溫 鐵 軍，羅 士 軒，馬 黎

(1.西南大學 中國鄉(xiāng)村建設學院，重慶400715；2.中國人民大學 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872；3.重慶大學 法學院，重慶 400044)

新時代，中國重要的歷史任務就是實現(xiàn)工業(yè)文明向生態(tài)文明的戰(zhàn)略轉型。早在2005年，時任浙江省委書記的習近平就在安吉提出“綠水青山就是金山銀山”的理念。黨的十八大將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局，而這一理念也成為生態(tài)文明內(nèi)涵的形象詮釋。實踐這一理念需要以“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”為基本路徑來構建生態(tài)經(jīng)濟體系，這也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的必然要求。因此，在資源開發(fā)利用上需要樹立“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念，實施系統(tǒng)化、整體性的綜合開發(fā)，而非以往“粗放數(shù)量型增長時期”搞招商引資的“一賣了之”。進而，若按照馬克思主義經(jīng)濟基礎決定上層建筑的一般原理，就必須適應資源要素特征和綜合開發(fā)的需要構建制度體系和組織載體。由此，重構農(nóng)村新型集體經(jīng)濟便成為實現(xiàn)生態(tài)文明轉型和鄉(xiāng)村振興的必由之路。事實上，2015年以來每年的中央一號文件都在強調(diào)推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革、探索農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式、重構農(nóng)村新型集體經(jīng)濟等內(nèi)容。

既有的對農(nóng)村集體經(jīng)濟重構的研究主要集中在以下三個方面：一是從所有制與價值取向角度探討如何實現(xiàn)公有制和社會公平，如許經(jīng)勇對習近平壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟思想的研究[1]，周紹東等人從生產(chǎn)關系變革引領生產(chǎn)力躍升的視角討論中國農(nóng)村集體經(jīng)濟與土地制度變革[2]；二是從制度經(jīng)濟學角度研究農(nóng)村集體產(chǎn)權問題，此類研究多關注集體產(chǎn)權的內(nèi)在結構性特征及其改革，如張曙光等人用復雜產(chǎn)權論和有效產(chǎn)權論構建了中國農(nóng)村土地變遷的分析框架[3]；三是從操作和實務角度探討如何重構農(nóng)村集體經(jīng)濟。近期關于農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革、農(nóng)村“三變改革”等方面的研究比較多，如方志權對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中的問題進行了討論[4]，羅凌[5]、桑瑜[6]等人對貴州六盤水的農(nóng)村“三變”改革進行了深入的調(diào)研分析。上述研究各有側重，皆有價值。本文則力求從另外的視角討論農(nóng)村集體經(jīng)濟重構的問題，一方面從生態(tài)資源的系統(tǒng)性特征要求整體性開發(fā)這一角度來探討重構新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的客觀必要性，另一方面明確提出農(nóng)村集體經(jīng)濟重構是有制度成本的，在多數(shù)村莊長期“去集體化”背景下，這一成本常常只能由財政等渠道墊付。本文旨在在生態(tài)文明與鄉(xiāng)村振興大背景下為重構農(nóng)村新型集體經(jīng)濟提供客觀理論支撐和現(xiàn)實路徑。

一、“去集體化”的制度變遷及其影響

中國農(nóng)村集體經(jīng)濟的思想淵源可以追溯到前現(xiàn)代的自然經(jīng)濟社會，當時村社或家族基于地緣和血緣而共同從事部分生產(chǎn)并形成滿足公共需要的共同財產(chǎn)，如共同耕作族田、學田、河田，共同建設祠堂宗廟等族產(chǎn)，修橋補路、互助換工等。而當代農(nóng)村集體經(jīng)濟作為一種正規(guī)制度，則始于中華人民共和國成立初期城市獲得蘇聯(lián)援助形成大工業(yè)之后，必須提高農(nóng)民組織化才能實現(xiàn)“工農(nóng)兩大部類交換”的客觀需要。其宏觀經(jīng)濟背景是：剛剛經(jīng)歷了抗美援朝戰(zhàn)爭的共和國因地緣政治趨緊而必須快速進行初始積累來推進以軍工業(yè)、重工業(yè)為主的工業(yè)化進程，在資本極度稀缺而又無法仿照殖民地宗主國通過對外掠奪轉嫁風險的條件下，只能利用原住民人口眾多的條件和土地革命動員機制來實現(xiàn)對內(nèi)積累。因此，遂有共和國初期集體化的制度變遷，以便于城市和工業(yè)從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)最大程度地提取生產(chǎn)剩余。但是，因地緣政治緊張和戰(zhàn)備需要而首先發(fā)展的軍重工業(yè)，其產(chǎn)品卻由于沒有大規(guī)模戰(zhàn)爭而無法被“消費”，所以便只有以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位發(fā)展起集體化程度更高的高級社和人民公社，用以承接拖拉機等工業(yè)品及輔助產(chǎn)品下鄉(xiāng)，實現(xiàn)“軍用轉民用”，才能完成工業(yè)的擴大再生產(chǎn)。特別是當中國在工業(yè)化進程中多次遭遇外援斷絕、外債高筑導致的經(jīng)濟危機，進而使得資本斷絕、項目停工、工人失業(yè)時，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟在吸納以知識青年為主的城市過剩勞動力，并用“規(guī)模勞動替代稀缺資本”的方式來維持部分工程項目進展[7]等方面的作用就體現(xiàn)了出來?？傮w而言，中華人民共和國成立后鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的建立，主要是為適應工業(yè)化原始積累階段的需求而發(fā)生的制度變遷。

20世紀70年代后期以來的農(nóng)村改革則主要是在財政面臨嚴重赤字危機壓力下將發(fā)展權利、基層管理和社會保障責任等一并下放給村社及農(nóng)戶。相伴隨的是各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)依靠“村社理性”迅速發(fā)展起來。村社在發(fā)展工副業(yè)經(jīng)濟的同時要承擔基層公共開支，而農(nóng)戶在獲得土地自主經(jīng)營權的同時必須自行承擔社會保障開支，從理論上看這屬于“政府退出”成本開支高、財政收入少的“三農(nóng)”領域。從實踐上看，家庭承包之后國家財政在人口占絕大多數(shù)的農(nóng)村投入占比大幅下降。

然而，農(nóng)村改革在取得巨大成就的同時，也客觀上產(chǎn)生了一些新問題。例如：傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)集體經(jīng)濟的開支增加而生產(chǎn)組織功能弱化，其作為產(chǎn)權主體的作用也因“權利束”(1)“權利束”是產(chǎn)權經(jīng)濟學中的常用概念，指產(chǎn)權是由排他性、收益性、可讓渡性、可分割性等許多權利構成的。被分割而趨于殘缺，“去集體化”作為客觀歷史進程由此開始。20世紀90年代，受國內(nèi)外形勢影響，“去集體化”制度變遷持續(xù)推進。在經(jīng)濟基礎領域，中國告別了短缺時期開始出現(xiàn)的“過?！蔽C，城市產(chǎn)業(yè)資本借助“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”下鄉(xiāng)，用工業(yè)化方式改造農(nóng)業(yè)，取得了很大成績，也付出了很大代價。這一時期的農(nóng)村制度演化也屬于上述工業(yè)化生產(chǎn)方式的誘致性變遷。因為能被外來資本與外部市場作為生產(chǎn)要素的主要是耕地，而產(chǎn)業(yè)資本“下鄉(xiāng)”需要成規(guī)模集中耕地，由此導致本來多樣化的農(nóng)村土地經(jīng)營制度需求被簡單化為土地流轉。政策主流也按照一般新制度經(jīng)濟學的理論邏輯認為越是產(chǎn)權明晰就越有利于市場交易，集體經(jīng)濟被認為是產(chǎn)權模糊不清進而阻礙土地流轉和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。如此，便有以土地確權、“三權分置”等政策演進為代表的“去集體化”趨勢的進一步加劇。

但許多研究表明，“去集體化”的方式并沒有導致土地經(jīng)營的規(guī)?；蠓忍岣遊8]。主要原因一方面是外部市場主體與極度分散且異質性極強的眾多小農(nóng)之間的交易成本過高；另一方面，即使實現(xiàn)了土地的規(guī)?；?，但是按照工業(yè)化方式發(fā)展的品種單一的規(guī)模化種植和養(yǎng)殖業(yè)，普遍因面臨市場和自然雙重風險而經(jīng)營效益較差，也由此造成耕地破壞、環(huán)境污染、農(nóng)民上訪等諸多遺留問題。另外，經(jīng)濟基礎上“去集體化”相對應的是社會層面的“去組織化”，也誘發(fā)了鄉(xiāng)村治理的困境，最為嚴峻的后果就是當前鄉(xiāng)村基層失序累積的對抗性矛盾，在有些地方要靠“掃黑除惡”才能化解。

村社集體作為介于縣鄉(xiāng)政府與農(nóng)戶之間的一個重要的綜合組織，在長期“去集體化”的制度變遷背景下，其存在的經(jīng)濟基礎被弱化了，“國家-集體-農(nóng)戶”之間低成本穩(wěn)態(tài)治理結構的經(jīng)濟基礎也幾近消亡。20世紀90年代以來，中國農(nóng)村的治理結構受困于“去組織化”改革后剩余過少的分散小農(nóng)之經(jīng)濟基礎與高成本的現(xiàn)代化上層建筑的基本矛盾，加之與城市本位的官僚體系向下延伸而形成的上層建筑之間的矛盾[9]而趨于崩解，這一方面是因為國家基本建設投入與鄉(xiāng)村治理的財政開支不斷高企，另一方面則因農(nóng)村的“去集體化”和農(nóng)戶的分散化導致財政投入的“精英俘獲”，致使“財政投入不斷增加，治理成本不斷上升，治理局面卻不斷劣化”的惡性循環(huán)[10]。

進入新世紀，城市工商資本大規(guī)模下鄉(xiāng)對農(nóng)業(yè)領域進行“規(guī)?；焙汀肮I(yè)化”改造，卻因與鄉(xiāng)村分散的且異質性極強的農(nóng)戶無法形成“數(shù)量合約的一次性談判”(2)數(shù)量合約區(qū)別于結構合約，數(shù)量合約為單次交易，結構合約為多次交易，二者都是合約經(jīng)濟學的概念。與“批量化”交易而最終只能依靠村霸流氓，導致“劣紳化”與“黑社會化”，鄉(xiāng)村社會治理狀況進一步惡化。加之按照工業(yè)化方式發(fā)展的追求規(guī)模擴張的農(nóng)業(yè)面臨市場風險與自然風險“雙高”局面，致使“老板跑路—群眾上訪—政府維穩(wěn)”現(xiàn)象此起彼伏，資本下鄉(xiāng)的后遺癥最終交給了當?shù)卣?，進而轉化成政府的治理成本。

基于以上客觀經(jīng)驗的總結是：在沒有經(jīng)濟基礎領域重構能夠發(fā)揮中介作用和實現(xiàn)公平分配的組織化載體的情況下，國家大規(guī)模投入改善鄉(xiāng)村發(fā)展條件的善意伴隨著產(chǎn)業(yè)資本下鄉(xiāng)容易被村內(nèi)外“精英俘獲”，最終導致投入愈大，治理惡化愈嚴重，治理成本愈高。若照此路徑演化，則鄉(xiāng)村必定陷入生態(tài)環(huán)境崩壞、經(jīng)濟發(fā)展停滯和社會治理失序的總體性危機當中，而這又進一步影響國家層面的治理、穩(wěn)定與發(fā)展，使國家面臨掉入“現(xiàn)代化”陷阱的危險。

鑒于多種矛盾交織，新世紀以來中央確立了“三農(nóng)問題重中之重”的指導思想，相繼提出科學發(fā)展觀、“兩型”經(jīng)濟、和諧社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)等重要戰(zhàn)略方針。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設作為新時代“五位一體”總體布局的重要組成部分，上升到戰(zhàn)略高度，明確“綠水青山就是金山銀山”的重要理念，要求以“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”和“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”來構建生態(tài)經(jīng)濟體系。接著，中央2017年確立了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”和深化農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，以城鄉(xiāng)融合和三產(chǎn)融合來促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)向綠色生產(chǎn)方式轉型，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。

如果說“去集體化”是特定時空條件和內(nèi)外環(huán)境下的客觀制度變遷，那么在國家生態(tài)文明轉型這一重大戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村振興就為重構鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟基礎提供了難得的機遇，也使得在經(jīng)濟基礎重構的條件下進一步重構鄉(xiāng)土社會結構和治理體系成為可能。

二、新型集體經(jīng)濟是鄉(xiāng)村生態(tài)資源開發(fā)的重要載體

在生態(tài)文明轉型的背景下，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的主要取向是推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，以城鄉(xiāng)互動融合為基本動力促進三產(chǎn)融合發(fā)展。因為伴隨著中國工業(yè)化和城市化進程進入中后期，以中等收入群體為主的城市市民階層開始崛起，他們更加重視食品安全和環(huán)境問題，也具有更高層次和更加多樣化的消費需求，同時還引領著消費趨勢和輿論話題，是鄉(xiāng)村三產(chǎn)融合發(fā)展的主要推動者和消費者。而鄉(xiāng)村的三產(chǎn)融合發(fā)展所需要素，不再像農(nóng)業(yè)一產(chǎn)化條件下那樣以平面化的土地資源為主，而是要以多樣化且立體的生態(tài)資源為物質基礎，如清新的空氣、清澈的溪流、良好的景觀視野等。

值得重視的客觀規(guī)律是：制度派生于一定的資源稟賦約束下的要素結構變化[11]。生態(tài)文明新戰(zhàn)略之下作為新生產(chǎn)要素的主要是生態(tài)資源，“山水田林湖草”是內(nèi)生的多樣性、立體性和整體性的資源系統(tǒng)，具有“結構性粘連”(3)結構性粘連是指生態(tài)資源具有系統(tǒng)化和結構性特征，在物質存在、功能價值上具有相互依存性，很難將其分割成單一資源或要素進入市場交易，即使進入市場交易也會導致巨大的外部性。的特征，這就要求人們不可將單一的要素切割出來交易，只能“綜合系統(tǒng)開發(fā)”[12]。這些資源特征在一定程度上也決定了生產(chǎn)關系和生產(chǎn)的組織方式。

由于發(fā)展階段的轉變使資源的范疇被大大拓寬，加之生態(tài)資源本身不可分割，那么從產(chǎn)權角度看，生態(tài)資源產(chǎn)權作為一張布局錯落有致的產(chǎn)權網(wǎng)也是不可分割的結構，它是由不同子系統(tǒng)和元素聯(lián)網(wǎng)組織成的，每個子系統(tǒng)之間都有緊密的聯(lián)系。對一個系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境破壞必然會影響到其他系統(tǒng)的生態(tài)資源開發(fā)和利用，所以它們的產(chǎn)權關系具有生態(tài)聯(lián)系性和系統(tǒng)整體性[13]，進而也就導致其產(chǎn)權的模糊性。一般的經(jīng)濟學理論強調(diào)的是產(chǎn)權越是清晰明確，交易就越是容易達成。但巴澤爾認為產(chǎn)權的界定是需要成本的，可能會出現(xiàn)成本過大而無法明確產(chǎn)權的情況，因此產(chǎn)權實際上常常不可能界定清晰[14]。但產(chǎn)權界定不明確并不代表生態(tài)資源的開發(fā)利用不能實現(xiàn)，奧斯特羅姆等人認為像森林、草原和水域等資源屬于“公共池塘資源”，雖然哈丁提出的“公地悲劇”值得注意，但在公用地資源利用過程中人們是能夠實現(xiàn)制度創(chuàng)新的，并由此導向自主和民主的合作機制[15]。

結合調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，作為生態(tài)資源最為富集的中西部山區(qū)，傳統(tǒng)村社的生產(chǎn)生活邊界、村社的產(chǎn)權邊界和自然生態(tài)邊界常常在一定程度上具有重合特征。比如大巴山區(qū)腹地的很多地區(qū)，一條山溝就有一個或幾個行政村的地域，村莊之間的邊界常常以山脈分水嶺為界，溝域內(nèi)形成了相對獨立的小流域生態(tài)系統(tǒng)，且由于地理特征而對外具有一定的排他性。這樣的特征決定了無論從傳統(tǒng)慣習、現(xiàn)代產(chǎn)權還是自然特征而言，村社都應該是相對完整的一級資源開發(fā)單位。且就村外主體而言，其具有相對完整的邊界和明晰的產(chǎn)權。如此看來，無論是從物理角度還是從產(chǎn)權角度，這些村莊內(nèi)的資源都具有較強的排他條件，對內(nèi)則遵循傳統(tǒng)村社的邏輯和現(xiàn)代集體經(jīng)濟的制度內(nèi)涵，按照農(nóng)戶得之于村社的“成員權”相對公平地占有資源。

也即由于生態(tài)資源的系統(tǒng)性和不可分割性特征，若以村社作為小流域產(chǎn)權邊界，則村社作為所有者相對于外部主體的產(chǎn)權是明晰的，同時由于傳統(tǒng)慣習和地理特征，產(chǎn)權安排的可維護性也得以增強，能夠最大程度避免外部主體的“搭便車”行為，減少“外部性”；村社內(nèi)部則可以根據(jù)傳統(tǒng)社會關系網(wǎng)絡形成的社會資本以及當前推行的股份合作制，將村社成員的“實物財產(chǎn)”轉化為“價值財產(chǎn)”，實現(xiàn)多種自然資源的整體性開發(fā)和增值，提高每個成員股權的價值，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。

但是，近四十年“去組織化”的制度性變遷導致村社一級并沒有完整的產(chǎn)權來對應小流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性開發(fā)。因為，作為重要資源的耕地、林地都已分到每家每戶，形成了“集體所有權—農(nóng)戶承包經(jīng)營權”的復合產(chǎn)權結構，而在實物和實際利用層面更是各戶分散占有。但生態(tài)資源的系統(tǒng)性開發(fā)必然要求將資源進行集中，并且復合產(chǎn)權結構和傳統(tǒng)村莊社會關系網(wǎng)絡內(nèi)的社會資本使得村社集體相較于政府和外部主體而言，是資源集中成本最低的主體。因此，村社資源的集中并不適合采用制度成本極高的行政命令方式，而只能借助村民對村社集體掌握的資源和資產(chǎn)的收益分配要求和預期進行談判交易，同時還應該利用村社人情、血緣等社會關系進行勸說協(xié)商，最后形成以股份合作制或股份制為主要形式的資源集中開發(fā)模式。

誠然，萬事毀之易，建之難。任何資源集中的“組織化”過程都是有成本的?？扑乖?937年發(fā)表的《企業(yè)的性質》在討論企業(yè)的規(guī)模和邊界時提出：企業(yè)內(nèi)部組織一筆額外交易的成本等于在公開市場上完成這筆交易所需的成本，或者等于由另一個企業(yè)家來組織這筆交易的成本時，企業(yè)就達到最大規(guī)模，這也是企業(yè)的邊界點。科斯的這一分析從純理論角度來說并無不可，但并未解決其所進行對話的完全自由競爭市場假說存在的類似問題，沒有考慮組織的啟動成本問題[16]。事實上，組織發(fā)展的從小到大或是組織程度從松散到緊密的過程并非平滑的和線性的，其中組織化過程的開始需要其動力達到一個閾值。同時，科斯只是從成本角度而并未從收益角度考慮，換言之，并未考慮機會成本問題，如果將組織化的動力從“內(nèi)部交易成本與市場交易成本”的差額變?yōu)椤皟?nèi)部收益與市場收益”的差額，進而將作為成本(風險)收益的政府投入考慮在內(nèi)，在研究鄉(xiāng)村資源集中和重建集體經(jīng)濟的實際問題上或許更為適用。從這個角度而言，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟構建若要成功，就需要使村民通過集體經(jīng)濟獲得相較于以個體直面外部市場更多的收益，且只有收益足夠大，才能達到相應的閾值，進而“啟動”構建的進程。

通過集體經(jīng)濟獲得的收益可以從兩個方面來討論：一是間接性的，即通過“集體經(jīng)濟”的形式可以使得個體占有資源和在資產(chǎn)的開發(fā)中獲得更大的收益，比如規(guī)模效應、集聚效應等；二是直接性的，即組織本身能夠形成公共財，既可以對成員進行直接分紅以增加其收益，也可以用于社會治理、基礎設施等公共品開支而降低其開支[17]。當前大多數(shù)村社集體經(jīng)濟處于勉強維持，甚至是空殼狀態(tài)，沒有足夠的收益預期來調(diào)動村民的積極性。而只有對資源進行系統(tǒng)性的三產(chǎn)融合開發(fā)，才能最大程度實現(xiàn)集體經(jīng)濟增值和農(nóng)戶收入增加，這就客觀上構成了類似“雞生蛋、蛋生雞”的悖論。

面對這種情況，要實現(xiàn)新型集體經(jīng)濟構建與資源資產(chǎn)增值之間的良性循環(huán)，就需要打破這一悖論，可能的情況要么是村社已經(jīng)實現(xiàn)了資源集中與生產(chǎn)經(jīng)營組織化的集體經(jīng)濟構建，要么是資源和資產(chǎn)已經(jīng)產(chǎn)生巨大的開發(fā)增值收益并最終形成村社集體的公共財。不過，若兩種情況在現(xiàn)實中皆不具備，就要借助二者之外的第三方力量來打破這種悖論。

三、政府財政投入撬動新型集體經(jīng)濟構建

須知，啟動資源集中和集體經(jīng)濟構建的投入在一定范圍和較長時期內(nèi)都是一種“沉沒成本”(4)沉沒成本是指已經(jīng)付出且不可收回的成本。，可以被視作公共品。按照市場化的邏輯，一般市場主體是不愿不計經(jīng)濟效益來進行這種公共品投入的。而在鄉(xiāng)村由于公共財微薄導致公共品供給缺失進而產(chǎn)生上述悖論的情況下，村莊自身也無法承擔這一開支，唯一能進行公共品投入的便只有政府，也就是說鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟構建成本在當前情況下只能依靠政府財政投入來支付。當然，這是從整體性和普遍性角度得出的判斷，并不排除個別村莊依靠鄉(xiāng)賢、社會組織等幫助啟動資源集中和集體經(jīng)濟構建的情況。

從最為本質的角度來考察，任何政府的理性目標都是維持社會的穩(wěn)定和政權的牢固而不是簡單地追求財政盈虧平衡。當鄉(xiāng)村長期以來的制度變遷導致集體經(jīng)濟式微和鄉(xiāng)村治理持續(xù)惡化進而影響社會安定甚至國家安全時，政府增加財政投入就成了客觀的政治和政策要求。

當然，政府投入的具體路徑有很多，無論是政府、社會還是學界都存在兩種截然相反的思路：一種思路是通過財政投入直接進行基礎設施建設和提供基本公共服務，或是直接發(fā)放到每家每戶以及特定的市場主體；另一種則是將多數(shù)財政投入經(jīng)由集體經(jīng)濟組織來承接，并進行具體的經(jīng)營管理，同時將財政投入所形成的固定資產(chǎn)確權給集體經(jīng)濟組織。

本文認為，前一種投入方式實際上是一種“耗散”機制，一方面政府直接建設的基礎設施常常被閑置，或因可以免費使用以及疏于看護而更易被損壞；另一方面針對特定農(nóng)戶、市場主體進行的財政投入容易因信息不對稱而造成“精英俘獲”等問題。而后一種方式則能夠盡可能地將政府投入轉變成集體資產(chǎn)，資產(chǎn)的所有權明確且相關權利便于行使也就能夠得到較好的維護，同時通過資產(chǎn)的經(jīng)營管理能夠產(chǎn)生可持續(xù)效益。

在政府投入改善鄉(xiāng)村治理方面的兩種思路也是截然相反的：一種是由財政長期供養(yǎng)村社干部，包括集體經(jīng)濟組織負責人、治安環(huán)衛(wèi)等公共服務人員，這是采用官僚行政的方式直接處理村社事務，在本質上是“加強管理”，而非構建“治理有效”需要的多元良性互動。另一種則是以鄉(xiāng)村組織化為基礎，依靠村社共同體內(nèi)部錯綜復雜的血緣與地緣關系，采用協(xié)商的自治方式，以期達到低成本的簡約有效治理[18]。而前文中國家財政投入推動鄉(xiāng)村組織化及集體經(jīng)濟組織構建則為實現(xiàn)鄉(xiāng)村低成本簡約有效治理奠定了經(jīng)濟基礎與組織基礎。

值得深入討論的是，盡管二者都需要國家進行一定的財政投入，但國家對于后者的投入可能是短期的、一次性的，且可能轉化成相應的集體資產(chǎn)，而對于前者的投入是長期的、持續(xù)性的，且更多為工資性、事務性支出。若后者的成本相較前者較低且達到了較好的治理績效，那么由政府財政來支付集體經(jīng)濟和社會組織化的啟動成本是合理且可行的，最終也就能實現(xiàn)以集體經(jīng)濟為載體的鄉(xiāng)村低成本簡約有效治理。總的來說便是，政府通過集體經(jīng)濟組織進行的財政投入既能夠形成固定資產(chǎn)撬動全域資源的增值和集體與農(nóng)戶增收，客觀上減小政府在社會保障等方面的直接開支壓力，還能夠利用集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)內(nèi)部的簡約有效治理，減少甚至避免在維穩(wěn)和提供社會公共服務等方面的開支。

在此，結合前文對于集體經(jīng)濟構建的分析，可以認為政府財政投入作為鄉(xiāng)村資源集中和新型集體經(jīng)濟構建的杠桿，其支付資源集中和組織化成本的形式也是多種多樣的，核心問題是促使集體經(jīng)濟組織形成足夠的可自由支配的資源、資產(chǎn)和資金，并且完成經(jīng)營管理體系和增收機制的初步建立。由此，重慶市C縣L鄉(xiāng)在財政投入作為杠桿撬動集體經(jīng)濟組織發(fā)展壯大方面有初步的經(jīng)驗性探索，也取得了一定成果。

四、重慶市C縣L鄉(xiāng)的經(jīng)驗探索(5)相關資料為作者2019年7月赴C縣L鄉(xiāng)實地調(diào)研所得。

重慶市C縣L鄉(xiāng)位于國家級自然保護區(qū)腹地，海拔1 000-1 300米，總體森林覆蓋率92.9%，負氧離子含量2萬個/cm3，年平均氣溫13℃，夏季平均氣溫22℃，冬季平均氣溫3℃，夏無酷暑，冬無嚴寒，四季分明。全鄉(xiāng)共轄4個村(H村、L村、X村、S村)，953戶，3 520人，幅員面積113平方公里，擁有耕地7 830畝、林地15.7萬畝，同時還有23處引人入勝的人文歷史景觀。因其獨特的人文風貌和優(yōu)質的生態(tài)環(huán)境，L鄉(xiāng)獲得了“全國文明村鎮(zhèn)”、市級“綠色村莊”“美麗宜居示范鄉(xiāng)”“特色景觀旅游名鎮(zhèn)”等諸多稱號，同時是重慶市全域旅游示范鄉(xiāng)創(chuàng)建單位、中國生態(tài)氣候明珠、中國老年人宜居宜游縣的體驗基地、中國民間文化藝術之鄉(xiāng)、全國生物多樣性保護重點區(qū)域的組成部分、國家優(yōu)質水資源戰(zhàn)略儲備庫的重要水源地。

然而，由于自然條件的限制，L鄉(xiāng)所屬的C縣長久以來都是重慶市經(jīng)濟發(fā)展最為落后的區(qū)縣之一，山高坡陡的地理狀況使得耕地多為坡度超過25度的陡坡旱地，耕作條件和土地質量極差，主要糧食作物就是被稱作“三大坨”的土豆、玉米和紅薯。這樣的自然條件也不適合工業(yè)的布局和發(fā)展，僅有的零星工業(yè)主要是本地富含的有色金屬礦產(chǎn)采掘業(yè)和小微型的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。L鄉(xiāng)則完全沒有礦產(chǎn)采掘業(yè)，長期以來都是依靠最為傳統(tǒng)的生計方式，越來越多勞動力外出務工，農(nóng)村整體呈現(xiàn)凋敝的傾向。

2010年以來，特別是2014年國家實施精準扶貧戰(zhàn)略以來，L鄉(xiāng)的發(fā)展趨勢發(fā)生了根本性的逆轉，這種轉變開始于整體性的戰(zhàn)略規(guī)劃和布局。

事實上，L鄉(xiāng)所轄區(qū)域就是一條Y形河谷，以分水嶺作為與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊界，左邊分支為H村，右邊分支為S村，兩條支流交匯處為鄉(xiāng)政府所在地的L村，往下游則為X村，X村以一道峽谷和橋梁與外部鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)通。內(nèi)部各村之間也主要以峽谷、橋梁與溝系為界。L鄉(xiāng)黨委政府結合本地的資源條件，決定發(fā)展以避暑休閑為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村旅游業(yè)，于是進行了全域性的整體規(guī)劃布局。

鄉(xiāng)政府所在地的L村人口最為密集，主要建設公共服務中心、文化廣場、水上樂園游樂場所、避暑旅游民宿集群和其他配套游樂項目。

H村主要建設彩葉觀光基地和配套設施。區(qū)域內(nèi)利用秋季的滿山紅葉的景觀以及滿山栗子樹的資源條件，設置了最佳彩葉觀賞點及板栗采摘園，并建有大寨田和“慢時光驛站”(村集體資產(chǎn)，打包給專業(yè)合作社經(jīng)營)旅游點。

S村主要發(fā)展核桃、板栗、中藥材、山地雞、中蜂等綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。該村入村道路到2016年才實現(xiàn)硬化，因此保持著極其優(yōu)美的生態(tài)資源環(huán)境，也擁有眾多的鄉(xiāng)土建筑、古村落景觀，主要開展特色古村落以及配套產(chǎn)業(yè)的打造。

位于最下游的X村主要種植核桃和中藥材，并結合峽谷峭壁地形，發(fā)展以生態(tài)巖蜜為主的蜂蜜產(chǎn)業(yè)，并且已經(jīng)建成蜂蜜陳列館，計劃進一步打造農(nóng)文旅綜合區(qū)。

在進行基本產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局的同時，L鄉(xiāng)積極對上爭取財政資金，完善了道路等基礎設施，2008年進鄉(xiāng)的主干道得到黑化，特別是2014年以來，連接周邊其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主干道、通村通組公路等得到大規(guī)模新建、拓寬或硬化，旅游大巴車能夠到達多數(shù)村組，自駕車幾乎能夠到達每家每戶。所以自2014年開始就吸引來自重慶主城、四川、陜西等地的團體游客，之后逐年增加，2018年接待游客近10萬人次，縣外的團客近1萬余人次，旅游相關收入1 000余萬元，人均收入達3 000元以上。

以鄉(xiāng)政府所在的L村為例，根據(jù)對村主任的訪談，2016年至今L村共獲得政府財政資金投入約2 000萬元，其中硬化公路6公里約450萬元，建設村民廣場及配套設施約400余萬元，水上樂園配套道路、岸線等基礎設施投入約400萬元，歡樂谷配套設施打造投入近600萬元(后因環(huán)保督察停業(yè))，此外還有100多萬零散的小微項目和產(chǎn)業(yè)扶持資金，上述財政投入形成的固定資產(chǎn)在產(chǎn)權制度改革時都被清產(chǎn)核資為集體資產(chǎn)。基礎設施的大幅度改善一方面使得全村60%左右的村民都能參與到以避暑旅游為主的相關產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)中來，另一方面還撬動返鄉(xiāng)的或外來的社會資本投入3 000多萬元。

財政投入還對重構集體經(jīng)濟起到了杠桿作用，L村集體經(jīng)濟的主要收入來源包括：

1.由集體經(jīng)濟組織在村內(nèi)領辦的勞務合作社，將小規(guī)模的“一事一議”政府項目通過合規(guī)程序交由村內(nèi)勞務合作社來實施，并聘請工程監(jiān)理保障工程質量，2018年實施的路面拓寬項目、梯田改造項目為集體經(jīng)濟創(chuàng)造收入15萬元。

具體來看，L村“一事一議”的“幼林撫育”項目共獲得27萬元資金(來自縣林業(yè)局)。該項目由本村的集體股份經(jīng)濟合作社承包，覆蓋到了全村村民，理事會、監(jiān)事會等管理部門齊備，再由集體經(jīng)濟組織領辦的勞務合作社具體實施。政府之前的做法是把項目承包給外地的施工隊，80%的施工人員不是本地人，這樣做常常導致出現(xiàn)村民“敲竹杠”或惡意破壞行為。而由本村勞務合作社施工，參與具體施工的村民除去工資外還可以享有6%的分紅，更重要的是由于相關收益最終轉化成集體經(jīng)濟收入，能夠對所有成員分紅，撫育后的幼林村民都會用心去維護，由此從“不合作”變?yōu)樽灾鞯暮献鳈C制。

2.通過“三變”改革將集體資產(chǎn)、資源入股或出租到經(jīng)營項目中獲得收入，如將村內(nèi)一段近1公里河段的使用權連同岸線以及沿河步道等資源進行整體性評估，折價80萬元入股到當?shù)匾患衣糜伍_發(fā)公司進行水上樂園開發(fā)，每年按照6%進行分紅，分紅比例隨出租年限遞增，集體年收入達4.8萬元及以上，收益高于資本市場的中等風險投資產(chǎn)品。

具體來看，L鄉(xiāng)場鎮(zhèn)約1公里河段及岸線設施，估值80萬元，用于水上垂釣、水上游樂、旅游景點的開發(fā)運營管理(內(nèi)含步道、周邊停車場、各景點公共設施)、河道經(jīng)營管理等。租賃合同期限10年，第1年因水上樂園在建，租金為3萬元；第2—4年為80萬元的6%，4.8萬元；第5—7年為80萬的7%，5.6萬元；第8—10年為80萬的8%，6.4萬元。

3.直接扶持集體經(jīng)濟發(fā)展的股權化改革項目資金“以投作股”。C縣平均為每個完成集體產(chǎn)權制度改革的集體經(jīng)濟股份合作社提供100萬的啟動資金，資金保值增值率越高，越能獲得更多激勵。舉例來看，為解決避暑旅游游客“無房可住”的問題，以及完善旅游業(yè)配套設施，L村實施的“民房變民宿”項目機制設計巧妙，達到了一舉多得的效果。即由L村集體經(jīng)濟組織與某旅游開發(fā)有限公司逐戶簽訂合作協(xié)議，共同確定民房改造設計方案，統(tǒng)一組織改造施工，統(tǒng)一運營民宿，共同改造民房16間，改造接待中心500平方米，改造餐飲部250平方米，可同時容納30人住宿，100人餐飲，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織成員927人全覆蓋。該項目構建“經(jīng)營主體+村集體經(jīng)濟組織+房東”聯(lián)營機制，經(jīng)營收益由某旅游開發(fā)有限公司、村集體、民房入股農(nóng)戶按5∶3∶2比例分紅。村集體所占的三成分紅依據(jù)是，由村集體將道路等基礎設施、優(yōu)美的風景視野和良好的社會環(huán)境打包與市場主體談判，折資20萬元，占股10%；現(xiàn)金投資30萬元股權化改革資金，占股20%，共30%，分配權益按30%計算。有閑置房屋的村民(房東)則將150間房間使用權折資30萬元，占股20%，分紅權益也占20%，并且無論經(jīng)營狀況如何都可以獲得每年每間1 000元的保底分紅。具體以改造民房150間、床位300個為例，改造費平均0.5萬元/間(0.25萬元/床，按5年折舊，每年折舊費500元/床)，年保底分紅平均500元/間(250元/床)。每個床位年接待70天，每個床位每天銷售利潤45元(銷售價70元/天，餐飲成本25元/天)。每個床位分攤保底分紅約4元/天，每個床位分攤勞務支出約4元/天(每10間房配1名服務人員，80元/天)，每個床位分攤管理費約4元/天(管理費總計17萬元)，每個床位分攤折舊費約7元/天。也就是每個床位每天凈收益為45-4-4-4-7=26元。民宿一年總凈收益為26元/天*70天*300個=54.6萬元。村集體經(jīng)濟組織每年保底分紅1.5萬元，并帶動周邊農(nóng)戶(務工人員優(yōu)先選擇貧困戶)實現(xiàn)務工收入2萬元、房屋租金收入4萬元。

4.村兩委班子的誤工補貼、日常辦公經(jīng)費等方面則直接由財政負擔。2018年L村集體經(jīng)濟真正實現(xiàn)“破殼”，可支配收入達到28萬元，2019年初給老百姓分紅8.6萬元。

重慶市L鄉(xiāng)的實踐從總體上體現(xiàn)了前文提出的理論邏輯。首先，在工業(yè)化和追求農(nóng)業(yè)規(guī)?；臅r代，L鄉(xiāng)基本不具備產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；瘲l件，多數(shù)村民都選擇外出務工、經(jīng)商，村莊陷入凋敝。在新的時代背景下，L鄉(xiāng)充分抓住了宏觀條件變化與社會結構變遷的時機，立足于本土資源稟賦，特別是高山冷涼氣候，確立了發(fā)展以避暑為主的鄉(xiāng)村生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)，還根據(jù)“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念，按照全域生態(tài)資源開發(fā)的思路進行跨村域的整體產(chǎn)業(yè)布局，避免了同質競爭。當然其還未開展以集體經(jīng)濟組織為主體的全域資源在財產(chǎn)關系層面的整合，根據(jù)調(diào)研得知這是L鄉(xiāng)下一步的既定工作。

其次，財政投入既改善了鄉(xiāng)村的整體發(fā)展條件，也為集體經(jīng)濟“破殼”重建提供了“第一桶金”。在L鄉(xiāng)，財政投入放在優(yōu)先位置的是用于改善村莊的道路水利、公共服務設施等，但是按照馬克思的“級差地租”理論，土地肥力以及地理位置的差別會產(chǎn)生級差地租，同樣，灌溉條件、土壤肥力以及道路交通等方面的改善也可能使得既有土地產(chǎn)生級差地租。這里，我們將單一的土地要素擴展到包括土地在內(nèi)的多要素的生態(tài)資源范疇，則基礎設施的改善能夠帶來全域生產(chǎn)要素的增值，集體占有的資源和資產(chǎn)增值收益也大幅度提高。比如因為道路的拓寬而使得團隊游的大巴車能夠順利進入到全鄉(xiāng)的多數(shù)村組，遠途游客數(shù)量大增；通組入戶小路以及重要景點道路的新建和修葺使得自駕游客和徒步游客能夠到達更多的農(nóng)戶和景點；廣場、多處停車場等公共設施的建設也完善了旅游配套，提高了游客體驗的品質；此外政府在夏季旅游高峰期還投入資金每周舉辦“趕場節(jié)”，偏遠地區(qū)的群眾每周能夠定期到場鎮(zhèn)售賣山貨特產(chǎn)給外地來的游客等，這些都從整體上帶來了L鄉(xiāng)全域資源要素的增值。也正是因為基礎設施的改善，集體掌握的資源如河道與河岸、廢棄的物業(yè)等才有了價值顯化的機會。L鄉(xiāng)L村2 000萬元左右的財政投入撬動了3 000多萬元的外來投資，每年產(chǎn)生600多萬元的旅游收入，財政投入撬動全域資源開發(fā)增值的效果初步顯現(xiàn)。同時，這些項目很多都是交由集體經(jīng)濟組織來實施的，這樣，農(nóng)民不僅被新型集體經(jīng)濟組織起來了，還能得到勞務收入，集體經(jīng)濟組織也能獲得一定分紅。并且，相關的基本建設項目形成的資產(chǎn)也被確權給了集體經(jīng)濟組織，為下一步盤活沉淀成本打下了基礎。

再者，農(nóng)村“三變”改革促進集體經(jīng)濟“破殼”發(fā)展。財政給予每個村不低于100萬元的資金“以投做股”，同時產(chǎn)業(yè)扶持資金不再像過去那樣對新型經(jīng)營主體或者農(nóng)戶直接發(fā)放，集體掌握的基礎設施或經(jīng)營性設施也不再是免費使用，而是經(jīng)由集體經(jīng)濟組織結合中央部署的農(nóng)村“三變”改革來進行入股分紅。無論是農(nóng)戶還是其他市場主體都需要按照“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的方式構建“市場主體—集體經(jīng)濟組織—農(nóng)戶”之間的合股聯(lián)營模式，資源、資金和經(jīng)營性資產(chǎn)不再是零成本，而可以采用保底分紅的模式，分紅比例普遍位于通貨膨脹率與銀行貸款利率之間，既實現(xiàn)了資金和資產(chǎn)的保值增值，又降低了市場主體的融資成本。

總之，在政府財政多種形式投入已經(jīng)形成深厚沉淀成本的條件下，以集體經(jīng)濟組織為基本載體實現(xiàn)政府各部門在鄉(xiāng)村的生產(chǎn)性資產(chǎn)中“以投做股”，既可以促進域內(nèi)生態(tài)資源的整體性增值，又可以撬動分散農(nóng)戶將資源和資產(chǎn)集中，進而以“三變”改革、合作社等模式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。同時，集體經(jīng)濟組織的收入和資源資產(chǎn)價值也因財政的直接投入和間接投入(資源增值)而大幅度提升，其作為“公共財”能夠負擔部分社會治理的成本開支，集體經(jīng)濟組織擁有一定的財權，也使“治理有效”長期化。當然，在鄉(xiāng)村資源集中經(jīng)營管理過程中，進一步優(yōu)化集體與農(nóng)戶之間的財產(chǎn)關系以及完善資源開發(fā)利用和資產(chǎn)增值模式，也是L鄉(xiāng)下一步需要重點突破的方向。

五、結 語

集體經(jīng)濟組織不僅是鄉(xiāng)村資產(chǎn)的經(jīng)營管理主體，還是維持鄉(xiāng)村穩(wěn)定和改善鄉(xiāng)村治理的關鍵載體。2019年中央一號文件強調(diào)重構農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織，并不僅僅是中國特色社會主義追求共同富裕的價值要求，還是新時代踐行生態(tài)文明理念和推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的客觀必然。

集體經(jīng)濟除了長期以來發(fā)揮維持鄉(xiāng)村社會治理經(jīng)濟基礎的作用之外，在國家和社會整體朝向生態(tài)文明轉型背景下，更具有促進自然資源開發(fā)與推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的資產(chǎn)增值的重要作用。但一方面這在工業(yè)化時代并不顯著，另一方面長期的“去集體化”制度變遷使集體經(jīng)濟組織重構面臨困境。為此，多數(shù)情況下必須以財政投入作為重新構建集體經(jīng)濟的啟動杠桿。貴州、重慶近年來推行的“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變”改革是制度層面的一種有益嘗試，既促進了農(nóng)村長期沉淀和閑置資產(chǎn)的價值顯化，又壯大了集體經(jīng)濟，提高了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。這些試點經(jīng)驗也逐步演化為中央近期強調(diào)的以“集體產(chǎn)權制度改革”、農(nóng)村“三變”改革和“三位一體”綜合合作等政策為主，共同構成了重構農(nóng)村新型集體經(jīng)濟的制度框架。

在此基礎上，政府財政投入的多重作用成為啟動集體經(jīng)濟組織重建的杠桿，也是活化上述制度體系的引擎。除重慶C縣外，寧夏隆德、山東文登等地在財政投入撬動集體經(jīng)濟發(fā)展方面也進行了有益的探索。一些地區(qū)還進行了建立國企性質的振興鄉(xiāng)村集團、鄉(xiāng)村振興基金、集體經(jīng)濟發(fā)展基金等嘗試，不僅使用財政杠桿，還充分利用金融等多重手段促進鄉(xiāng)村資源開發(fā)和集體經(jīng)濟重構，取得了一定的成績。而重慶市C縣下一步還將建立縣級的集體資產(chǎn)經(jīng)營管理孵化平臺，通過將擔保、保險、信貸等多種金融工具“嵌套”的方式，在增加杠桿的同時最大限度降低集體資產(chǎn)經(jīng)營管理風險，形成更加成熟的多元政策工具。

總之，重構農(nóng)村新型集體經(jīng)濟在價值層面和規(guī)律層面都具有現(xiàn)實必要性，這一過程需要充分發(fā)揮以財政為主的多重杠桿作用。