滕曉鍵

[摘 要]2018年，國務(wù)院根據(jù)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的總體要求》，決定撤銷國家海洋局，組建自然資源部，同時對外保留國家海洋局牌子。文章試圖梳理中國海洋管理體制改革，并發(fā)現(xiàn)其中的內(nèi)在邏輯，發(fā)現(xiàn)海洋行政管理體制改革存在運(yùn)行不暢、管理范疇與職能定位不清、“雙頭領(lǐng)導(dǎo)”下的中國海警局以及國家海洋委員會隱身等問題，通過本次機(jī)構(gòu)改革，有效解決上述問題，使海洋綜合管理由集中管理走向分散管理、海域陸域統(tǒng)籌管理，至此中國海洋行政管理體制形成了分散管理、統(tǒng)一執(zhí)法，決策與執(zhí)行部門相互合作、相互制約的局面。

[關(guān)鍵詞]海洋管理體制;體制改革;海洋綜合管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.16.092

[中圖分類號]D630[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）16-0-03

1? ? ?問題的提出

國家海洋局曾是中國海洋行政管理體制中的重要機(jī)構(gòu)組織，在國家管理海洋事務(wù)方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。國家海洋局成立于1964年，在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革浪潮中，組織地位和職能權(quán)限經(jīng)歷了多次調(diào)整，直至2018年被撤銷。經(jīng)過近60年的改革歷程，中國海洋管理體制逐步形成了由分散走向整合、由行業(yè)管理走向綜合管理的局面。在2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國家海洋局被撤銷引起了社會的廣泛關(guān)注，這是在“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略背景下中國海洋行政管理體制的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，代表中國海洋事業(yè)的發(fā)展邁入了新時代。針對國家海洋局被撤銷，學(xué)界展開了大量討論，主要探討國家海洋局撤銷后海洋行政管理體制下的執(zhí)法效率、遺留問題以及進(jìn)一步改革的建議等。但是當(dāng)前學(xué)界對中國海洋管理體制改革歷程的研究較少，難以總結(jié)國家海洋局被撤銷的內(nèi)在邏輯，難以確定接下來海洋行政管理體制發(fā)展的前進(jìn)路線?；诖耍疚脑噲D對中國海洋管理體制的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行梳理和分析，研究本次海洋管理體制改革的特點(diǎn)以及未來的發(fā)展方向。

2? ? ?中國海洋管理體制的發(fā)展歷程

2.1? ?初步形成階段

1964年2月，黨中央正式同意在國務(wù)院下設(shè)國家海洋局處理全國海洋事務(wù)。1964年7月，經(jīng)過全國人民代表大會的批準(zhǔn)，作為專門性海洋性行政管理部門的國家海洋局在新中國正式成立，這是新中國“開創(chuàng)海洋工作新局面”的一件大事，代表我國海洋事業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展階段，同時也標(biāo)志著中國海洋行政管理體制初步形成。

2.2? ?改革調(diào)整階段

改革開放后，海洋局于1983年在改革中被調(diào)整為直接隸屬國務(wù)院，同時主要職責(zé)仍集中于海洋科研調(diào)查領(lǐng)域。隨后在1988年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國家海洋局的職責(zé)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，被正式賦予“綜合管理中國管轄海域”的職能。1993年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，國家科委取代了國務(wù)院成為國家海洋局的主管單位，同時國家海洋局的職責(zé)在“綜合管理中國管轄海域”的基礎(chǔ)上聚焦于“加強(qiáng)海洋綜合管理”，并“減少相關(guān)的具體事務(wù)”，在國家海洋局下設(shè)了“海洋綜合管理司”。此后在1998年的機(jī)構(gòu)改革中，國家海洋局改為隸屬于新成立的國土資源部，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置一直延續(xù)到2017年。

2.3? ?繼續(xù)發(fā)展階段

進(jìn)入21世紀(jì)后，國家對海洋事業(yè)以及海洋綜合管理的重視程度不斷提升，中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會報(bào)告和《十一五規(guī)劃綱要》等都明確“實(shí)施海洋綜合管理”。2008年，我國進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整了國家海洋局的職責(zé)。在國家對海洋事業(yè)越來越重視的背景下，海洋局應(yīng)“加強(qiáng)海洋戰(zhàn)略研究和對海洋事務(wù)的綜合協(xié)調(diào)”，以適應(yīng)國家發(fā)展要求。2010年以后，海洋綜合管理工作得到了黨中央、國務(wù)院的肯定和推動：第一，在“十二五”規(guī)劃建議中提出要加強(qiáng)“海洋綜合管理能力”的要求;

第二，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報(bào)告中明確提出了建設(shè)“海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略目標(biāo);第三，2013年的政府工作報(bào)告中首次提出“加強(qiáng)海洋綜合管理”的要求。

在21世紀(jì)第二個十年之初，黨中央、國務(wù)院在多個文件中對海洋綜合管理提出了重要指示。在組織機(jī)構(gòu)調(diào)整中，2012年成立的中央海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，在頂層設(shè)計(jì)上試圖解決之前出現(xiàn)的“五龍鬧海”問題，打破各部門之間的藩籬，在海洋綜合管理工作中統(tǒng)一協(xié)調(diào)海洋局、公安部、農(nóng)業(yè)部等涉海的中央部委，加強(qiáng)彼此間的合作和信息溝通。2013年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革基于建設(shè)“海洋強(qiáng)國”以及繼續(xù)深化行政管理體制改革等考慮，重新組建了國家海洋局，規(guī)定其繼續(xù)執(zhí)行“加強(qiáng)海洋綜合管理”“推動完善海洋事務(wù)統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)機(jī)制”的職責(zé)，同時將原海監(jiān)、邊防海警、漁政、海上緝私隊(duì)整合為國家海警局，并作為海上執(zhí)法力量。此外，改革方案還提出成立國家海洋委員會，負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。這些改革標(biāo)志著中國海洋綜合管理體制初步得到確立。

通過以上梳理可以發(fā)現(xiàn)，中國海洋管理從分散管理走向綜合管理歷經(jīng)了近50年，無論是在具體的改革方案還是在權(quán)力重新配置過程中，改革一直難以有效推進(jìn)。因此，相關(guān)部門為了減少改革阻力，在改革過程中保留相關(guān)海洋管理機(jī)構(gòu)，且在此基礎(chǔ)上成立相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)，使相關(guān)部門在管理過程中能夠更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢，在職責(zé)范圍內(nèi)開展相關(guān)工作，提升工作效率，在改革過程中逐漸體現(xiàn)對“海洋綜合管理”的理念理解。

3? ? ?海洋管理體制改革存在的問題

國家海洋局自1964年成立以來，歷經(jīng)多次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，承載了維護(hù)國家海洋權(quán)益、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、開發(fā)海洋資源、進(jìn)行海洋科學(xué)研究等重要職能，為中國海洋事業(yè)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。在1982-2013年的7次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中可以發(fā)現(xiàn)，國家海洋局無論是被重組還是被并入國土資源部，始終存在各種各樣的海洋管理問題，如執(zhí)法混亂、職能沖突、海洋污染、生態(tài)破壞等，國家海洋局在實(shí)踐中并沒有完全履行國家賦予的職能。先后經(jīng)歷了海軍代管、科委領(lǐng)導(dǎo)、國務(wù)院直屬、國土資源部管理的國家海洋局，扮演著海洋管理的“形式主體”角色，在中國海洋管理體制改革中出現(xiàn)出了以下幾個問題。

3.1? ?海洋行政管理體制運(yùn)行不暢

中央級海洋行政管理的主體部門是國家海洋局，但是在涉海方面會涉及多個中央部委，在海洋管理過程中出現(xiàn)信息不暢、溝通效率較低等問題，導(dǎo)致各部門間的壁壘仍然存在。而地方級海洋行政管理過程中依然存在各種問題，如職能交叉、管理體制不完善等。除此之外，沿海地區(qū)地方政府設(shè)立的海洋行政管理機(jī)構(gòu)的人員編制少，難以負(fù)擔(dān)繁重的海洋行政管理任務(wù)，加上地方海洋執(zhí)法力量薄弱，在海洋行政管理中缺乏管理力度和權(quán)威性。更突出的問題是，中央和地方的海洋管理體制不吻合，在實(shí)踐中難以形成結(jié)構(gòu)完整、執(zhí)行有力的組織體系，降低了海洋綜合管理的效率和實(shí)際效果。

3.2? ?管理范疇與職能定位不清

國家海洋局的管理范疇就是海洋，無論是近海還是遠(yuǎn)海，自成立到現(xiàn)在一直作為中央的職能管理部門實(shí)現(xiàn)對海洋的管理，管理范疇建立在全國海域基礎(chǔ)上，也就是說國家海洋局按照其管理職能應(yīng)該對海域內(nèi)的所有事務(wù)進(jìn)行管轄，包括海洋環(huán)境、海洋權(quán)益、海洋資源、海洋交通等。不過在具體實(shí)踐中，這與我國當(dāng)時行政管理體制的整體權(quán)力關(guān)系發(fā)生沖突。因此，在改革之前，國家海洋局作為職能管理部門，只能對屬于自己職能范疇內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行管理，而無權(quán)規(guī)定其他職能管理部門的管理權(quán)限。但在實(shí)踐中國家海洋局面臨侵犯其他職能管理部門權(quán)力、管理職能擴(kuò)大“合法性”的問題。在這種情況下，建立管理范疇龐大的海洋綜合管理部門管理海洋事務(wù)難以達(dá)到良好的效果。

3.3? ?“雙頭領(lǐng)導(dǎo)”下的中國海警局

由于歷史的原因，海洋管理曾長期處于“五龍鬧?！钡木置妗?013年，我國進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，將涉海執(zhí)法隊(duì)伍和相關(guān)職能進(jìn)行整合，一定程度上解決了上述問題，在海洋權(quán)益維護(hù)、海洋執(zhí)法效率提升等方面都有了很大進(jìn)步。但是整合后的海警局在具體執(zhí)法中存在很多質(zhì)疑，例如，環(huán)境監(jiān)測、漁業(yè)資源繁殖保護(hù)以及海上救援等都成為中國海警局難以完成的任務(wù)。另外，中國海警局與國家海洋局、公安部的關(guān)系問題處于“不清不白”的尷尬境地，國家海洋局和公安部共同領(lǐng)導(dǎo)中國海警局。但是由于我國行政管理體制以行政首長為主導(dǎo)，中國海警局實(shí)際上由公安部直接領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致國家海洋局的領(lǐng)導(dǎo)可能流于形式，在實(shí)際操作中難以發(fā)揮作用。

3.4? ?隱身的國家海洋委員會

國家海洋委員會設(shè)立之初，主要職能是作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。但是自國家海洋委員會設(shè)立以來，2013年3月-2018年3月，國家海洋委員會組成名單并未對外公布，國家海洋委員會辦公室也較少對外公開活動，雖然該機(jī)構(gòu)一直在國家海洋局中辦公，但是發(fā)揮的實(shí)際效果卻微乎其微，在海洋戰(zhàn)略制定等方面未能發(fā)揮自身的功能。

4? ? ?海洋管理體制改革

2018年3月，國務(wù)院進(jìn)行第八次機(jī)構(gòu)改革。其中，國家海洋局職能并入自然資源部，自然資源部對外保留國家海洋局牌子，不再保留國家海洋局。另外，國家海洋局的海洋保護(hù)職責(zé)并入生態(tài)環(huán)境部，海警編入武警序列。本次改革中，國家海洋局的撤銷出乎眾多專家學(xué)者的意料，似乎宣告國家海洋局從此退出歷史舞臺。然而，從本質(zhì)上看，這意味著海洋局的“重生”，意味著國家海洋管理體制走向“分散型”的整合之路。

4.1? ?海洋綜合管理由集中管理走向分散管理

在此次機(jī)構(gòu)改革之前，我國海洋綜合管理屬于集中管理型，海洋管理工作集中于一個部門——國家海洋局，實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在歷經(jīng)了多年的海洋管理改革和職能調(diào)整之后，國家海洋局在管理體系、管理機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制、海洋法律法規(guī)政策、海洋執(zhí)法隊(duì)伍等方面已經(jīng)形成了較為完善的海洋管理職能，能夠?qū)θ珖暮Ｑ笫聞?wù)進(jìn)行高度集中的統(tǒng)一綜合管理。由集中管理走向分散管理的想法其實(shí)早在2007年就在《中國海洋發(fā)展報(bào)告》中指出，海洋綜合管理不能簡單理解為由單一部門管理所有涉海工作，應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，將具體涉海領(lǐng)域的相關(guān)工作交由職能類似的陸域部門進(jìn)行管理。事實(shí)上，這在一定程度上體現(xiàn)了國家對“海洋綜合管理”理念的理解與詮釋的變化。這種新的詮釋在很大程度上有利于減輕行業(yè)管理部門利益對綜合管理體制改革的阻力，在將近10年的努力之后，國家對海洋綜合管理的理念發(fā)生了變化。最終在經(jīng)歷了本次機(jī)構(gòu)改革之后，海洋綜合管理逐漸走向分散管理，中央政府集中管理海洋事務(wù)的職能部門，海洋管理工作和執(zhí)法力量分散到多個部門。

4.2? ?海域陸域統(tǒng)籌管理

在海洋綜合管理走向分散管理后，繼續(xù)對陸域、海域的職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)籌，如國家海洋局的海洋保護(hù)職責(zé)并入生態(tài)環(huán)境部。海洋行政管理作為陸域行政管理的延伸，將二者的相同職能納入同一個部門中，能夠打破分散和條塊分割現(xiàn)象，提升行政效率。此前，國家海洋局管理的對象主要界定為海洋，特別是近海海域，這其實(shí)體現(xiàn)的是一種疆域概念。也就是說，國家海洋局不會同其他政府機(jī)構(gòu)一樣從職能上區(qū)分不同范疇的事務(wù)，只能處理一片疆域上的所有問題，比如，海洋環(huán)境保護(hù)、海島開發(fā)與保護(hù)、國家海洋權(quán)益等。在改革之后，之前的問題會迎刃而解，比如，海洋環(huán)境保護(hù)問題交由生態(tài)環(huán)境部解決，島嶼開發(fā)與保護(hù)問題交由自然資源部處理，爭議海島的主權(quán)問題交由外交部和納入武警的海警局處理，這樣在實(shí)現(xiàn)了陸域海域的統(tǒng)籌之后，海洋行政管理的行政效率會大幅提高，有關(guān)海洋的管理能力會迅猛提升。

4.3? ?海警局納入武警系統(tǒng)

在國家越來越重視海洋主權(quán)的大背景下，維護(hù)我國遠(yuǎn)海海域的海洋權(quán)益問題更加突出。在2018年改革之前，盡管海洋執(zhí)法“五龍鬧海”的格局已經(jīng)作古，但國家海洋局與公安部的“雙頭領(lǐng)導(dǎo)”也阻礙海警局的發(fā)展。在納入武警系統(tǒng)之后，海警局的執(zhí)法能力將會大大提升，尤其是在遠(yuǎn)海，海警局可以真正維護(hù)國家主權(quán)，保護(hù)漁民人身安全，成為強(qiáng)大海洋國家不可或缺的力量。同時，保證海警局的人員身份、執(zhí)法權(quán)限、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等不會再出現(xiàn)“雙頭領(lǐng)導(dǎo)”的現(xiàn)象。

4.4? ?國家海洋委員會未被提及

本次機(jī)構(gòu)改革方案中并沒有提及國家海洋委員會在未來將要發(fā)揮的作用和職能，但可以從規(guī)定中探尋蛛絲馬跡。該規(guī)定并未提出撤銷國家海洋委員會，而是明確規(guī)定自然資源部接收國家海洋局的相關(guān)職責(zé)，從法理上看，國家海洋委員會的具體工作由自然資源部繼受承擔(dān)，即自然資源部同時是國家海洋委員會辦公室。本輪改革后，原國家海洋局的綜合性海洋管理職能相對分散化。國家海洋工作是一項(xiàng)需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的復(fù)雜工作，涉及跨軍地多個部門。國家海洋委員會作為高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)在海洋強(qiáng)國建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的重要作用。因此，改革后國家海洋委員會的建設(shè)工作，應(yīng)是自然資源部的一個重要議題。

5? ? ?結(jié) 語

本文對中國海洋管理體制的發(fā)展歷程進(jìn)行了簡單梳理，并分析了2018年之前國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中海洋管理體制存在的問題，探討了2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中關(guān)于海洋管理體制改革的內(nèi)在邏輯。由于篇幅限制，并未過多討論改革之后海洋管理體制的運(yùn)行機(jī)制。目前，“海洋綜合管理”已經(jīng)成為世界各國海洋管理的發(fā)展趨勢，為了進(jìn)一步完善中國海洋綜合管理體制，除了相應(yīng)地推動體制改革，更重要的是立法層面，通過頂層設(shè)計(jì)如通過《海洋基本法》等綜合性法律法規(guī)為海洋綜合管理實(shí)施提供基礎(chǔ)性保障。當(dāng)然，隨著國家對海洋事務(wù)重視程度的不斷提升，“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議的實(shí)施可能會為未來的制度變革提供更多機(jī)會。

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