申 翀

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430000）

0 引言

財(cái)政是應(yīng)對(duì)和處理突發(fā)公共事件不可或缺的手段，堅(jiān)強(qiáng)的財(cái)力保障使各項(xiàng)應(yīng)急機(jī)制得以有效運(yùn)作，應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制的完善與否直接影響著政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的成效。比如，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，國家為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，支持復(fù)工復(fù)產(chǎn)，階段性減半征收職工醫(yī)保單位繳費(fèi)，2～7 個(gè)月為975 萬家參保單位累計(jì)減征1 649 億元，其中為企業(yè)減征超1 500 億元。2016年修訂后的《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》明確了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件財(cái)政資金保障措施，要求按照救災(zāi)工作分級(jí)負(fù)責(zé)、救災(zāi)資金分級(jí)負(fù)擔(dān)、以地方為主的原則，建立完善中央和地方救災(zāi)資金分擔(dān)機(jī)制，督促地方政府加大救災(zāi)資金投入力度。近年來，許多學(xué)者也對(duì)我國的應(yīng)急管理體系建設(shè)、財(cái)政應(yīng)急管理機(jī)制開展了研究，聚焦分析我國財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的優(yōu)缺點(diǎn)，提出了富有成效的建議。筆者在廣泛查閱現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的實(shí)踐情況，探究應(yīng)急管理中公共財(cái)政面臨的財(cái)政應(yīng)急資金準(zhǔn)備不足、支出結(jié)構(gòu)失衡、監(jiān)管難等問題，并提出應(yīng)對(duì)策略。

1 應(yīng)急財(cái)政管理文獻(xiàn)綜述

公共產(chǎn)品理論是現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的理論基礎(chǔ)之一，反映了政府為市場(chǎng)失靈領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品的狀況，是財(cái)政介入應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)［1］。而公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制是一種在社會(huì)非正常狀態(tài)下（即危機(jī)狀態(tài)下）保障人民生存權(quán)利的體制，是國家安全和社會(huì)穩(wěn)定不可或缺的財(cái)政制度安排［2］。我國應(yīng)急財(cái)政資金主要來源于財(cái)政資金、專項(xiàng)基金、金融資金、保險(xiǎn)資金、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人及國際的無償捐贈(zèng)。財(cái)政部門在各類突發(fā)公共事件發(fā)生后及時(shí)提供財(cái)政政策和資金支持，從而保障各項(xiàng)處置工作順利開展。2004 年，我國制定了財(cái)政部門應(yīng)急管理的“基本法”——《突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案》。該預(yù)案具體包括3 個(gè)方面，一是在突發(fā)事件發(fā)生后，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)危機(jī)的實(shí)際危害程度，合理采取不同的支出政策、財(cái)政收入和快速撥付資金等方式進(jìn)行支援。二是制定分權(quán)原則，將危機(jī)應(yīng)對(duì)的行事權(quán)與財(cái)權(quán)分開，分級(jí)負(fù)擔(dān)。在危機(jī)處理的過程中，分類處理。屬于中央財(cái)政職責(zé)范圍，由中央財(cái)政負(fù)責(zé)供給；屬于地方財(cái)政行事權(quán)管轄的資金及其救災(zāi)物資保障，由地方政府承擔(dān)。三是財(cái)政部門依照突發(fā)公共事件的處理原則——“特事特辦、急事急辦”，快速、及時(shí)、合理地?fù)芨稇?yīng)急資金，?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁滯留和挪作他用［3］。

對(duì)于財(cái)政應(yīng)急機(jī)制存在的短板，閔志慧和何艷敏指出我國應(yīng)急財(cái)政資金管理中存在應(yīng)急財(cái)政資金總體籌備不足、應(yīng)急財(cái)政分擔(dān)權(quán)責(zé)不明確、支出結(jié)構(gòu)不合理、應(yīng)急財(cái)政使用效率低等問題［4］。針對(duì)突發(fā)公共事件，王敏認(rèn)為中央地方政府間的財(cái)政支出責(zé)任不清，地方政府在使用應(yīng)急財(cái)政資金時(shí)存在道德風(fēng)險(xiǎn)且缺乏內(nèi)在的管理動(dòng)力［5］。

2 突發(fā)事件應(yīng)急管理中財(cái)政面臨的挑戰(zhàn)

2.1 財(cái)政應(yīng)急資金準(zhǔn)備不足

財(cái)政應(yīng)急資金準(zhǔn)備不足主要體現(xiàn)在地方預(yù)備費(fèi)提取比例低、提取數(shù)額少等方面。在現(xiàn)行體制下，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)，地方財(cái)政預(yù)算安排通常無法滿足實(shí)際應(yīng)急需求，因此財(cái)政部將《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等作為基本依據(jù)，按照事權(quán)和支出責(zé)任劃分，單獨(dú)安排專項(xiàng)資金來幫助下級(jí)政府處理區(qū)域大、影響廣的突發(fā)公共事件［6］。現(xiàn)行《預(yù)算法》第40 條規(guī)定，各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件，處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。現(xiàn)行《預(yù)算法》第69 條明確了預(yù)備費(fèi)的使用程序：在預(yù)算執(zhí)行中，由于發(fā)生自然災(zāi)害等突發(fā)事件，必須及時(shí)增加預(yù)算支出的，應(yīng)當(dāng)先動(dòng)支預(yù)備費(fèi)；預(yù)備費(fèi)不足支出的，各級(jí)政府可以先安排支出，屬于預(yù)算調(diào)整的，列入預(yù)算調(diào)整方案。地方預(yù)備費(fèi)由地方政府在法定比例內(nèi)自行設(shè)置經(jīng)費(fèi)規(guī)模，由于分稅制改革后，基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，一旦發(fā)生各級(jí)地方無法獨(dú)自應(yīng)對(duì)的大型突發(fā)公共事件，中央財(cái)政將包攬支出責(zé)任，對(duì)于財(cái)力有限的基層政府而言，沒有足夠動(dòng)力預(yù)留充足的預(yù)備費(fèi)等應(yīng)急資金，只會(huì)在應(yīng)急處置上盡量“少花錢”，等待上級(jí)支援。此外，預(yù)備費(fèi)的動(dòng)支范圍包括“其他難以預(yù)見的開支”，定義模糊，突發(fā)事件上的應(yīng)急資金也易被其他非緊急事項(xiàng)擠占，削弱了預(yù)備費(fèi)應(yīng)急功能。因此，若地方財(cái)政應(yīng)急資金準(zhǔn)備不足，當(dāng)真正面臨嚴(yán)重突發(fā)事件時(shí)，預(yù)備費(fèi)金額難以為繼，仍需依靠上級(jí)財(cái)力援助，進(jìn)一步加大了中央財(cái)政支出壓力。

2.2 財(cái)政應(yīng)急資金支出結(jié)構(gòu)失衡

在突發(fā)事件中，應(yīng)急財(cái)政資金的支出貫穿危機(jī)前、中、后3 個(gè)階段，涵蓋突發(fā)事件全過程，如何按比例科學(xué)地投入資金決定了應(yīng)急財(cái)政資金的配置效率，反映了政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)的應(yīng)急管理水平。根據(jù)災(zāi)害管理的4R 原則（分別指縮減力Reduction、預(yù)備力Readiness、反應(yīng)力Response、恢復(fù)力Recovery），財(cái)政應(yīng)急資金應(yīng)該在縮減、預(yù)備、反應(yīng)和恢復(fù)4 個(gè)階段合理分配，事前預(yù)防的資金投入可以幫助其縮短面對(duì)危機(jī)的反應(yīng)時(shí)間，提高處置危機(jī)的效率，從而減少恢復(fù)的資金成本，降低突發(fā)危機(jī)的負(fù)面影響。從我國應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的實(shí)踐來看，預(yù)防階段的資金需求明顯被忽視，絕大部分資金都用在了處置、救援、事后恢復(fù)上。比如，近年來，我國在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的財(cái)政資金投入逐年攀升，但疾病預(yù)防系統(tǒng)被忽視，導(dǎo)致在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)疾控體系作用沒有充分發(fā)揮。一方面，疾病預(yù)防資金長期財(cái)政投入不足，易引發(fā)基層疾控體系人才流失、實(shí)驗(yàn)設(shè)備陳舊、應(yīng)急儲(chǔ)備物資不足等一系列問題。傳染病暴發(fā)時(shí)，疾控工作能力不足導(dǎo)致防控措施無法有效開展，影響遏制速度，加重后期救援治療的財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，缺乏資金，疾病預(yù)防體系建設(shè)不完善，日常的數(shù)據(jù)收集和維護(hù)不足，公共衛(wèi)生事件突發(fā)時(shí)缺乏科學(xué)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐，難以合理測(cè)算資金的規(guī)模，影響資金的撥付和使用效率，導(dǎo)致應(yīng)急資金的作用發(fā)揮與預(yù)期效果存在差距。

2.3 財(cái)政應(yīng)急資金監(jiān)管難

突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理具有緊急、臨機(jī)決策、發(fā)展方向不確定性等特點(diǎn)，現(xiàn)行的財(cái)政應(yīng)急資金撥付的對(duì)象、方式和方法都是臨時(shí)性的緊急決策，并未進(jìn)行必要的項(xiàng)目支出可行性分析，也未編制績(jī)效目標(biāo)，導(dǎo)致各級(jí)政府出現(xiàn)較為嚴(yán)重的重分配過程、輕使用結(jié)果、監(jiān)管缺位等問題［7］。為了保障應(yīng)急處置工作順利進(jìn)行，應(yīng)急資金的分配和撥付通常會(huì)降低門檻，較之日常更為寬松，缺乏統(tǒng)一的制度。審計(jì)部門一般會(huì)以跟蹤審計(jì)的方式介入財(cái)政應(yīng)急資金的監(jiān)管中，而現(xiàn)行政府審計(jì)主要以合規(guī)性審查為主，在對(duì)應(yīng)急資金審計(jì)時(shí)常常面臨“無法可依”的困境，主要靠審計(jì)人員自身的職業(yè)判斷，不具備客觀性，對(duì)違規(guī)行為的震懾力度較弱。此外，突發(fā)事件應(yīng)急資金來源和使用部門復(fù)雜，除了財(cái)政資金外還有社會(huì)捐贈(zèng)資金等。財(cái)政應(yīng)急資金一般涉及多個(gè)職能部門，資金用途不一、社會(huì)捐贈(zèng)資金財(cái)務(wù)信息更新不及時(shí)等問題屢見不鮮，無形中加大了監(jiān)管難度。同時(shí)，突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急資金信息公開程度有限，無法發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的力量。解決好資金監(jiān)管難問題才能最大限度發(fā)揮應(yīng)急財(cái)政資金的效益，減少損失浪費(fèi)，真正把錢用在刀刃上。

3 突發(fā)事件應(yīng)急管理中財(cái)政問題的應(yīng)對(duì)策略

3.1 增加應(yīng)急資金儲(chǔ)備，拓寬資金來源渠道

一是改善預(yù)備費(fèi)管理制度。編制應(yīng)急預(yù)算時(shí)，應(yīng)科學(xué)評(píng)估突發(fā)事件發(fā)生率和應(yīng)急支出保障水平，提高預(yù)備費(fèi)的計(jì)提比例；進(jìn)一步細(xì)化預(yù)備費(fèi)的動(dòng)支范圍，通過制度化明確資金用途，避免預(yù)備費(fèi)用于常規(guī)事項(xiàng)支出，確保地方應(yīng)急資金充足到位。此外，可嘗試改變預(yù)備費(fèi)管理模式，由流量式管理改為基金式管理，做大應(yīng)急資金蓄水池。二是拓寬應(yīng)急資金的來源渠道，撬動(dòng)社會(huì)資本，促進(jìn)更多保險(xiǎn)資金、捐贈(zèng)資金參與到應(yīng)急處置中，可參照深圳建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，通過巨災(zāi)保險(xiǎn)的賠付，對(duì)因自然災(zāi)害導(dǎo)致的受災(zāi)人員實(shí)施一定的資金救助及物資幫助，在突發(fā)事件中分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，緩解政府救濟(jì)壓力。

3.2 構(gòu)建應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制，優(yōu)化應(yīng)急資金分配結(jié)構(gòu)

一方面，各級(jí)政府可結(jié)合地方實(shí)際構(gòu)建應(yīng)急財(cái)政預(yù)警機(jī)制，制訂實(shí)操性強(qiáng)的突發(fā)事件公共財(cái)政應(yīng)急預(yù)案，明確突發(fā)應(yīng)急事件中的財(cái)政組織指揮體系、預(yù)警檢測(cè)和報(bào)告流程，明確不同程度突發(fā)事件的財(cái)政應(yīng)急保障措施，規(guī)范資金的申報(bào)、審核、撥付、使用程序，提出資金后期處置要求。另一方面，合理優(yōu)化應(yīng)急資金的分配結(jié)構(gòu)，加大在風(fēng)險(xiǎn)管控和災(zāi)害預(yù)防環(huán)節(jié)的資金投入，發(fā)揮預(yù)防體系的前沿哨口作用。比如，為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情，防范公共衛(wèi)生運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，可在年初預(yù)算中適量增加公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)留資金，將更多公共衛(wèi)生資金用于支持疾控中心等專業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的建設(shè)。

3.3 加強(qiáng)資金動(dòng)態(tài)監(jiān)督，增加資金使用透明度

各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急保障資金的管理和監(jiān)督，保證?？顚Ｓ?，審計(jì)部門要提前介入對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急資金的審計(jì)，簡(jiǎn)化應(yīng)急狀態(tài)下的審計(jì)程序，開展對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金的全流程、動(dòng)態(tài)化的監(jiān)督，及時(shí)揭露違規(guī)問題?？筛鶕?jù)應(yīng)急處置的目標(biāo)設(shè)置應(yīng)急財(cái)政資金的績(jī)效指標(biāo)，注重績(jī)效審查，保證應(yīng)急資金使用的安全性、規(guī)范性，提高資金使用效益。突發(fā)事件處置結(jié)束后，財(cái)政部門要及時(shí)對(duì)突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障工作進(jìn)行總結(jié)，對(duì)突發(fā)事件財(cái)政資金的使用效益進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。此外，可通過官方平臺(tái)公布應(yīng)急財(cái)政資金的來源、分配和使用等信息，做到各項(xiàng)資金可追溯，自覺接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，防止應(yīng)急資金濫用。