曾慶學　馮善治

關(guān)鍵詞 西部地區(qū) 法律援助 制度 立法

作者簡介：曾慶學，四川行政學院;馮善治，四川省會理縣司法局。

中圖分類號：D920.0? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.003

據(jù)學者考證，春秋時期鄭國訟師鄧析因其服務低收費且針對下層人士，被認為是我國的最早“法律援助”。我國現(xiàn)代法律援助制度始于民國時期北洋政府的 《核準指定辯護人辦法令》。新中國成立后，1980年審判“四人幫”集團時，司法部挑選法律專家擔任其辯護律師，為我國法律援助制度的探索開辟了希望之路。2003年7月21日國務院頒布行政法規(guī)《法律援助條例》，確立了法律援助制度，為維護社會和諧穩(wěn)定、建設法治國家做出了積極貢獻。

一、法律援助制度釋義

法律援助于我國而言是舶來品，英文名稱為“Legal Aid”，我國曾翻譯為法律援助、司法救助等，但在國務院頒布《法律援助條例》后，實務界和理論界都統(tǒng)一采用“法律援助”這個概念。

各國對法律援助有不同的界定。英國稱為“在免費或收費很少的情況下，對需要專業(yè)性法律幫助的窮人所給予的幫助”。日本將其定義為：“就有關(guān)法律糾紛、法律事務對被援助者提供法律服務以及費用的援助”。法國司法部將其定義為：“法律援助是指使卷入司法訴訟的低收入者能夠與其他受到裁決的高收入者一樣享有同等捍衛(wèi)自身合法權(quán)利的保障，而無需支付費用”。韓國將其定義為：“法律援助是指由律師或公設律師向受援者提供的法律咨詢、訴訟代理以及其他形式的法律事務的幫助”。

各國對法律援助有不同的定義，其內(nèi)涵和外延也不盡相同，但筆者認為，法律援助的實質(zhì)是司法保障體系，是國家對弱勢人群提供的法律幫助，通過免除法律服務費的方式來保障法律賦予公民的權(quán)益平等。因此，我們認為，法律援助是指政府設立的由財政保障的法律援助機構(gòu)在司法制度運行的全過程中，依法組織法律援助人員為存在經(jīng)濟困難的人們提供免費的法律服務活動，使他們的合法權(quán)益得到平等保護的一項法律制度。

二、我國現(xiàn)行的法律援助制度

我國迄今尚未出臺法律援助法，施行的法律依據(jù)為國務院頒布的《法律援助條例》。在地方法規(guī)層面，從2000年至2013年，浙江、廣西、重慶、江西等省、自治區(qū)、直轄市先后通過了26個法律援助地方性法規(guī)，多地還根據(jù)法律援助工作的實際需要，對地方性法規(guī)進行了修訂和完善，既為法律援助工作的開展提供制度保障，也為我國最終制定法律援助法提供了豐富的地方資源和實踐經(jīng)驗。

（一）《法律援助條例》尚不能滿足現(xiàn)實需求

《法律援助條例》屬行政法規(guī)范疇，雖明確了法律援助工作的立法宗旨、范圍和對象，提出了法律援助工作的總體目標和任務，規(guī)定了具體的實施程序和法律責任，但僅有6章31條，其中部分內(nèi)容已經(jīng)無法適應經(jīng)濟社會的發(fā)展。為充分保障受援對象的合法權(quán)益，我國正在推行刑事案件律師辯護全覆蓋工作，由于專業(yè)人才的不足，這在西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)操作起來相當困難，人民群眾也深切期盼通過擴大法律援助范圍來滿足其法律服務需求，由此產(chǎn)生了對于法律援助立法的強烈的制度需求。

（二）地方性法規(guī)各有特色但急需整合

1.法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)

對比26部地方性法規(guī)的法律結(jié)構(gòu)形式，除天津市、上海市、海南省、河南省以《規(guī)定》形式頒布外，其余均為《條例》形式。在總體結(jié)構(gòu)上，除《山東省法律援助條例》《甘肅省法律援助條例》《云南省法律援助條例》《上海市法律援助若干規(guī)定》《天津市法律援助若干規(guī)定》未設置章節(jié)外，其余條例或規(guī)定均設置有5到8個章節(jié)。大多數(shù)地方性法規(guī)均采用“總則”“援助范圍”“申請和審查”“援助實施”“法律責任”“附則”的結(jié)構(gòu)。

在章節(jié)具體的設置上，各省市存在一定差異，如：關(guān)于法律援助的對象，河南、福建、廣東、貴州、浙江、寧夏六省條例在“法律援助的范圍、對象、形式”有明確的章節(jié)外，其余省市則大致規(guī)定在“總則”或“法律援助的范圍”之中;關(guān)于法律援助的權(quán)利和義務，貴州、陜西、湖南、浙江、青海、廣東、遼寧、山西、河南九省有“權(quán)利與義務”或“權(quán)利和義務”章節(jié)，其余省市則均規(guī)定在“法律援助的范圍及人員”“法律責任”等章節(jié)中;關(guān)于法律援助資金，僅有河南單列為“法律援助資金”章節(jié)，江蘇列入“法律援助的保障”章節(jié)，其余省市無單獨章節(jié)，均大致規(guī)定在“總則”之中;關(guān)于法律援助的程序，貴州、福建、湖南、浙江、河南五省條例中單列成“法律援助程序”章節(jié)外，其余省市均列于“申請、受理、實施”之中。除此之外，遼寧單設“法律援助服務和監(jiān)督”章節(jié)、河南單設“法律援助機構(gòu)、人員”章節(jié)、貴州則將“管轄”單獨列為一章，卻無“附則”的內(nèi)容。

總的來看，除山東、甘肅、云南、上海、天津五個省市未設置章節(jié)外，其余21部地方性法規(guī)的章節(jié)設置比較雷同，內(nèi)容相似，雖有一些突破和創(chuàng)新，卻未能完全體現(xiàn)出地方法律援助法規(guī)的特色。

2.立法目的

26部法律援助地方性法規(guī)均對立法目的進行了明確，主要包括以下幾方面：（1）促進和規(guī)范法律援助工作;（2）保障公民享有平等的法律保護的權(quán)利;（3）加強和規(guī)范法律援助工作，維護公民的合法權(quán)益，維護社會公平正義;（4）維護司法公正;（5）維護法律正確實施。其中26部法律援助地方性法規(guī)均將“促進和規(guī)范法律援助工作”“保障公民合法權(quán)益”放在最前面，規(guī)定為法律援助法律最主要的目的。

筆者認為，法律援助立法的主要目的是保障公民享有平等的法律保護權(quán)利，促進和規(guī)范法律援助工作開展，維護社會公平正義、司法公正和法律的正確實施，推進依法治國向縱深發(fā)展。

3.援助的主體和對象

在分析法律援助義務主體時，我們認為，法律援助的主體當然是國家，行政法規(guī)和地方性法規(guī)均明確法律援助是政府的責任，政府通過設立援助機構(gòu)、經(jīng)費支持、監(jiān)督實施等體現(xiàn)其責任，具體由實施機構(gòu)的工作人員、法律援助律師、法律服務工作者、法律援助志愿者、高校師生、各級工、青、婦、殘、老等社會團體設立的法律援助組織作為具體實施的主體。在法律援助對象的界定方面，從國際上看，有的地區(qū)主張依據(jù)經(jīng)濟實力來判斷是否需要為當事人提供法律援助，而有的則是從權(quán)利與利益角度來衡量受援主體。目前，我國除按法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定給予法律援助外，申請人必須經(jīng)濟困難，并符合法律援助范圍的條件，才能獲得法律援助。

4.監(jiān)督機制

在26部地方性法規(guī)中，只有遼寧單設了“法律援助服務和監(jiān)督”一章，其余監(jiān)督的內(nèi)容均在“總則”中進行了原則性規(guī)定，規(guī)定法律援助工作應當接受上級、同級司法行政機關(guān)和財政、審計等部門的監(jiān)督。在實踐中，監(jiān)督主體一般是全國人大及其常委會、各級監(jiān)察、審計以及司法行政部門，但大多采用行政手段進行監(jiān)督，沒有形成多維、定量、有效的具體監(jiān)管措施，監(jiān)管效果有限。

5.法律責任

在法律責任方面，除山東、甘肅、云南、上海、天津五個省市未設置章節(jié)外，其余各省法律援助條例均列出專門章節(jié)進行規(guī)定，主要包括國家機關(guān)工作人員在法律援助工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的法律責任和法律服務機構(gòu)及法律服務人員違法的責任等進行明確。但是，法律援助工作的法律責任范圍較廣，各地的法律援助條例或規(guī)定對法律責任的規(guī)定缺乏操作性，比如不符合條件的受援人騙取法律援助服務將如何處理，《法律援助條例》未予明確，實踐中也未發(fā)現(xiàn)追索法律援助費用的相關(guān)案例。

三、從西部地區(qū)法律援助的實施現(xiàn)狀看法律援助制度的困境

隨著法律援助事務越來越多，我國的法律援助制度存在的問題日益凸顯，且愈演愈烈。

（一）機構(gòu)組織保障不足

我國的法律援助機構(gòu)人員存在行政、參照公務員管理和全額撥款事業(yè)單位人員模式，不同的組織結(jié)構(gòu)形式導致人員的編制和待遇等方面存在差異。這些差異，既影響了法律援助機構(gòu)的運行，也難以發(fā)揮一線人員工作的積極性和創(chuàng)造性。法律援助機構(gòu)與管理他們機構(gòu)的界限也不清，很多縣一級的法律援助機構(gòu)和法律援助管理機構(gòu)都是合署辦公。以我們所在的涼山彝族自治州會理縣為例，縣司法局的內(nèi)設機構(gòu)公共法律服務股，既承擔法律援助的管理職責，又從事具體的法律援助工作，造成該單位的職責混雜，必然會在一定程度上影響法律援助經(jīng)費的管理使用和法律援助審批權(quán)的分配執(zhí)行，很難達到預期的監(jiān)督管理效果。

（二）法律援助隊伍在不同地區(qū)之間分布不均

辦理法律援助案件的主要成員包括律師（及法律服務工作者）、法律援助中心工作人員（主要是配置的法律援助律師）、法律援助志愿者三類。由于經(jīng)濟社會發(fā)展程度不高，西部地區(qū)明顯缺乏法律援助人員。以涼山彝族自治州為例，據(jù)四川省司法廳2019年的公告顯示，全州共有58家律師事務所，專職執(zhí)業(yè)律師342名，17家法律援助中心有法律援助律師58名。經(jīng)比較分析，西昌、會理、會東、德昌、冕寧等五縣市擁有47家律師事務所，占全州律師事務所總數(shù)的81%，律師占全州總數(shù)的92.4%;木里、鹽源、普格、布拖、金陽、昭覺、喜德、越西、甘洛、美姑、雷波、寧南等12個縣僅占全州律師事務所總數(shù)的19%，律師僅占全州總數(shù)的7.6%。由于經(jīng)濟欠發(fā)達，很多縣的法律援助機構(gòu)連基本的辦案隊伍都不具備，部分縣甚至一名社會律師都沒有，法律援助案件僅靠一兩名法律援助律師和工作人員來完成。

（三）對法律援助經(jīng)費的保障嚴重不足

對法律援助經(jīng)費的保障力度，很大程度上決定了法律援助工作開展的成效。我國的法律援助經(jīng)費主要來源于財政撥款，極少一部分來源于福利彩票公益金、社會的資助、行業(yè)和社會捐獻等。我國現(xiàn)行的法律援助條例明確規(guī)定縣級以上人民政府應當為法律援助提供資金支持。但是，對于資金的保障并未出臺具體、明確的規(guī)定，很多地方每年只是象征性的列支一部分經(jīng)費，甚至有些地方的法律援助財政撥款還是捆綁式撥付，這樣就可能導致法律援助經(jīng)費被擠占或者挪用，難以保證法律援助經(jīng)費的開支，進而無法真正實現(xiàn)法律援助的目的。盡管司法部曾經(jīng)于2011年下發(fā)過《關(guān)于加強法律援助經(jīng)費使用監(jiān)督管理工作的意見》，但在經(jīng)費的管理上，目前還沒有全國統(tǒng)一的、有強制力的經(jīng)費管理辦法。

（四）缺乏案件質(zhì)量評估機制

我國還未制定統(tǒng)一的法律援助案件質(zhì)量管理辦法，部分地方省市尚在積極探索，東部發(fā)達地區(qū)主要通過規(guī)范案件流程、發(fā)放征求意見表、定期不定期參與法律援助案件辦理庭審旁聽、電話回訪、嚴格審查卷宗材料等方式來確保法律援助的案件質(zhì)量。雖然有這些做法，但是由于溝通協(xié)調(diào)力度不夠、補貼標準低、律師積極性不強等原因，使得法律援助的案件質(zhì)量整體不高。由于各地操作標準不一，缺乏統(tǒng)一的案件質(zhì)量評價機制，造成目前我國法律援助案件的質(zhì)量參差不齊。

（五）缺乏有效的監(jiān)督機制

各省、市、自治區(qū)在法律援助案件監(jiān)督方面也有一些探索，但監(jiān)督主要來自于司法行政部門的內(nèi)部監(jiān)督，此外，目前各地對法律援助受援助一方僅規(guī)定以不正當手段騙取法律援助待遇的法律責任，未對其他違法行為進行規(guī)定;對施行援助一方的監(jiān)督主要是追究公職人員、法律服務機構(gòu)、法律服務人員違反法律規(guī)定的責任，在操作層面上，法律監(jiān)督手段存在著很多空白。

四、法律援助的域外經(jīng)驗借鑒

（一）主要英美法系國家的法律援助制度及其成功經(jīng)驗

1.英國的法律援助制度及成功經(jīng)驗

世界上最早的法律援助制度產(chǎn)生在英國?！?999年接近正義法》確立了英國現(xiàn)行的法律援助制度。我們認為，英國的法律援助制度在質(zhì)量保證體系方面值得我國借鑒，他們建立了一套比較完整的法律援助質(zhì)量保證體系。英國政府非常重視法律援助的案件質(zhì)量，通過高門檻的設置，限定法律援助服務的提供者，保證有限的法律援助資金能夠用到最需要幫助的受援人身上。英國對特別復雜和困難的案件還采取了特殊的質(zhì)量保證措施，實現(xiàn)了法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

2.美國的法律援助制度及成功經(jīng)驗

美國法律援助制度主要分為刑事法律援助制度和民事法律援助制度。筆者認為美國有以下經(jīng)驗值得我國借鑒：一是建立了公設辯護人制度。美國將刑事法律援助視為公民的一項重要權(quán)利，聯(lián)邦憲法對此作了明確規(guī)定。因此，刑事法律援助在美國是做得非常完備的，犯罪嫌疑人、被告人均能夠享有充分保障的刑事法律援助服務。二是美國法律援助的資金來源是多樣化的。除了政府資助外，美國的民事法律援助還通過律師事務所、私人律師、公司和企業(yè)、基金會和慈善機構(gòu)籌集資金，以滿足公眾對法律援助的需求。

（二）主要大陸法系國家的法律援助制度及其成功經(jīng)驗

1.德國的法律援助制度及經(jīng)驗

德國法律援助主要分為刑事法律援助和民事法律援助。在德國，刑事法律援助不需要審查當事人經(jīng)濟狀況，哪怕是百萬富翁也能獲得法律援助，因為他們認為法律援助的目的是為了維護司法的公平正義，保證公民得到公正的審判。我們認為德國的法律援助制度有以下經(jīng)驗值得借鑒：一是在適用條件上，除了經(jīng)濟困難外，還將充分的勝訴愿景和無惡意納入了《法律援助法》中，以保障資金使用的有效性;二是適用訴訟費用保險制度，健全的法律費用保險市場減小了民眾對法律援助的需求，在一定程度緩解德國法律援助經(jīng)費的壓力。

2.法國的法律援助制度及經(jīng)驗

法國的法律援助制度分為法律援助、法律獲得和受害者援助三個體系，通過三個體系的互相配合達到尊重和保障人權(quán)的目的，充分體現(xiàn)“法律面前人人平等”的憲法宗旨。筆者認為法國法律援助制度有以下經(jīng)驗可以借鑒：建立以財政投入為主，法律援助保險、社會組織普遍參與等多種方式來保障法律援助經(jīng)費穩(wěn)定。法國法律援助每年的經(jīng)費支出約305億歐元，除了財政的投入外，還實行分擔費用制度，明確哪些情況需要由當事人根據(jù)其經(jīng)濟情況分擔部分法律援助費用，從而減少法律援助經(jīng)費壓力。

3.日本的法律援助制度及經(jīng)驗

日本于1952年成立了一個全國統(tǒng)一性的財團法人法律扶助協(xié)會，專門負責實施法律援助工作。2006年，由最高法院設立和運營的日本司法支持中心，正式承擔日本的法律扶助業(yè)務。筆者認為，日本的法律援助制度具有以下經(jīng)驗值得借鑒：一是日本的法律援助制度更具操作性。日本的法律援助從法律援助機構(gòu)設置、經(jīng)費保障、業(yè)務范圍、資格條件、申請及救濟程序等方面做了詳細明確的規(guī)定，這樣就更有利于操作;二是司法支持中心和律師聯(lián)合會深度合作。除了日本司法支持中心承擔主要的法律援助業(yè)務外，律師聯(lián)合會還為促進法律援助提供了巨大的幫助，公共福利機構(gòu)的努力使弱勢群體比以往更容易獲得專職律師和法律援助業(yè)務。

（三）我國臺灣地區(qū)的法律援助制度及其成功經(jīng)驗

2004年，我國臺灣地區(qū)頒布了“法律援助法”，正式建立了法律援助制度。經(jīng)過研究比較，筆者認為有兩點經(jīng)驗值得我們借鑒：一是臺灣地區(qū)更強調(diào)立法中的制度理性，明確臺灣法律扶助的主管機關(guān)為“司法院”，以財團法人法律扶助基金會為核心開展工作，在實施過程中更具有可操作性。二是在法律援助的對象規(guī)定上，臺灣地區(qū)采取“例外排除”的體例，明確除了規(guī)定“不應準許申請法律扶助的情形”外，原則上，不能負擔或不能受到法律適當保護的人有權(quán)申請法律援助，這就更有利于公民獲取法律援助服務。

（四）我國香港地區(qū)的法律援助制度及其成功經(jīng)驗

《香港法律援助條例》于1965年正式通過，隨著經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，法律援助條例已經(jīng)過多次修訂。經(jīng)過研究比較，筆者認為香港地區(qū)的法律援助制度有以下經(jīng)驗值得借鑒：一是確保法律援助經(jīng)費來源的穩(wěn)定。香港特區(qū)政府對法律援助署提供了強有力的財政支持，經(jīng)費包括三部分：審查申請和提起訴訟的法律援助費用、員工工資和部門支出，法律援助費的撥款不受財政上的限制，也不受立法會預算的限制。二是建立法律援助服務質(zhì)量保證體系。法律援助服務質(zhì)量的審查與評估，是一個非常重要和復雜的問題，香港法律援助署通過建立定期的員工培訓制度、投訴及陳述處理體系、顧客意見調(diào)查評估機制，對法律援助質(zhì)量進行全過程跟蹤，保證了法律援助服務的質(zhì)量。三是法律援助免費與分擔費用并存。香港的法律援助并非完全免費，一般而言，在民事或刑事案件中，受訴人應根據(jù)受訴人的財產(chǎn)狀況和代其追回或保留的財產(chǎn)，分擔或償還訴訟所涉及的法律費用。

五、我國法律援助制度的完善

（一）完善法律援助制度立法

1.加快法律援助立法，提升法律援助的立法位次

法律援助制度是現(xiàn)代法治國家司法制度不可或缺的重要環(huán)節(jié)，大多數(shù)發(fā)達國家都專門制定了《法律援助法》，充分保障公民享有平等的法律援助權(quán)利。我國至今尚未有法律援助制度的專門立法，相應制度分散于我國《刑事訴訟法》《律師法》等法律中，但其規(guī)定卻零星混亂，無法形成獨立體系?，F(xiàn)有的行政法規(guī)性質(zhì)的條例雖然對法律援助的對象、范圍和適用條件等進行了規(guī)定，但隨著法律援助實踐的不斷發(fā)展，也無法完全滿足當前社會實踐對法律援助的制度需求。因此，提升立法層級，研究制定《法律援助法》勢在必行。

我國法律援助立法既可以借鑒其他國家在法律援助制度建設方面的有益經(jīng)驗，在總結(jié)、提煉、升華國內(nèi)各省市制定地方性法規(guī)時摸索出的豐富經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，最終由國家最高立法機關(guān)通過法律形式予以確定法律援助制度。

2.明確法律援助職責，統(tǒng)一法律援助機構(gòu)設置

針對我國法律援助機構(gòu)設置界限不清的問題，我國應借鑒他國經(jīng)驗，以深化體制改革為契機，統(tǒng)一法律援助機構(gòu)的設置，按照職能職責分工，將法律援助機構(gòu)和法律援助管理機構(gòu)進行剝離，各司其職。法律援助管理機構(gòu)要充分發(fā)揮其監(jiān)督管理作用，法律援助機構(gòu)應當充分發(fā)揮法律援助在促進貧困弱勢群體、司法制度乃至社會經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用，確保法律援助制度的價值最大化。

3.細化法律援助流程，增強法律援助的操作性

要推進法律援助立法，首先要明確法律援助的對象和適用條件、責任主體、援助方式、經(jīng)費保障、管理體制和實施程序等重要問題。在具體法律援助的對象規(guī)定上，可以借鑒德國和我國臺灣地區(qū)采取的“例外排除”體例，明確除了規(guī)定“不應準許申請法律扶助的情形”外，其余均可納入法律援助范圍，這樣更有利于保障人民群眾的合法權(quán)益。在適用條件方面，我們可以借鑒德國、日本等國家的做法，明確規(guī)定除了經(jīng)濟困難外，應將充分的勝訴愿景和無惡意納入給予法律援助的條件中，確保在最需要和最有價值的地方使用有限的法律援助資金，另一方面將惡意通過訴訟來達到自己其他目的的當事人剔出法律援助行列，更有利于維護社會公平正義。

簡化法律援助的審批程序，使得法律援助能夠全面快速地實施。針對不同的案件類型和援助對象，提供有針對性的多種申請方式，對應不同的處理方式，最終達到簡化、暢通審批流程，盡量提供“最多跑一次”的“一站式”法律援助審批服務。

（二）完善法律援助的經(jīng)費保障機制

1. 建立健全多渠道經(jīng)費保障機制

我國和英國、法國等大多數(shù)國家一樣，都面臨著法律援助經(jīng)費保障力度不足的問題。我國的大部分法律援助資金是由財政保障，僅小部分來源于福利彩票公益金。由于經(jīng)費來源的渠道、各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異，以及各地對法律援助工作的重視程度不一樣等原因，很多地方的法律援助資金缺乏有力保障。我國應建立以財政保障為主，成本分擔制、法律援助保險制度為輔的法律援助資金保障體系。我們可以借鑒德國鼓勵民眾購買合法商業(yè)保險的經(jīng)驗，鼓勵民眾購買法律商業(yè)保險的方式來減小財政壓力，使人們逐漸形成獨立抵抗法律風險和壓力的意識。在費用分擔制度方面可以借鑒法國和我國香港地區(qū)的經(jīng)驗做法，在法律援助法中明確哪些情況需要由當事人根據(jù)其經(jīng)濟情況分擔部分法律援助費用，從而緩解法律援助經(jīng)費壓力。

2.采取有效措施確保法律援助經(jīng)費?？顚Ｓ?/p>

條例中明確了法律援助的經(jīng)費專款專用，但缺乏具體的操作規(guī)程指引，各地具體操作方式也不一樣。我們可以借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，在法律援助立法中以專章規(guī)定法律援助經(jīng)費的使用;制定具體的法律援助經(jīng)費使用辦法，將法律援助經(jīng)費各項開支進行具體分類，實行專戶管理，確保法律援助經(jīng)費全部用于法律援助用途;強化對法律援助經(jīng)費使用的監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)專款被挪用或資金使用效率低等行為時，堅決依法懲處。

（三）完善法律援助的隊伍建設機制

1.以社會律師為主導，建立多方參與的法律援助工作機制

根據(jù)條例規(guī)定，辦理法律援助案件屬于律師的法定義務，但法律援助案件的辦理對大多數(shù)社會律師來說沒有吸引力。因此，應制定律師、基層法律服務工作者參與法律援助工作的基本權(quán)益保障，調(diào)動律師和基層法律服務人員的積極性和主動性。結(jié)合我國法律援助工作的具體實際情況，可以借鑒英國、我國臺灣地區(qū)等國家和地區(qū)的經(jīng)驗做法，提高法律援助案件補貼標準。在此基礎(chǔ)上，建立以社會律師為主導，法律服務工作者、法律援助志愿者等參與法律援助工作的大格局體系。

2.以公職律師改革為契機，將公職律師作為法律援助隊伍的重要支撐

黨中央、國務院兩辦于2015年6月發(fā)布了《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，2016年6月發(fā)布了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的實施意見》，明確了公職律師制度的職能職責、權(quán)利義務、管理方式等。2018年12月，司法部印發(fā)《公職律師管理辦法》明確規(guī)定：“公職律師只能從事單位委托或指派的法律事務”“公職律師應當接受所在單位的管理、監(jiān)督，根據(jù)委托或者指派辦理法律事務”。但是，公職律師的法律地位還不明確、待遇保障機制仍不完善，公職律師的職責定位未提及法律援助，在一定程度上制約了我國法律援助隊伍的發(fā)展?；诜稍鷮儆趪邑熑?，國際上大多數(shù)國家和地區(qū)都建立了一支財政供養(yǎng)的律師隊伍來履行法律援助職能。例如，美國的公設辯護人制度和香港的專職法律援助律師制度，這些人員具有公務員和律師的雙重身份，且其待遇遠高于一般公務員，因為其必須取得從業(yè)資格才允許準入。我國正處于改革的攻堅時期，對公職律師及法律援助工作均進行了大膽的嘗試，但也有很多掣肘。法律援助工作要從社會律師主導的一元化模式向公職律師、社會律師共存發(fā)展的多元化格局轉(zhuǎn)變，并打破公職律師的待遇保障模式，調(diào)動公職律師的積極性，提高法律援助的辦案質(zhì)量。我國的國家機構(gòu)形式是單一制，在中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導下，建立一支具有中國特色的政治性強、紀律性強、保密性強的公職律師隊伍和法律援助專業(yè)化隊伍勢在必行。借鑒美國、香港地區(qū)的先進經(jīng)驗，我國應該在法律援助法中明確公職律師的法律地位、運行機制、職能職責、權(quán)利義務、待遇保障等內(nèi)容，充分調(diào)動公職律師的積極性。在全國范圍內(nèi)，特別是中西部欠發(fā)達地區(qū)普遍設立公職律師參與法律援助制度，以緩解這些地方對法律服務的需求，這是建設法治國家的必然選擇，也是中國特色法治化道路建設的重要體現(xiàn)。

（四）建立中國特色的法律援助輔助機制

1. 積極參與建設公共法律服務體系

2014年，習近平總書記在關(guān)于司法行政的重要指示中明確指出，要努力構(gòu)建良好的公共法律服務體系，黨的十八屆四中全會提出“推進城鄉(xiāng)居民公共法律服務體系建設”。這些決策明確了公共法律服務體系一體化平臺建設是政府公共服務體系的重要組成部分。當下正在努力推進的法律援助體系建設，就是我國建設公共法律服務體系的重要組成部分，我們要以此為契機，結(jié)合法律援助工作職能職責，積極參與到公共法律服務體系建設當中，規(guī)范窗口化服務，深化法律援助中心律師制度，加強12348法律服務熱線建設，提升法律援助信息化水平，推動法律援助工作順利開展，落實落地，為推動基本公共法律服務均等化做出法律援助應有的貢獻。

2. 建立援助案件質(zhì)量的科學管控機制

當前我國的法律援助機構(gòu)對案件的質(zhì)量監(jiān)管雖進行了一些大膽的探索，但還沒有一個專門的部門來對法律援助案件的質(zhì)量進行監(jiān)控和管理。在這方面，英國和香港的做法在世界上處于領(lǐng)先地位。英國通過控制法律援助的服務提供者，并對開展法律援助的律師進行崗位匹配度測試，選擇一些具有強烈社會責任感的公職律師和社會律師參與這項工作。通過高門檻的設置，讓有限的法律援助資金都能夠用到最需要的受援人身上，并取得最佳的法律效果。英國還專門針對特別復雜和困難的刑事案件采取更加嚴格的質(zhì)量保證措施。香港法律援助署主要是通過建立定期的員工培訓制度、投訴及陳述處理體系、顧客意見調(diào)查評估機制，全過程跟蹤考察法律援助的質(zhì)量狀況，確保法律援助服務質(zhì)量。結(jié)合我國各地區(qū)的探索經(jīng)驗，應做好規(guī)范案件流程、發(fā)放征求意見表、定期不定期參與法律援助案件辦理庭審旁聽、電話回訪、嚴格審查卷宗材料等工作。在此基礎(chǔ)上，建立起中國特色的、科學的案件質(zhì)量管控機制。只有這樣，才能促使法律援助工作又好又快健康發(fā)展，公民的合法權(quán)益才能夠得到充分的保障，中國特色的社會主義法律援助制度的優(yōu)越性才能夠得到充分的體現(xiàn)。

3. 建立多部門協(xié)作配合與監(jiān)督機制

目前，法律援助領(lǐng)域的主要監(jiān)督機構(gòu)是各級人民代表大會及其常務委員會、監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)、司法行政機關(guān)等，而社會監(jiān)督則相對較少，這將不利于法律援助領(lǐng)域權(quán)力運行規(guī)范化、陽光化，進一步影響到法律援助的效果。因此，要進一步發(fā)揮社會監(jiān)督，特別是輿論監(jiān)督的作用。

行政機關(guān)的監(jiān)督仍然不可或缺，司法行政機關(guān)作為主管部門，應當加強對法律援助機構(gòu)和法律援助人員的監(jiān)督管理。法律援助機構(gòu)作為具體的實施部門，也應當加強對法律援助人員的監(jiān)管，督促律師和基層法律服務人員自覺履行法律援助義務，充分調(diào)動辦案人員的工作的積極性，規(guī)范人民團體、社會團體和志愿者從事法律援助服務的行為，維護法律援助工作秩序，不斷推動法律援助工作朝著人民群眾滿意的方向前進，加速依法治國目標的實現(xiàn)。