王偉

[摘 要]公共投資項目具有周期長、投入大、需求復(fù)雜的特點，如何進(jìn)行有效的跟蹤，事關(guān)政府投資是否落在實處。本文對公共投資項目的跟蹤審計進(jìn)行了研究，對公共投資項目存在的問題、原因進(jìn)行了分析，并提出了從體系建設(shè)、人員行為、資源配置方面提升公共投資項目跟蹤審計水平的對策，旨在為相關(guān)研究提供參考。

[關(guān)鍵詞]公共投資;項目;跟蹤審計

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.16.025

[中圖分類號]F239[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）16-00-02

0? ? ?引 言

長期以來，我國審計部門對一系列政府投資項目進(jìn)行了審計，多數(shù)情況下使用事后審計的方式。隨著社會發(fā)展、科技進(jìn)步，公共項目的投資、開發(fā)形式不斷變化，如何進(jìn)行有效審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，需要得到相關(guān)部門的重視。其中，跟蹤審計是一個有效的工具。通過對項目進(jìn)行全過程分析，能夠更加全面有效地跟蹤審計工作，并滲透到項目建設(shè)過程中，為政府投資提供有價值的決策依據(jù)，促進(jìn)我國政府公共投資項目合規(guī)、高效。

1? ? ?公共投資項目跟蹤審計存在的問題

1.1? ?跟蹤審計不能全面涉及大項目

公共投資項目具有規(guī)模大、時間跨度長、分項目多、地理范圍大、行業(yè)跨度大的特點，導(dǎo)致審計部門在跟蹤審計過程中難以面面俱到，持續(xù)進(jìn)行審計。以高鐵工程建設(shè)項目為例，每條線路的耗資大、標(biāo)準(zhǔn)要求高、距離長，項目的社會關(guān)注度高，跟蹤審計過程的要求高、任務(wù)重。高鐵工程涉及了基建材料、車輛制造、鐵路配套通信、信息系統(tǒng)、運營項目、物流環(huán)節(jié)等，其中，基建環(huán)節(jié)分包給幾十家分公司完成。審計過程要分階段進(jìn)行，在短時間內(nèi)對諸多項目進(jìn)行全面深入審計，難度大、后續(xù)困難多、連續(xù)性差，這些都導(dǎo)致審計工作出現(xiàn)漏洞，難以保證投標(biāo)的合法性，無法及時披露資金來源、資金管理使用等方面內(nèi)容。

1.2? ?審計資源不足

公共投資項目的審計資源多，審計人員的流動性大、專業(yè)技術(shù)人員不足，且跟蹤審計對物力、預(yù)算的需求多，導(dǎo)致審計成本高，難以滿足跟蹤審計的需求。被審計項目的規(guī)模與需要的審計人數(shù)成正比，但是在實際操作過程中，存在很多問題。例如，人員變動大，跟蹤審計周期長，地域跨度廣等，常常因為審計人員的職責(zé)調(diào)整、離職、退休等原因，使審計工作進(jìn)行到一半中斷，交接時面臨斷檔問題;還有一些審計小組面臨多個項目的同時審計，而公共投資項目的領(lǐng)域跨度大、技術(shù)含量高，如資金使用、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保評估、物資采購等領(lǐng)域都需要不同領(lǐng)域的專家提出具有建設(shè)性的意見、出具具有專業(yè)水準(zhǔn)的審計報告。有些審計項目的資金要求高，審計小組更加關(guān)注工程賬務(wù)、資金使用問題，但是在工程設(shè)計、監(jiān)理、施工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保等領(lǐng)域的審計專業(yè)性不足，可能掩蓋一些問題。

1.3? ?審計結(jié)果披露不連續(xù)

公共投資項目的周期長，審計單位必須分階段進(jìn)行跟蹤審計、披露審計結(jié)果。以汶川大地震后重建項目的審計報告為例，從審計報告中可以看出，在建設(shè)過程中存在諸多不合規(guī)的操作，多數(shù)資金流向不明，但是群眾往往只看到不合規(guī)的點，并未看到后續(xù)改進(jìn)點，審計僅僅局限于發(fā)現(xiàn)某些問題，對后續(xù)改進(jìn)措施的跟蹤受限于資源并沒有跟蹤到底和公之于眾。這些審計結(jié)果缺失和不完整，讓群眾對跟蹤審計的效果產(chǎn)生疑問，對政府公信力產(chǎn)生一些負(fù)面影響。

1.4? ?審計不及時

跟蹤審計有別于傳統(tǒng)的事后審計工作，能夠提前進(jìn)入審計項目內(nèi)，及早發(fā)現(xiàn)苗頭、及時處置和披露，在問題發(fā)生前及時控制勢頭。但是，在諸多跟蹤審計項目中可以發(fā)現(xiàn)，很多審計報告沒有及時發(fā)布，有些報告往往拖了一兩年才發(fā)布，即便報告內(nèi)容在當(dāng)時準(zhǔn)確可信，但隨著時間的推移，報告早已失去了彌補、預(yù)防的作用，無法完全體現(xiàn)跟蹤審計的優(yōu)勢，不利于審計工作的公開、透明。

1.5? ?審計的獨立性低

對于任何一個國家的審計部門，公共投資項目審計的難度都非常大，除了繁雜的信息、巨大的工作量以及協(xié)調(diào)各方的資源，在一定程度上，地方政府、參與投資、參與建設(shè)的單位都會產(chǎn)生一定的審計阻力，這在一定程度上影響了審計的權(quán)威性、獨立性。許多公共投資項目的跟蹤審計對象、環(huán)境極為復(fù)雜，導(dǎo)致跟蹤審計難以協(xié)調(diào)、難以有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。同時，許多地方政府對跟蹤審計工作不配合、不理解、不信任，導(dǎo)致審計工作開展困難重重。此外，審計人員要頂著諸多壓力調(diào)研、搜集信息，而一些違規(guī)的地方部門千方百計地阻撓審計工作，降低了審計的獨立性。

2? ? ?公共投資項目跟蹤審計存在問題的原因

2.1? ?審計計劃不完整

政府公共投資項目的跟蹤審計在很多時候都是全新的情況，沒有前人的經(jīng)驗，許多審計人員都是摸著石頭過河，工作模式、思路往往受限于傳統(tǒng)事后審計工作。而跟蹤審計的重點在于過程管理及過程管理的連續(xù)性是否合規(guī)，跟蹤審計需要的計劃性、應(yīng)變能力極高，需要審計部門明確重點、難點，根據(jù)實際情況及時調(diào)整。但是在現(xiàn)有的模式下，跟蹤審計人員往往難以適應(yīng)業(yè)務(wù)動態(tài)變化，難以應(yīng)用業(yè)務(wù)變、審計也變的方式，使審計計劃的目的性不強。

2.2? ?審計效果不佳

目前，社會大眾對審計產(chǎn)生的成本質(zhì)疑聲音較多，要求降低審計成本的呼聲很高，而公共審計部門對投資項目的跟蹤審計需要很高的成本。如果跟蹤審計能夠及時發(fā)現(xiàn)問題、挽回?fù)p失，這種投資成本還是值得的，但是如何在關(guān)鍵時間點選擇關(guān)鍵審計對象進(jìn)行審計，最大限度地保證審計的時效性，控制審計成本顯得非常重要。由于審計過程的復(fù)雜性，如何選擇進(jìn)入時間點成為審計單位的一大難題。另外，在審計績效方面，項目審計對象復(fù)雜、耗時長、面臨阻力大，這些都是讓政府審計部門需要關(guān)注的重點，如何利用有效的資源確保跟蹤審計效果成為一個難題。

2.3? ?審計風(fēng)險制約

很多跟蹤審計項目的工作隱含了諸多審計風(fēng)險。首先，由于跟蹤審計能力不足引發(fā)的審計風(fēng)險值得關(guān)注，有些項目可行性論證、招投標(biāo)、拆遷安置等工作在準(zhǔn)備階段應(yīng)進(jìn)行審計，這超出了傳統(tǒng)事后審計的范疇。其次，不同項目的審計可能由不同審計機構(gòu)負(fù)責(zé)，審計關(guān)系比較復(fù)雜，有些項目的跟蹤審計難以保證獨立性，有些行為披露不利于審計工作持續(xù)深入，這些可能給政府造成不必要的損失，加大了審計風(fēng)險。

3? ? ?公共投資項目跟蹤審計的對策

3.1? ?加強審計體系建設(shè)

我國當(dāng)前已經(jīng)有一套非常完善的傳統(tǒng)審計體系，但是跟蹤審計的體系建設(shè)還任重道遠(yuǎn)，加強審計建設(shè)勢在必行。第一，深化績效評價體系的建設(shè)和融合。除了將績效評價體系的內(nèi)容融合到跟蹤審計的過程中，并沿用傳統(tǒng)事后審計的方法外，還應(yīng)將過程管理、經(jīng)濟量化方面的知識納入跟蹤統(tǒng)計過程中，讓跟蹤審計更具指導(dǎo)性和實用性。第二，在跟蹤審計過程中加入經(jīng)濟責(zé)任審計元素。審計部門應(yīng)將經(jīng)濟責(zé)任審計元素納入領(lǐng)導(dǎo)干部的審計和考核中，將對項目進(jìn)行的跟蹤審計轉(zhuǎn)化為對人和項目的同時審計，這樣一來，更容易及早發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。第三，構(gòu)建政府項目的跟蹤審計績效評價體系。加入定性指標(biāo)，一些難以用數(shù)字衡量的項目，應(yīng)使用定性指標(biāo)評估和衡量，這要求審計人做到公正客觀。加入定量指標(biāo)時，可以加入正向指標(biāo)、負(fù)向指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)不固定指標(biāo)。通過對被審計對象的定性、定量雙重評價，綜合權(quán)重和評價結(jié)果的得分匯總，得出審計項目的最終評價情況，使之更加量化、客觀。

3.2? ?規(guī)范跟蹤審計人員的行為

第一，維護(hù)審計人員獨立性。公共投資項目的周期長，審計時間長，審計人員和被審計人員的接觸來往較久，長此以往會出現(xiàn)密切利益關(guān)系的風(fēng)險。被審計人員出于不正當(dāng)需求，腐化審計人員的情況時有發(fā)生，如果審計人員自身不正，難免出現(xiàn)被攻陷情況。獨立性是審計的靈魂，要提升審計人員的獨立性，首先要提高人員的綜合素質(zhì)，完善錄用、培訓(xùn)、監(jiān)管機制，提高審計人員的公信力，確保審計獨立性。另外，還要持續(xù)完善職業(yè)道德體系，加大違法必究的處罰力度。第二，規(guī)范審計人員的工作合規(guī)性。在審計過程中，審計人員應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行各項操作流程和標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)定時間用規(guī)定的方式方法完成審計工作，及時出具審計報告和整改報告，重視后續(xù)整改環(huán)節(jié)，確保全過程的流暢性。

3.3? ?加大跟蹤審計資源的配置力度

首先，滿足審計人員的資源需求。公共投資項目的范圍廣、技術(shù)要求高、時間長，導(dǎo)致跟蹤審計人員的工作量大、工作任務(wù)繁重。如果審計人員的配比不足，可能造成審計草草走過場，項目難以從一而終。因此，在跟蹤審計過程中，審計部門要提前計劃好人力資源的配比，針對項目的不同需求有效配置資源，確保人力資源充足和穩(wěn)定。尤其是不同領(lǐng)域的專家、技術(shù)人員相對比較缺乏，容易出現(xiàn)審計工作的真空領(lǐng)域。而我國審計人員多數(shù)是財務(wù)、經(jīng)濟領(lǐng)域的人才，對于公共投資領(lǐng)域的審計，往往只能從財務(wù)角度判斷是否合規(guī)，對超出這一領(lǐng)域的審計往往力不從心，難以滿足跟蹤審計的要求。針對這一問題，審計部門應(yīng)通過外調(diào)專家技術(shù)人員、聘請第三方專業(yè)機構(gòu)等方式，提升跟蹤審計的專業(yè)性。其次，合理分配審計經(jīng)費。項目投入越大，跟蹤審計所需資源越多。在現(xiàn)有項目跟蹤審計過程中，資金缺乏成為普遍現(xiàn)象。如何讓有限資金發(fā)揮有效作用，合理分配審計經(jīng)費至關(guān)重要。第一，在跟蹤審計過程中，評估工作規(guī)模，根據(jù)跨度和規(guī)?？茖W(xué)計算資金總量需求。規(guī)模要根據(jù)項目的具體情況進(jìn)行有效統(tǒng)籌，制定科學(xué)的經(jīng)費管理方法。第二，對于大項目的不同階段審計，根據(jù)審計目標(biāo)、成效，制訂不同的資金需求方案。例如，在高風(fēng)險、重難點領(lǐng)域應(yīng)加大資金投入;在低風(fēng)險或次要領(lǐng)域，可以忽略或者減少資金預(yù)算。

主要參考文獻(xiàn)

[1]李曼，陸貴龍.問題導(dǎo)向的公共投資審計模式研究[J].審計研究，2018（4）：62-69.