[摘要]我國重點生態(tài)功能區(qū)的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品。四川民族地區(qū)具有重要的生態(tài)安全地位，是國家重點生態(tài)功能區(qū)和全省剩余貧困人口的集中分布區(qū)，面臨環(huán)境保護(hù)和脫貧解困的尖銳矛盾。在全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，其重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)變得更為重要和緊迫。但其重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)依然面臨諸多困難，包括生態(tài)環(huán)境依然脆弱，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和科技發(fā)展水平依然較低，整體生態(tài)文明建設(shè)水平不高，“三品一標(biāo)”等發(fā)展有限，相關(guān)政府管理政策局限等。為此，需要從社會價值觀念轉(zhuǎn)變、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加大科技投入和健全政府管理體制等方面，完善四川民族地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)機制。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)文明;四川民族地區(qū);重點生態(tài)功能區(qū);建設(shè)機制

中圖分類號：F127.8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1674-9391（2020）02-0080-10

作者簡介：王永莉（1968-），女，四川蒲江人，西南民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，研究方向：民族地區(qū)經(jīng)濟等。四川 成都 6100412010年我國頒布實施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，其中國家層面的限制開發(fā)區(qū)和國家級的禁止開發(fā)區(qū)都是重點生態(tài)功能區(qū)，主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品。2015年國務(wù)院頒布“關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見”等，明確提出生態(tài)文明體制改革的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。位于四川西部和青藏高原東部的四川民族地區(qū)，既是四川和西部生態(tài)環(huán)境比較脆弱的區(qū)域，也是國家重點生態(tài)功能區(qū)和全省深度貧困人口的集中分布區(qū)，面臨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)和脫貧解困的尖銳矛盾。在黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)提升到“五位一體”戰(zhàn)略高度的背景下，四川民族地區(qū)如何運用生態(tài)文明理念來促進(jìn)其重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，就值得進(jìn)一步探討。

一、生態(tài)文明理念下四川民族地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的重要性和緊迫性

在全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，四川民族地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)變得更為重要和緊迫。

（一）重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)文明建設(shè)概述

生態(tài)功能區(qū)劃是根據(jù)一定區(qū)域內(nèi)自然地理環(huán)境分異性、生態(tài)系統(tǒng)多樣性以及經(jīng)濟與社會發(fā)展不均衡等特征，將區(qū)域空間劃分為不同生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)管理框架。[1]我國2000 年底頒布的《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》首次提出要在重要生態(tài)功能區(qū)建立生態(tài)功能保護(hù)區(qū);2003 年初形成劃分四大主體功能區(qū)的初步構(gòu)想。2006 年的“十一五”規(guī)劃綱要明確提出將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類主體功能區(qū)。其中，限制開發(fā)區(qū)是關(guān)系國家農(nóng)產(chǎn)品供給安全和生態(tài)安全的農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)，國家層面的限制開發(fā)區(qū)為國家重點生態(tài)功能區(qū)。各類自然保護(hù)區(qū)則屬于禁止開發(fā)區(qū)，主體功能是全國主要的生態(tài)功能區(qū)，國家級自然保護(hù)區(qū)和國家級森林公園等屬重點生態(tài)功能區(qū)。

不僅如此，包括限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的重點生態(tài)功能區(qū)，均位于我國生態(tài)脆弱地區(qū)，集中在西部地區(qū)，且是我國貧困人口的集中分布區(qū)域，始終面臨著保護(hù)生態(tài)環(huán)境與緩解貧困的尖銳矛盾。該區(qū)域在提供生態(tài)功能產(chǎn)品的同時，如何脫貧解困并全面建成小康社會就是一個緊迫的現(xiàn)實問題。

生態(tài)文明建設(shè)的提出，給國家重點生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護(hù)矛盾的解決提供了嶄新思路。如何通過生態(tài)文明建設(shè)，有效實現(xiàn)該區(qū)域脫貧攻堅與生態(tài)文明建設(shè)“雙贏”目標(biāo)，就值得進(jìn)一步探討。

生態(tài)文明是建立在經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益多贏基礎(chǔ)上的現(xiàn)代文明高級形態(tài)，是對傳統(tǒng)工業(yè)文明等的揚棄和超越。[2]2012年黨的十八大提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，2013年9月國家林業(yè)局頒布《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要（2013—2020年）》。2015年4月，國務(wù)院頒布“關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見”，同年9月，國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，進(jìn)一步明確生態(tài)文明體制改革的理念、原則和目標(biāo)。2015年10月，黨的第十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的“五大”發(fā)展理念，強調(diào)要堅定走“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”。

（二）四川民族地區(qū)生態(tài)安全的重要性

位于四川西部和青藏高原東部的四川民族地區(qū)，包括阿壩藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州、涼山彝族自治州和北川羌族自治縣、峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣，幅員面積30 萬平方公里，占全省總面積的 62%。2018年末全省共有少數(shù)民族人口539.4萬人，占全省常住人口的6.47%，其中彝族、藏族和羌族人口分別占全省少數(shù)民族人口的55.2%、29.6%和 5.9%。①按照“十一五”規(guī)劃綱要，四川民族地區(qū)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的分布廣泛，其主體功能是生態(tài)功能區(qū)。

四川民族地區(qū)具有重要的生態(tài)安全地位。地處青藏高原東南緣的四川，是長江、黃河上游重要的水源涵養(yǎng)地;其中川西高山高原區(qū)、川西南山地區(qū)分別是國家“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中的青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原——川滇生態(tài)屏障的組成部分，具有突出的水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維護(hù)等生態(tài)功能。四川是全球和我國生物多樣性保護(hù)熱點地區(qū)之一，物種數(shù)量占全國總數(shù)的33%、居全國第2。

四川民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量事關(guān)全省綠色發(fā)展道路的成敗。2019年末全省自然保護(hù)區(qū)166個，自然保護(hù)區(qū)占全省土地面積的17.1%;全省共建成國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣9個，國家“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地3個，②其中四川民族地區(qū)的九寨溝縣和稻城縣分屬全國首批和第三批“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地名列，北川縣榮登第三批國家生態(tài)文明建設(shè)示范市縣名單。全省環(huán)境空氣質(zhì)量較好的前10個縣基本在四川民族地區(qū)。

（三）四川民族地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)的廣泛性

經(jīng)優(yōu)化調(diào)整，2017年全國共有818個國家重點生態(tài)功能區(qū)縣，其中四川有56個國家重點生態(tài)功能區(qū)縣，四川民族地區(qū)則有46個國家重點生態(tài)功能區(qū)縣，占全省的82.1%，分屬3個國家重點生態(tài)功能區(qū)，即川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)的31個縣、大小涼山水土保持和生物多樣性生態(tài)功能區(qū)的12個縣和若爾蓋草原濕地生態(tài)功能區(qū)的3個縣（表1）。

四川民族地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)縣還與四川生態(tài)保護(hù)紅線范圍高度重合。四川省生態(tài)保護(hù)紅線總面積達(dá)14.8萬平方公里，占全省面積的30.45%。③其中，川滇森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線面積10.96萬平方公里，占該區(qū)面積的45.7%，占全省生態(tài)保護(hù)紅線面積的74.0%;若爾蓋草原濕地生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線面積1.39萬平方公里，占全省生態(tài)保護(hù)紅線面積的9.4%;大小涼山水土保持及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線面積0.95萬平方公里，占全省生態(tài)保護(hù)紅線面積的6.4%。四川重點生態(tài)功能區(qū)中共有13.3萬平方公里被納入生態(tài)保護(hù)紅線，占全省生態(tài)紅線保護(hù)紅線總面積的89.8%。這充分彰顯該區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性和緊迫性。

（四）四川民族地區(qū)脫貧攻堅任務(wù)依然艱巨

四川民族地區(qū)也是全省貧困人口的集中分布地區(qū)。十八大以來，四川脫貧攻堅取得重大成績。2012年底，四川共有88個貧困縣，其中國家級貧困縣66個，省級貧困縣22個。其中，四川民族地區(qū)共有44個國家級貧困縣和1個省級貧困縣，其國家級貧困縣占全省國家級貧困縣總數(shù)的66.7%。經(jīng)過不懈努力，2018年8月和2019年4月，四川先后又有15個和30個貧困縣實現(xiàn)脫貧，其中四川民族地區(qū)2018年有6個、2019年有11個，2020年2月有20個國家級貧困縣和1個省級貧困縣成功脫貧摘帽（表2）。

四川民族地區(qū)脫貧攻堅取得了巨大成績，但脫貧任務(wù)依然艱巨。到2018年底，阿壩州貧困人口從2013年的10.4萬人減少到0.5萬人，貧困發(fā)生率從14.5%下降至0.7%。同期，甘孜州貧困人口從22.03萬人減少到18.9萬人，貧困發(fā)生率則從23.2%下降到3.5%;涼山州貧困人口從88.1萬降至31.7萬，貧困發(fā)生率從19.8%降至7.1%。④全省貧困發(fā)生率已從2013年底的9.6%下降至2018年底的1.1%，四川民族地區(qū)還有27個國家級貧困縣和1個省級貧困縣。截止到2020年5月，該地區(qū)還有8個國家級貧困縣，要實現(xiàn)2020年全部貧困縣脫貧摘帽的任務(wù)依然十分艱巨。

二、生態(tài)文明理念下四川民族地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的困境

生態(tài)文明建設(shè)給四川民族地區(qū)國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)提供了良好的發(fā)展機遇，但依然面臨諸多建設(shè)和保護(hù)困境。

（一）四川民族地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境依然脆弱

從2012年起，我國生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)對國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測與考評，將考核結(jié)果作為中央財政對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金獎懲的主要依據(jù)。2017年全國納入考核的723個國家重點生態(tài)功能區(qū)縣中，生態(tài)環(huán)境“變好”縣57個，占7.9%，“基本穩(wěn)定”縣有585個，占80.9%，“變差”縣有81個，占11.2%，總體上國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)取得了初步成效。⑤

從2015年到2018年，包括其民族地區(qū)在內(nèi)，四川省國家重點生態(tài)功能區(qū)考核結(jié)果顯示，全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體趨于好轉(zhuǎn)，但民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境依然脆弱。2018年，四川共有53個縣域納入監(jiān)測范圍，考核結(jié)果“輕微變差”的縣有2個：甘孜縣和喜德縣，占比3.8%，其余51個縣為“基本穩(wěn)定”，占比96.2%。從2015年到2018年，全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變差的縣域均屬四川民族地區(qū)，尤其是石渠縣和九寨溝縣（表3）。

四川民族地區(qū)還面臨自然災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境破壞較高等風(fēng)險。2008年以來，四川民族地區(qū)中的汶川、九寨溝等多地數(shù)次發(fā)生地震，并伴隨滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災(zāi)害，生態(tài)環(huán)境遭到災(zāi)難性破壞;川西山地海拔多在3000米以上，溝壑縱橫、氣候寒冷、暴雨洪澇年年發(fā)生，是生態(tài)環(huán)境極為脆弱地區(qū)。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推進(jìn)中，各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水電和礦產(chǎn)資源開發(fā)強度增加，擠占了生態(tài)空間，帶來的植被破壞、環(huán)境污染等壓力不斷增大，尤其川西高山高原區(qū)和川西南山地區(qū)，出現(xiàn)重要生態(tài)系統(tǒng)功能低效化、珍稀瀕危野生動植物棲息地破碎化等問題。

（二）四川民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和科技發(fā)展水平明顯滯后

十八大以來，盡管四川民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展等取得了重大成績，但其經(jīng)濟社會發(fā)展和科技發(fā)展水平依然較低，整體與全省和全國發(fā)展差距還較大，直接制約了其重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的能力。從產(chǎn)業(yè)構(gòu)成看，2019年四川民族地區(qū)GDP總量只占全省的5.6%，其第一產(chǎn)業(yè)比重分別比四川和全國第一產(chǎn)業(yè)比重高出9.9個百分點和13.1個百分點，第三產(chǎn)業(yè)比重分別比四川和全國第三產(chǎn)業(yè)比重低3.4個百分點和4.9個百分點，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步優(yōu)化;其城鎮(zhèn)化水平也明顯低于四川和全國。同期，四川民族地區(qū)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入已達(dá)33613元和13722元，分別只占全國同期水平的79.4%和85.7%，其農(nóng)村居民人均可支配收入只占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的40.8%，城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大。其中，到2019年底，甘孜州人均GDP為32440元，只占同期四川和全國平均水平的58.2%和45.8%;其第一產(chǎn)業(yè)比重分別比四川和全國第一產(chǎn)業(yè)比重高出6.8個百分點和10.0個百分點，其城鎮(zhèn)化率分別比四川和全國低20.9個百分點和27.7個百分點;阿壩和甘孜州自然保護(hù)區(qū)面積占比均高達(dá)25%以上（表4），提供生態(tài)產(chǎn)品的任務(wù)十分艱巨。

四川民族地區(qū)科技發(fā)展水平依然十分低下。研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入常作為衡量地區(qū)科技發(fā)展水平的重要指標(biāo)。2018全國全年R&D經(jīng)費支出19657億元，經(jīng)費投入強度（R&D經(jīng)費與地區(qū)生產(chǎn)總值之比）為2.18%。同期，四川全省R&D經(jīng)費投入總量737.1億元，投入強度為1.81%。四川民族地區(qū)R&D經(jīng)費投入總量和強度盡管不斷提高，但整體科技發(fā)展水平依然較低。2018年，涼山、阿壩和甘孜的R&D經(jīng)費投入依次為4.3億元、1.0億元和0.4億元，經(jīng)費投入強度依次為0.28%、0.32%和0.13%，遠(yuǎn)低于四川平均投入強度1.81%和全國平均水平2.19%;民族地區(qū)科技投入總量為5.7億元，只占同期全省科技經(jīng)費總量的0.77%;阿壩州和甘孜州的經(jīng)費投入位列全省最末2位，甘孜州的投入強度位于四川省倒數(shù)第二（表5）。

（三）四川民族地生態(tài)文明水平建設(shè)水平低下

四川民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)水平整體較低。根據(jù)我國目前的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》、《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》等，四川2016年綠色發(fā)展指數(shù)位列全國31個省區(qū)的第14位，其中生態(tài)保護(hù)指數(shù)排全國第3位，但綠色生活指數(shù)和環(huán)境治理指數(shù)整體水平較低，分別排全國第27位和第22位。同期，四川民族地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)水平在全省21個市州中排名比較落后，涼山州、阿壩州和甘孜州的綠色發(fā)展指數(shù)分別列四川的第13、第14和第18位，其資源利用指數(shù)、增長質(zhì)量指數(shù)、環(huán)境治理指數(shù)和綠色生活指數(shù)等水平均處于四川最低水平之列（表6）。

（四）四川民族地區(qū)“三品一標(biāo)”數(shù)量和種類有待提高

隨著生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念的推進(jìn)，四川及其民族地區(qū)積極發(fā)展綠色安全的特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品，全省“三品一標(biāo)”取得顯著成績。“三品一標(biāo)”，即無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志，是目前我國政府主導(dǎo)的安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品公共品牌，是符合該區(qū)域生態(tài)功能定位的綠色產(chǎn)業(yè)。到2018年底，全省認(rèn)證“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品達(dá)5357個，其中無公害農(nóng)產(chǎn)品3684個、地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品166個、綠色食品1385個和有機農(nóng)產(chǎn)品122個。四川民族地區(qū)積極創(chuàng)建農(nóng)產(chǎn)品“三品一標(biāo)”品牌，已形成著名的“大涼山”、“圣潔甘孜”和“凈土阿壩”等品牌，涉及阿壩州的牦牛和藏綿羊、涼山州的煙葉、苦蕎以及甘孜州的青稞、蔬菜等重要特色農(nóng)牧產(chǎn)品。截至2018年底，甘孜州累計獲得“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證185個。⑥其中，扶持貧困縣發(fā)展“三品一標(biāo)”共64個、無公害農(nóng)畜產(chǎn)品126個、綠色食品8個、有機農(nóng)產(chǎn)品40個、地理標(biāo)志產(chǎn)品11個。同期，阿壩州獲得國家認(rèn)證“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品114個，其中，綠色食品51個、無公害農(nóng)產(chǎn)品53個、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志登記8個、中綠華夏有機農(nóng)產(chǎn)品2個。

從農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志獲證產(chǎn)品看，截至2019年6月24日，在全國2638個農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志認(rèn)證產(chǎn)品中，四川累計有172個，四川民族地區(qū)有54個認(rèn)證產(chǎn)品，占全省總數(shù)的31.4%。從分布看，涼山州最多，有29個，甘孜州有14個，阿壩有8個，另外峨邊有2個，馬邊有1個。從種類看，肉類產(chǎn)品19個、果品11個、糧食8個、蔬菜7個、蜂類產(chǎn)品3個、香料2個以及茶葉、煙草、棉麻蠶桑、食用菌各1個。⑦

四川民族地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)及其貧困縣發(fā)展“三品一標(biāo)”，提高其種類、數(shù)量及其分布，加快經(jīng)濟發(fā)展和脫貧解困的道路依然漫長。

（五）我國重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和保護(hù)的經(jīng)驗和政策局限

2008年中央財政設(shè)立重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，2012年起正式開展考核評價。截止到2019年，已連續(xù)完成8次考核、共執(zhí)行5132億元中央財政轉(zhuǎn)移資金支付。通過中央財政轉(zhuǎn)移支付及其績效評估機制，在加強重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、引導(dǎo)地方政府重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用。但因我國重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和保護(hù)實行時間有限，相關(guān)政策措施等還存在不少問題。從重點生態(tài)功能區(qū)的補助目標(biāo)看，根據(jù)《預(yù)算法》及重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法等相關(guān)文件，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，納入地方政府公共預(yù)算管理，主要用途為保護(hù)生態(tài)環(huán)境和改善民生。實踐中，發(fā)現(xiàn)重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付在一定程度上有利于改善環(huán)境質(zhì)量，提升了地方政府生態(tài)治理的努力程度，地區(qū)生態(tài)環(huán)境總體趨勢向好 [3];但存在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和提高民生的雙重目標(biāo)與績效考核指標(biāo)體系不匹配的問題，出現(xiàn)基本公共服務(wù)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的擠出效應(yīng)，結(jié)果使保護(hù)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)不能充分實現(xiàn)，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞仍然存在[4]，區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾依然突出，地方政府改善環(huán)境程度和努力程度呈現(xiàn)遞減和弱化趨勢。[5]

2014年全國重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付總額480億元，四川為22.53億元，占全國比重為4.7%。到2019年，全國重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付總額增長到811.0億元，四川增長到44.76億元，占比提高到5.5%，補助總額排全國第六位（甘肅以64.62億位居第一）。其中，甘孜州108620萬元、阿壩州91977萬元、涼山106446萬元，分別占全省同類生態(tài)補助的24.3%、20.5%和23.8%，三個民族自治州占共307043萬元，占全省同期補助總額的68.6%（表7）。

可見，四川民族地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)需要繼續(xù)完善相關(guān)轉(zhuǎn)移支付等補助辦法，促進(jìn)國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善。

三、生態(tài)文明理念下四川民族地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的機制完善

旨在實現(xiàn)社會和諧、人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)文明建設(shè)，已成為我國協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境等問題的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展理念。將生態(tài)文明理念充分融入重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的各方面和全過程，需要從社會價值觀念、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技投入和政府管理體制等方面，完善四川民族地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的機制體系。

（一）樹立適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的社會價值觀

四川民族地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和保護(hù)中，要全面樹立符合生態(tài)文明建設(shè)的社會價值觀，把生態(tài)文明理念貫穿重點生態(tài)功能區(qū)制度建設(shè)的各方面和全過程。為此，既要通過各類傳統(tǒng)和現(xiàn)代媒體，廣泛宣傳生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明相關(guān)知識，全面提升包括當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)和廣大公眾在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)意識和生態(tài)文明素養(yǎng)[6]，牢固樹立尊重和保護(hù)自然、人與自然共生共存的生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念;還要依據(jù)四川民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)實需求，認(rèn)真落實重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)相關(guān)制度規(guī)定，統(tǒng)籌謀劃生產(chǎn)、生活以及生態(tài)發(fā)展的空間和結(jié)構(gòu)比例，嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)紅線，努力構(gòu)建區(qū)域人口與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略格局，實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟社會效益的多贏。最后要大力倡導(dǎo)適應(yīng)生態(tài)文明的生活方式，提高區(qū)域綠色生活指數(shù)水平，包括降低生活能耗水平、倡導(dǎo)和提高綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費、大力發(fā)展公共交通來實現(xiàn)綠色出行、提高城鎮(zhèn)綠色建筑比重和城鎮(zhèn)綠地率、提高農(nóng)牧區(qū)自來水普及率和衛(wèi)生廁所普及率等。此外，還可充分發(fā)揮四川民族地區(qū)藏族等各少數(shù)民族傳統(tǒng)生態(tài)文化和習(xí)俗禮儀中，有利于當(dāng)代生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的樸素觀念和生活習(xí)俗等[7]，發(fā)揮傳統(tǒng)道德觀念和生態(tài)文化對當(dāng)代生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的積極作用，不斷提升全社會生態(tài)文明水平。

（二）積極發(fā)展綠色可持續(xù)性產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)“三品一標(biāo)”健康發(fā)展

針對四川民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，要將生態(tài)文明理念充分融入四川民族地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟建設(shè)中，積極發(fā)展符合生態(tài)文明理念、符合重點生態(tài)功能區(qū)主體功能定位的綠色可持續(xù)產(chǎn)業(yè)，尤其是“三品一標(biāo)”，提高區(qū)域綠色經(jīng)濟增長水平，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。實踐中，要依據(jù)四川民族地區(qū)各重點生態(tài)功能區(qū)資源稟賦差異和生態(tài)環(huán)境脆弱性特點，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)林業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè);在生態(tài)環(huán)境比較脆弱敏感區(qū)域，應(yīng)充分重視生態(tài)旅游發(fā)展，將其作為實現(xiàn)生態(tài)服務(wù)效益轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟效益的重要途徑[8];在深度貧困地區(qū)，繼續(xù)促進(jìn)和加強對有機、綠色、無公害等的宣傳培訓(xùn)、認(rèn)證培育、綠色防控和監(jiān)督管理等，通過提高“三品一標(biāo)”產(chǎn)品的種類數(shù)量及其附加值、延長產(chǎn)業(yè)鏈等，著力培育特色畜禽、優(yōu)質(zhì)糧油、綠色蔬菜、特色水果、生態(tài)食用菌和中藥材等特色產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮“三品一標(biāo)”在貧困地區(qū)踐行綠色發(fā)展理念、促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)牧民增收脫貧的重要作用，實現(xiàn)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟發(fā)展和脫貧解困的良性循環(huán)。[9]此外，要積極推動區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)等的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，切實提高生態(tài)文明建設(shè)水平，保障重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)進(jìn)程。[10]

（三）繼續(xù)加大和優(yōu)化有關(guān)生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護(hù)等科技投入

R&D經(jīng)費支出與人均GDP增長、居民人均可支配收入和第三產(chǎn)業(yè)增加值占比等均是我國生態(tài)文明水平中衡量經(jīng)濟增長質(zhì)量的主要指標(biāo)。針對四川民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和科技發(fā)展水平比較低和生態(tài)脆弱等問題，要繼續(xù)不斷提高該區(qū)域研究與實驗發(fā)展經(jīng)費投入總量與強度，依靠科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新發(fā)展提高經(jīng)濟增長質(zhì)量，增強生態(tài)保護(hù)和環(huán)境建設(shè)水平。從活動主體看，2018年四川的企業(yè)、政府屬研究機構(gòu)、高等學(xué)校R&D經(jīng)費所占比重分別為57.8%、32.4%和9.0%，全國同期三類主體經(jīng)費支出所占比重分別為77.4 %、13.7%和7.4%，四川R&D經(jīng)費投入中政府投入高出全國平均水平18.7個百分點，而企業(yè)R&D經(jīng)費投入比全國平均水平低19.6個百分點，全省R&D經(jīng)費投入高度依賴政府研究機構(gòu)，而市場主體中的企業(yè)經(jīng)費投入則明顯較低。所以，包括民族地區(qū)在內(nèi)，四川全省除繼續(xù)增強政府所屬研究機構(gòu)的科技投入之外，還要加強和提高全省企業(yè)和高等學(xué)校等多種主體的R&D經(jīng)費投入，通過各類市場主體加強科技投入。再從R&D活動類型看，2018年四川的基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗發(fā)展經(jīng)費所占比重分別為5.4%、12.8%和81.8%，全國同期三類研究的比重分別為5.5%、11.1%和83.3%，與全國差別不大。因此，四川的R&D活動要繼續(xù)加強應(yīng)用研究與試驗發(fā)展研究，重點關(guān)注全省節(jié)能減排技術(shù)、圍繞重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)等應(yīng)用技術(shù)展開研究，尤其要大力加強民族地區(qū)草原及其鼠蟲害防治、濕地荒地修復(fù)、沙化土地和石漠化土地等生態(tài)脆弱地區(qū)綜合治理、地震災(zāi)區(qū)的災(zāi)害防治與生態(tài)修復(fù)技術(shù)，以及農(nóng)牧區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)等生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面的科技研究，全面提升全省的科技發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境保護(hù)技術(shù)，提高生態(tài)文明建設(shè)水平。

（四）完善重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)相關(guān)的政府管理體制

為構(gòu)建適應(yīng)生態(tài)文明理念的重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)相關(guān)政府管理體制，首先，要繼續(xù)適當(dāng)提高國家重點生態(tài)功能區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的轉(zhuǎn)移支付，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付中的生態(tài)因素權(quán)重，并明確轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)只能是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，對重點生態(tài)功能區(qū)縣級政府在生態(tài)修復(fù)和生態(tài)建設(shè)中的資金需求可給予適當(dāng)配套的專項補助。

其次，要逐步建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，健全發(fā)揮政府與市場并重的生態(tài)補償機制，完善重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償制度。一方面，除繼續(xù)重視中央政府的生態(tài)補助外，還要重視四川非民族地區(qū)各級地方政府以及受益于四川省生態(tài)保護(hù)的其他省級政府在生態(tài)補償中的作用，建立和加強省內(nèi)其他地區(qū)和省際之間的橫向生態(tài)補償制度。而我國主要來源于中央縱向財政轉(zhuǎn)移支付的重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償，無法反映省內(nèi)和省際間由生態(tài)效益外溢形成的橫向生態(tài)補償關(guān)系，可由省內(nèi)受益地區(qū)和其他受益省份向國家重點功能區(qū)進(jìn)行補償，建立省內(nèi)和省際間橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。另一方面，還可借鑒發(fā)達(dá)國家生態(tài)補償制度中政府與市場并重的成功經(jīng)驗[11]，除繼續(xù)依靠政府主導(dǎo)的生態(tài)補償資金來源外，還要充分發(fā)揮市場力量，建立包括占補平衡、綠色產(chǎn)品和碳排放交易等市場主導(dǎo)的生態(tài)補償機制，大力促進(jìn)生態(tài)補償市場的培育和發(fā)展，有效發(fā)揮市場在生態(tài)補償中的資源配置作用。

再次，進(jìn)一步加強和完善重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核工作[12]，強化中央財政資金用途監(jiān)管和績效評估。依照現(xiàn)行重點生態(tài)功能相關(guān)制度和生態(tài)文明建設(shè)要求，要嚴(yán)格按照法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行監(jiān)測，進(jìn)一步提升數(shù)據(jù)質(zhì)量管理;繼續(xù)完善考核工作程序與運行機制，進(jìn)一步提高評價考核的科學(xué)性和準(zhǔn)確性;加大國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核新聞宣傳，擴大縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核的影響力度;逐步加大縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核結(jié)果對轉(zhuǎn)移支付資金的調(diào)節(jié)力度，促進(jìn)地方政府進(jìn)一步加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理方面的投入等。

最后，要繼續(xù)健全重點生態(tài)功能區(qū)相關(guān)的法律法規(guī)等配套措施。既要將國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的績效考核結(jié)果納入地方政府的政績考核評價體系中，提升國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)績效考核的地位，建立和推行綠色晉升機制;還要逐步建立明確的重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的專門法律法規(guī)等。

注釋：

①2018年四川省人口統(tǒng)計公報， http：//tjj.sc.gov.cn/sjfb/tjgb/201903/t20190319_277120.html.

②2019年四川省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，http：//web.sctjj.cn/sjfb/tjgb/202003/t20200325_297382.html.

③川府發(fā) - 四川省人民政府網(wǎng)站，http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10684/10693/.

④阿壩州圍繞“六個方面”發(fā)力 堅決打好脫貧攻堅硬仗-阿壩扶貧與移民局， http：//fpkfj.abazhou.gov.cn/rdgz/50/5901.html;甘孜州脫貧攻堅動態(tài)（2019年第11期），http：//fpymj.gzz.gov.cn/page195？article_id=1019;涼山脫貧攻堅調(diào)查， http：//fpkf.lsz.gov.cn/gzdt/fpkfyw/201908/t20190817_1241096.html.

⑤生態(tài)環(huán)境部就2018年國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作有關(guān)問題答記者問 - 北極星環(huán)保網(wǎng)，http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20180827/923725.shtml.

⑥甘孜州“三品一標(biāo)”認(rèn)證成效顯著， http：//nmncj.gzz.gov.cn/12593/12629/12633/2018/11/15/10656330.shtml.

⑦全國綠色食品發(fā)展中心，http：//www.gr eenfood.org/xxcx/ncpdlbz/，截至2019年6月24日.

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