陳毅 何萌

[摘 要]舊城改造不僅使居民有房住，還要住得好;不僅要促進(jìn)城市發(fā)展，還要關(guān)注社會保護(hù)。政黨主導(dǎo)舊城改造超越對社區(qū)問題的局部回應(yīng)型治理，化被動為主動，通過整體規(guī)劃和統(tǒng)籌治理促進(jìn)社區(qū)發(fā)展和城市化進(jìn)程。

在黨的規(guī)劃引領(lǐng)下，把城市發(fā)展與城市保護(hù)統(tǒng)籌兼顧，提高治理績效。政黨主導(dǎo)舊城改造模式的運作邏輯在于把基于效率的行政邏輯、基于協(xié)商的社會邏輯和基于價值的政治邏輯有機(jī)結(jié)合，通過政治運作吸納行政運作，把政治運作嵌入基層社會，結(jié)合社會運作加強(qiáng)黨建，發(fā)揮政黨的主導(dǎo)作用，尋求把黨的建設(shè)、社區(qū)治理和服務(wù)供給三者融合起來，把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢和制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化治理效能。

[關(guān)鍵詞]政黨主導(dǎo);舊城改造;黨建引領(lǐng);城市更新;城市保護(hù)

中圖分類號：D267 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）03-0012-10

我國舊城改造大概經(jīng)歷三個階段：計劃經(jīng)濟(jì)時代“維持型改造”，主要是政府提供最基本的維修改善，具有濃厚的“父愛主義”

色彩，由于政府當(dāng)時財力有限，舊城改造的規(guī)模也很有限。二是市場經(jīng)濟(jì)時代“發(fā)展型改造”，體現(xiàn)了地方政府在追求“城市化速度”和“土地財政”的目標(biāo)驅(qū)使下，房地產(chǎn)開發(fā)商作為重要的利益主體參與到舊城改造的方案制訂中，把舊城改造成商業(yè)中心，地價翻倍增值，在利益驅(qū)使下出現(xiàn)大拆大建現(xiàn)象。三是后市場經(jīng)濟(jì)時代改革型改造（見表1），黨委政府在推進(jìn)城市更新的同時也特別注重與城市規(guī)劃和歷史特色的保護(hù)相融，留住城市的文化之魂，打造特色歷史街區(qū)，重視舊城改造中的人文和社會屬性，更加通盤考慮，也更注重價值引領(lǐng)，使舊城改造更加深入民心。

一、問題的提出

國內(nèi)學(xué)者對政黨的使命、優(yōu)勢及黨領(lǐng)導(dǎo)的具體路徑研究比較充分。有學(xué)者相對于社會中心主義和國家中心主義提出“政黨中心主義”[1]來審視中國政治;有學(xué)者強(qiáng)調(diào)把“政黨帶回來”[2]來考察中國的社會治理。有學(xué)者認(rèn)為“黨建引領(lǐng)在落實社區(qū)黨委‘同心圓的政治引領(lǐng)功能和‘連心橋的服務(wù)群眾功能基礎(chǔ)上，筑造了‘一核多元和‘一核多能的社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新的全新架構(gòu)”[3]，通過主導(dǎo)的方式取得黨建引領(lǐng)與基層社會治理的契合。有學(xué)者對“使命型政黨”[4]進(jìn)行闡釋，黨的初心和使命寫入黨的十九大報告，在社會治理中踐行“以人民為中心”的人民哲學(xué)。有學(xué)者認(rèn)為“網(wǎng)格化黨建”“區(qū)域化黨建”和“樞紐化黨建”

凸顯了上?；鶎狱h建的整合能力、問題導(dǎo)向和整體主義特征[5]。有學(xué)者對浙江金華“基層黨建+社會治理”創(chuàng)新工作中的“紅色網(wǎng)格”實踐進(jìn)行了研究[6]。有學(xué)者從構(gòu)建以治理主體嵌入、治理制度嵌入及治理目標(biāo)嵌入等為途徑的多重結(jié)構(gòu)性嵌入機(jī)制來探尋基層黨組織社區(qū)治理的效能[7]。還有學(xué)者

認(rèn)為可以通過網(wǎng)格化進(jìn)行功能整合，依托共商共建機(jī)制進(jìn)行主體整合，以項目為載體實現(xiàn)資源整合，利用信息技術(shù)進(jìn)行平臺整合，建構(gòu)起“整合型”樓宇黨建的基本制度框架[8]。全國各地基層黨建治理創(chuàng)新實踐取得很好的治理績效。

國外學(xué)者對于中國共產(chǎn)黨的研究越來越多，研究視角也發(fā)生變化，從以西方競爭型政黨理論為標(biāo)準(zhǔn)來評判中國的政黨，具有明顯的意識形態(tài)傾向性，到越來越嘗試基于中國的語境比較客觀地針對“中國共產(chǎn)黨為什么能”這一客觀事實給予解釋。有學(xué)者較早把“調(diào)適性”和“政黨調(diào)適”等概念引入對中國共產(chǎn)黨的研究，以“調(diào)適型政黨”來看中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政韌性，分析黨在變化了的社會中生存、適應(yīng)和轉(zhuǎn)型的問題。

有學(xué)者認(rèn)為中國的“政黨國家體制并非一個同質(zhì)的實體，而是一個多樣化的實體”，經(jīng)歷了“轉(zhuǎn)型”和“鞏固”[9]。還有學(xué)者認(rèn)為中國“政黨國家模式”經(jīng)歷“收縮”與“調(diào)整”的雙重過程，正在形成一種新型的政治體制：“兼收并蓄型國家”[10]（P179-181）。不少學(xué)者對中國“黨建國家”和“黨治國家”的政黨運作治理績效贊譽有加，代表了“政黨中心主義”作為一種治國理政范式所取得的成績。中國所代表的“政黨國家”模式區(qū)別于西方的“國家政黨”模式，西方更多是從工具理性層面認(rèn)知政黨的屬性，而中國把政黨的社會治理屬性與政治屬性綜合起來，注重追求如何實現(xiàn)“使命型政黨”，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計和價值引領(lǐng)。

中國共產(chǎn)黨不僅通過政治革命完成了國家政權(quán)建設(shè)，也通過社會革命打破了社會等級秩序，使社會獲得解放和自主發(fā)展。在國家建設(shè)和改革時期，中國共產(chǎn)黨作為“學(xué)習(xí)型政黨”和“使命型政黨”依然是主導(dǎo)性政治力量，發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)和價值引領(lǐng)作用，這在上海市S區(qū)“發(fā)展型改造”項目推進(jìn)過程中體現(xiàn)得尤為突出。

二、政黨主導(dǎo)舊城改造項目描述及分析框架的搭建

（一）S區(qū)舊城改造項目概覽

S區(qū)以滬杭高速公路為界劃分為新老兩個城區(qū)，58個舊街坊所在的老城區(qū)主要指：北至滬杭高速公路、南至滬杭鐵路、西達(dá)辰塔公路、東臨松東路，面積大約為43.1平方公里的區(qū)域。東西銜接S區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)，北靠S區(qū)大學(xué)城，南靠高鐵樞紐站，整體呈現(xiàn)以老城區(qū)為中心的輻射狀，區(qū)位優(yōu)勢顯著，它正好與G60科創(chuàng)走廊的中心區(qū)位重疊。G60滬昆高速穿城而過，周圍分布著“一廊九區(qū)”。“一廊”是指G60高速沿線的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，由科技創(chuàng)新帶、快速交通帶和科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)帶構(gòu)成總體呈東西走向的中心軸線，也是區(qū)內(nèi)信息交流、服務(wù)共享的主要聯(lián)系通道。“九區(qū)”是指S區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)西區(qū)、智慧物流功能區(qū)、大學(xué)城雙創(chuàng)集聚區(qū)、科技影都區(qū)、新城總部研發(fā)功能區(qū)、出口加工區(qū)（綜合保稅區(qū)等）、洞涇人工智能產(chǎn)業(yè)基地區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)東區(qū)、九科綠洲區(qū)（臨港S區(qū)科技城），與中心軸線G60科創(chuàng)走廊相輔相成，為新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供孵化培育的平臺，成為展示S區(qū)門戶和G60發(fā)展?fàn)顩r的“顯示器”。

相對于S區(qū)新城蓬勃發(fā)展的勢頭，S區(qū)老城在市容市貌、配套設(shè)施和吸納能力等方面都較為滯后。為了實現(xiàn)S區(qū)新老城區(qū)的融合發(fā)展，對58個舊街坊改造具有典型的政黨主導(dǎo)供給公共服務(wù)特征。S區(qū)政府期望通過改善居民居住環(huán)境和硬件設(shè)施，改變老城“臟亂差破”的局面，也針對居民“急難愁盼”的問題，通盤考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃，實施人才發(fā)展戰(zhàn)略和“產(chǎn)城融合”發(fā)展戰(zhàn)略，吸引優(yōu)秀企業(yè)和人才入駐，搭建產(chǎn)業(yè)合作和資源互補的平臺，激發(fā)S區(qū)老城區(qū)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

S區(qū)老城綜合改造是新型城鎮(zhèn)化綜合試點的重要任務(wù)之一，目的在于提升舊城空間價值、助力G60科創(chuàng)走廊建設(shè)、實現(xiàn)城市的轉(zhuǎn)型升級。老城區(qū)作為居住區(qū)，其歷史人文和長期積淀的“精氣神兒”不能泯滅，城市更新必須以城市保護(hù)為基礎(chǔ)，尋求均衡發(fā)展，提升老城居民的幸福感，真正實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”而不僅僅是“物的城鎮(zhèn)化”。S區(qū)2016年底啟動實施對58個舊街坊整體改造工作，制定了一系列規(guī)章條例（見表2），

在區(qū)委頂層設(shè)計和統(tǒng)籌布局下，成立舊街坊改造整體推進(jìn)辦公室，責(zé)任落實到具體政府職能部門，有序推進(jìn)。

截至2018年底已經(jīng)完成舊區(qū)危房解困簽約1361戶，累計投資22.97億元，共完成動遷居民安置11682戶。

S區(qū)舊街坊改造主要由Y、Z和F三個街道構(gòu)成，筆者重點調(diào)研了Y街道，它位于老城區(qū)中心，是這次舊城改造重中之重的任務(wù)。通過對Y街道舊街坊整體改造使之成為“貫通南北新城的支撐點、歷史文化的融合點、城市風(fēng)貌的新亮點”，可以作為此次舊城改造工作的縮影。Y街道所在的5.8平方公里區(qū)域內(nèi)常住戶籍人口近8萬，來滬人員近2.8萬，轄區(qū)內(nèi)治安問題復(fù)雜，也是此次舊街坊整體改造中被改造項目最多的街道，占全區(qū)任務(wù)量的70%，基本覆蓋了街道轄區(qū)內(nèi)的全部老舊小區(qū)，涉及危舊房屋多達(dá)三千多戶，其中多為售后公房和早期商品房。Y街道按照“打通平安通道、實現(xiàn)雨污分流、修繕老舊建筑、換上房屋新裝”的改造思路，為每個街坊量身定制“一街坊一方案”，不僅使大體建筑物翻修更新，改造的細(xì)節(jié)也遍布小區(qū)的每一個角落，包括雨污分流、管道更新、增設(shè)停車位、小區(qū)門頭更新、暢通消防通道等，小區(qū)綠化、監(jiān)控、路燈等也得到了更新和完善。2017年9月至2019年1月，Y街道29個舊街坊改造工程歷時近兩年全面完成，共投資8.4億元，改造房屋750幢，總面積約180萬平方米，約2.4萬戶家庭受益。

筆者通過跟蹤和回顧這次舊城改造項目，期望探尋其內(nèi)在的運作邏輯，總結(jié)其治理經(jīng)驗，以探尋政黨主導(dǎo)型基層社會治理模式可復(fù)制可推廣的可行性。

（二）分析框架的搭建

本文的研究對象聚焦在后市場化時代S區(qū)老城58個舊街坊的改造上，G60長三角一體化的科技走廊貫穿其中，黨建引領(lǐng)著產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的未來，產(chǎn)城融合、舊城改造，政黨主導(dǎo)的整體治理是其鮮明特色。為實現(xiàn)“城市更新”與“城市保護(hù)”有機(jī)統(tǒng)一，在驅(qū)動城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建設(shè)國家新型城鎮(zhèn)化的同時，

要努力做好對華亭老街和倉橋歷史文化街區(qū)的保護(hù)，把城市傳統(tǒng)和文脈留住，以便實現(xiàn)從“物”的城市化走向“人”的城市化。當(dāng)然，新時代這種政黨主導(dǎo)超越于計劃經(jīng)濟(jì)時代的行政主導(dǎo)，除了發(fā)揮好自上而下的科層制行政運作，也要把行政運作嵌入以“黨建引領(lǐng)”的政治運作之中，發(fā)揮使命型政黨的規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)功能。借助和諧的黨群關(guān)系，“政黨下沉”“服務(wù)下沉”，主動吸納民眾對舊城改造的需求，以政治運作來吸納社會運作，發(fā)揮協(xié)商合作的社會運作優(yōu)勢。通過加強(qiáng)黨的建設(shè)發(fā)揮“政治吸納”功能是其鮮明特征。通過政治運行吸納行政運作、政治運作吸納社會運作，從而凸顯使命型政黨在舊城“發(fā)展型改造”時期的主導(dǎo)功能（見圖1）。

因此，基于S區(qū)58個舊街坊整體改造案例，闡釋這種政黨主導(dǎo)老舊小區(qū)改造運行的三種內(nèi)在邏輯，既重點分析其獨特性，也探究進(jìn)一步優(yōu)化的路徑。要超越以往行政主導(dǎo)模式，實現(xiàn)黨政統(tǒng)籌，尤其是政黨引領(lǐng)實現(xiàn)黨在基層社會治理過程中，把黨的自身建設(shè)、社區(qū)治理和公共服務(wù)供給三者有機(jī)統(tǒng)一起來，把黨全面領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層社區(qū)治理的效能。

三、舊城改造中三大運作邏輯的分析

通過對S區(qū)58個舊街坊整體改造項目尤其是占全區(qū)70%任務(wù)量的Y 街道改造場景的描述，我們發(fā)現(xiàn)舊城改造執(zhí)行中呈現(xiàn)層級性、多屬性和引領(lǐng)性特征，

進(jìn)而挖掘出舊街坊整體改造政策執(zhí)行的三大運作機(jī)制：自上而下的行政運作、協(xié)商參與的社會運作和黨建引領(lǐng)的政治運作，這三大運作機(jī)制在內(nèi)涵特征、現(xiàn)實表征、解決的問題等方面存在著較大差異，內(nèi)蘊著不同的運作邏輯（見表3）。

（一）基于效率追求的行政運作

對S區(qū)58個舊街坊改造盡管在整體上具有鮮明的政黨主導(dǎo)特色，但在具體政策落實過程中，為了在規(guī)定的時間節(jié)點完成預(yù)定的改造任務(wù)，依然遵循現(xiàn)存的自上而下科層壓力型體制，強(qiáng)調(diào)效率和管控，區(qū)政府的改造意愿通過政策文本和政府會議的方式向下傳達(dá)，層層任務(wù)分撥、層層傳導(dǎo)施壓，突出區(qū)政府對各個街道改造計劃的一體化權(quán)威。街道辦主要圍繞哪些具體任務(wù)指標(biāo)、選擇何種政策工具，擬定何種舊城改造的具體實施方案，都按照預(yù)定的改造計劃已經(jīng)設(shè)定好了?；鶎訄?zhí)行官員也受“向上負(fù)責(zé)”的激勵機(jī)制影響，爭取獲得上級的青睞和資源劃撥，傾向于機(jī)械性完成行政任務(wù)以應(yīng)對上級考核，而對民意的合理需求關(guān)注不夠、回應(yīng)不強(qiáng)。由于基層事務(wù)繁重而人手明顯不足，權(quán)責(zé)不清使得基層社區(qū)干部疲于應(yīng)付上級各項檢查，“五加二”“白加黑”，工作負(fù)荷過大，有不少抱怨。另外，在項目制行政運作的過程中存在因部門之間銜接不力而導(dǎo)致對有限的資源帶來浪費的現(xiàn)象。

如社區(qū)管道修復(fù)工程在規(guī)定時間點前尚未完成，又按照街道要求實施雨污分流工程，導(dǎo)致社區(qū)地表挖了填、填了又挖，遇到下雨天氣社區(qū)路面泥濘不堪，給居民生活造成了極大不便，這種“拉鏈工程”既浪費了項目經(jīng)費，加大了居民對社區(qū)改造落實的不滿，

也表現(xiàn)出政策執(zhí)行的僵化，使得基層執(zhí)行部門就改造指標(biāo)和時間節(jié)點跟區(qū)政府“討價還價”的空間有限。再如受到剛性改造時間的約束，舊街坊改造從實施之初便有嚴(yán)格的時間節(jié)點規(guī)定，包括前期準(zhǔn)備階段、開工前準(zhǔn)備階段、施工階段、竣工驗收階段，都有具體到年月日的時間規(guī)定，包括街道每周的推進(jìn)例會都會給各相關(guān)部門安排“要在X月X日之前全部完成”的硬性任務(wù)，層級行政系統(tǒng)之間的縱向互動和彈性協(xié)調(diào)發(fā)揮不足。這些都對舊城改造的行政運作提出了新要求。

為了矯正過于剛性和物化的舊城改造行政運作，有必要使其從“政績導(dǎo)向”走向“公共價值導(dǎo)向”，這也是政黨主導(dǎo)公益性民生項目的使命所在，公共價值的傳遞有利于減少政策落實中的異化現(xiàn)象。首先，我們需要矯正基層政策執(zhí)行者的價值觀念，政策執(zhí)行不是簡單的剛性任務(wù)落實，舊城改造也不是簡單的“物”的改造，需要正視舊城改造背后上級政府和黨委的頂層設(shè)計與民生考慮，也需要關(guān)注老舊小區(qū)“公共精神”的塑造，秉持政黨政策設(shè)計的初衷，堅守政治運作中政黨的大局觀，切實改善舊城人民的生活環(huán)境，幫助營造“社區(qū)共同體”的感覺和認(rèn)同共識，把對改造效率的追求融入?yún)⑴c共治的“社區(qū)共同體”打造的期望中去。其次，政府內(nèi)部的考核和晉升機(jī)制需要吸納進(jìn)公共價值的衡量。簡單的可量化指標(biāo)易誘導(dǎo)盲目追求效率的行政行為，也是政策執(zhí)行異化的重要誘因。公共價值衡量的因素可以通過民生點評、項目反饋、后期跟進(jìn)等方式參與政府考核，成為檢驗官員行為的“試金石”。

最后，我們需要做好兼顧：既有自上而下的政策下沉和指令傳達(dá)，又有自下而上的政策反饋與必要的重復(fù)博弈，

把二者有機(jī)統(tǒng)一起來，盡可能把民眾的需求吸納到政策完善之中，從而減少政策執(zhí)行的目標(biāo)偏差。避免行政運作在過于剛性推進(jìn)改造項目過程中可能帶來的負(fù)面作用，如果民眾參與和監(jiān)督的權(quán)利受阻，會將影響居民的認(rèn)同，“干部干、群眾看”，難以把民眾的積極性調(diào)動起來，也容易助長舊區(qū)居民“等、靠、要”的心理。

（二）基于協(xié)商溝通的社會運作

在進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化鞏固階段后，“人的城鎮(zhèn)化”的價值導(dǎo)向使舊城改造需要真正落實依賴人民、服務(wù)人民，以人民為中心，

越來越意識到充分發(fā)揮多元社會力量參與的作用。為了更好地落實舊城改造項目，S區(qū)委區(qū)政府積極牽頭聯(lián)合轄區(qū)內(nèi)政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、開發(fā)商、街道居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社會組織、居民代表等，街道黨工委、居委會書記也在社區(qū)通過搭建居民參與的平臺和建立多方協(xié)調(diào)工作機(jī)制，積極與社區(qū)居民溝通協(xié)調(diào)、綜合實施民生項目，尋求實現(xiàn)社會資源的整合?！罢疄閷崿F(xiàn)政策目標(biāo)而采取的政社合作創(chuàng)新，通過獎懲、激勵等機(jī)制的設(shè)計運用將社會各方力量整合動員到政策執(zhí)行的過程當(dāng)中，同時利用政府部門的主導(dǎo)性地位構(gòu)建各方利益主體的身份，使其行為和認(rèn)知合理化”[11]。如針對改造具體執(zhí)行中施工單位與居民產(chǎn)生的矛盾，Y街道以現(xiàn)場辦公會的形式，召集涉及29個舊街坊整體改造中的23個居民區(qū)的書記和居委會主任進(jìn)行溝通，各居委會書記、主任就舊街坊整體改造過程中所遇到的矛盾沖突、居民期待等“急愁難盼”問題進(jìn)行現(xiàn)場討論，從中甄別出共性問題，

如施工安全、路面坑洼等，再由街道與施工單位溝通，加強(qiáng)安全防范措施、加強(qiáng)小區(qū)巡邏、調(diào)整施工方案等。個別小區(qū)遇到的問題由各小區(qū)居委會及時以書面形式上報給街道，由街道與設(shè)計公司協(xié)商將小區(qū)個案納入項目設(shè)計，進(jìn)行有針對性的答疑解惑。街道希望凝聚多方力量形成合力、相互妥協(xié)實現(xiàn)社區(qū)集體利益的最大化。

通過對舊城改造中柔性運作機(jī)制的開發(fā)，主要依賴社會居委會在社區(qū)治理中的“人情化行動策略”、社區(qū)黨員積極分子的帶頭作用，尤其是街道帶頭的“兩新”組織黨建，有效增強(qiáng)了黨員支持系統(tǒng)在政策執(zhí)行中的助力?；鶎咏值傈h工委也通過區(qū)域化大黨建這個信息交流、資源共享、力量聚合的黨建平臺，使得各個主體能夠相互配合、助力政策目標(biāo)的達(dá)成，努力構(gòu)建“共建共治共享”的社會治理共同體，這些共同體的形成歸根結(jié)底是中國共產(chǎn)黨的組織凝聚能力和行政部門的政社合作策略，是新時代發(fā)揮政黨統(tǒng)籌引領(lǐng)、整合規(guī)劃價值的體現(xiàn)。

由于這些老舊小區(qū)的人員構(gòu)成大多是本地老年人和外來租客，絕大多數(shù)本地年輕人都離開父母搬到新城等現(xiàn)代社區(qū)中，導(dǎo)致本地老年人關(guān)心社區(qū)公共事務(wù)的能力有限，外來租客由于還沒有很好地融入城市，對所租住的社區(qū)并不很關(guān)心，這種冷漠的鄰里關(guān)系使得社區(qū)參與很有限、社區(qū)的社會資本積累很薄弱，也使老舊小區(qū)的公共事務(wù)荒廢。即使參與社區(qū)事務(wù)也多是以個人利益最大化為出發(fā)點，原子化個人、社區(qū)事務(wù)碎片化、空殼化等現(xiàn)象比較突出，有不少居民對舊城改造并不支持，更希望通過征地拆遷，拿到高額的拆遷款。因此，舊城改造過程中社會運作的治理邏輯還需進(jìn)一步厘清，黨對社區(qū)的動員和整合也需進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）基于政黨價值引領(lǐng)的政治運作

S區(qū)舊街坊整體改造鮮明地遵循一種“規(guī)劃式改造”的政治邏輯，發(fā)揮著區(qū)委統(tǒng)籌規(guī)劃和價值引導(dǎo)的作用，把老城區(qū)的改造放到“科創(chuàng)走廊”建設(shè)和“國家新城鎮(zhèn)”建設(shè)這兩大時代背景和戰(zhàn)略格局下來考量。因為G60科創(chuàng)走廊是S區(qū)于2016年5月提出，定位在“產(chǎn)業(yè)積聚、資源共享”的長三角區(qū)域協(xié)同、帶動產(chǎn)業(yè)城市群共同發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃上。其一，依托G60穿境而過的區(qū)位優(yōu)勢和大多數(shù)企業(yè)都分布在高速沿線的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，主要以G60S區(qū)段為中軸進(jìn)行輻射狀延伸，打造協(xié)同、交流、互享的廣闊平臺，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同創(chuàng)新能力，產(chǎn)城融合繁榮科創(chuàng)走廊，這是S區(qū)G60科創(chuàng)走廊1.0版本。其二，2017年杭州市、嘉興市加入，并與S區(qū)簽訂《滬嘉杭G60科創(chuàng)走廊建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，升級為2.0版本的滬嘉杭G60科創(chuàng)走廊。其三，2018年6月處于G60高速公路和滬蘇湖合高鐵通道兩大交通動脈沿線的九大城市（包括上海S區(qū)、浙江的嘉興、湖州、杭州、金華、江蘇的蘇州、安徽的宣城、蕪湖、合肥）簽署了《G60科創(chuàng)走廊總體發(fā)展規(guī)劃3.0版》，形成了“一廊一核多城”的空間布局，按照利益共享、責(zé)任共擔(dān)的原則，聚焦“中國制造2025”戰(zhàn)略，率先打響上?！八拇笃放啤?，科創(chuàng)驅(qū)動“中國制造”邁向“中國創(chuàng)造”，形成區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新框架體系，發(fā)揮G60科創(chuàng)走廊在長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展中的示范作用，將G60科創(chuàng)走廊打造成為長三角貫徹新發(fā)展理念示范區(qū)的重要引擎。

2016年8月S區(qū)頒布《S區(qū)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作實施意見》和《S區(qū)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點總體規(guī)劃（方案）》，依據(jù)整體規(guī)劃的“一廊九區(qū)”格局，打造“產(chǎn)業(yè)科技型”區(qū)級發(fā)展規(guī)劃、賦能舊區(qū)發(fā)展?jié)摿?，明確了各項任務(wù)的具體指標(biāo)，提出要把握國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點重大機(jī)遇，走出一條具有S區(qū)特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。S區(qū)國家新型城鎮(zhèn)化共列出30項重點任務(wù)，其中排在前三位的是：

G60科創(chuàng)走廊產(chǎn)城融合示范區(qū)基本形成、老城區(qū)舊改危房解困“五年任務(wù)、二年基本完成、三年全面完成”、全面加快以城市更新為內(nèi)涵的老城綜合改造。

這些“惠民生、促發(fā)展”的戰(zhàn)略規(guī)劃需要發(fā)揮黨的“規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合動員”作用，整體謀篇布局、頂層設(shè)計，包括規(guī)劃目標(biāo)、政策方案、制度保障等;需要政府部門牽頭實施，整合區(qū)域內(nèi)資源，優(yōu)化配置，搭建共商共議平臺，明確任務(wù)考核，促成政策落地等;需要把社會多元主體的協(xié)同治理作用結(jié)合起來，共同推進(jìn)老舊小區(qū)改造任務(wù)的完成。

四、發(fā)揮黨建引領(lǐng)、社區(qū)治理和公共服務(wù)供給的最優(yōu)效能

通過對S區(qū)舊城改造內(nèi)在運作邏輯的分析發(fā)現(xiàn)，無論是規(guī)范行政權(quán)力的行使，還是增加社區(qū)凝聚度和培育社會資本等，都要更好地發(fā)揮政黨的主導(dǎo)作用，都需要加強(qiáng)黨的建設(shè)，提升黨建引領(lǐng)的能力，通過黨委和政府供給公共服務(wù)的方式把社會多元主體吸納到舊城改造的社區(qū)治理中來，打造“共建共治共享”的社區(qū)共同體，實現(xiàn)黨建引領(lǐng)、社區(qū)治理和服務(wù)供給三者效能的最優(yōu)化。

（一）加強(qiáng)使命型政黨的建設(shè)

黨的十九大報告以“不忘初心，牢記使命”為主題，強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨的初心和使命就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興。

“高遠(yuǎn)的使命，鑄造政黨的品格;而對使命的忠誠，則是政黨不敗的立足之本”[12]（P142），新時代“使命型政黨”

需努力構(gòu)建“使命—責(zé)任體制”[4]，來提升政黨的國家治理現(xiàn)代化能力。從全局性的頂層戰(zhàn)略規(guī)劃，到規(guī)劃的逐層落實，再到跟進(jìn)評估，政黨的力量貫穿始終，發(fā)揮排頭兵的引領(lǐng)作用，指引中國特色社會主義建設(shè)的方向。從中央到地方，“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的全面領(lǐng)導(dǎo)制度體系覆蓋社會治理的方方面面，在基層政治建設(shè)、社會矛盾化解、政策貫徹執(zhí)行等方面發(fā)揮著黨的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘和領(lǐng)導(dǎo)核心作用，攻堅克難、總攬全局和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，黨建引領(lǐng)基層社會治理已經(jīng)成為上海大都市精細(xì)化社區(qū)治理的共識。

在老舊小區(qū)改造政策執(zhí)行中，發(fā)揮主要作用的不能僅是街道和社區(qū)的行政工作人員，因為基層社會應(yīng)對層層下壓來的任務(wù)經(jīng)常處于超負(fù)荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)，

所以，如何建立一個多方聯(lián)動、快速響應(yīng)的執(zhí)行體系是政黨發(fā)揮整合動員功能的關(guān)鍵。這需要黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)者勇于擔(dān)當(dāng)，建構(gòu)起上下聯(lián)動、橫向聯(lián)通的政策執(zhí)行體系，走出科層政府層層向下施壓的行政慣性，動員社會主體和市場主體的力量參與到舊城改造中來，使之成為支援舊城改造順利實施的重要力量?；鶎狱h建不僅通過加強(qiáng)黨自身的制度建設(shè)、組織建設(shè)來提升黨的執(zhí)政能力，也借黨的“高位勢能推動”[13]來激發(fā)、動員和整合社會，盤活多方資源，形成致力于實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的整體性力量，改變傳統(tǒng)行政體制下“層層下壓”式的垂直政策執(zhí)行路徑。在黨建引領(lǐng)的作用下，走向垂直型行政領(lǐng)導(dǎo)和水平型社會參與二者的有機(jī)融合，面對舊城改造中棘手問題，發(fā)揮好黨在社會輿論的引導(dǎo)、居民認(rèn)同的塑造、相關(guān)知識的普及等方面的作用，從而通過加強(qiáng)黨建來推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（二）把黨的建設(shè)融入社區(qū)的微觀治理之中

S區(qū)58個舊街坊改造的實踐中注重黨的建設(shè)，“基層政府政策執(zhí)行、制度規(guī)制與文化傳導(dǎo)的空間治理實踐維度同樣被引入黨建引領(lǐng)的政治邏輯”[14]，也正是以黨組織的平臺搭建、社會資源的整合、政策執(zhí)行中的柔性運作機(jī)制三種方式的相互配合，較好地實現(xiàn)了舊城改造的特定目標(biāo)。如根據(jù)《關(guān)于Y街道實施“紅領(lǐng)計劃”全面加強(qiáng)基層黨建工作的意見》，在Y街道的29個舊街坊整體改造中，黨組織的力量貫穿始終。Y街道向區(qū)委組織請示，并與相關(guān)單位、職能部門溝通后成立了Y街道舊街坊整體改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室臨時黨支部，組織成員分工明確，以便發(fā)揮黨組織在重難點工作中的凝聚作用、發(fā)揮黨員在處理“疑難雜癥”中的帶頭攻堅作用。一是探索“黨建+舊街坊改造”模式，通過黨建引領(lǐng)重點工作推進(jìn)，凝聚改造工作中的各方力量，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，把黨旗插到難點工作陣地上。二是統(tǒng)一黨員群眾思想，定期開展組織生活，組織黨員學(xué)習(xí)理論和政策，加強(qiáng)黨員教育和管理。三是搭建宣傳、征詢、議事、聯(lián)建、訴求、評議六個平臺，及時梳理改造項目中出現(xiàn)的難題并提出合理有效的解決辦法。四是整合各方力量資源，主動對接居民區(qū)、設(shè)計、監(jiān)工、監(jiān)理等單位的黨組織和黨員，擴(kuò)大臨時黨支部覆蓋范圍，與相關(guān)居民區(qū)黨組織、施工單位黨組織等開展共建聯(lián)建活動，形成黨建聯(lián)動、工作聯(lián)動、作用發(fā)揮聯(lián)動。五是加強(qiáng)工作總結(jié)提煉，在工作推進(jìn)過程中積極挖掘黨組織和黨員典型，總結(jié)工作經(jīng)驗，及時與相關(guān)部門對接，進(jìn)行提煉和宣傳。

臨時黨支部不僅在宏觀層面發(fā)揮了統(tǒng)籌整合、規(guī)劃帶領(lǐng)、總結(jié)提升的作用，黨員的先鋒模范作用也體現(xiàn)在舊街坊改造的微觀層面。首先，社區(qū)黨支部號召黨員家庭帶頭拆違，支持改造政策，每周在表現(xiàn)先進(jìn)、積極貢獻(xiàn)的家庭門頭上插上黨旗以示鼓勵。其次，成立社區(qū)黨員志愿者隊伍，每天對施工場域進(jìn)行巡邏檢查，監(jiān)督施工方的安全保障是否到位，發(fā)現(xiàn)問題及時向居委會匯報。

最后，遇到對改造持有反對質(zhì)疑態(tài)度的個別業(yè)主，還請社區(qū)退休老黨員、居民骨干與居委會成員一起上門解釋勸說，發(fā)揮居民自身的影響力和感染力，激活社區(qū)人情和居民團(tuán)體“情感動員”的力量。社區(qū)微黨建、黨員帶頭為舊街坊改造提供組織保障，黨組織和黨員個體通過自身行動來影響群眾，提升其對政策的認(rèn)同并鼓勵其參與到舊城改造中來，政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力在不斷探索的實踐中獲得提升，做到“及時發(fā)現(xiàn)——快速聯(lián)動——迅速行動”，運用黨組織平臺實現(xiàn)上下互動、靈活調(diào)適的舊城改造，尊重地方特色重塑文明老城，開啟黨建引領(lǐng)創(chuàng)新社區(qū)治理的新時代。

沒有黨建引領(lǐng)的社區(qū)治理可能陷入社區(qū)共識難以達(dá)成的困境，而脫離社區(qū)治理的黨建往往流于形式主義?，F(xiàn)實中存在比較普遍的“為了黨建而黨建”，往往使黨建停留在日常黨務(wù)工作層面，追求黨務(wù)留痕、應(yīng)對上級檢查，不接地氣，

難以產(chǎn)生實際治理效果。要從黨務(wù)走向黨建，強(qiáng)化黨的組織建設(shè)和制度建設(shè)，增強(qiáng)黨的號召力、凝聚力和強(qiáng)有力的行動能力，在化解社會問題的過程中，尋求黨建與社會治理緊密融合。

（三）通過政黨主導(dǎo)提供的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)來化解社區(qū)治理困境

S區(qū)58個舊街坊改造的民生項目，主要依賴區(qū)黨委的整體規(guī)劃和資源整合，政黨統(tǒng)領(lǐng)、政府供給、社會多元參與的舊城改造協(xié)同治理機(jī)制正在逐步完善，通過提供公共服務(wù)的方式幫助這些老舊小區(qū)走出治理困境，恢復(fù)S區(qū)老城的歷史文化風(fēng)貌，以使這些小區(qū)更加宜居、

便捷，更加吸引人才的聚集?；鶎狱h組織的力量主要集中在政策的貫徹落實上，如何將“使命”物化，最直接的表現(xiàn)就是關(guān)注民生民意、傾聽居民訴求、提高公共服務(wù)供給水平，通過“送項目下基層”，改善民眾生活條件，切實保障好居民的利益，解決好人民群眾對于美好生活的追求與社會發(fā)展不充分不均衡這一新時代主要矛盾。這類老舊小區(qū)的自身特性無法受到市場力量的青睞，如這些老舊小區(qū)的物業(yè)費很低，物業(yè)公司不可能提供超過成本的物業(yè)服務(wù)，

停車管理、垃圾分類、環(huán)境美化等依賴黨政機(jī)關(guān)通過項目制的方式直接供給或通過財政補貼的方式間接提供，補齊短板。但在供給服務(wù)的過程中也要很好地回應(yīng)民意的各方面需求，做好協(xié)調(diào)溝通，澄清人們的認(rèn)識誤區(qū)，贏取民眾發(fā)自內(nèi)心的深度認(rèn)同和大力支持。如舊城改造中遇到的各種矛盾一直都存在，盡管它是一項民生工程，期望把老百姓家里水管、樓道、墻面修修好，但肯定存在一些擾民性問題，需宣傳到位、做好溝通、善于協(xié)調(diào)以便得到較好的總體效果。

尤其對于比較棘手的拆除違章建筑、停車位的增容、垃圾分類收納站點的設(shè)立、小區(qū)的整體綠化等，開始有一些“釘子戶”非常不配合，但通過深入細(xì)致、持之以恒的群眾工作，最終都獲得了居民的理解和配合。

克服高度計劃經(jīng)濟(jì)體制下僅從政府單方供給服務(wù)的不足，需要盤活原有社區(qū)資源的存量，探索和健全吸納社會組織等多元主體參與治理的機(jī)制和民情服務(wù)機(jī)制等。如對于這些老舊小區(qū)的社區(qū)食堂的建設(shè)等養(yǎng)老服務(wù)的供給、整頓群租及加強(qiáng)對外來流動人口的管理等社區(qū)內(nèi)部治理，

以及發(fā)動轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位為困難群眾和老人免費測血糖、重要節(jié)日上門慰問、提供一些居家養(yǎng)老服務(wù)等公益服務(wù)。

利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，創(chuàng)建智慧化的黨建平臺，通過小程序、APP等媒體渠道，提高基層黨建的信息化和技術(shù)化水平，更加便捷地服務(wù)社區(qū)居民，把線上服務(wù)與線下服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，使服務(wù)的渠道更加多元。也正是通過政黨主導(dǎo)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的方式來嵌入社會，加強(qiáng)居民對黨的政治認(rèn)同和情感支持，建立起親密的黨群關(guān)系，推動對基層社會的合作共治，從而將黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為治理的效能。

五、研究結(jié)論與經(jīng)驗推廣

S區(qū)58個舊街坊整體改造的運作邏輯不同于大多數(shù)老城改造的地方在于：區(qū)委區(qū)政府以打造G60科創(chuàng)走廊為契機(jī)，既超越于計劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政化管控的邏輯，也超越于唯GDP增長模式下的市場化交換的邏輯，表現(xiàn)出在長三角一體化區(qū)域性政府營造背景下的黨建引領(lǐng)的政治吸納邏輯和政黨嵌入社會并激活社會的參與共治邏輯。區(qū)委區(qū)政府在推進(jìn)舊城“發(fā)展型改造”項目進(jìn)展過程中，吸納了行政部門貫徹落實政策執(zhí)行的行政邏輯，超越剛性管控的行政慣性，從“政績導(dǎo)向”走向“公共價值導(dǎo)向”。S區(qū)老城的社會資本并不是很厚重，通過基層黨組織比較嚴(yán)密的組織化建設(shè)并嵌入基層社會，激發(fā)和整合社會資源，結(jié)合民眾和社會組織等多元主體參與社區(qū)治理的社會邏輯，較好地發(fā)揮了政黨價值引領(lǐng)的目標(biāo)導(dǎo)向作用和統(tǒng)籌治理功效。

在當(dāng)前加強(qiáng)基層黨建的話語鼓勵下，基層黨組織在接受上級黨組織領(lǐng)導(dǎo)的同時對基層社會發(fā)揮帶頭作用，黨建引領(lǐng)已經(jīng)成為加強(qiáng)社區(qū)治理、緩解基層社會矛盾的關(guān)鍵[3]，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘的作用，承擔(dān)起社區(qū)治理“中軸”的角色，不僅通過自上而下的黨組織架構(gòu)和相關(guān)部門層層落實，也通過網(wǎng)格化管理把社區(qū)居民中黨員干部和社區(qū)志愿者有效地組織起來，凝聚各方主體的力量，形成向心力，推動基層治理創(chuàng)新。黨組織在各個層級部門擁有政策決策權(quán)、資源分配權(quán)和最終話語權(quán)，以基層黨組織為核心，優(yōu)化“大黨委”體制，帶動建立“黨委—黨組織—黨小組—黨員”的基層黨建組織格局，發(fā)揮黨組織整合功能，形成廣泛覆蓋、高效聯(lián)動的組織網(wǎng)絡(luò)，以區(qū)域化大黨建的形式來搭建平臺、動員、凝聚基層治理的多元力量，在社區(qū)治理、公共服務(wù)、物業(yè)管理、居民自治等方面充分發(fā)揮基層黨建的統(tǒng)籌整合、規(guī)劃引領(lǐng)作用，形成與行政組織、“兩新”組織、企事業(yè)單位、積極公民等多元參與共治的“一核多元”治理格局，堅持黨建引領(lǐng)下的多元共治機(jī)制，完善上下聯(lián)動、廣泛擴(kuò)散的黨建工作體制，構(gòu)建多元

“共建共治共享”的社會治理創(chuàng)新模式，構(gòu)成基層社會治理最普遍的景觀。

從S區(qū)舊城“發(fā)展型改造”版本的政黨主導(dǎo)社區(qū)治理經(jīng)驗可見，盡管S區(qū)老城的社會資本比較薄弱，在貫徹落實舊城改造的過程中時常出現(xiàn)剛性行政管控不足的問題，但一個具備宏觀區(qū)域規(guī)劃能力并善于學(xué)習(xí)調(diào)適的使命型政黨在舊城改造的項目推進(jìn)過程中發(fā)揮著極其重要的引領(lǐng)作用。在政黨的規(guī)劃藍(lán)圖和價值指引下，借助G60科創(chuàng)走廊和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)揮政黨的組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢來整合基層社會，充分發(fā)揮了自上而下的統(tǒng)籌治理和政黨能動性。

對于陷入治理困境中的基層社會，也應(yīng)把“政黨帶進(jìn)來”，在如何加強(qiáng)黨的建設(shè)，發(fā)揮黨建引領(lǐng)、社會治理和公共服務(wù)最優(yōu)效能方面，S區(qū)老城政黨主導(dǎo)

舊城改造的經(jīng)驗值得參考借鑒。

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責(zé)任編輯：梅少粉

Party-Dominance Reconstruction of Old City： Party Construction Leading， Community Governance and Service Supply

—— Take the Overall Renovation of 58 Old Neighborhoods in S District of Shanghai as an Example

Chen Yi， He Meng

Abstract：The reconstruction of the old city not only makes the residents have houses to live in，but also makes them live well. We should not only promote city development，but also pay attention to social protection. The party-oriented old city reconstruction transcends the local responsive governance of community issues，turns passivity into initiative，and promotes community development and urbanization through overall planning and overall governance.

Under the guidance of the Party's planning，it gave overall consideration to urban development and urban protection，and achieved remarkable governance performance. Party leading the operation logic of the old city reconstruction mode lies in the administrative logic based on efficiency，based on the consultation of social logic and based on the value of the organic combination of political logic，through political operation administrative operation，the political operation embedded grass-roots society，to strengthen party building in society，play a guiding role of the party，to seek the party's construction、the party's community governance and the party's service supply combination，transform the advantages in the leadership of the party and the system optimal governance efficiency.

Key words：party dominance， reconstruction of the old city， party construction leading， urban renewal， city protection

收稿日期：2020-12-08

作者簡介：

陳 毅（1978-），男，河南信陽人，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，上海 200042;何 萌（1995-），女，河南信陽人，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院科研助理，上海 200042

本文系上海哲學(xué)社會科學(xué)一般項目“黨建引領(lǐng)基層社會治理的實踐模式、運行邏輯與優(yōu)化路徑：基于上海大都市的實證研究”（批準(zhǔn)號2020BDS002）和國家社科基金青年項目“基層黨組織的政治生態(tài)評估體系與優(yōu)化策略研究”（17CZZ041）的階段性研究成果。