羅 喆

（寧波幼兒師范高等?？茖W校國際交流合作處，浙江寧波 315016）

當前，對公共托育服務的重視已成世界性趨勢，相關國際組織和越來越多的國家已將托育問題作為公共服務領域和政府責任問題加以關注。日本比我國早步入低出生率時期，對公共托育服務已經(jīng)作了幾十年的探索，尤其是日本的保育所，作為嬰幼兒照護的主要機構(gòu)，受到日本政府的高度重視。從20 世紀90 年代開始，日本政府就從政策層面明確了保育所在嬰幼兒公共托育服務中所應承擔的職責，并隨著時代發(fā)展對相關政策進行了多次新增與修訂。日本保育所在公共托育方面的政策實踐，很大程度上緩解了日本國內(nèi)的“待機兒童”①問題，取得了較好的效果。

在我國，隨著“三孩”政策的全面施行，人民群眾對多元化的家庭育兒指導、普惠型托育服務的需求變得更為迫切。黨的十九大報告提出要“幼有所育、學有所教”，為進一步發(fā)展公共托育服務指明了方向。當下，我國3 歲以上托幼事業(yè)有了突飛猛進的發(fā)展。但與之相比，0-3 歲公共托育服務發(fā)展滯后，供需矛盾突出，社會服務能力較弱，遠不能滿足家庭的需求。對日本保育所在公共托育服務事業(yè)中的政策實踐進行梳理和分析，可為我國提供一定參考。

一、日本保育所公共托育服務支持政策的出臺背景

（一）核家族化和低出生率，導致育兒環(huán)境變化

20世紀60年代，日本的高度經(jīng)濟成長期給國民的生活水平帶來了質(zhì)的飛躍，同時也使得農(nóng)村人口急速向大都市、工業(yè)地帶遷移。傳統(tǒng)的地域共同體意識和血緣性被淡化，家庭形式由大家族向“核家族化”轉(zhuǎn)變。另一方面，近20年來日本出生率持續(xù)走低，少子化現(xiàn)象日趨嚴重，給日本社會的育兒環(huán)境帶來很大的變化。尤其是0-3歲嬰幼兒的照護，給新手父母帶來極大挑戰(zhàn)。年輕夫婦的育兒負擔過重，被認為是出生率低下的原因之一。在此背景下，日本政府認為育兒不僅僅是家庭的責任，也是全社會的義務，要通過建立公共托育服務體系，為年輕人減輕育兒的心理孤立感和負擔感。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，使得家庭育兒模式外化

隨著日本產(chǎn)業(yè)化的推進，特別是20 世紀90年代以后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，為女性就業(yè)提供了可能，女性就業(yè)率逐年增長。根據(jù)日本總務省2018年7 月公布的一份統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全日本15-64歲的女性就業(yè)率高達69.9%，比上一年增長2.1個百分點，創(chuàng)歷史新高［1］。女性的“出世”，使得家庭育兒無法承擔的部分逐漸外化，為家庭以外的人員、機構(gòu)共同參與育兒提供可能。這其中，保育所作為接收家中缺乏保育條件（如母親參加工作或有?。胗變旱闹饕獧C構(gòu)，承擔起公共托育服務的職能被廣大民眾所期待。

（三）雙職工家庭增加，導致“待機兒童”問題嚴重

由于雙職工家庭的增加，城市“待機兒童”問題變得尤為嚴峻，3 歲以內(nèi)嬰幼兒的保育需求進一步突顯。根據(jù)日本厚生勞動省2020年的報告，2019 年日本待機兒童數(shù)量為16772 人，這其中的88%是3 歲以內(nèi)嬰幼兒（1 歲以內(nèi)2047 人，1-2 歲12702 人）。而在1-2 歲嬰幼兒家庭中，有近50%家庭選擇進入保育所［2］。在此背景之下，近幾年日本更加重視保育所的社會職責。

二、日本保育所公共托育服務支持政策的推進

當前，日本學前教育機構(gòu)主要有三種類型，分別為面向0-5 歲嬰幼兒的保育所、面向3-5 歲兒童的幼兒園、以及面向0-5 歲兒童的兼具幼兒園和保育所職能的“認定兒童園”［3］。三種機構(gòu)的職能各有聚焦，在3歲以下嬰幼兒的照護方面，保育所承擔了主要職能。日本的保育所屬社會公共福利事業(yè)，歸主管醫(yī)療、衛(wèi)生和社會保障的厚生勞動省管理，保育費用由內(nèi)閣府管理。接收家中缺乏保育條件的0-5 歲兒童，原則上一天8 小時以上。保育所的老師需持保育士的國家資格證書。保育費用方面，除了監(jiān)護人根據(jù)家庭收入狀況承擔一定比例的征收金，其余部分均由公費承擔，國家、都道府縣、市町村按照一定的標準各自分擔［4］。

由于日本政府對公共托育服務事業(yè)的重視，日本保育所的職責也隨著政策推進不斷調(diào)整和深化。從保育所在地區(qū)性育兒支援中的措施和內(nèi)容（表1）顯示，大致分為以下幾個階段。

（一）將保育所納入公共托育服務體系

由于1990 年出現(xiàn)了“1.57 危機”②，日本社會上下形成共識，認為為了建設長壽社會，培養(yǎng)好下一代是重要而緊急的國民課題。日本政府從政策上對保育所需承擔的公共托育職責進行了明確。在1990年前后推出的《育兒支援措施》中，首次將“地區(qū)內(nèi)所有育兒家庭可以享有保育所資源”寫入保育所定義中［5］。之后，日本的相關法律法規(guī)和政策，都將公共托育服務作為保育所職責中不可或缺的一部分。當時為了滿足一時間難以應對的民眾保育需求，保姆行業(yè)開始出現(xiàn)，針對這一現(xiàn)象，日本有關部門從兒童福祉的觀點出發(fā)，還就保育所應滿足臨時保育需求進行了廣泛討論，并將“臨時保育”③內(nèi)容寫入相關政策中［5］，（詳見表1）。

表1 保育所在地區(qū)性育兒支援中的措施和內(nèi)容

（二）創(chuàng)設保育所地區(qū)活動事業(yè)

1989年日本創(chuàng)設了“保育所地域活動事業(yè)”，開展了訪問老人福祉設施、地區(qū)內(nèi)混齡兒童交流、面向監(jiān)護人的育兒講座等工作，這些成為保育所向地區(qū)開放的契機。1993年，以致力于支援地區(qū)性育兒家庭的先驅(qū)保育所為中心，日本在全國66 個地區(qū)開展了“保育所地區(qū)育兒示范事業(yè)”。而對于地區(qū)內(nèi)育兒家庭的普遍性支援，從1994 年制定的《關于今后育兒支援的基本方向》開始得到加強。之后，在“構(gòu)建育兒支援社會”的目標驅(qū)使下，擴大臨時保育事業(yè)、完善地區(qū)性育兒支援中心等面向地區(qū)內(nèi)育兒家庭的支援措施被列入保育所職責［6］。

（三）豐富保育所地區(qū)育兒支援方式

在1997 年修訂的《兒童福祉法》中指出,“保育所在向地區(qū)住民提供保育相關信息的同時,還應致力于為嬰幼兒保育提供咨詢和建議”,首次從法律層面明確了保育所向地區(qū)住民提供咨詢服務的義務。而將“欠缺保育的嬰幼兒”作為入所對象的保育所，法律規(guī)定其有為入所的育兒家庭分擔育兒責任的義務［7］。1999 年第二次修訂的《保育所保育指針》第一章總則序言中也指出,“鑒于孩子成長環(huán)境的變化,保育所有必要承擔起為嬰幼兒保育提供咨詢和建議服務的義務?！痹诘?3章“地區(qū)性育兒支援”章節(jié)中還指出，除了日常業(yè)務以外，保育所還應積極地承擔起綜合性的地區(qū)育兒支援責任，并列舉了臨時保育、地區(qū)性活動事業(yè)、嬰幼兒保育咨詢等三類支援方式［8］。

（四）提升嬰幼兒監(jiān)護人育兒能力

在2001年修訂的《兒童福祉法》中，保育士資質(zhì)被法定化，明確了保育士有“嬰幼兒保育”和“對監(jiān)護人進行保育指導”的義務。在2008 年第三次修訂的《保育所保育指針》中，單獨設置了“監(jiān)護人支援”的章節(jié)，明確了為監(jiān)護人提供育兒支援是保育士的重要義務，體現(xiàn)了保育所在地區(qū)育兒家庭支援中的積極努力［9］。而2017年第4次修訂的《保育所保育指針》中明確：保育所是地區(qū)進行育兒支援的設施之一，也是為兒童監(jiān)護人提供孩子從嬰幼兒期到入學前階段個體成長的保育實踐場所。保育士應從深入理解孩子的視角出發(fā)，向監(jiān)護人提供育兒支援［10］。

三、日本保育所開展公共托育服務的特點

根據(jù)日本《兒童及育兒支援法》《保育所保育指針》等相關政策法規(guī)規(guī)定，日本保育所在嬰幼兒公共托育服務方面，主要呈現(xiàn)出如下特點（表2）。

表2 保育所開展公共托育服務特點

（一）育兒支援對象：內(nèi)外兼顧

為了解決育兒的社會性、結(jié)構(gòu)性問題，緩解兒童監(jiān)護人的育兒焦慮，日本的保育所主要通過對育兒支援對象，即兒童監(jiān)護人進行個別指導的方式提升其育兒能力。育兒支援對象，可以分為兩大類，第一類是入所兒童的監(jiān)護人，第二類是地區(qū)內(nèi)的其他育兒家庭監(jiān)護人。保育所充分發(fā)揮自身專長，為監(jiān)護人提供同其他孩子接觸的機會，使他們能夠客觀地了解自己孩子的成長狀況，進而提升育兒能力［11］。

（二）育兒支援方法：充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢

保育所充分發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢開展育兒支援。在尊重育兒家庭實際情況和監(jiān)護人意愿的基礎上，建立起園所、監(jiān)護人和孩子之間的相互信賴關系，增強監(jiān)護人照護孩子的能力和自信，使育兒家庭感受到孩子成長的喜悅。

在面向入所兒童的監(jiān)護人進行支援時，保育所通過日常保育加強同育兒家庭的聯(lián)系。由保育士反饋孩子日常表現(xiàn)，傳達保育理念，提供專業(yè)性指導，并鼓勵監(jiān)護人積極參加各類親子活動以提升育兒實踐能力。保育所還向特需家庭提供個別支援。如針對雙職工家庭、病兒家庭、殘疾兒家庭、外國人家庭，保育所會充分考慮孩子生活環(huán)境的連續(xù)性，根據(jù)實際需要提供個別支援。保育所還向有養(yǎng)育困難、育兒焦慮的家庭提供個別支援。面對有虐待兒童嫌疑的家庭，保育所會協(xié)同市町村相關機構(gòu)共同協(xié)商，并采取應對措施［11］。

在面向園所以外的屬地其他家庭開展育兒支援時，保育所多措并舉。一是在體制允許范圍內(nèi)，發(fā)揮自身優(yōu)勢開展適合本地區(qū)的專業(yè)支援，如為育兒家庭提供交流場所和保育指導，開設育兒講座、食育講座等；二是為地區(qū)內(nèi)的兒童提供臨時保育，在充分考慮孩子個體身心狀態(tài)的基礎上，結(jié)合用餐、點心、午睡、室內(nèi)外游戲等日常保育措施，靈活組織活動；三是積極尋求市町村的支持，與地區(qū)相關機構(gòu)、育兒支援志愿者等開展聯(lián)動；四是協(xié)同有關機構(gòu)聯(lián)合推進地區(qū)內(nèi)育兒支援事業(yè)的相關課題［11］。

（三）育兒支援隊伍：職前認證與職后培訓并重

一是嚴格規(guī)范保育士的準入機制。在日本要成為保育士，必須取得國家認證的保育士資格。取得保育士資格的方法有兩種，一種是在保育士培訓學校（大學或?qū)？茖W校）取得，另一種是自學參加國家考試取得。日本對保育士參試資格進行了嚴格規(guī)定，不同學歷段人員，設置不同的參試標準，以確保保育士的能力與資質(zhì)。如大學畢業(yè)生無論專業(yè)都有參試資格，而高中畢業(yè)者必須有2 年以上、2880 小時以上從事兒童保育工作的經(jīng)驗。同時嚴格控制保育士資格的通過率，以2019 年為例，在68388 的參試者中，合格人數(shù)為13500人，合格率僅為19.7%［12］。

二是不斷提升保育所職員的專業(yè)技能。將樹立正確的人性倫理觀作為保育所工作人員的基本職責和自覺行為。在此基礎上，保育士、看護師、調(diào)理員、營養(yǎng)士等園所工作人員通過自我評價、研修活動等，在各自的工作領域，不斷豐富專業(yè)知識，改進保育內(nèi)容，提升工作技能。尤其在研修方面，保育所會建立系統(tǒng)的研修培訓體系，上至保育所設施長（負責人）下到每一位職員，必須結(jié)合各自工作職責參與到研修團隊中，形成系統(tǒng)性的研修計劃。園所內(nèi)部成立促進共同學習的研修團隊，同時確保職員們定期參加院所外部的研修，并將研修成果運用到日常的保育實踐中［11］。

（四）育兒支援保障：政府支持與區(qū)域協(xié)作同步

保育所的政策實踐離不開政府的財政支持。保育所開展育兒講座、保育交流，以及定期開放保育所設施（保育室、游戲室、庭園等）等，政府會給予一定數(shù)額的補助金，此項補助金納入政府財政預算，保育所可通過申請獲得。如橫濱市設立了“地域育兒支援事業(yè)補助金”，規(guī)定保育所每年組織1 次以上育兒講座，3次以上保育交流活動，向地區(qū)開放12 次以上保育設施，便可申請獲得不超過15 萬日元的政府補貼［13］。

保育所開展公共托育服務的另一大保障，是同地區(qū)內(nèi)其他育兒支援組織和個人的協(xié)作。比如，同地區(qū)內(nèi)講師、志愿者等開展協(xié)作，由保育所提供場地，地區(qū)講師現(xiàn)場授課；組織由監(jiān)護人和兒童共同參與的傳統(tǒng)節(jié)日慶典、戶外勞作等活動，使孩子們在和諧的人際關系中，在與自然、與人的互動過程中，掌握與人相處交往的技能，培養(yǎng)對事物的興趣和對家鄉(xiāng)的熱愛［14］。

四、日本保育所的政策實踐成效、短板與未來走向

（一）一定程度減少了待機兒童的數(shù)量

根據(jù)厚生勞動省公布的數(shù)據(jù)，近十年來待機兒童總體呈減少趨勢。其中2018 年比上一年減少了6186 人，2019 年比上一年減少了3376人（圖1）［15］，雖然距離安倍政府的“零待機兒童”預期目標還有較大的距離，但在推行了系列改革政策，特別是保育所實行增加保育設施、降低入所門檻、增加定員數(shù)等措施之后，總體上日本的待機兒童數(shù)量正在減少［16］。這其中在0-3 歲待機兒童問題的解決上，保育所發(fā)揮了相當大的作用。

圖1 日本待機兒童歷年數(shù)據(jù)

（二）有效激發(fā)了經(jīng)濟社會發(fā)展活力

日本保育所對申請入托兒童有較為嚴格的審批機制，在政策上向雙職工家庭和有育兒困難的家庭傾斜。2019 年10 月1 日起，日本實行幼兒教育無償化，免除3-5 歲兒童在幼兒園、保育所以及認定兒童園托育的一切費用，對低收入、符合全托條件家庭中的0-2 歲嬰幼兒入托實行全免費［17］。這一政策的推行，切實減輕了低收入家庭的育兒經(jīng)濟壓力，為發(fā)展公共托育提供了強有力的保障。與此同時，孩子入托也解放了家庭中媽媽的勞動力，一定程度上平衡了女性就業(yè)和育兒的關系，有效激發(fā)了經(jīng)濟社會發(fā)展活力。

（三）較大程度增強了地區(qū)育兒的聯(lián)動性

保育所向兒童監(jiān)護人和所在地區(qū)提供場所和設施，為監(jiān)護人創(chuàng)造育兒經(jīng)驗交流的場所，與地區(qū)內(nèi)相關機構(gòu)和人員合作開設育兒知識講座，并充分活用當?shù)氐淖匀?、社會、人文資源舉行各類活動（圖2）［14］。一系列舉措很好地發(fā)揮了保育所在嬰幼兒照護、嬰幼兒監(jiān)護人支援和地區(qū)性育兒支援方面的積極作用（圖3），猶如地區(qū)育兒體系的樞紐神經(jīng)，將相關資源和要素串聯(lián)起來，增強了地區(qū)育兒的聯(lián)動性［14］。而豐富的保育內(nèi)容，也有效促進了嬰幼兒的健康成長。

圖2 保育所保育內(nèi)容

圖3 保育所功能

盡管保育所在日本的公共托育服務體系中承擔了舉足輕重的作用，在實踐過程中，還是存在一些短板。一是無法滿足保育多樣化需求。日本社會對0-3歲兒童保育的需求呈現(xiàn)出越來越多樣化與個性化的傾向，但目前日本國內(nèi)具備如夜間保育等多樣化服務的保育所數(shù)量十分有限，尚無法滿足民眾需求［18］。二是保育士隊伍不穩(wěn)定、人數(shù)不足。由于薪資待遇不高，工作強度較大，工作時間過長，責任重大等因素影響，日本的保育士離職率較高，保育士數(shù)量不足情況突顯［19］。三是信息通信技術(shù)（ICT 系統(tǒng)）推廣不暢。ICT系統(tǒng)的推廣和普及，可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，減輕保育士工作負擔，極大提升保育工作效率，日本政府近幾年大力推廣ICT 系統(tǒng)，但實際推廣效果不盡如人意［20］。

針對以上問題，日本政府一是進一步規(guī)范“認可外保育設施”④［21］的管理，并增加財政預算，使其成為保育所以外公共托育服務體系的有效組成部分。二是增加每年保育士資格考試的次數(shù)，并創(chuàng)設保育士匹配強化項目，根據(jù)地區(qū)需求為保育士持證人員提供招聘支持，同時將目光轉(zhuǎn)向?qū)ΡＳ啃劫Y待遇、工作環(huán)境的改善和精神關懷等課題［19］。三是專門實施了導入ICT 系統(tǒng)的實例介紹，并出臺了相關補助金制度［20］。

五、反思與啟示

目前我國3 歲以下嬰幼兒有將近5000 萬，但能夠提供嬰幼兒照護服務的社會機構(gòu)很少，入托率僅為4.1%［22］。0-3歲嬰幼兒托育服務尚未納入社會公共服務體系。國內(nèi)公辦幼兒園基本不接收3 歲以下嬰幼兒，社會民辦收托3 歲以下嬰幼兒的托育機構(gòu)稀少，包括納入教育部門工作指導范圍的一些早教基地園，基本上僅提供諸如語言、音樂、美術(shù)等課程，且需要大人陪護接送，并非嚴格意義上提供托育服務的機構(gòu)［22］。處于起步階段的托育行業(yè)從業(yè)人員的素質(zhì)也參差不齊。根據(jù)日本保育所在0-3歲公共托育服務體系中的政策實踐，對我國有如下啟示。

（一）將0-3歲嬰幼兒托育服務納入社會公共服務體系

大力推進普惠性托育點建設。通過分步走的辦法，對托育機構(gòu)進行扶持、引導并定標，使之成為社會民生體系中的一個主要輔助力量。一方面，可在先期品牌托育機構(gòu)滿足少量家庭需求的基礎上，開辦一定數(shù)量的公辦托育機構(gòu)，通過托幼一體化建設增加托育服務供給，有條件收托3 歲以下嬰幼兒的幼兒園增設托幼班，收托一部分0-3 歲嬰幼兒，或通過政策或資金扶持鼓勵有條件的企事業(yè)單位尤其是國有企業(yè)開辦托育機構(gòu)，不斷擴大普惠性托育服務資源供給。另一方面，可以鼓勵社會力量以及民營資本進入該領域，嘗試開發(fā)高端市場為先導，公助民辦跟進，最終形成政府基本兜底，市場優(yōu)質(zhì)資源補充的完善的、多元、多層次配置的、納入公共服務體系的托育服務網(wǎng)絡體系，實現(xiàn)托育服務全覆蓋。上海已率先一步推出了《上海市托育服務三年行動計劃（2020-2022 年）》，并進行了行之有效的嘗試［23］。

（二）全面規(guī)范管理社會托育服務機構(gòu)

一方面，教育行政部門要通過制定相關的政策和法規(guī)，不斷加強多元化托育服務資源供給。引導和鼓勵各托育機構(gòu)、企事業(yè)單位、社會組織、個人等建立起由政府主導、民間共同參與，覆蓋全面、協(xié)同運作的公共托育服務共同體，同時發(fā)揮共同體內(nèi)的各相關主體的自身優(yōu)勢。另一方面，從托育機構(gòu)的標準、課程設置、教學內(nèi)容和軟硬件設施、信息化、智能化系統(tǒng)推廣等方面發(fā)力，鼓勵和引導托育機構(gòu)有計劃地對所屬地區(qū)的0-3 歲兒童開放機構(gòu)設施，定期開展親子活動，組織慶祝傳統(tǒng)節(jié)日，協(xié)同培養(yǎng)兒童健全的人格，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，激發(fā)兒童熱愛祖國、熱愛家鄉(xiāng)的情感。對0-3 歲嬰兒家長進行科學育兒知識的宣傳和育兒實踐培訓，引導廣大家長樹立正確的育兒觀。在此過程中，要注意落實政府綜合獎補制度和稅收優(yōu)惠政策。

（三）建立一支“重德有能”的托育機構(gòu)從業(yè)人員隊伍

一要嚴格規(guī)范嬰幼兒照護從業(yè)人員的持證上崗和資格準入機制。對“高級育嬰師”“高級營養(yǎng)師”等行業(yè)內(nèi)證書進行嚴格認證，明確激勵和懲戒標準，把好“入門關”。二要加強從業(yè)人員職業(yè)道德教育，把托育服務從業(yè)人員的職業(yè)道德教育作為崗前入職、在崗及轉(zhuǎn)崗培訓中的必修課。大力開展安全教育、職業(yè)技能培訓，通過單位內(nèi)部搭建平臺，開展員工內(nèi)部學習交流，政府出資謀劃，組織開展職業(yè)技能培訓等，提高托育機構(gòu)從業(yè)人員的嬰幼兒照護服務能力和水平。三要提升托育從業(yè)人員的薪資待遇和社會地位，保持從業(yè)人員隊伍的穩(wěn)定性。建設一支品德高尚、富有愛心、素質(zhì)優(yōu)良的嬰幼兒照護服務隊伍。

［注釋］

①待機兒童，特指那些雖然滿足進入托育機構(gòu)的條件，但卻因各種原因被托育機構(gòu)拒之門外，無法接受托育服務的兒童。

②“1.57 危機”，指日本在1989 年（平成元年）的人口動態(tài)統(tǒng)計中，合計特殊出生率（女性一生中所生孩子數(shù)的理論值）降到了1.57人，創(chuàng)歷史新低。

③臨時保育，指保育所將因監(jiān)護人的勞動、生病、恢復精神等原因，家庭保育暫時有困難的兒童寄養(yǎng)在保育所的事業(yè)，根據(jù)申請原因分為非定型保育、緊急保育和恢復精神保育三種類型，不同類型規(guī)定了最長臨時保育時間，并根據(jù)兒童不同年齡段收取一定費用。

④認可外保育設施：認可外保育設施是指設置了較寬松標準的保育設施，因為沒有達到公辦設施的面積和職員人數(shù)等標準，所以沒有得到國家的認可。在設施標準、政府補助金、保育費和無償化范圍等方面同保育所都有所區(qū)別。