徐玉德 董木欣

【摘要】數(shù)字政務(wù)建設(shè)不僅需要信息技術(shù)與政務(wù)流程的整合， 還要求治理目標(biāo)、治理機(jī)制、治理手段等要素的邏輯協(xié)同， 以充分發(fā)揮政務(wù)系統(tǒng)的整體效應(yīng)。 本文基于整體性治理邏輯提出數(shù)字政務(wù)建設(shè)“三位一體”的整體性治理模式， 在此基礎(chǔ)上以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向構(gòu)建數(shù)字政務(wù)整體性治理架構(gòu)， 有效利用政務(wù)數(shù)據(jù)資源， 推進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)協(xié)同， 發(fā)揮政務(wù)系統(tǒng)整體效能， 為解決應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件過程中暴露出的數(shù)字政務(wù)建設(shè)短板提供路徑借鑒和決策參考。

【關(guān)鍵詞】數(shù)字政務(wù);整體性治理;政府職能;數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)

【中圖分類號(hào)】D035? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）16-0140-6

數(shù)字政府建設(shè)是落實(shí)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑， 也是提升政府服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)政府公信力、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的重要舉措。 建設(shè)數(shù)字中國(guó)， 市場(chǎng)是基礎(chǔ)力量， 政府要有效發(fā)揮作用， 以自身高水平數(shù)字化能力支持和引領(lǐng)數(shù)字中國(guó)建設(shè)[1] 。 數(shù)字政務(wù)作為數(shù)字政府建設(shè)的核心， 是政府引領(lǐng)數(shù)字中國(guó)建設(shè)的抓手， 也是國(guó)家信息化體系建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。

近年來， 我國(guó)各地推進(jìn)數(shù)字政務(wù)建設(shè)的成效顯著。 《2020聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示， 中國(guó)2020年電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EGDI）排名上升20位， 在聯(lián)合國(guó)193個(gè)成員國(guó)中排名第45位， 首次升入全球電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)非常高組別。 但是， 我國(guó)與韓國(guó)、新加坡、日本等國(guó)家相比仍存在不小的差距①， 特別是各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的過程中， 暴露出基層數(shù)據(jù)信息核錄不實(shí)、信息共享與協(xié)調(diào)不暢等問題[2] ， 凸顯了數(shù)字政務(wù)發(fā)展所面臨的信息系統(tǒng)互通不足、數(shù)據(jù)開放共享受限、數(shù)據(jù)安全隱患猶存等瓶頸。 2021年《政府工作報(bào)告》中指出， 要“加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)， 建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制”， 為下一步持續(xù)推進(jìn)數(shù)字政務(wù)建設(shè)指明了方向。 在國(guó)家治理現(xiàn)代化要求下， 應(yīng)有效利用政務(wù)數(shù)據(jù)資源， 推進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)協(xié)同， 發(fā)揮政務(wù)系統(tǒng)整體效能， 為有效提升智能化公共管理水平提供重要支撐。

一、數(shù)字政務(wù)建設(shè)的整體性治理邏輯及模式

（一）數(shù)字政務(wù)建設(shè)的整體性治理邏輯

1. 整體性治理的演進(jìn)。 “整體性治理”概念興起于20世紀(jì)90年代， 旨在解決信息技術(shù)高速發(fā)展環(huán)境下的政府“碎片化”治理模式問題。 其代表性人物佩里·?？怂褂?997年對(duì)這一理論進(jìn)行了論證， 并與合作者在1999年和2002年發(fā)表的兩部專著中對(duì)整體性治理的基本概念與策略作了具體闡述[3] 。 整體性治理的內(nèi)涵可歸納為三個(gè)方面： 一是以服務(wù)公民需求為核心治理理念; 二是強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與整合， 為公眾提供“一站式”無縫隙公共服務(wù); 三是充分利用信息技術(shù)升級(jí)治理手段。 可見， 整體性治理能充分釋放信息技術(shù)在政府治理過程中的賦能作用， 著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)間的統(tǒng)一運(yùn)作、執(zhí)行， 主張管理從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合[4] 。

從20世紀(jì)初整體性治理概念首次引入中國(guó)開始， 國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)整體性治理理論與我國(guó)政府治理模式的結(jié)合進(jìn)行了一些探索性研究。 在政府職能開展方面， 隨著我國(guó)“放管服”改革的推進(jìn)， 應(yīng)從整體性視角強(qiáng)化多元主體協(xié)同[5] ; 通過構(gòu)建整體性綜合行政執(zhí)法模式， 消除碎片化管理， 實(shí)現(xiàn)執(zhí)法服務(wù)的無縫隙供給[6] ; 從公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、精細(xì)化三個(gè)層面構(gòu)建整體性供給體系， 實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)可及性[7] 。 在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)， 可利用整體性治理“精準(zhǔn)防控”和“科學(xué)救治”的靶向目標(biāo)， 有效提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理水平[8] 。 在數(shù)字化治理方面， 應(yīng)充分發(fā)揮數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的賦能作用， 通過數(shù)據(jù)分析、信息服務(wù)、數(shù)據(jù)共享等數(shù)據(jù)治理方式將大數(shù)據(jù)技術(shù)與整體性治理理論結(jié)合[9] ; 有效開展整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理在公共治理領(lǐng)域的應(yīng)用實(shí)踐[10] ， 推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè); 從整體性治理視角分析我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的協(xié)同困境， 突破政府在信息化領(lǐng)域的組織邊界， 以形成整體推進(jìn)的格局[11] 。

2. 整體性視角下數(shù)字政務(wù)建設(shè)的治理要素分析。 政務(wù)系統(tǒng)作為數(shù)字政務(wù)建設(shè)的實(shí)現(xiàn)載體， 其核心就是發(fā)揮系統(tǒng)的整體效應(yīng)， 以實(shí)現(xiàn)整體功能的最優(yōu)化， 達(dá)到整體功能大于部分功能之和的目的。 在數(shù)字化環(huán)境下， 政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)基于整體效應(yīng)的治理內(nèi)核， 與整體性治理理論在治理目標(biāo)、治理機(jī)制、治理手段等要素上呈現(xiàn)出一致性。

（1）治理目標(biāo)。 整體性治理主張為公眾提供“一站式”公共服務(wù)， 解決政府不同層級(jí)、不同部門、不同功能間因“碎片化”治理帶來的目標(biāo)沖突、責(zé)任不明、資源浪費(fèi)、效率低下等問題[7] 。 數(shù)字政務(wù)旨在提高政務(wù)服務(wù)效率， 解決政府公共服務(wù)碎片化供給困境。 近年來， 各地政府陸續(xù)推廣“一網(wǎng)通辦”“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”甚至“一次都不用跑”等服務(wù)， 為群眾和市場(chǎng)主體持續(xù)提供便捷、高效的公共服務(wù)。 可見， 整體性治理與數(shù)字政務(wù)建設(shè)的治理目標(biāo)相符。

（2）治理機(jī)制。 整體性治理強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)、整合與信任三大機(jī)制的綜合運(yùn)用[8] 。 協(xié)調(diào)機(jī)制致力于緩解主體之間的矛盾沖突， 通過塑造彼此認(rèn)同的共同目標(biāo)提升協(xié)同治理的效果[12] ; 整合機(jī)制包括不同層級(jí)、不同部門、不同功能以及公私組織間的整合， 注重治理資源整合以提高治理能力; 信任機(jī)制強(qiáng)調(diào)以信息共享、溝通對(duì)話、建立承諾等方式構(gòu)建起信任關(guān)系。 在數(shù)字政務(wù)建設(shè)過程中， 通過央地間、部門間、區(qū)域間數(shù)據(jù)、政策、平臺(tái)的協(xié)同、整合與共享， 提供高質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)， 實(shí)現(xiàn)政府的高效治理。 其中， 信任是共享的基礎(chǔ)， 也是開展廣泛數(shù)據(jù)共享的前提。 整體性治理與數(shù)字政務(wù)在協(xié)調(diào)、整合與共享的治理機(jī)制方面相統(tǒng)一。

（3）治理手段。 整體性治理是信息技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物， 強(qiáng)調(diào)依托信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部流程優(yōu)化再造， 提高政府決策的科學(xué)性、有效性。 數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)搭載大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等新興數(shù)字技術(shù)， 打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”， 賦能國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)， 不斷推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和政務(wù)服務(wù)水平提升。 因此， 整體性治理與數(shù)字政務(wù)均以先進(jìn)的信息技術(shù)為治理手段， 是有效支撐治理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的技術(shù)保障。

（二）數(shù)字政務(wù)建設(shè)的整體性治理模式

我國(guó)數(shù)字政務(wù)建設(shè)旨在構(gòu)建統(tǒng)籌規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、服務(wù)高效、安全可靠的政務(wù)系統(tǒng)。 基于數(shù)字政務(wù)治理三要素， 可構(gòu)建治理目標(biāo)、治理機(jī)制、治理手段“三位一體”的數(shù)字政務(wù)整體性治理模式， 充分發(fā)揮政務(wù)系統(tǒng)的整體效應(yīng)。

第一， 數(shù)字政務(wù)建設(shè)的整體性治理模式以解決政府“碎片化”管理、提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和效率為根本目標(biāo)。 數(shù)字政務(wù)建設(shè)最具“含金量”的指標(biāo)， 無疑是為群眾提供高效的政務(wù)服務(wù)。 在整體性治理視角下， 協(xié)調(diào)、整合、統(tǒng)籌規(guī)劃各類資源， 統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與接口， 推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)與共享， 以數(shù)字化治理手段為基礎(chǔ)， 確保網(wǎng)絡(luò)安全， 可有效保證數(shù)字政務(wù)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第二， 數(shù)字政務(wù)建設(shè)的整體性治理模式以協(xié)調(diào)、整合和信任為治理機(jī)制。 其中， 協(xié)調(diào)包括治理主體協(xié)調(diào)、政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)和政策制度協(xié)調(diào)。 治理主體協(xié)調(diào)的核心在于各主體和決策方式的有序協(xié)同; 政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)是當(dāng)前數(shù)字政務(wù)建設(shè)的最大瓶頸， 政務(wù)數(shù)據(jù)整體性治理要求政、企、民三方數(shù)據(jù)的有效歸集以及不同渠道數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一; 政策制度協(xié)調(diào)是指建立健全全國(guó)統(tǒng)一、延續(xù)性強(qiáng)的法律法規(guī)制度， 強(qiáng)化制度的規(guī)范引導(dǎo)。 整合強(qiáng)調(diào)治理資源的統(tǒng)籌， 以提升治理能力。 建立不同層級(jí)間、部門間、區(qū)域間、組織間的信任機(jī)制， 是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和可信流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)， 也是政務(wù)數(shù)據(jù)有序開放的前提。

第三， 數(shù)字政務(wù)建設(shè)的整體性治理模式依托新興數(shù)字技術(shù)， 實(shí)現(xiàn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)功能的完善優(yōu)化。 數(shù)字政務(wù)的整體性治理手段既包括對(duì)全社會(huì)數(shù)據(jù)要素的治理， 也涵蓋對(duì)創(chuàng)新數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的治理。 一方面， 數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)是數(shù)字政務(wù)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)， 從數(shù)據(jù)使用到數(shù)據(jù)治理再到數(shù)據(jù)生態(tài)， 可有效實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同、共享和開放， 為數(shù)字政務(wù)整體性治理機(jī)制和治理目標(biāo)提供支撐; 另一方面， 大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)的深度融合應(yīng)用， 使一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的流程工具向精準(zhǔn)治理、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、智能監(jiān)督、輔助決策的功能轉(zhuǎn)型。

二、整體性視角下數(shù)字政務(wù)建設(shè)的治理架構(gòu)

在數(shù)字政務(wù)建設(shè)中， 數(shù)據(jù)是核心、協(xié)同是關(guān)鍵、服務(wù)是重點(diǎn)[13] 。 以數(shù)字政務(wù)建設(shè)“三位一體”的整體性治理模式為基礎(chǔ)， 以數(shù)據(jù)治理為導(dǎo)向， 利用智能技術(shù)， 通過協(xié)調(diào)、整合各主體政策需求， 統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源配置， 可以有力支撐經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等政府職能的流程優(yōu)化與再造， 有效提升政府履職能力， 形成數(shù)據(jù)歸集、標(biāo)準(zhǔn)化處理、數(shù)據(jù)共享、加工分析、應(yīng)用決策和信息反饋的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)閉環(huán)協(xié)同治理架構(gòu)， 如圖1所示。

（一）決策支撐系統(tǒng)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理模式， 實(shí)現(xiàn)科學(xué)宏觀調(diào)控

數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理系統(tǒng)的決策更具有科學(xué)性、統(tǒng)一性和分布性、參與性和民主性、合法性和規(guī)范性[14] 。 數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)依托強(qiáng)大的數(shù)據(jù)搜集、計(jì)算能力， 可以廣泛采集結(jié)構(gòu)化及非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)， 實(shí)現(xiàn)對(duì)海量實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)挖掘， 對(duì)基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)及指標(biāo)進(jìn)行建模分析， 對(duì)數(shù)據(jù)的處理“縱到底， 橫到邊”， 完成對(duì)大規(guī)模實(shí)時(shí)信息的資源整合。 同時(shí)， 按照整體性治理要求， “一站式”完成主題相關(guān)社會(huì)輿論、政策法規(guī)、智庫報(bào)告等的資源抽取， 挖掘決策信息數(shù)據(jù)在時(shí)空上的關(guān)聯(lián)與趨勢(shì)， 在此基礎(chǔ)上通過機(jī)器學(xué)習(xí)等算法， 根據(jù)相關(guān)時(shí)空數(shù)據(jù)對(duì)政策方案和執(zhí)行效果進(jìn)行仿真、模擬， 對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行有效推演、預(yù)判， 智能分析政策落地的成效， 從而選擇最優(yōu)的政策方法。 在政策執(zhí)行過程中， 可對(duì)政策的執(zhí)行效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)感知、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、迅速反饋、精準(zhǔn)評(píng)估， 進(jìn)而調(diào)整、優(yōu)化政策， 最終實(shí)現(xiàn)“信息采集——精準(zhǔn)分析——智能計(jì)算——科學(xué)調(diào)控——?jiǎng)討B(tài)監(jiān)督——實(shí)時(shí)反饋”的全過程控制。

（二）整體性治理重塑市場(chǎng)監(jiān)管模式， 精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)全流程管控

在整體性治理視角下， 將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于市場(chǎng)監(jiān)管流程， 可擴(kuò)大市場(chǎng)信息采集范圍， 提升信息采集時(shí)效性， 增強(qiáng)采集信息與監(jiān)管目的的匹配度， 是從源頭解決監(jiān)管缺位、管理滯后等問題的有效舉措。 利用新技術(shù)手段可實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體行為的全流程管控， 深度挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值， 從具象到抽象多維度描繪市場(chǎng)主體行為， 通過與更多已知信息進(jìn)行交叉比對(duì)， 識(shí)別異?，F(xiàn)象， 提高監(jiān)控主動(dòng)性與精準(zhǔn)度， 有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)存在異?，F(xiàn)象市場(chǎng)主體的監(jiān)控， 并最大限度減少對(duì)依法依規(guī)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干擾。 依托數(shù)字市場(chǎng)一體化監(jiān)管平臺(tái)， 實(shí)現(xiàn)所有市場(chǎng)主體動(dòng)態(tài)可視化監(jiān)控， 完成一鍵查詢、一鍵追蹤。 運(yùn)用數(shù)據(jù)工具進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析， 可有效研判市場(chǎng)主體的違法違規(guī)趨勢(shì)， 為日常監(jiān)管、事前預(yù)警、績(jī)效評(píng)估等提供依據(jù)[15] 。

（三）“一張網(wǎng)”的整體性治理格局有效提升智能化社會(huì)治理水平

作為數(shù)字政務(wù)建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)用領(lǐng)域， 智能化社會(huì)治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。 基層社區(qū)作為社會(huì)治理的“神經(jīng)末梢”， 是社會(huì)治理工作的基本支撐和根本所在。 通過建立“一張網(wǎng)”的整體性治理格局， 加強(qiáng)網(wǎng)格化社會(huì)治理， 協(xié)調(diào)多方主體力量， 能夠解決社會(huì)治理數(shù)據(jù)在收集匯聚、開放共享、開發(fā)利用等流程中的傳輸矛盾。 通過政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、安全信息數(shù)據(jù)和地理空間數(shù)據(jù)的整合， 可實(shí)現(xiàn)全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)控、智能預(yù)警、科學(xué)研判、仿真模擬， 識(shí)別和判斷突發(fā)公共安全威脅事件。 在此基礎(chǔ)上， 探索社會(huì)群體的動(dòng)態(tài)演化規(guī)律， 實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)格節(jié)點(diǎn)的動(dòng)態(tài)挖掘， 有效防范公共風(fēng)險(xiǎn)， 提升社會(huì)治理水平。

（四）數(shù)字政務(wù)一體化平臺(tái)提供及時(shí)、精準(zhǔn)、高效的公共服務(wù)

提高政務(wù)服務(wù)效率、解決“碎片化”治理問題是數(shù)字政務(wù)整體性治理的主要目標(biāo)。 利用數(shù)字政務(wù)一體化平臺(tái)充分發(fā)揮數(shù)字效能， 可以為用戶提供無縫隙的公共服務(wù)。 通過建設(shè)數(shù)字政務(wù)業(yè)務(wù)中臺(tái)， 能夠整合政府部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)， 降低政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)成本; 數(shù)據(jù)中臺(tái)可形成政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)中心， 建立數(shù)據(jù)、算法加密機(jī)制， 原始數(shù)據(jù)不出庫， 實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)“可用不可見”， 為數(shù)據(jù)跨層級(jí)、跨部門、跨區(qū)域協(xié)同共享和安全調(diào)用創(chuàng)造條件。 業(yè)務(wù)中臺(tái)與數(shù)據(jù)中臺(tái)互相支撐， 輔助公共服務(wù)的智能化開展。 通過整合政府專網(wǎng)政策信息和互聯(lián)網(wǎng)低密度信息， 搭建政務(wù)數(shù)據(jù)資源主題庫， 實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)模塊化整合分析， 為提高公共服務(wù)水平提供數(shù)據(jù)保障。

（五）整體性數(shù)據(jù)治理助力摸清資源家底， 有效實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警

以整體性數(shù)據(jù)治理為基礎(chǔ)， 依托政務(wù)云打造生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)， 建立生態(tài)資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫， 并利用衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)， 實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有自然資源的徹底清查， 摸清自然資源數(shù)據(jù)家底， 建立水資源、森林資源、礦藏資源等國(guó)有自然資源信息臺(tái)賬， 編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。 在清查過程中， 對(duì)自然資源質(zhì)量、等級(jí)、利用價(jià)值和退化污染狀況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析與挖掘， 為生態(tài)環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)控夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)， 實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的生態(tài)環(huán)保信息互聯(lián)互通。 借助基于大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)的生態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)， 可實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理流程再造。 依托可視化界面呈現(xiàn)， 實(shí)現(xiàn)大氣、水、土壤環(huán)境狀態(tài)， 污染源狀態(tài)， 污染源清單等信息的地圖式監(jiān)管， 徹底顛覆傳統(tǒng)環(huán)境治理監(jiān)管方式， 由事后監(jiān)管向事前預(yù)警和動(dòng)態(tài)監(jiān)控轉(zhuǎn)變， 有效提高環(huán)境治理效率。

三、重大突發(fā)公共事件凸顯我國(guó)數(shù)字政務(wù)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)短板

根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《第47次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》， 截至2020年12月， 我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)8.43億， 占全體網(wǎng)民人數(shù)的85.3%。 地方各級(jí)政府陸續(xù)推行的“一網(wǎng)通辦”“掌上辦”“指尖辦”逐漸發(fā)展為政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)配置。 在我國(guó)推進(jìn)數(shù)字政務(wù)建設(shè)的進(jìn)程中， 長(zhǎng)三角、珠三角、成渝和京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展優(yōu)勢(shì)逐漸顯現(xiàn)， 但全國(guó)范圍內(nèi)區(qū)域發(fā)展不均衡、數(shù)據(jù)共享性差等問題依然存在。 尤其是在2020年初新冠肺炎疫情爆發(fā)初期， 各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)暴露出的數(shù)字化支撐不足問題凸顯了我國(guó)數(shù)字政務(wù)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)短板。

（一）數(shù)字政務(wù)供需不匹配， 數(shù)字政務(wù)落地難

在政務(wù)系統(tǒng)規(guī)劃過程中， 缺少與數(shù)字政務(wù)直接關(guān)聯(lián)的基層組織、企業(yè)、群眾等“內(nèi)核”參與， 造成政務(wù)供求雙方的需求不匹配。 數(shù)字政務(wù)開發(fā)實(shí)施中存在政、企、民互動(dòng)以及數(shù)字民主等方面“華而不實(shí)”“不接地氣”的問題， 難以滿足基層組織開展數(shù)字政務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要。 一是“不好用”， 基層政務(wù)項(xiàng)目使用體驗(yàn)不佳， 預(yù)期效果不足， 部分“掌上辦”“指尖辦”等線上政務(wù)平臺(tái)存在業(yè)務(wù)覆蓋面不廣、系統(tǒng)穩(wěn)定性不高等問題， 網(wǎng)上服務(wù)民生的事項(xiàng)仍顯不足， 用戶使用線上平臺(tái)辦理業(yè)務(wù)的動(dòng)力不夠; 二是“不會(huì)用”， 配套宣傳不到位， 數(shù)字政務(wù)新老系統(tǒng)切換困難、系統(tǒng)入口過多， 導(dǎo)致在線政務(wù)系統(tǒng)無法暢通使用， 交互過程復(fù)雜繁瑣， 造成一些地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的整體實(shí)用性和用戶量均不高。

（二）政策傳導(dǎo)與落實(shí)仍需深化， 基層數(shù)字政務(wù)建設(shè)發(fā)展滯后

當(dāng)前， 我國(guó)數(shù)字政務(wù)政策體現(xiàn)了一定的先導(dǎo)性與連續(xù)性， 數(shù)字政務(wù)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃陸續(xù)發(fā)布， 但國(guó)家層面數(shù)字政務(wù)建設(shè)發(fā)展總體規(guī)劃仍有待明確， 突發(fā)公共事件應(yīng)急管理數(shù)字政務(wù)的整體架構(gòu)尚不清晰， 相關(guān)要求分散于各類政策文件中。 同時(shí)， 在政策落實(shí)和傳導(dǎo)的過程中， 由于無法及時(shí)運(yùn)用數(shù)字化手段統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方、市場(chǎng)與政府的相關(guān)資源， 導(dǎo)致基層治理暴露出的數(shù)字化政務(wù)建設(shè)不足問題日益凸顯， 且城鄉(xiāng)差距顯著。 一是基層數(shù)字政務(wù)發(fā)展理念落后， 對(duì)數(shù)字政務(wù)的基層治理價(jià)值認(rèn)識(shí)不足， 數(shù)字化治理思維仍有待加強(qiáng); 二是政務(wù)數(shù)字化鏈條縱向延伸有限， 基層數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟待完善， 數(shù)字政務(wù)的基層組織管理仍存在盲區(qū)， 推廣應(yīng)用滯后情況依然存在， 無法有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件; 三是作為國(guó)家公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的第一手來源， 個(gè)別基層組織在采集數(shù)據(jù)過程中存在數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)失真等問題， 致使宏觀匯總數(shù)據(jù)存在偏差， 甚至影響相關(guān)決策制定的針對(duì)性和科學(xué)性。

（三）區(qū)域性失衡制約協(xié)調(diào)發(fā)展， 協(xié)同治理能力有待提高

一方面， 我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡， 各地政府對(duì)數(shù)字政務(wù)的重視程度及投入差異較大， 導(dǎo)致數(shù)字政務(wù)區(qū)域發(fā)展極不平衡。 珠三角地區(qū)在廣州、深圳等核心城市的帶動(dòng)下領(lǐng)跑國(guó)內(nèi)數(shù)字政務(wù)建設(shè)， 成渝、京津冀、長(zhǎng)三角地區(qū)緊隨其后， 逐漸形成數(shù)字政務(wù)區(qū)域協(xié)同一體化發(fā)展趨勢(shì)。 而欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍然存在建設(shè)不足的情況， 省域橫向間和省市縣域縱向間數(shù)字政務(wù)建設(shè)不協(xié)調(diào)， 嚴(yán)重制約了我國(guó)數(shù)字政務(wù)區(qū)域協(xié)同治理。 另一方面， 公共服務(wù)異地辦理仍面臨不少堵點(diǎn)難點(diǎn)問題， “多地跑”“折返跑”等現(xiàn)象仍然存在。 2020年9月， 國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2020]35號(hào)）， 要求地方政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、提升政務(wù)服務(wù)能力， 為暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)、促進(jìn)要素自由流動(dòng)提供重要支撐。 盡快提高區(qū)域間政務(wù)協(xié)同共享能力仍是我國(guó)數(shù)字政務(wù)建設(shè)亟待解決的問題。

（四）數(shù)字政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度較低， 數(shù)字政務(wù)的數(shù)據(jù)效能發(fā)揮受限

數(shù)字政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是提高政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量和使用效率的關(guān)鍵因素。 隨著數(shù)字政務(wù)體系建設(shè)的逐步深入， 標(biāo)準(zhǔn)化為推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化變革提供了重要工具和基本保障， 也是消除政府部門之間“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”的有效手段[16] 。 當(dāng)前， 我國(guó)數(shù)字政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)雖已取得一定成績(jī)， 但標(biāo)準(zhǔn)化程度不高， 部分地區(qū)依然存在信息跨系統(tǒng)交換難、數(shù)據(jù)共享難及數(shù)據(jù)資源利用水平低等突出問題， 具體表現(xiàn)為信息收集過程中信息制式與信息內(nèi)容的不一致。 一方面， 多頭監(jiān)管、政策分散導(dǎo)致信息基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)， 集約化程度低。 政府?dāng)?shù)據(jù)中心重復(fù)設(shè)置且信息系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式與系統(tǒng)接口制式均無法統(tǒng)一， 造成數(shù)據(jù)未能實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通， 數(shù)據(jù)資源浪費(fèi)嚴(yán)重。 另一方面， 政府各部門對(duì)數(shù)據(jù)信息描述各不相同， 在信息收集層面表現(xiàn)出數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一、信息內(nèi)容“定制化”等特征。 此外， 部分地區(qū)各部門間缺少跨部門線上辦公協(xié)作平臺(tái)， 信息系統(tǒng)協(xié)同效應(yīng)未能展現(xiàn)， 造成數(shù)據(jù)處理層面對(duì)社會(huì)治理支撐能力不足。

（五）數(shù)字政務(wù)安全保障體系不健全， 數(shù)據(jù)信息安全監(jiān)管亟待加強(qiáng)

數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)的成功搭建須建立在高效、科學(xué)、安全地采集和處理個(gè)人信息的基礎(chǔ)上。 當(dāng)前， 我國(guó)在數(shù)字政務(wù)建設(shè)過程中存在對(duì)個(gè)人信息保護(hù)不足的問題， 具體體現(xiàn)在信息監(jiān)管體系不健全和數(shù)據(jù)分級(jí)分類機(jī)制缺失兩個(gè)方面。 一方面， 數(shù)字監(jiān)管體系仍存在制度短板， 規(guī)章制度在執(zhí)行過程中落實(shí)不力， 造成違規(guī)成本過低。 較為典型的是移動(dòng)端APP過度索權(quán)， 侵害數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益。 另一方面， 數(shù)據(jù)分級(jí)分類機(jī)制是數(shù)據(jù)保護(hù)及標(biāo)準(zhǔn)化處理的前提。 政務(wù)系統(tǒng)處理的數(shù)據(jù)往往是混合數(shù)據(jù)集， 包括個(gè)人數(shù)據(jù)和非個(gè)人數(shù)據(jù)， 其中個(gè)人數(shù)據(jù)又包括個(gè)人敏感數(shù)據(jù)和個(gè)人非敏感數(shù)據(jù)。 目前， 我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法尚在制訂中， 數(shù)據(jù)分級(jí)分類機(jī)制的缺位造成數(shù)據(jù)保護(hù)與數(shù)據(jù)監(jiān)管邊界模糊。 各級(jí)政府或通過收緊監(jiān)管措施對(duì)信息采取“一刀切”的處理方式， 或?qū)π畔⒘鲃?dòng)缺乏監(jiān)管。 對(duì)數(shù)據(jù)的監(jiān)管不當(dāng)， 將打破監(jiān)管與流動(dòng)的平衡， 造成信息流動(dòng)不暢， 變向減損數(shù)據(jù)資源價(jià)值; 對(duì)信息流動(dòng)的監(jiān)管缺失， 則將放大個(gè)人數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)， 危害公民合法權(quán)益。 可見， 健全數(shù)字政務(wù)安全體系、保障數(shù)據(jù)安全勢(shì)在必行。

四、統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字政務(wù)建設(shè)的整體性治理路徑與著力點(diǎn)

十九屆五中全會(huì)擘畫“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全貌， 我國(guó)進(jìn)入以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局， 數(shù)字政務(wù)建設(shè)成為我國(guó)到2035年基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)。 當(dāng)前， 高質(zhì)量發(fā)展全面深入推進(jìn)， 我國(guó)數(shù)字政務(wù)建設(shè)應(yīng)以提高整體效能為引領(lǐng)， 著眼于短期高效應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情、中期全面統(tǒng)籌重大突發(fā)公共事件與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、長(zhǎng)期積極支撐國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)， 持續(xù)強(qiáng)化用戶需求導(dǎo)向、深化政策傳導(dǎo)、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、夯實(shí)基層治理、保障數(shù)據(jù)安全。

（一）強(qiáng)化用戶需求導(dǎo)向的數(shù)字政務(wù)理念， 提供高質(zhì)、高效的數(shù)字政務(wù)服務(wù)

整體性治理以服務(wù)公民需求為核心治理理念， 應(yīng)強(qiáng)化以整體性治理為基礎(chǔ)、公眾需求為導(dǎo)向的價(jià)值選擇。 一是加強(qiáng)各級(jí)政府以用戶需求為導(dǎo)向的數(shù)字政務(wù)建設(shè)理念， 以群眾需不需要、滿不滿意為建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。 進(jìn)一步優(yōu)化線上審批流程， 壓縮審批時(shí)間， 為企業(yè)和群眾提供更為便捷、高效、高質(zhì)量的政府服務(wù)。 二是積極引入公眾參與數(shù)字政務(wù)建設(shè)， 將數(shù)字政務(wù)指標(biāo)納入營(yíng)商環(huán)境和政府績(jī)效考核體系。 將數(shù)字政務(wù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境這一“軟實(shí)力”轉(zhuǎn)化成推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的“硬動(dòng)力”。 加強(qiáng)政、企、民三方互動(dòng)， 及時(shí)、精準(zhǔn)、高效地發(fā)現(xiàn)并解決政策落地過程中市場(chǎng)主體面臨的突出問題。

（二）明確數(shù)字政務(wù)建設(shè)總體規(guī)劃， 深化政策傳導(dǎo)與落實(shí)

頂層設(shè)計(jì)是推進(jìn)數(shù)字政務(wù)整體性治理的指導(dǎo)基礎(chǔ)。 應(yīng)以數(shù)據(jù)協(xié)同治理為核心制訂國(guó)家數(shù)字政務(wù)建設(shè)發(fā)展總體規(guī)劃， 進(jìn)一步明確智能化環(huán)境下數(shù)字政務(wù)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。 加快“一體化”數(shù)據(jù)云平臺(tái)建設(shè)， 建立跨部門、上下聯(lián)通的多維協(xié)調(diào)機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)以中央部門統(tǒng)籌規(guī)劃引領(lǐng)地方政府積極創(chuàng)新的數(shù)字政務(wù)發(fā)展模式。 在中央層面， 重點(diǎn)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)部門間、區(qū)域間的數(shù)據(jù)互聯(lián)共享， 統(tǒng)籌構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系和實(shí)施規(guī)范; 在地方層面， 構(gòu)建以省級(jí)為中心、省市縣三級(jí)有效協(xié)同的機(jī)制， 推動(dòng)區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)以及各級(jí)部門數(shù)據(jù)共享， 完善硬件設(shè)施、軟件平臺(tái)和應(yīng)用服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的數(shù)字政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 實(shí)現(xiàn)“政務(wù)上云， 服務(wù)在線”， 提高各地區(qū)、各部門間協(xié)同治理能力。

（三）統(tǒng)一政務(wù)平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)， 健全數(shù)字政務(wù)法律法規(guī)體系

國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)已在中央人民政府網(wǎng)站上線運(yùn)營(yíng)， 實(shí)現(xiàn)了國(guó)務(wù)院部門和各地政府政務(wù)系統(tǒng)的初步整合。 為進(jìn)一步提高數(shù)字政務(wù)協(xié)同治理效率， 應(yīng)統(tǒng)一中央和地方數(shù)字政務(wù)平臺(tái)建設(shè)架構(gòu)， 創(chuàng)新運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)， 整合冗余系統(tǒng)， 搭建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、口徑一致、業(yè)務(wù)和技術(shù)分離的全域政務(wù)平臺(tái)， 真正實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地域、跨系統(tǒng)、跨層級(jí)業(yè)務(wù)協(xié)同。 在此基礎(chǔ)上， 健全數(shù)字政務(wù)法律法規(guī)體系， 制定規(guī)范統(tǒng)一、延續(xù)性強(qiáng)的指導(dǎo)性政策， 提升政策規(guī)劃能力， 破除各自為政的建設(shè)局面。

（四）完善數(shù)據(jù)治理保障體系， 有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國(guó)家安全②”。 在安全技術(shù)層面， 應(yīng)建立健全數(shù)字政府安全防護(hù)體系， 分級(jí)布設(shè)相應(yīng)的安全設(shè)施， 加大關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)投入， 逐步實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵領(lǐng)域軟硬件產(chǎn)品國(guó)產(chǎn)化。 在安全管理機(jī)制層面， 應(yīng)建立健全安全管理制度， 明確安全職責(zé)及邊界， 實(shí)現(xiàn)精細(xì)管理、技術(shù)支撐、監(jiān)督檢查、績(jī)效考核的安全工作閉環(huán)管理， 確保安全管理常態(tài)化。 在數(shù)據(jù)保護(hù)層面， 應(yīng)加快完善個(gè)人隱私保護(hù)體系建設(shè)， 明晰個(gè)人數(shù)據(jù)邊界， 對(duì)歸類為涉及個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)加以保護(hù)， 明確政府作為數(shù)據(jù)使用者和處理者對(duì)個(gè)人隱私數(shù)據(jù)的脫敏義務(wù)。 同時(shí)， 應(yīng)建立促進(jìn)非個(gè)人數(shù)據(jù)跨省流動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制， 禁止非個(gè)人數(shù)據(jù)本地化， 建立數(shù)據(jù)流動(dòng)事前審批及事后追責(zé)模式， 尋求數(shù)據(jù)保護(hù)與自由流動(dòng)之間的平衡， 切實(shí)保障政府、企業(yè)、團(tuán)體及公民的數(shù)據(jù)安全。

【 注 釋 】

① 《2020聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》指出韓國(guó)、新加坡、日本為亞洲電子政務(wù)發(fā)展最好的國(guó)家，數(shù)據(jù)顯示其在全球電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)中分別排名第2位、第11位和第14位，處于全球領(lǐng)先地位。

② 2014年2月27日，習(xí)近平在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上發(fā)表講話時(shí)指出“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國(guó)家安全，沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”;2018年4月20日至21日，習(xí)近平在全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議上發(fā)表講話時(shí)再次強(qiáng)調(diào)“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國(guó)家安全，就沒有經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行，廣大人民群眾利益也難以得到保障”。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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