應(yīng)急物資的生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備、配送等各個(gè)環(huán)節(jié)，快速調(diào)動(dòng)國(guó)際、國(guó)內(nèi)及本市的應(yīng)急物資資源，做到關(guān)鍵時(shí)候調(diào)得出、供得上、保到位，切實(shí)提升應(yīng)急物資保障能力，是城市治理能力現(xiàn)代化和城市運(yùn)行安全的基礎(chǔ)需求和保障。在城市的運(yùn)行管理過程中，除了新冠肺炎疫情這類公共衛(wèi)生事件的防控應(yīng)對(duì)，生產(chǎn)安全、自然災(zāi)害、社會(huì)安全事件等應(yīng)急管理也是城市治理體系和治理能力的重要組成部分。正如同濟(jì)大學(xué)城市風(fēng)險(xiǎn)管理研究院院長(zhǎng)孫建平所指出的，我們用40年時(shí)間走過了西方發(fā)達(dá)國(guó)家200年的城市化進(jìn)程，呈現(xiàn)出趕超型、跨越式、超常規(guī)等特征。這些特征對(duì)我們的城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控提出了與以往不同的挑戰(zhàn)， 既要警惕 “黑天鵝”事件，也要防范“灰犀?！笔录?。

上海人口密度大、產(chǎn)業(yè)高度集聚、高層建筑和重要設(shè)施高度密集、地下空間管網(wǎng)密集、軌道交通承載量超負(fù)荷，再加上極端天氣等，都是城市安全的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。一旦遇到城市突發(fā)事件，快速應(yīng)急處置和應(yīng)急管理，建立完備高效的應(yīng)急物資保障體系就成為基本需求，這不僅對(duì)我們現(xiàn)有的應(yīng)急儲(chǔ)備物資布局、品種、數(shù)量、結(jié)構(gòu)提出了更高的要求，而且對(duì)應(yīng)急物資的生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備、調(diào)配等各環(huán)節(jié)提出了更高的要求。

二、上海市現(xiàn)有應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系現(xiàn)狀

應(yīng)急物資儲(chǔ)備是指為了在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，能夠提供充分的物資保障，有效應(yīng)對(duì)各種緊急情況，并在事后能夠滿足恢復(fù)重建需要的物資備用計(jì)劃。建立健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障體系，是完善應(yīng)急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥和緊急配送等一攬子保障體系 。近年來，上海市建立和完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，不斷提高應(yīng)急物資保障能力建設(shè)，不斷提高突發(fā)事件應(yīng)對(duì)水平。

1.初步建立三級(jí)儲(chǔ)備體系

近年來，上海市結(jié)合實(shí)際情況，著眼于應(yīng)急物資儲(chǔ)備的結(jié)構(gòu)，初步建立起市級(jí)儲(chǔ)備商品、專業(yè)儲(chǔ)備和區(qū)（縣）單元儲(chǔ)備的三級(jí)儲(chǔ)備格局。市級(jí)儲(chǔ)備商品涉及糧食、農(nóng)資、生活必需品以及抗災(zāi)救災(zāi)商品等應(yīng)急物資。專業(yè)儲(chǔ)備是根據(jù)突發(fā)事件處置的特點(diǎn)和要求，各相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的專業(yè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備，主要涉及防汛、防臺(tái)、救護(hù)類物資以及救災(zāi)物資等。區(qū)（縣）單元儲(chǔ)備是根據(jù)各自區(qū)域特點(diǎn)，參照市級(jí)儲(chǔ)備商品和專業(yè)儲(chǔ)備辦法，重點(diǎn)落實(shí)與本區(qū)域應(yīng)急處置需要相符的應(yīng)急物資儲(chǔ)備。

2.現(xiàn)有應(yīng)急物資儲(chǔ)備存在短板

本次新冠肺炎疫情防控中，上海市建立的三級(jí)儲(chǔ)備體系對(duì)增加市場(chǎng)供應(yīng)、保障一線防控人員的應(yīng)急需要發(fā)揮了積極作用。但是，上海市應(yīng)急物資儲(chǔ)備的布局、規(guī)模和結(jié)構(gòu)等與特大城市應(yīng)急保障能力存在一定差距，且存在儲(chǔ)需錯(cuò)位的問題，如本次疫情防控最緊缺的N95醫(yī)用口罩，應(yīng)急儲(chǔ)備的比較少，防護(hù)服、護(hù)目鏡、測(cè)溫計(jì)等防護(hù)防控物資，儲(chǔ)備的也比較有限，應(yīng)急儲(chǔ)備的托底作用沒有得到有效發(fā)揮。此外，現(xiàn)有應(yīng)急物資儲(chǔ)備格局、儲(chǔ)備方式等比較單一，與建立平戰(zhàn)結(jié)合、采儲(chǔ)結(jié)合的應(yīng)急物資管理機(jī)制、提升應(yīng)急體系運(yùn)行效率不相適應(yīng)。

3.應(yīng)急物資的生產(chǎn)能級(jí)有待進(jìn)一步增強(qiáng)

本次突發(fā)的新冠肺炎疫情對(duì)口罩、防護(hù)服等物資需求巨大，我國(guó)本來是口罩生產(chǎn)大國(guó)，產(chǎn)能占到全球產(chǎn)能的50%以上，恰逢春節(jié)假期，工人放假，節(jié)后返工也需要14天隔離時(shí)間，加上原材料緊缺，口罩產(chǎn)能的恢復(fù)需要一個(gè)時(shí)間過程，導(dǎo)致在疫情防控期間的口罩、防護(hù)服等供需矛盾非常突出。近年來，上海市產(chǎn)業(yè)政策不斷調(diào)整，防護(hù)類物資生產(chǎn)產(chǎn)能有限，口罩、防護(hù)服等防護(hù)物資的市場(chǎng)供應(yīng)主要是通過國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)銷流通及國(guó)際進(jìn)口貿(mào)易等市場(chǎng)化方式來保障。但是，新冠肺炎疫情迅速蔓延后，全國(guó)內(nèi)地31個(gè)省區(qū)市迅速啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，各種臨時(shí)防控及管控措施升級(jí)，省際物資流通配送受到一定影響;當(dāng)時(shí)世界衛(wèi)生組織也將新冠肺炎疫情列為國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，國(guó)際航空、航運(yùn)、通關(guān)等受到一定限制，給進(jìn)口貿(mào)易帶來較大影響。在一系列因素影響下，上海市應(yīng)急物資保障受到較大考驗(yàn)，雖然通過政策扶持、企業(yè)緊急轉(zhuǎn)產(chǎn)擴(kuò)產(chǎn)等方式，上海市口罩產(chǎn)能從最低每天50萬只左右，最高提升到每天1000萬只的產(chǎn)能，有力保障了上海市防控疫情的需要，但也凸顯出保留扶持必要的本地應(yīng)急物資生產(chǎn)產(chǎn)能是非常必要的，應(yīng)急物資的生產(chǎn)能級(jí)有待進(jìn)一步強(qiáng)化。

三、完善上海市應(yīng)急物資保障能力的建議

1.強(qiáng)化依法防控，推動(dòng)應(yīng)急儲(chǔ)備物資保障法治化

目前，在中央層面，對(duì)于應(yīng)急物資的管理主要是依靠政策而不是法律。除了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第32條對(duì)“國(guó)家建立健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度”，《國(guó)防動(dòng)員法》第33至36條和第54條對(duì)“戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備與調(diào)用”“民用資源征用與補(bǔ)償”等做出了原則規(guī)定，對(duì)應(yīng)急物資的具體管理分散在相關(guān)部門的規(guī)章和規(guī)范性文件中，存在立法滯后、立法位階低等問題。這種立法現(xiàn)狀一定程度上制約了全國(guó)各類物資儲(chǔ)備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，也不利于各類儲(chǔ)備的規(guī)范管理和更好發(fā)揮作用。在上海，目前各類應(yīng)急物資的管理缺少一部地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，主要依靠部門規(guī)范性文件來管理，一旦遇到突發(fā)事件，缺少法治保障，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一高效的物資調(diào)配。下一步，建議根據(jù)上海市人大常委會(huì)《關(guān)于全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》以及中共上海市委全面依法治市委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控工作法治保障的實(shí)施意見》，落實(shí)依法防控的要求，結(jié)合上海實(shí)際，加強(qiáng)調(diào)研論證，加快制定政府規(guī)章，爭(zhēng)取盡快出臺(tái)上海市健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障能力的實(shí)施意見，圍繞應(yīng)急物資的生產(chǎn)、采購(gòu)、調(diào)撥、運(yùn)輸、儲(chǔ)備等各環(huán)節(jié)，明確部門職責(zé)、管理制度、應(yīng)急征用、聯(lián)動(dòng)機(jī)制等內(nèi)容，為上海市進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急物資保障能力建設(shè)提供法治保障。

2.發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)，增強(qiáng)應(yīng)急物資生產(chǎn)流通能力

充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)約束作用，將完善應(yīng)急物資保障體系建設(shè)納入上海市“十四五”規(guī)劃綱要，統(tǒng)籌規(guī)劃上海市應(yīng)急物資的生產(chǎn)、流通、收儲(chǔ)、調(diào)撥和緊急配送等各環(huán)節(jié)能力建設(shè)。結(jié)合上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，優(yōu)化物資產(chǎn)能和區(qū)域布局，適當(dāng)擴(kuò)大龍頭企業(yè)對(duì)緊缺物資的生產(chǎn)能力，更加突出生產(chǎn)能力儲(chǔ)備和技術(shù)儲(chǔ)備，確保應(yīng)急時(shí)統(tǒng)一生產(chǎn)、快速增產(chǎn)、加大核心技術(shù)和生產(chǎn)工藝研發(fā)投入。增強(qiáng)骨干流通企業(yè)的收儲(chǔ)能力，培育穩(wěn)定的物流配送能力。對(duì)疫情防控重點(diǎn)物資的生產(chǎn)、流通等企業(yè)實(shí)施名單制管理，在項(xiàng)目立項(xiàng)建設(shè)、資金補(bǔ)貼、用地、用能、融資等方面給予政策支持。建立突發(fā)事件緊缺物資產(chǎn)能快速恢復(fù)應(yīng)對(duì)機(jī)制，對(duì)短期可能出現(xiàn)的物資供應(yīng)短缺，要建立集中生產(chǎn)調(diào)度機(jī)制，統(tǒng)一組織原材料供應(yīng)、安排定點(diǎn)生產(chǎn)、規(guī)范質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確保應(yīng)急物資保障有序有力。同時(shí)，要積極利用國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)資源，發(fā)揮上海總部經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與3M、杜邦等跨國(guó)企業(yè)開展產(chǎn)銷合作，利用其在滬的防護(hù)設(shè)備生產(chǎn)基地，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品和完善的供應(yīng)鏈能力，借力跨國(guó)企業(yè)調(diào)配全球市場(chǎng)資源的能力，提升上海市物資產(chǎn)銷能力。

3.調(diào)整優(yōu)化應(yīng)急物資儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)，健全儲(chǔ)備輪換使用機(jī)制

近日，上海市委、市政府已經(jīng)出臺(tái)《關(guān)于完善重大疫情防控體制機(jī)制健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的若干意見》，凸顯上海市建立大應(yīng)急、大衛(wèi)生、大儲(chǔ)備的緊迫性和必要性，要立足于采儲(chǔ)結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合的原則，科學(xué)測(cè)算上海市應(yīng)急物資各使用單位及市民的日常需求量，建立常備規(guī)模的實(shí)物儲(chǔ)備庫(kù)存，建立分類儲(chǔ)備目錄、品類及結(jié)構(gòu)，特別是充實(shí)增加對(duì)N95醫(yī)用防護(hù)口罩、醫(yī)用防護(hù)服、護(hù)目鏡、醫(yī)用隔離衣等疫情防控緊缺物資的儲(chǔ)備規(guī)模，滿足公共衛(wèi)生應(yīng)急保障需求。同時(shí)，要建立健全儲(chǔ)備輪換使用機(jī)制，引導(dǎo)公共衛(wèi)生應(yīng)急物資與當(dāng)?shù)蒯t(yī)療結(jié)構(gòu)等進(jìn)行供需對(duì)接，確保儲(chǔ)備物資常儲(chǔ)常新。在建立公共衛(wèi)生應(yīng)急物資的基礎(chǔ)上，還要根據(jù)上海市人口密度大、高層建筑和重要設(shè)施高度密集、地下空間管網(wǎng)密集、軌道交通承載量超負(fù)荷等城市安全的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，系統(tǒng)排摸和梳理對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全等突發(fā)事件的應(yīng)急物資需求，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及時(shí)動(dòng)態(tài)更新應(yīng)急物資分類和儲(chǔ)備目錄，科學(xué)調(diào)整儲(chǔ)備數(shù)量，優(yōu)化應(yīng)急必需品的儲(chǔ)備規(guī)模和結(jié)構(gòu)，切實(shí)提升應(yīng)急儲(chǔ)備物資的效能。

4.創(chuàng)新儲(chǔ)備方式，建立多元化互補(bǔ)儲(chǔ)備格局

一方面，統(tǒng)籌考慮財(cái)政承受能力，在進(jìn)一步完善三級(jí)儲(chǔ)備體系、夯實(shí)市、區(qū)兩級(jí)政府實(shí)物儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新儲(chǔ)備方式，擴(kuò)展龍頭骨干生產(chǎn)、流通企業(yè)的委托協(xié)議動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備，引導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織建立常備的應(yīng)急責(zé)任物資儲(chǔ)備，逐步構(gòu)筑起多元化的物資儲(chǔ)備體系。另一方面，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，按照“不為我所有、但為我所用”的原則，靈活采取信息儲(chǔ)備、季節(jié)性儲(chǔ)備和臨時(shí)儲(chǔ)備等方式，依托高校、智庫(kù)、行業(yè)協(xié)會(huì)或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式，充分挖掘大數(shù)據(jù)信息資源儲(chǔ)備，根據(jù)城市安全運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和隱患點(diǎn)，對(duì)相應(yīng)各類應(yīng)急物資的企業(yè)名錄、產(chǎn)能、經(jīng)銷、庫(kù)存、運(yùn)輸、配送等各環(huán)節(jié)進(jìn)行排摸，建立應(yīng)急物資信息數(shù)據(jù)庫(kù)，定期維護(hù)更新，健全信息共享機(jī)制，一旦遇到緊急事件，可以第一時(shí)間掌握信息、鎖定物資，在不增加或適當(dāng)增加財(cái)政支出基礎(chǔ)上，充分挖掘行業(yè)力量，撬動(dòng)社會(huì)資源。

5.健全高效配送調(diào)運(yùn)機(jī)制，提升社會(huì)動(dòng)員能力

在緊急突發(fā)情況下，應(yīng)急物資的投放必須要快速響應(yīng)，及時(shí)高效地提供由于突發(fā)性因素產(chǎn)生的物資需求，以及為調(diào)用這些物資而進(jìn)行的物流配送等。調(diào)用應(yīng)急物資往往涉及多個(gè)部門、多個(gè)環(huán)節(jié)，需要有一套協(xié)同高效的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，這需要跳出各部門自身的利益訴求，加強(qiáng)部門協(xié)同作戰(zhàn)，平時(shí)做好儲(chǔ)備物資應(yīng)急響應(yīng)的防控演練與應(yīng)對(duì)措施預(yù)案，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急處置，一旦遇到應(yīng)急事件，立即對(duì)應(yīng)急物資進(jìn)行集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一配送，推動(dòng)應(yīng)急供應(yīng)保障網(wǎng)絡(luò)更加高效可控。另外，家庭作為社會(huì)的細(xì)胞，是疫情防控的基礎(chǔ)單元。要加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員，加強(qiáng)衛(wèi)生和防疫宣傳，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社區(qū)和家庭進(jìn)行必要的應(yīng)急儲(chǔ)備，特別是在流感高發(fā)季節(jié)，對(duì)口罩、消毒液等家庭必備應(yīng)急物資進(jìn)行季節(jié)性儲(chǔ)備，提升家庭、單位和社區(qū)的防控能力。

（作者系上海市糧食和物資儲(chǔ)備局副處長(zhǎng)）

（責(zé)任編輯 ? 王 ? 玉）