摘要：國家治理是時代的永恒主題。無為而治作為中國古代國家治理的高境界模式，對古代中國社會秩序的建構(gòu)與發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。以制度、秩序與自由為基本范疇的無為理念，通過道、儒、法諸家的研究與闡釋，發(fā)展出以自然秩序、德禮秩序和法律秩序為代表的秩序類型;同時，漢代初期的國家治理實踐又使其得到檢驗和進一步的發(fā)展。近現(xiàn)代以來的國家治理，固然與古代社會有所分別，但在路徑依賴的支配下，仍不能與歷史完全割裂。國家治理的無為而治模式，致力于尋求秩序與自由之間的張力，以尊重客觀規(guī)律、限制權(quán)力濫用、實現(xiàn)良好秩序、發(fā)展公民自由為核心，是堅定并發(fā)展“中國之治”重要的本土經(jīng)驗和思想資源。

關(guān)鍵詞：無為而治;制度之治;中國之治;治理效能;國家秩序

中圖分類號：D6 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1009-3605（2021）03-0048-13

中國古代法政哲學(xué)蘊含著豐厚而深刻的國家治理智慧，以漢籍《太平經(jīng)》為代表的經(jīng)典著作曾將其歸結(jié)為多種治道，[1]蔚為大觀。作為國家治理思想中的重要一支，“自然治”，也就是無為而治歷來受到百姓的青睞，與民休息、“不折騰”更是歷代王朝開創(chuàng)初期的不二選擇。雖然無為而治一般被認為是道家哲學(xué)的貢獻，漢初黃老之治也被視為其政治實踐，但是，這一思想?yún)s并非道家所獨有。在道家之外，儒、法兩家的無為思想，也深刻地影響了古代中國的國家治理。因此，這里就有一個疑問，即以“入世”著稱的儒、法兩家，何以與“出世”的道家在此形成相通的理念？

揭開無為的神秘“面紗”，我們發(fā)現(xiàn)，其中包含著具有普遍性和歷史穿透性的國家治理理念。長期以來，人們傾向于將無為而治視為無所作為，或者至少也是一種國家治理的消極面向。但無為思想的實質(zhì)卻并非如此。所謂無為而治，在本質(zhì)上是一種制度之治。其所追求的，是通過規(guī)范化的制度建構(gòu)，促進國家治理效能的最大化實現(xiàn)?？梢哉f，無為思想同現(xiàn)代國家治理中的制度、秩序與自由有著天然的聯(lián)系。因此，重新闡釋無為思想，正本清源，發(fā)掘其現(xiàn)代意義，既是對“中國之治”的歷史性探索，也可以為當下實現(xiàn)全面依法治國、推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供重要的歷史借鑒與經(jīng)驗啟示。

一、共識與分歧：無為而治的秩序模式

無為思想源遠流長，甚至可以追溯至三皇五帝時期，只是囿于文字記載的匱乏，那一時期的思想言論已不可考。相傳作于帝堯時代的《擊壤歌》有云：“日出而作，日入而息。鑿井而飲，耕田而食。帝力于我何有哉！”此雖不言無為，但處處體現(xiàn)出百姓對于帝堯無為而治的稱贊?！对娊?jīng)·兔爰》有云：“我生之初，尚無為?！边@是最早使用“無為”一詞的文字記載。在此處，無為乃是指一種生活狀態(tài)，并不指涉國家治理問題。其后，經(jīng)過文王、太公等人的發(fā)展，至老子而提出國家治理的無為思想：“我無為，而民自化?！崩献右虼艘脖徽J為是第一個在此意義上使用“無為”概念的人。[2]但是，明確使用“無為而治”這一詞語的卻是孔子?？鬃釉凇墩撜Z·衛(wèi)靈公》中有云：“無為而治者，其舜也與？夫何為哉？恭己正南面而已矣?！泵鎸Υ呵飸?zhàn)國時期的混亂局面，諸侯征戰(zhàn)不斷，勞民傷財，百姓期待休養(yǎng)生息和穩(wěn)定的社會秩序，這種現(xiàn)實的政治需求深刻地影響了當時的思想界。先秦諸子雖學(xué)派不同，所向往的國家與社會秩序也不同，但難得在此一方面達成一致，無為而治遂成為一種共識話語。既然要達到“治”的目的，就一定會追尋某種秩序的實現(xiàn)，毫無秩序的“治”是不存在的。因此，為實現(xiàn)其無為而治的國家治理理想，以道、儒、法三家為代表的先秦諸子，分別構(gòu)建了以自然秩序、德禮秩序和法律秩序為核心的國家治理模式。

（一）自然秩序

道家，尤其是老子，一度被人們視為消極無為的代表。其實不然。老子反對絕對的寂靜無為，提倡“法自然”而為，即依據(jù)自然規(guī)范行事。從小處說，老子講“千里之行，始于足下”，認為事情應(yīng)注重積累，持之以恒，以量變而生質(zhì)變;從大處說，老子又講“治大國若烹小鮮”，認為國家治理應(yīng)小心謹慎，如履薄冰。這些都不是絕對的無所作為。作為道家學(xué)派最重要的經(jīng)典文獻，《道德經(jīng)》系統(tǒng)論述了無為而治思想，所謂“圣人處無為之事，行不言之教”“我無為而民自化”，無為而治被視為圣人治理國家的最高境界。同時，在無為的基礎(chǔ)上，老子進一步闡發(fā)了無為與有為的關(guān)系。一方面，無為與有為相互依存，不可分割?！坝袩o相生”，“恒也”。在老子的哲學(xué)觀下，無為與有為乃是相對而言，二者必須相互依存，“道常無為而無不為”。另一方面，有為又是無為的目的，即“為無為，則無不治”。從這里，我們也可以得知，老子是將無為作為一種治國理政的手段，其目的，則是“無不為”“無不治”。[3]

道家哲學(xué)以老子為中心，在其內(nèi)部發(fā)展出了兩種流派，一派稱為老莊哲學(xué)，一派稱為黃老哲學(xué)。而老莊哲學(xué)與黃老哲學(xué)最大的不同，就在于后者援法入道。[4]22《黃帝四經(jīng)》更是直接以“道生法”三字開篇，可見其對“法”的重視。至此，黃老哲學(xué)已經(jīng)顯現(xiàn)出“近法家，遠原始道家”的思想特征。[5]在老子提出“無為而無不為”的思想之后，從春秋至先秦，道家學(xué)派都未能對這一思想進行總結(jié)闡發(fā)，而直到《淮南子》的面世，才算是完成這一任務(wù)。[6]淮南王劉安深受黃老思想的影響，道家學(xué)派發(fā)展至此，已經(jīng)在老子的思想基礎(chǔ)上有頗多變化，更是融合了諸家學(xué)派的思想學(xué)說，其無為而治思想也更為系統(tǒng)和具體。首先，《淮南子》明確反對為時人所稱道的一種流行觀點，即認為上古圣賢“垂拱而治天下”乃寂靜無為。[7]《淮南子·修務(wù)訓(xùn)》指出，“此五圣者”（神農(nóng)、堯、舜、禹、湯），“勞形盡慮，為民興利除害而不懈”，“圣人憂民如此……而稱以無為，豈不悖哉”。并且，進一步批判寂靜無為的消極狀態(tài)，認為無論天子還是庶民，“四肢不動，思慮不用，事治求贍者，未之聞也”?！痘茨献印返倪@種態(tài)度，已經(jīng)超越了老莊哲學(xué)中的“無為”觀念，而表現(xiàn)出一種明顯的追求事功的態(tài)度。這種轉(zhuǎn)變，可能是受法、儒諸家的影響，畢竟，無論法家還是儒家，都表現(xiàn)了積極的“入世”傾向。其次，《淮南子》豐富了道家無為而治中“法自然”的思想觀念?！痘茨献印ぴ烙?xùn)》有云：“是故圣人……漠然無為而無不為也，澹然無治也而無不治也。所謂無為者，不先物為也;所謂無不為者，因物之所為。所謂無治者，不易自然也;所謂無不治者，因物之相然也。”此處，《淮南子》再一次明確“無為”“無治”的目的乃是“無不為”“無不治”，而“無不為”“無不治”，就是“因物之所為”“因物之相然”，既要求為政者祛除自私的動機和過分的欲望，又強調(diào)在遵循自然法則、順應(yīng)事物本性情境下的有所作為?？梢哉f，道家的無為思想，至《淮南子》而概念化、系統(tǒng)化，并具有了“實踐的意義和理性的意味”，[2]從而構(gòu)建了一套因循自然的無為秩序。但是，與此同時，道家原有的立場也與儒、法諸家模糊化了。

（二）德禮秩序

先秦時期，堯、舜、禹為諸家所共尊，但要說達到“事必稱堯舜”程度的，非儒家莫屬?！墩撜Z·泰伯》有云：“大哉，堯之為君也?！痹谌寮铱磥?，無為而治是一種最高的政治境界，[8]而堯、舜、禹均是實行無為而治的典范。不過，與道家強調(diào)“因任自然”不同，儒者眼中的無為，依靠的是執(zhí)政者通過德禮規(guī)范對于國家予以積極施治，即先要有所作為，而后才可達至“優(yōu)游自逸”的無為狀態(tài)。

儒家的無為而治，首先是一種為政的原則與方式。在形而上的意義上，儒家尊奉天道，尋求事物的當然之理?？鬃又v“天何言哉”，天道無為，但是“四時行焉，百物生焉（《論語·陽貨》）”，內(nèi)含天德之義。以此而比之于執(zhí)政者，便要求其“動緣民情，則天象地（《漢書·刑法志》）”。與道家的“我無為而民自化”不同，儒者所向往的無為而治，更在于順乎民心，以德化民，否則便難以稱得上“治”。朱熹認為，所謂無為而治，需要圣人“德盛化民（《論語集注》）”。所不為者，則是指“不以智術(shù)籠絡(luò)天下（《朱子語類·卷二三》）”。在這一原則的指導(dǎo)下，執(zhí)政者需要體察民情，因民之利，尊重世俗的生活秩序，并通過教育以德化民，使百姓更加崇禮明事。徐復(fù)觀先生曾這樣總結(jié)評價孔子在政治上的無為思想：“以教育代替政治，以教育消解政治?！盵9]這便與道家有了明顯的不同，陳鼓應(yīng)先生也是在此一意義上稱老子為自然主義，而孔子為德治主義。[10]

其次，在正己修身的基礎(chǔ)上，選賢任能。孔子言舜的執(zhí)政狀態(tài)是“恭己正南面而已”，表面上看來是“垂拱而天下治”，但實際上舜更多地以積極有為的狀態(tài)展現(xiàn)在世人面前。據(jù)《尚書·舜典》記載，舜即位之后，巡守天下，制定刑罰，流放共工，可謂鞠躬盡瘁?！秶Z·魯語上》也有“舜勤民事而野死”的敘說。因此，以無所作為來概括舜的執(zhí)政狀態(tài)似乎并不合適。那么，為何孔子仍然稱舜是無為而治呢？理由在于，在孔子看來，勤于政事不過是為政者的本分，關(guān)鍵在于區(qū)分應(yīng)為與不應(yīng)為之事?！巴跽邉谟谇笕?，佚于得賢。舉眾賢在位，垂衣裳恭己無為而天下治（《新序·雜事三》）”。執(zhí)政者當然無需事必躬親，但在尋求賢才輔佐之時，仍要盡心竭力，使人才各盡其位，而也只有獲得賢者的輔佐之后，才可“垂衣裳”而天下治。至于如何選賢任能，孔子也說得很明白：“為政以德，譬如北辰居其所而眾星共之（《論語·為政》）。”即必須正己修身，為政以德，那么人才便會自然歸順，輔佐君王治理國家?！拔粽咚醋笥矶腋尢?，不下席而天下治（《大戴禮·主言篇》）”。這才是無為而治的理想狀態(tài)。

“人有不為也，然后有以有為（《孟子·離婁下》）”。儒家所推崇的無為而治，因此更為強調(diào)執(zhí)政者擴大教化之功，而縮小政刑之用，可稱之為德禮秩序模式。同時，正己修身，德化萬民，其實也是“為事至簡，收效至速，成功至偉”之術(shù)。[11]

（三）法律秩序

法家的產(chǎn)生和發(fā)展，雖與道家有著千絲萬縷的聯(lián)系，但是在對待社會政治生活的時候，卻表現(xiàn)出了與道家完全相反的積極“入世”形象。法家以法為治，主張強化君權(quán)，推行嚴密的社會控制，處處顯示出一種有為的態(tài)度。但是，值得我們注意的是，法家仍然為無為理論保留了思想的空間，并在一種實踐哲學(xué)的層面，論證了無為與有為的關(guān)系。

法家對道家的天道觀念進行了批判性的繼承，提出了“天道無為而人道有為”的思想。即認為在天道之下，“萬物皆盛而不與其寧（《韓非子·揚權(quán)》）”，但就人事方面而言，則需要“隨時以舉事，因資以立功（《韓非子·喻老》）”。在這一觀念基礎(chǔ)之上，法家的無為之道可以總結(jié)如下：其一，明確君臣之分。在法家看來，“君臣不同道（《韓非子·揚權(quán)》）”，君與臣在地位、職分等方面均不可等同言之。所謂“明君無為于上，群臣悚懼乎下（《韓非子·主道》）”，要求君主“不躬小事”，治吏不治民。國君雖為一國之主，但是，在“智”和“力”方面，實際上均不可與眾人相較。因此，君主要懂得利用自己的權(quán)勢地位，“因命而授官，循名而責(zé)實（《韓非子·定法》）”，通過對群臣的治理來達到國家治理的目的。而要有效地駕馭群臣，也需要君主掌握一定的“術(shù)”?！靶g(shù)者，藏之于胸中，以偶眾端而潛御群臣者也（《韓非子·難三》）”。君主應(yīng)當虛靜無事，既不能讓群臣發(fā)現(xiàn)自己的欲望和嗜好，又不可與群臣爭強好勝、自矜自夸。唯有如此，才可樹立君主的權(quán)威，不讓臣下發(fā)現(xiàn)自己的弱點。其二，制定國家法度?！渡髯印ぞ肌酚醒裕骸吧舷聼o事，唯法所在。”指明了法律規(guī)范在實現(xiàn)國家無為而治過程中的核心作用。在法家看來，制定一套體系完備的法律體系，使得“君臣上下貴賤皆從法（《管子·任法》）”，才可以實現(xiàn)“大治”。通過明確而完備的法度來治理國家，是最有效率的一種方式。在推行法治之時，需要注意做到賞罰公正與因順人情：賞罰公正，可以使“疏賤者不怠而近愛者不驕（《韓非子·主道》）”;因順人情，則不僅可以實現(xiàn)令行禁止，而且有利于達到“不令而自然（《韓非子·安?！罚钡木辰?。因此，法家的無為而治思想，可以說是一種以法為核心制度基礎(chǔ)，又與術(shù)、勢相結(jié)合的治理模式。無為，既是一種駕馭群臣的手段，又是法治之下君主“佚而有功（《韓非子·飾邪》）”的狀態(tài)?！渡叹龝ぎ嫴摺分姓f：“人主處匡床之上，聽絲竹之聲，而天下大治。”明確表達出了法家對于無為而治的追求。

二、無為與治理：以漢初黃老之治為例

思想的生命力，在于可以指導(dǎo)現(xiàn)實的生活實踐。無為而治作為一種國家治理理念，自然也需要遵循這一規(guī)律。一般而言，無為而治最為典型的國家治理實踐，即為漢初的黃老之治。但是，考諸歷史與文獻，我們不難發(fā)現(xiàn)，這里面其實存在著種種不明朗之處，需要我們進一步研究與闡釋。

（一）黃老之治與漢初的國家治理

作為一種政治哲學(xué)思潮，黃老思想淵源于齊或楚越，而昌盛于齊，在齊稷下學(xué)宮中占據(jù)主導(dǎo)地位，[4]10但是，黃老之治中的“黃老”一詞，卻最早出現(xiàn)于漢朝，在先秦并無連用情況。[12-13]《史記》是較早將“黃老”并稱的文獻，《孟子荀卿列傳》在談到慎到、田駢等人時，說其“皆學(xué)黃老之術(shù)”;而黃老之治則為后人對漢初政治實踐的概括。西漢初年，統(tǒng)治者汲取秦二世而亡的教訓(xùn)，推行“與民休息”政策，加之部分漢代高層對黃老學(xué)的偏愛，故后來人將黃老思想視為漢初的指導(dǎo)思想，而將漢初的政治統(tǒng)治視為黃老之治。[14]這種觀點，在學(xué)界得到了廣泛的認可;[15]但也有部分學(xué)者指出，漢初政治并非黃老之治，甚至進一步認為，漢初政治應(yīng)當是儒家的無為政治。[16]那么，黃老之治一詞是否足以概括漢初的政治實踐呢？

在此，有必要厘清黃老之治與無為而治的區(qū)別與聯(lián)系所在。首先，二者學(xué)派基礎(chǔ)不同。黃老之治是以黃老學(xué)作為思想基礎(chǔ)衍生出來的一種治國模式，淵源于黃老學(xué)派，可以視為道家的一支;但是，無為而治是春秋戰(zhàn)國時期諸子百家都有所推崇的一種治國模式，在道家之外，儒家和法家等也對無為而治心向往之。其次，二者概念范圍不同。黃老之治又稱“黃老刑名之治”，包括了黃帝的思想和老子的思想，甚至可以說，黃老之治就是用《黃帝四經(jīng)》和《道德經(jīng)》治國。[17]我們知道，《黃帝四經(jīng)》援法入道，開篇即寫“道生法”。因此，黃老之治的核心內(nèi)容在于“無為”與“刑名”之結(jié)合。但是，作為百家言的無為而治，卻不止于此。其重點在于“無為”。然而，如何才算“無為”？如何才能實現(xiàn)無為而治？儒、道、法諸家都給出了自己的解釋。最后，二者產(chǎn)生時間不同。正如前文所說，“黃老”這一概念在先秦并無連用情況，黃老之治這一說法甚至也不是漢初統(tǒng)治者首先使用的;但是，“無為”乃至無為而治的概念，卻是至少在春秋時期已經(jīng)較為成熟、系統(tǒng)，可想而知，其概念雛形的出現(xiàn)時間肯定要更早。而黃老之治這一說法，大體要到司馬遷的《史記》出現(xiàn)之后才開始流傳開來。

史家司馬遷指出，漢初首先將黃老術(shù)用于政治實踐的是曹參。據(jù)《史記·曹相國世家》記載，天下初定，曹參為齊丞相，“聞膠西有蓋公，善治黃老言”，于是“厚幣請之”。曹參自蓋公處得聞“治道貴清靜而民自定”，遂“治要用黃老術(shù)”，而使齊國“安集”?；莸鄱?，蕭何去世，曹參成為漢朝第二位相國，“舉事無所變更，一遵蕭何約束”，即所謂的“蕭規(guī)曹隨”。綜觀司馬遷在《曹相國世家》中對曹參施政的描述，我們可以歸納出以下幾個關(guān)鍵詞：“治要用黃老術(shù)”“清靜極言合道”“休息無為”“清凈不事”，等等。除此之外，我們還可以看到，司馬遷在描述漢初最高統(tǒng)治者時多次使用有道家哲學(xué)傾向的詞語，如“承敝易變，使人不倦（《高祖本紀》）”“休息乎無為、刑罰罕用（《呂太后本紀》）”“布德偃兵、政簡刑清（《孝文本紀》）”“因脩靜默（《孝景本紀》）”，等等。而在指導(dǎo)思想方面，《史記·儒林傳》稱“孝文帝本好刑名之言”，漢景帝即位后，“不任儒者，而竇太后又好黃老之術(shù)”?！稘h書·外戚傳》也稱：“竇太后好黃帝老子言，景帝及諸竇不得不讀老子書，尊其術(shù)?！?/p>

從漢初政治實踐和統(tǒng)治者的思想偏好來看，黃老之術(shù)或者黃老學(xué)在漢初的地位很高，頗有成為指導(dǎo)思想之勢;而歷史也向我們顯示，漢初的政治經(jīng)濟政策，大體是以“休養(yǎng)生息”為主。因此，作為一種歷史的概括，稱其為黃老之治未嘗不可。但是，我們不應(yīng)該忽視國家治理的復(fù)雜性，黃老之術(shù)也不可能解決漢初政治統(tǒng)治中的所有問題，其間仍然夾雜著其他學(xué)派的一些治國方式或理念。例如，《漢書·張周趙任申屠傳》稱，“漢興二十余年”，“公卿皆軍吏”。《史記·儒林傳》也稱：“孝惠、呂后時，公卿皆武力有功之臣?！睆臐h初的人才任用可以看出，黃老思想至少在惠帝、呂后時期并不占優(yōu)勢地位。除曹參外，為人們熟知的叔孫通、陸賈、賈誼等，也均有儒學(xué)背景，其影響力要遠大于其他有黃老學(xué)背景的大臣。至于漢初的諸多無為政策，也很難斷定是否出于黃老思想。原因在于，道、儒、法等學(xué)派的思想，均對國家治理的無為而治模式有所闡述甚至推崇。[18]

因此，漢代初期的黃老之治，實際上僅是無為而治的一種具體實踐形式，二者之間，是一種包含與被包含的關(guān)系。就漢初的總體情形來看，尤其是“文景之治”時期，稱其為黃老之治也并無不妥;而我們需要注意的是，在對漢初的國家治理進行研究時，也不應(yīng)忽視其他學(xué)派的影響，不能認為在漢朝初期，僅存在單一的黃老之治。

（二）黃老之治的本質(zhì)是制度之治

通過前文的分析，我們知道，漢代初期所實行的黃老之治，實即無為而治的一種表現(xiàn)形式，是無為思想真正落到實處的一次國家治理實踐。而通過對漢初黃老之治的總體觀察，我們可以發(fā)現(xiàn)，黃老之治的本質(zhì)，即為制度之治。何以有此結(jié)論？原因主要有三點。

其一，作為無為而治的具體表現(xiàn)形式，黃老之治具有無為而治的一般特征，即以規(guī)范為秩序建構(gòu)的基礎(chǔ)。此處所謂的規(guī)范，是就其廣義而言，即凡是對人們的行為產(chǎn)生指引、約束、規(guī)制作用的規(guī)則，都可以視為一種規(guī)范。[19]102因此，規(guī)范既包括自然法則、自然秩序，也包括世俗權(quán)威所頒布的禮儀、法令，還包括風(fēng)俗、習(xí)慣、家規(guī)等社會中的規(guī)范。沒有對于規(guī)范的遵循，也就沒有所謂的無為而治秩序?！爸刃蛞蕾囉谝?guī)范的存在”，[20]規(guī)范是秩序得以實現(xiàn)的依據(jù)。前文已經(jīng)澄清，無為而治既不是無所作為，更非毫無根據(jù)地亂作為。以道為主，兼容儒、法、陰陽諸家學(xué)說的《淮南子》，其所說的“因”，主要就是指對于規(guī)范的遵循。從形而上的層面來講，道家所謂的“法自然”，必須有所遵循才可稱得上是無為;從形而下的層面來講，沒有規(guī)范的無為而治也是難以想象的。在先秦諸子之中，道家以自然為規(guī)范，儒家以德禮為規(guī)范，法家以法令為規(guī)范，分別論證了其實現(xiàn)無為而治秩序的規(guī)范性基礎(chǔ)。因此，若缺乏了規(guī)范，無為而治便成為無源之水、無本之木。

其二，制度是規(guī)范的體系化，“約法三章”“蕭規(guī)曹隨”的核心，即在于對規(guī)范與制度的崇尚。在無為而治的三種秩序模式之中，黃老之治更傾向于是一種自然秩序與法律秩序的結(jié)合：在最高思想上近于道家，但在具體實踐中又近于法家。漢高祖入關(guān)之時，僅“約法三章”，可謂政簡刑輕，其實是“因順人情”這一治理智慧的體現(xiàn)。人民苦于秦王朝的嚴刑峻法，早已疲憊不堪，渴望從無處不在的“法網(wǎng)”的束縛下解脫出來，高祖的做法，既保障了最基本的社會秩序，又順了人們的心意，自然得到百姓的擁護。漢朝初期，曹參為相之后，所謂“蕭規(guī)曹隨”，“載其清凈，民以寧一（《史記·曹相國世家》）”，其口碑之高，在歷代名相中都鮮有人能與之相匹。曹參明了規(guī)范與制度的穩(wěn)定是實現(xiàn)良好國家治理的重要要求，而“朝令夕改”則危害甚巨。曹參遵循“蕭規(guī)”，在制度的約束下進行國家治理?！渡髯印ぞ肌分兄v“上下無事，唯法所在”，正是此種道理。因此，總體而言，漢初所謂的黃老之治，關(guān)鍵即在于制度。

其三，治道上“清靜無為”的實現(xiàn)，需依賴于良好的制度體系。曹參雖推崇蕭何所立的法度，但是，如果既有的規(guī)范與制度并不能適應(yīng)當時的社會環(huán)境，也不能解決實踐中的各種問題，那么，“蕭規(guī)曹隨”也必然不能實現(xiàn)良好的國家秩序，“清靜無為”就更是不可能。因此，曹參若要實現(xiàn)“舉事無所變更”，還依賴于制度體系的良善。唯有如此，才可以實現(xiàn)國家治理中的無為秩序。

綜上所述，黃老之治，實際上即制度之治。而無為而治秩序之所以可能，關(guān)鍵也在于制度，即所謂循規(guī)而蹈矩，便可自然趨向于無為。通過規(guī)范的制度化運行而達至一種良好的秩序，是國家治理的無為而治模式的題中之義。

三、秩序與自由：尋求現(xiàn)代法治的張力

在政治國家的發(fā)展史中，人類往往為追求自由而反抗秩序，但又不得不重新建立秩序。可以說，秩序與自由的關(guān)系，是國家治理的基本范疇之一。我們要尋求良善的秩序，必須處理好秩序與自由的關(guān)系問題。古代中國的無為思想，在此方面為我們提供了有益的借鑒。國家治理的無為而治模式，通過規(guī)范與制度的建構(gòu)，有力地保持了秩序與自由之間的張力：一方面，要求以良法善治來型構(gòu)社會秩序;另一方面，又要求限制政府的專權(quán)、濫權(quán)，給公民更多的生活空間與自由，[21]推動社會自治。

（一）良法善治型構(gòu)社會秩序

良法善治，是現(xiàn)代法治的基本要求。早在古希臘時代，亞里士多德就已經(jīng)指出法治的雙重內(nèi)涵：一是已經(jīng)成立的法律獲得人們的普遍服從，二是大家所服從的應(yīng)當是制定得良好的法律。[22]而在大約同時期，古代中國的諸子學(xué)派，也對良法善治給出了經(jīng)典的論述，如《管子·任法》所言“君臣上下貴賤皆從法，此之謂大治”，《論語·堯曰》所言“不教而殺，謂之虐”，等等。無為而治作為諸子所推崇的國家治理的高境界模式，更是成為古代中國追尋良法善治的經(jīng)典范例。當歷史的長河流淌至今，在實現(xiàn)全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，這一國家治理的中國經(jīng)驗，則成為我們重要的本土資源，為實現(xiàn)現(xiàn)代中國的良法善治提供了有益借鑒。

首先，以社會主義核心價值觀型塑現(xiàn)代法治。在任何時代，規(guī)范均有其價值指引所在。先秦諸家在構(gòu)建無為而治的秩序模式過程中，依據(jù)其學(xué)派自身的特色，將思想與觀念融入規(guī)范的建構(gòu)之中。而在現(xiàn)代中國，法律規(guī)范與法治建設(shè)的“靈魂”便是社會主義核心價值觀。[23]因此，社會主義核心價值觀既內(nèi)在地包含了法治這一重要內(nèi)容，又是法治發(fā)展的目的與價值所在。將社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)，不可避免地要涉及德治與法治的問題。儒家與法家早已就此進行過辯論：儒家盡管強調(diào)德禮之治，但并不一定要取消法律，所謂“德禮為政教之本，刑罰為政教之用（《唐律疏議·序》）”;至于法家，則雖然強調(diào)法的作用，但仍主張要“因順人情”。縱觀古今中外，社會的發(fā)展與治理均非某一規(guī)范的單獨作用可以完成?，F(xiàn)代法治社會也不例外。法律的制定和施行，必須尊重客觀規(guī)律和人們的現(xiàn)實生活。雖然僅僅依靠“為政以德”已不能建立現(xiàn)代政治秩序的正當性，[24]但是，如果僅僅強調(diào)法治，而否定道德在國家治理中的作用，那么也是不明智的。對此，歷史學(xué)家威爾·杜蘭特指出，對道德規(guī)則的否定是充滿偏見的，我們應(yīng)當認識到道德規(guī)范在國家治理中的“不可或缺”。[25]同時，也正如習(xí)近平總書記所言：“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。”[26]依法治國與以德治國乃一體兩面，不可偏廢。

其次，以社會主義法治體系為核心，統(tǒng)籌多元規(guī)范與多元秩序。由于社會中存在多種不同的規(guī)范與秩序，因此，無論是道家、儒家還是法家，均從自身的思想理念出發(fā)，選定某一種規(guī)范為核心來構(gòu)建其秩序模式，并在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌其他規(guī)范與秩序。從歷史看，在社會整體規(guī)范結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位的規(guī)范和秩序是不斷變化和發(fā)展的。近現(xiàn)代以來，法律規(guī)范在社會的整體規(guī)范結(jié)構(gòu)中的作用日漸提升，并逐步占據(jù)主導(dǎo)地位。[19]104現(xiàn)代中國的法治體系，并不純?nèi)皇菍Ψ曳ㄖ蔚睦^承，而是同時汲取了道家的自然秩序、儒家的德禮秩序、西方自古希臘以來的法治精神和馬克思主義法治理論的產(chǎn)物。中國特色社會主義法治體系，由法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系等組成，這組成部分相輔相成，相得益彰。其中，黨內(nèi)法規(guī)體系是治理的領(lǐng)導(dǎo)保障;法律規(guī)范體系是治理的制度基礎(chǔ);而法治實施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系，則著眼于治理的效能實現(xiàn)。

1.堅持黨內(nèi)法規(guī)體系的領(lǐng)導(dǎo)地位

一直以來，人們對無為而治多有誤解，以為其是古代無政府主義的濫觴。但實際上，即便是道家學(xué)說，也并不否認“圣人”對于國家的治理，何況儒、法兩家對于中央權(quán)威的強調(diào)。無為而治的秩序追求，首先需要處理的就是執(zhí)政者的地位及行事規(guī)則。在政治國家的發(fā)展史中，如果說古代為君主政治，那么，現(xiàn)代則大體可以稱為政黨政治。政黨在現(xiàn)代國家治理中，具有無比重要的作用，甚至左右著國家的發(fā)展。在當代中國，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)著中國特色社會主義實踐?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。[27]這就要求在國家治理的過程中，堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。作為黨的意志的集中體現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)體系由此也就具有了在當前中國社會秩序結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。其不僅時刻影響著國家法律、政策的制定與施行，而且也內(nèi)在地規(guī)定著執(zhí)政黨的行為活動要以人民利益為中心，為人民服務(wù)，而不能侵犯公民的利益。可以說，黨內(nèi)法規(guī)體系的領(lǐng)導(dǎo)地位，是中國社會秩序結(jié)構(gòu)最大的特色所在。

2.二是堅持憲法和法律至上

其他任何規(guī)范均不得與憲法和法律相抵觸，包括黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策和國家政策。這一點，可以說是古典無為而治理念與現(xiàn)代法治的相通之處。尤其是法家的無為而治思想，要求“君臣上下貴賤皆從法”，將一切國家活動均納入法治的軌道，更是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。所不同的是，現(xiàn)代國家的法律，通過民主程序而制定，代表著公意，象征著國家的主權(quán)。這就天然地決定了國家法律的權(quán)威地位。我國《憲法》第5條規(guī)定，一切國家機關(guān)、各政黨和社會團體，都必須遵守憲法和法律，這其中自然也包括作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨。中國社會正處于轉(zhuǎn)型期，改革必然會對原有的秩序結(jié)構(gòu)形成沖擊;但即便在這樣的情形下，也必須遵循“重大改革要于法有據(jù)”這一基本原則，[28]不得違反憲法和法律，從而保障法律規(guī)范的權(quán)威地位。龐德也曾指出，法律秩序已經(jīng)成為現(xiàn)代社會“最重要、最有效的社會控制形式”，其他的社會規(guī)范，都必須在法律的審視之下發(fā)揮作用。[29]這一點，已經(jīng)成為現(xiàn)代文明社會的共識。

3.統(tǒng)籌法治實施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系

與無為而治類似，中國特色社會主義法治體系，關(guān)鍵也在于一個“治”字。從這一點來說，法治實施體系對于國家治理的法治化具有決定性的作用。[30]法治是良法與善治的結(jié)合，法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系唯有真正的實施起來，才算是實現(xiàn)了其價值和意義。而法治監(jiān)督體系、法治保障體系和法治實施體系的相互配合與協(xié)調(diào)發(fā)展，則是實現(xiàn)法治效能的關(guān)鍵所在。

總體而言，中國特色社會主義實踐為現(xiàn)代秩序的形成和發(fā)展注入了生機與活力，而黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策、國家政策和社會規(guī)范等，與法律規(guī)范一起，共同型構(gòu)了中國的規(guī)范體系，[31]并由此促成了社會的整體規(guī)范基礎(chǔ)。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。[32]在現(xiàn)代社會秩序的發(fā)展和完善過程中，我們應(yīng)當注意發(fā)揮社會主義核心價值觀的價值引領(lǐng)作用，以社會主義法治體系統(tǒng)籌各種規(guī)范，夯實中國之治的制度根基。

（二）自發(fā)秩序推進社會自治

當今社會，我們正面臨著來自人類本身和自然界的雙重風(fēng)險，戰(zhàn)爭、核危機、經(jīng)濟危機以及瘟疫、洪水等風(fēng)險，無時無刻不在警醒著人們風(fēng)險社會的來臨。隨著科技與文明的進步，人類對于未來世界的掌控，似乎并沒有達到預(yù)期，我們所面對的，反而是一個越來越“失控的世界”。[33]在這樣的情境之下，國家治理能力就顯得越發(fā)重要，“大政府”理念正在獲得越來越多的共識。然而，正是由于現(xiàn)代社會風(fēng)險的復(fù)雜性，無論多么強大的政府，也不可能面面俱到處理社會上的一切事情。因此，即便是現(xiàn)代“大政府”理念下的國家治理，也必須做到有所為有所不為，將注意力更多地集中到人民群眾的切身需要上來，防止出現(xiàn)冗員、過度行政化等問題，以免打擊公民政治生活和經(jīng)濟生活的積極性，阻滯國家的正常運行。這便要求現(xiàn)代社會的治理，在國家機器之外，還需賦予社會以自由，型構(gòu)自發(fā)與自治秩序。在這一意義上，自由亦可以被視為一種秩序。作為秩序的自由，與法治秩序等并非并列的概念，而是法治秩序所需要達到的一種更高層面的境界?；舨己浪乖裕骸胺ㄖ问亲呦蜃杂傻牡谝徊??！盵34]法治秩序之下，現(xiàn)代意義上的自由才成為可能。

先秦時期，諸子百家均將無為而治視為國家治理的高境界模式，百姓的自由發(fā)展需要得到充分的尊重;而在21世紀的國際社會，各國也都將自由作為國家發(fā)展的目標之一。這是一種共識。作為社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容，自由承載著現(xiàn)代國家治理的深刻意蘊。而中國古代無為而治的理念，無疑包含著極為豐富的自由思想，為此提供了可資借鑒的本土資源。在這一思路的啟發(fā)下，現(xiàn)代中國的社會自治，需要處理好兩個層面的問題。

一是為基層“松綁減負”，[35]使干部將時間和精力從繁重的形式主義、官僚主義束縛下解放出來。以往我們所討論的自由，基本被限定為以公民為主體的自由，但是無為而治理念所討論的自由，在公民（百姓）之外，還應(yīng)當包括國家工作人員（執(zhí)政者）。先秦時期，諸子贊賞君王在實現(xiàn)無為而治后“優(yōu)游自逸”的狀態(tài)，這種自由，當然也是諸多君主所向往的;那么，在現(xiàn)代社會，國家工作人員的自由仍是可能的嗎？當今中國國家工作人員的核心任務(wù)是為人民服務(wù)，無論是績效評價還是現(xiàn)實需求，似乎“無為”“自由”等字眼與國家工作人員并無聯(lián)系。雖然我們一再重申，無為并非無所作為，但是，在大眾的思想意識中，無為仍與不作為有著某種聯(lián)系。當下，我們正全力推進服務(wù)型政府的建設(shè)，不作為、“踢皮球”等工作方式，必須予以禁止。從更為深遠的層面上來講，國家工作人員的無所作為，甚至可能影響“改革攻堅和事業(yè)發(fā)展的大局”。[36]然而，不作為固然應(yīng)當被禁止，以形式主義、“面子工程”為核心的亂作為，更是應(yīng)該被加以否定。例如，新冠疫情期間，國家推行健康碼制度，雖然這一制度仍有需要完善之處，卻不可否認，這也極大地適應(yīng)了疫情防控的需要，并產(chǎn)生了良好的效果。但是，某地政府“照貓畫虎”，竟然推行起“文明碼”制度，[37]給公民的文明程度打分，以此來綁定公民生活。這是一種典型的形式主義的亂作為，不僅耗費了人力、財力，而且也由此給當?shù)氐某鞘行蜗髱砹素撁嬗绊??！度嗣袢請蟆吩闹赋?，“一刀切”和不必要的“工作留痕”等都必須予以防止和清除。[38]黨中央確定2019年為“基層減負年”，目的就是要把基層國家干部從繁重的形式主義、官僚主義工作中解放出來，從而集中精力，解決人民群眾的現(xiàn)實需求問題，以真正服務(wù)于人民群眾。

二是要尊重和培育社會的自發(fā)秩序。在古代國家治理的視域下，百姓是被施治的對象;然而，步入近現(xiàn)代社會以后，國家的一切權(quán)力均來源于公民的授予。公民經(jīng)讓渡部分權(quán)力而組成政府，“法無授權(quán)不可為”，這便決定了政府權(quán)力運行的基本面向：以服務(wù)公民為目的，政府行為有著嚴格的邊界限制，即我們所說的不能“越權(quán)”。正如前文所言，在現(xiàn)代風(fēng)險社會之下，政府權(quán)力的擴張已成趨勢，但是，越是這種時候，越是要尊重公民自由，厘清權(quán)力與權(quán)利的界限。古典無為而治理念給我們的啟示是國家活動要充分尊重人民的自由。歷史與實踐證明，國家對于公民生活的介入，并非越多越好，而應(yīng)有其限度，充分發(fā)揮社會的自治功能。在家庭生活領(lǐng)域，要注重發(fā)揮家庭道德和良善風(fēng)俗的規(guī)制作用，培育良好家風(fēng)，推進家族的自主和自治，對于婚姻自由尤其是離婚自由，國家應(yīng)予以尊重，而不應(yīng)過多干涉，否則不利于對公民權(quán)益的保障;在經(jīng)濟生活領(lǐng)域，需要進一步放開和規(guī)范行業(yè)自治，尤其在改革開放和市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，更是應(yīng)當充分尊重公民的經(jīng)濟活動，無論是街頭小販，還是大型國企，引導(dǎo)其依循市場規(guī)律自由發(fā)展，是使國家經(jīng)濟充滿活力的題中之義;在政治生活領(lǐng)域，則應(yīng)注重對公民精神的培育，以社會主義核心價值觀引領(lǐng)公民的精神生活，發(fā)揮黨員、干部的帶頭作用，推動基層民主政治建設(shè);此外，還應(yīng)發(fā)揮社會自治團體如慈善組織、環(huán)境保護組織以及各種群眾互助組織的積極作用，與政府部門有效合作，共同致力于社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)。

無為而治，乃是秩序與自由的均衡發(fā)展，孔子所謂“隨心所欲而不逾矩”的境界，正可比擬于此。而馬克思主義將“自由人聯(lián)合體”視為人類解放的終極目標，[39]則是秩序與自由關(guān)系模式作為政治理想的最高狀態(tài)。秩序表征著一種行為準則，自由則是一種價值追求。在現(xiàn)代法治的框架之下，秩序與自由之間的張力得以保持和發(fā)展。

四、結(jié)語

福山認為，現(xiàn)代國家政治秩序的良好狀態(tài)，應(yīng)具備國家、法治和負責(zé)制政府三大要素。實際上，在這三大要素之中，國家和負責(zé)制政府，更多地是作為判斷是否存在一種穩(wěn)定的政治秩序的依據(jù);“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的。”[40]作為現(xiàn)代中國制度之治“最基本最穩(wěn)定最可靠的保障”，[41]法治在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中具有重大的積極作用。夯實中國之治的制度根基，需要繼續(xù)堅持全面依法治國，發(fā)展社會主義法治，提升法治促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的效能。

《荀子·解蔽》篇說：“虛壹而靜，謂之大清明。萬物莫形而不見，莫見而不論，莫論而失位?！睙o為而治，正是切合此種話語的國家治理模式：以總攬全局的實踐態(tài)度，通過對社會中各種制度與秩序的把握，建構(gòu)并完善社會整體的制度體系和秩序結(jié)構(gòu)，使其達到均衡與和諧的狀態(tài)，從而實現(xiàn)國家政治的清明與公民生活的自由。習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會第二次全體會議中指出，中國特色社會主義制度和國家治理體系“植根中國大地、具有深厚中華文化根基”，與國家的歷史傳承和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)。[42]面對當今世界“百年未有之大變局”，更需要我們深刻發(fā)掘中國文明史中的思想和經(jīng)驗，以更好地發(fā)展“中國之治”。古代中國無為而治的理念與實踐，當然不能原封不動地適用于現(xiàn)代社會，但是，其中關(guān)于尊重客觀規(guī)律、限制權(quán)力濫用、實現(xiàn)良好秩序、發(fā)展公民自由的思想，卻是可以穿越歷史的時空，為現(xiàn)代國家治理所借鑒的。

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責(zé)任編輯：王贊新

收稿日期：2021-03-01

基金項目：教育部人文社科重點研究基地重大項目“中國發(fā)展權(quán)理論體系研究”（項目編號：18JJD82006）

作者簡介：韓向臣，男，河北滄州人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生、武漢大學(xué)人權(quán)研究院研究助理，主要研究方向：法學(xué)理論、政治哲學(xué)。