摘要：土地制度改革始終是農(nóng)村改革的主線，核心是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是資源配置的主體，權(quán)力高度集中于政府，農(nóng)民的權(quán)利受到嚴(yán)重的侵蝕，潛在的積極性無法得到釋放，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展明顯滯后于城市。我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。我國農(nóng)村改革的過程，是漸進(jìn)還權(quán)于民的過程。我國農(nóng)村土地制度改革，是探索與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的所有制實現(xiàn)形式。所有制問題從來不僅僅是生產(chǎn)資料歸誰所有的問題，還包括生產(chǎn)資料歸誰占有、歸誰支配、歸誰使用、歸誰收益的問題。我國農(nóng)村土地制度改革，包括承包地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革、宅基地制度改革以及征地制度改革，所有這些改革都是為了盡可能把屬于農(nóng)民的權(quán)利逐漸還給農(nóng)民，以調(diào)動農(nóng)民群眾的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展。但是，不同屬性的土地，市場化程度是不一樣的，不能搞“一刀切”，要因“地”制宜、分類改革。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu);農(nóng)村土地制度改革;農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度;生產(chǎn)要素市場化程度

中圖分類號：F3 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1004-3160（2021）06-0119-10

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，在論述“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”問題時，重點論述了如何深化農(nóng)村改革，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力。[1]那么，如何深化農(nóng)村改革呢？習(xí)近平總書記指出：“我國農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開啟的。新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系?！盵2]58這就把土地制度改革提到深化農(nóng)村改革的首要地位。而農(nóng)村土地制度改革的方向是因勢利導(dǎo)提高土地要素的市場化程度，提高土地要素利用率，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。面對“大國小農(nóng)”的基本國情，提高農(nóng)村生產(chǎn)要素市場化配置程度，需要考慮不同要素的屬性以及與其相聯(lián)系的市場化程度差異，特別是農(nóng)村土地承載著就業(yè)和社會保障（包括食物安全保障）功能，其市場化程度就不可能像其他要素那么高。由于農(nóng)村勞動力流動性程度明顯超過農(nóng)村土地流動性程度，導(dǎo)致農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移城市的速度明顯超過農(nóng)村土地資源城鎮(zhèn)化速度，與其相聯(lián)系的是城市土地供應(yīng)緊張和農(nóng)民工市民化成本高昂，對農(nóng)村而言則是農(nóng)地粗放經(jīng)營和出現(xiàn)大量閑置宅基地。農(nóng)村土地要素不能充分流動，其他要素就很難實現(xiàn)高效組合。農(nóng)村土地制度改革包括承包地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革、征地制度改革以及宅基地制度改革。改革的目標(biāo)就是逐步建立完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基石。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。農(nóng)村土地制度改革重點要把握好確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)三個環(huán)節(jié)。

一、承包地制度改革

計劃經(jīng)濟(jì)體制下我國農(nóng)村之所以發(fā)展不起來，根本原因是農(nóng)民的權(quán)利受到很大的制約。改革開放以來，我國農(nóng)村的發(fā)展總是伴隨著農(nóng)民權(quán)利的擴(kuò)大，主要表現(xiàn)在賦予農(nóng)民以下的權(quán)利：實行家庭承包制，把生產(chǎn)自主權(quán)還給農(nóng)民;農(nóng)民有權(quán)按照市場價格出售農(nóng)產(chǎn)品;允許農(nóng)民發(fā)展多種經(jīng)營和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè);農(nóng)民可以自由進(jìn)城務(wù)工就業(yè);等等。我國土地制度改革的核心，是建立相對明晰的產(chǎn)權(quán)制度。我國經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村率先啟動的，土地承包經(jīng)營制度改革開啟了我國農(nóng)村土地制度改革的先聲。農(nóng)村土地制度改革，也可以說是所有制實現(xiàn)形式的改革。如果說計劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)所有制和法律所有制是一致的，那么市場經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)所有制和法律所有制則是可以分離的。馬克思生活的時代，隨著貨幣資本、生產(chǎn)資本和商品資本的分離，股份資本形成，出現(xiàn)了執(zhí)行職能的資本家和單純資本所有者資本家的分離。我國農(nóng)用地制度改革的第一步，是把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，即實行“兩權(quán)分離”，所有權(quán)歸集體，經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民，以利于調(diào)動農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性。但是，隨著分工分業(yè)向縱深發(fā)展，客觀上要求必須讓土地使用權(quán)流動起來，又把農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來，出現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”。我國農(nóng)村改革的實踐經(jīng)驗表明，要使農(nóng)民群眾的積極性始終保持旺盛的生命力，就必須堅持和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。黨的十九屆四中全會把農(nóng)村基本經(jīng)營制度列入基本經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，這是由家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的基礎(chǔ)性地位決定的。其他任何主體都不能代替農(nóng)民家庭的土地承包地位。習(xí)近平同志指出，為了適應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，“農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭自己經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)由其他經(jīng)營主體經(jīng)營，但不論土地經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭的。這是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的根本，也是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本。”[2]50為了穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，我國還通過法律賦予農(nóng)戶土地承包權(quán)“用益物權(quán)”屬性。即在承包期內(nèi)用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)，依法享有占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益等權(quán)利。所有權(quán)人不得干預(yù)用益物權(quán)人行使上述權(quán)利。由于承包期一再延長，從“長期不變”到“長久不變”，其效應(yīng)必然是強(qiáng)化承包權(quán)，淡化所有權(quán)。2013年召開的十八屆三中全會通過的《決定》，把農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)再分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并指出要明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，從而為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、集中以及發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系提供了堅實的制度保障。黨的十八大以來，我國完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，將15億畝承包地確權(quán)給2億農(nóng)戶，完善承包合同并頒發(fā)2億份證書，為穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)奠定了堅實的基礎(chǔ)。

市場經(jīng)濟(jì)條件下的許多權(quán)利，都是通過市場交換才能實現(xiàn)的。所有權(quán)（包括占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)等）也不例外。農(nóng)戶之間經(jīng)營權(quán)的交換，是權(quán)利的交換，而不是標(biāo)的物的交換。所以并不涉及所有制的改變。根據(jù)中央有關(guān)文件規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式有以下幾種：轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、委托代耕、入股、反租倒包等。前五種形式是在農(nóng)戶之間進(jìn)行，后兩種形式是由村組織介入運作。轉(zhuǎn)包是土地經(jīng)營權(quán)自發(fā)流轉(zhuǎn)的主要形式，即由甲方承包轉(zhuǎn)為乙方承包，原承包方與發(fā)包方的關(guān)系不變。轉(zhuǎn)包期限屆滿后，原承包方仍然享有該土地承包經(jīng)營權(quán)。轉(zhuǎn)讓是指承包戶經(jīng)社區(qū)同意，將承包土地使用權(quán)讓給第三方經(jīng)營，轉(zhuǎn)讓后土地承包關(guān)系終止，由受讓方與發(fā)包方重新簽訂承包合同。與轉(zhuǎn)讓不同，轉(zhuǎn)包指原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，接包方則按轉(zhuǎn)包時約定的條件對轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。互換，即承包農(nóng)戶之間或社區(qū)之間，為便利耕作而交換地塊，主要是解決土地碎片化問題。租賃是指接包者交納租金給原承包農(nóng)戶的一種流轉(zhuǎn)方式。必須指出，以債權(quán)為對象的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，必須以不改變農(nóng)戶承包主體地位為前提。目前一些采取“反租倒包”形式的地方，通過土地實物產(chǎn)權(quán)模糊化和土地價值形態(tài)股份化，實現(xiàn)“捆綁式”的土地流轉(zhuǎn)和集中，已經(jīng)動搖了農(nóng)戶在承包中的主體地位，必須糾正過來。我國農(nóng)村土地制度變遷的實踐表明，隨著農(nóng)業(yè)外部環(huán)境的變化，農(nóng)戶承包土地的制度功能也會發(fā)生相應(yīng)變化，但是，土地農(nóng)戶承包作為農(nóng)民就業(yè)和收入來源的基本功能是不可替代的。

我們充分肯定家庭承包經(jīng)營在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中的基礎(chǔ)性地位，并不意味著可以忽視集體統(tǒng)一經(jīng)營的必要性。在我國農(nóng)村改革初期，為了破解與計劃經(jīng)濟(jì)體制相聯(lián)系的傳統(tǒng)體制所固有的高度集中統(tǒng)一所造成的弊病，必然把改革的重心放在“分”這一層次，“統(tǒng)”這一層次還沒有被提到議事日程上來。與其相聯(lián)系，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革是建立在廢除舊體制的基礎(chǔ)上，舊的體制被廢除了，而新的體制沒有立即建立起來，使得集體統(tǒng)一經(jīng)營出現(xiàn)“空檔期”[3]38。習(xí)近平同志指出：“在指導(dǎo)思想上，必須樹立統(tǒng)與分的辯證關(guān)系。社會主義制度優(yōu)越性在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)上的體現(xiàn)，應(yīng)該是集體優(yōu)越性與個人積極性的完美結(jié)合。一方面，個人離不開集體，集體把每個勞動者的智慧和力量凝聚在一起，形成巨大的創(chuàng)造力。另一方面，集體是由若干個人組成的，不調(diào)動個人積極性，也就不會有集體的創(chuàng)造力。集體與個人，即統(tǒng)與分，是相互作用、相互依賴、互為前提的辯證統(tǒng)一關(guān)系。只有使二者有機(jī)結(jié)合起來，才能使生產(chǎn)力保持旺盛的發(fā)展勢頭，偏廢任何一方，都會造成大損失?！盵4]195-196這就必須“積極探索發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實力的具體形式和路子”[4]197。在眾多的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中，十九屆五中全會通過的《建議》重點強(qiáng)調(diào)發(fā)展家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社，賦予新時代農(nóng)村雙層經(jīng)營新的內(nèi)涵。這是因為在小農(nóng)戶基礎(chǔ)上發(fā)展起來的家庭農(nóng)場代表著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，將在未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中占主導(dǎo)地位。但是，家庭農(nóng)場發(fā)展的速度和規(guī)模，既取決于農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移程度，又取決于社會化服務(wù)體系的發(fā)展程度。未來家庭農(nóng)場是朝著產(chǎn)業(yè)化的方向發(fā)展，必須輔以各種各樣的社會化服務(wù)，農(nóng)民合作社便是承擔(dān)社會化服務(wù)的重要載體。無論是馬克思、恩格斯，還是列寧，在論述如何引導(dǎo)農(nóng)民小生產(chǎn)者走社會主義道路時，都把農(nóng)民合作社提到首要地位。在家庭農(nóng)場的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的農(nóng)民合作社，代表著集體統(tǒng)一經(jīng)營的方向，賦予農(nóng)村“雙層經(jīng)營”（即家庭分散經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營）新的內(nèi)涵。而要建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的運行機(jī)制，就必須探索集體所有制有效實現(xiàn)形式。農(nóng)民合作社要發(fā)揮集體統(tǒng)一經(jīng)營的作用，就必須有相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)實力為基礎(chǔ)。習(xí)近平同志指出：“壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是引領(lǐng)農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。要在搞好統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)上、在盤活用好集體資源資產(chǎn)上、在發(fā)展多種形式的股份合作上多想辦法。”[2]149把搞好集體統(tǒng)一經(jīng)營、發(fā)展農(nóng)民合作社和壯大集體經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來，是習(xí)近平同志賦予新時代農(nóng)村“雙層經(jīng)營”新的內(nèi)涵，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化構(gòu)建相適應(yīng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系指明了道路。

第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，我國約有2.07億農(nóng)戶，小農(nóng)戶數(shù)量占98.1%，小規(guī)模家庭經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)的本源性制度。人均一畝三分地、戶均不過十畝田的小農(nóng)生產(chǎn)方式，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展需要長期面對的現(xiàn)實。無論是過去、現(xiàn)在還是將來，小農(nóng)戶都是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要力量。這就存在著如何通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制，把分散的小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的問題。為了促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接，中央各部門都加大對社會化服務(wù)組織的支持力度，截至2021年4月，全國依法注冊登記的農(nóng)民合作社225萬家，帶動1億小農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織90萬家，服務(wù)7000萬農(nóng)戶，但是與真正實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接的目標(biāo)，還有不小的差距?？陀^上要求必須著力擴(kuò)大農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的范圍，提升農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的質(zhì)量，不斷完善土地承包制度以及與之相聯(lián)系的集體統(tǒng)一經(jīng)營功能。隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的深化，數(shù)字、信息、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣運用，一批由企業(yè)和合作社主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營服務(wù)主體應(yīng)運而生，這類主體通常具有技術(shù)研究、服務(wù)創(chuàng)新、市場拓展的功能，有著廣闊的發(fā)展空間。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革

農(nóng)村土地除了承包地，剩下的就是農(nóng)村集體建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地分為三個部分，即經(jīng)營性建設(shè)用地、公益性建設(shè)用地以及農(nóng)村居民的宅基地。也就是說，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地只是農(nóng)村集體建設(shè)用地的一部分，農(nóng)村集體建設(shè)用地還包括農(nóng)村公益性建設(shè)用地以及農(nóng)村居民宅基地。我國改革開放以后頒布的《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。“城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有?！边@些具體規(guī)定一直延續(xù)到今天，沒有發(fā)生任何變化。與其相聯(lián)系，屬于農(nóng)民集體所有的土地，要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，只能通過國家征用或征收的辦法，先轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，然后再由政府把土地使用?quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，這就是人們通常所說的“先國有化、后市場化?！庇腥さ氖牵覈F(xiàn)行的政策對農(nóng)村各類要素進(jìn)入城市，作了區(qū)別對待，例如，農(nóng)村勞動力可以進(jìn)入城市，但農(nóng)民的身份不能改變;而農(nóng)村土地要進(jìn)入城市，必須先改變身份由國家所有代替農(nóng)民集體所有。之所以區(qū)別對待，目標(biāo)只有一個：形成城鄉(xiāng)要素價格剪刀差，為國家工業(yè)化、城市化提供資本積累。這種土地制度的重要特征是，把所有權(quán)與占有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)分開。由國家壟斷土地一級市場，既可以保障國家工業(yè)化、城市化的用地需求，又可以為地方政府集聚大量資金，形成地方政府規(guī)模龐大的“土地財政?！苯?0年來我國國民經(jīng)濟(jì)之所以能夠獲得高速度增長，一方面是地方政府可以從不斷上升的土地價格獲得巨大的財政收入（即“土地財政”）;另一方面又可通過壟斷性的土地所有權(quán)作為抵押品，向銀行獲取巨額貸款，形成強(qiáng)大的拉動經(jīng)濟(jì)增長的動力源。

十八屆三中全會通過的《決定》明確提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！笔艑梦逯腥珪ㄟ^的《建議》進(jìn)一步提出“積極探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。”這一項改革的目標(biāo)就是破除城鄉(xiāng)二元土地制度，改變政府作為建設(shè)用地的唯一供應(yīng)者。全面開放農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，其正面效應(yīng)是有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高資源配置效率，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供較為充分的用地空間，也有利于抑制房地產(chǎn)價格的過快上漲，以及由此造成的企業(yè)成本負(fù)擔(dān)過重和農(nóng)民工市民化成本過高。但是，要全面放開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，與國有土地同地、同權(quán)、同價，須要解決以下幾個問題：第一，必須從法律層面，消除對農(nóng)民身份的歧視待遇，允許屬于農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地 “進(jìn)城”。以往的國家法律，均明確規(guī)定城市范圍內(nèi)的土地屬于國家所有，農(nóng)村集體所有的土地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，必須通過國家征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀锤淖兯袡?quán)，方可列入城市建設(shè)用地。為此，不僅要全面修改《土地管理法》，還要修改關(guān)于“城市土地屬于國家”的憲法準(zhǔn)則。第二，地方政府的財政收入將明顯減少。20世紀(jì)90年代分稅制改革以來，始終存在著中央政府和地方政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配，迫使地方政府要通過預(yù)算外收入，即賣地生財或“土地財政”作為重要補(bǔ)充，這部分收入占地方政府財政收入的三分之一以上。如果減去這部分收入，就可能出現(xiàn)地方政府的債務(wù)危機(jī)，更談不上運用地方政府的投資杠桿來拉動經(jīng)濟(jì)增長。第三，房地產(chǎn)價格明顯下跌。目前我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積91612平方千米，農(nóng)村建設(shè)用地面積191158平方千米（宅基地占很大比重），一旦允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地（包括宅基地）與國有土地同等入市，城市建設(shè)用地供應(yīng)迅速增加，土地市場和房地產(chǎn)市場將會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的變化，土地價格和房地產(chǎn)價格就會明顯下降，還將給地方政府財政以及銀行資產(chǎn)帶來較大的沖擊，不僅影響經(jīng)濟(jì)增長速度，還有可能危及社會穩(wěn)定。綜合以上幾個方面因素，至今為止的改革試點，集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要用于發(fā)展工商業(yè)和旅游業(yè)，個別地區(qū)獲得國土部許可，也建些公租房和廉租房，尚未允許建設(shè)商品房。建設(shè)公租房和廉租房只適應(yīng)于局部地區(qū)，即住房供應(yīng)特別緊張的大城市周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部。其他中小城市的發(fā)展空間很小。必須指出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，將改變政府作為居住用地唯一供應(yīng)者的格局，以及由此引起的國民收入分配和再分配的重大調(diào)整，來自既得利益者的阻力是相當(dāng)大的。這就不難理解，早在十八屆三中全會，就明確提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市，已經(jīng)過去9個年頭了，至今還無法普遍推進(jìn)，主要原因在于理論邏輯與實踐邏輯相脫節(jié)。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地是集體經(jīng)營性資產(chǎn)的重要組成部分。要把集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入股份合作制改革的軌道，把資源變資產(chǎn)、把資金變股金、把農(nóng)民變股民，并將部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。有效盤活農(nóng)村集體資源要素，走產(chǎn)業(yè)帶動、政策驅(qū)動、多方聯(lián)動的路子，探索集體經(jīng)濟(jì)組織以自主開發(fā)、合資合作、投資入股和就業(yè)參與等方式發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，建立新型集體經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制，壯大集體經(jīng)濟(jì)實力。具體操作上可以以家庭為單位按成員量化股權(quán)，并把股權(quán)落實到農(nóng)戶。集體經(jīng)濟(jì)收入要按農(nóng)民所持股份進(jìn)行分配。與此同時，還要逐步放開農(nóng)民股權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，積極探索建立成員有償退出和有償進(jìn)入機(jī)制，從而促進(jìn)股權(quán)合理流動，并在流動中不斷增值。

三、土地征收制度改革

1954年制定的我國第一部憲法第13條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有。”2004年頒布的《中華人民共和國土地管理法》也明確規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”該《土地管理法》還具體規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地（指的是農(nóng)民集體所有的土地）實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！痹谶^去相當(dāng)長時間內(nèi)我國征地制度存在的突出問題是，征地范圍過寬、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、安置途徑單一。十九屆五中全會通過的《建議》明確提出：“建立土地征收公共利益用地機(jī)制”[1]。最嚴(yán)格意義上的公共利益，應(yīng)該是免費向全體國民提供的產(chǎn)品和服務(wù)，例如國防建設(shè)、社會安全、公共衛(wèi)生、公共教育等，而現(xiàn)實的征地范圍則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出這個界限。2019年8月召開的十三屆全國人大常委會通過的新的《土地管理法》，曾對哪些是公共利益、哪些可以動用國家征收做出明確的界定，這是一個顯著的進(jìn)步。2019年的《土地管理法》規(guī)定為了公共利益的需要，有下列情形之一，可依法實施征收：一是軍事和外交需要用地;二是由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地;三是由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)等需要用地;四是由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地;五是在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)的由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的;六是法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形。法律有了明確規(guī)定，現(xiàn)在的關(guān)鍵在于如何把上述規(guī)定精準(zhǔn)落實到位。應(yīng)當(dāng)指出的是，以土地為載體的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，具有存續(xù)保障和增值保障的雙重功能。且土地的有限性與不可再生性，決定了其增值空間的無限性。而農(nóng)民集體所有的土地一旦納入征地范圍，就等于用價值保障代替存續(xù)保障，相當(dāng)于用雞蛋取代母雞，對農(nóng)民來說是一種損失。況且當(dāng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為基數(shù)，而不是以作為城市建設(shè)用地增值了的價值為基數(shù)，這樣價值補(bǔ)償也是偏低的。征地制度改革面臨的一個突出問題是如何提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按土地農(nóng)業(yè)用途年平均產(chǎn)出的30倍，這可能是反映了農(nóng)戶承包集體土地的年限（即30年不變）。但是30年以后，集體組織仍然必須向農(nóng)民發(fā)包土地，這個因素卻沒有考慮進(jìn)去。另一個突出問題是，國家征用農(nóng)地的需求，是著眼于非農(nóng)用地未來的收益，而征地成本僅僅代表農(nóng)民放棄土地農(nóng)業(yè)用途的代價，這意味著分配上把被征地農(nóng)民排除在分享土地增值的范圍之外，或者說把農(nóng)民排除在分享優(yōu)化資源配置效率之外。征地制度改革面臨的第三個突出問題，是如何為被征地農(nóng)民建立可靠的社會保障。比較可行的一種形式，就是征地社保基金來自征地補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)制儲蓄，也就是說被征地農(nóng)民每年能夠從征地補(bǔ)償金獲得一定數(shù)額。這又和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系在一起。即征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高，農(nóng)民獲得的社?；鹁投啵鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民獲得的社保基金就少。此外，如果不改變征地補(bǔ)償金的形成機(jī)制，僅僅將一次性補(bǔ)償改為分期補(bǔ)償，被征地農(nóng)民的利益就不可能補(bǔ)償因通貨膨脹帶來的損失，更談不上逐步改善自己的生活。由此可見，目前的征地制度不符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，但又很難從根本上否定它。因為在現(xiàn)行土地制度下，建設(shè)用地供給是社會總投資形成的重要條件。建設(shè)用地的增加直接增加了機(jī)構(gòu)和個人的自有資本金，從而增加了投資的資本金。與此同時，還擴(kuò)大了這些機(jī)構(gòu)和個人的信用，以土地抵押為載體，把更多的銀行信貸動員為社會總投資，從而成為我國經(jīng)濟(jì)增長的重要動力源。這就是人們通常所說的供地融資。當(dāng)前土地使用權(quán)出讓收入仍然是地方政府財政收入的重要來源，國有土地使用權(quán)出讓收入的持續(xù)增長為地方政府財政收入提供了強(qiáng)大的支撐。加上房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長，對地方經(jīng)濟(jì)增長拉動作用明顯，更容易造成地方政府對土地財政的過度依賴。其負(fù)面效應(yīng)是導(dǎo)致房地產(chǎn)市場吸引大量資本進(jìn)入，資金過度向房地產(chǎn)行業(yè)集中，對實體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生明顯的擠出效應(yīng)，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁，如果任其發(fā)展還會加劇地方政府的債務(wù)風(fēng)險以及金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險，出現(xiàn)嚴(yán)重的金融危機(jī)。要擺脫地方政府對土地財政的過度依賴，就必須完善土地相關(guān)制度和政策。

還有這樣一個問題，即如果城市建設(shè)需要非公益性用地，按現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，是不允許征收或者是征用的，那么出路在哪里？目前國家法律還沒有明確的規(guī)定，也是需要作進(jìn)一步探索的。如果城市建設(shè)用地的對象是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，那就可以借助于集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市的渠道相互銜接起來。問題是這種現(xiàn)象并不多見，更多的是非經(jīng)營性建設(shè)用地，該怎么辦，目前還缺乏新的制度供給。

四、宅基地制度改革

農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)村土地制度的重要組成部分。農(nóng)村宅基地是由該集體組織成員從集體組織無償獲得的，在其土地上建設(shè)的住房是屬于自給性質(zhì)和保障性質(zhì)的，即為了保障農(nóng)民的居住權(quán)。宅基地的這種特殊屬性，決定了宅基地改革的復(fù)雜性。十九屆五中全會通過的《建議》提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式”[1]，主要目的也是為了推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，提高閑置宅基地利用率，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，重點明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的宅基地分配、調(diào)整、收回、監(jiān)督等職能;農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶資格權(quán)，是農(nóng)戶作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所獲得的保障基本居住的資格權(quán)，包括占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)等，重點探索宅基地資格權(quán)人認(rèn)定機(jī)制。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的重大舉措，也是盤活利用閑置宅基地的重要途徑。農(nóng)村宅基地的主要特征是“集體所有、成員使用、無償分配、長期占有”。宅基地的無償取得和長期占有，為的是保障農(nóng)民的居住權(quán)，承載著社會保障功能，體現(xiàn)社會公平。農(nóng)民取得宅基地的前提，必須是該集體組織的成員，正是這種成員身份以及與其相聯(lián)系賦予宅基地的社會福利，天然是排斥市場交易的。但是，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)人口和要素的雙向流動，農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)功能和價值增值功能逐漸凸現(xiàn)。在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村人口大規(guī)模流入城市，是任何人阻擋不了的。但是其所帶來的一個負(fù)面效應(yīng)，就是農(nóng)村出現(xiàn)相對衰退的跡象。要使農(nóng)村振興起來，客觀上要求鼓勵一部分市民流入農(nóng)村，在農(nóng)村居住生活，如果不改革現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度，流入農(nóng)村的城里人該如何生存？還有，農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住房是不可分割的，成為一個完整的物業(yè)。而現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民的住房可以出售，但宅基地不能出售。實際上房屋一旦出售，宅基地也就被出售了。這是一個無法破解的難題。因此十九屆五中全會通過的《建議》提出要在實踐中探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的實現(xiàn)形式?；驹瓌t是，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適當(dāng)放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。宅基地的資格權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的從集體經(jīng)濟(jì)組織申請使用宅基地的權(quán)利，以及有條件享有宅基地的市場操作權(quán)利。宅基地使用權(quán)是特定權(quán)利主體通過適當(dāng)流轉(zhuǎn)渠道，獲得的一定期限內(nèi)占有宅基地的權(quán)利。要適當(dāng)放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，讓更多人參與宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易，以利于在盤活宅基地使用權(quán)的同時，讓持有宅基地資格證的農(nóng)民獲得轉(zhuǎn)讓和出租的收益，多渠道增加財產(chǎn)性收入。

2013年十八屆三中全會通過的《決定》指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干改革試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”我國2007年開始實施的《物權(quán)法》以及從物權(quán)法派生出來的用益物權(quán)，為農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分離提供了法律依據(jù)。[5]238我國農(nóng)村宅基地改革應(yīng)以用益物權(quán)法為依據(jù)，逐步改善宅基地的凝固性，增強(qiáng)流動性，擴(kuò)大宅基地權(quán)能，讓用益物權(quán)人（農(nóng)戶）依法享有更多權(quán)益，有效提高宅基地利用率。不同于一般物權(quán)，用益物權(quán)人沒有特定物的所有權(quán)，用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)，依法享有占有、使用、轉(zhuǎn)讓以及收益等權(quán)利。雖然用益物權(quán)人無權(quán)處分用益物權(quán)標(biāo)的物，但卻可以處分用益物權(quán)本身，如用益物權(quán)人可以依法將用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。由于宅基地長期歸集體成員占有，集體所有權(quán)中的調(diào)整和收回功能相對較弱。宅基地制度改革，應(yīng)當(dāng)把重點放在適度放活使用權(quán)上。適當(dāng)賦予宅基地優(yōu)化資源配置和保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的部分功能。宅基地的使用權(quán)，既可以由獲得宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶擁有，也可以通過自營、出租、入股、合作等形式，適當(dāng)盤活宅基地使用權(quán)。提高閑置宅基地和農(nóng)房的利用率，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。這里所說的閑散宅基地，包括農(nóng)戶擁有的超標(biāo)準(zhǔn)的宅基地、集體經(jīng)濟(jì)組織依法收回的宅基地以及依法有償收回的戶口已經(jīng)遷出該集體的居民的宅基地。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查顯示，目前我國農(nóng)村閑散宅基地面積大約3000萬畝，相當(dāng)于目前全國城市建成區(qū)面積的37%，比目前全國城市住宅面積的總和還要多。大量閑散宅基地存在的根本原因在于農(nóng)村建設(shè)用地沒有市場化退出機(jī)制，沒有相應(yīng)的補(bǔ)償制度，導(dǎo)致村民不占白不占，能占盡量占。此外，為了鼓勵進(jìn)城農(nóng)民工落戶，國家政策還承諾繼續(xù)保留農(nóng)村宅基地使用權(quán)。一方面是城市住宅用地高度緊張，另一方面是農(nóng)村閑置宅基地數(shù)量驚人，這種不合理現(xiàn)象到了必須認(rèn)真對待和解決的時候了。2004年11月國土資源部頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》指出：“加大盤活存量建設(shè)用地力度。各地要因地制宜地組織開展空心村、閑置宅基地、空置住宅、一戶多宅的調(diào)查整理工作。制定消化利用的規(guī)劃、計劃和政策措施，加大盤活存量建設(shè)用地的力度?！盵5]284為此，要結(jié)合宅基地有償使用以及自愿有償退出等改革措施，打通宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)換通道，進(jìn)一步盤活閑置宅基地和農(nóng)房。農(nóng)村宅基地改革無論怎樣改，都必須堅守三條底線：即堅守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民權(quán)益不受損。堅持宅基地的所有權(quán)歸集體，主要目的是為了保障宅基地分配的公平性，維護(hù)社會穩(wěn)定，其負(fù)面效應(yīng)則是削弱宅基地的流動性。雖然宅基地與承包地同屬集體所有，但是，與承包地相比較，宅基地的市場流動性更低。目前全國承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的面積，已占承包地面積的三分之一以上。因而，在保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，如何提高宅基地使用權(quán)流動性，尤其是提高閑置宅基地使用權(quán)流動性，是值得我們深入探討的課題。“城里的房子買不起，鄉(xiāng)下的房子賣不掉”現(xiàn)象是城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)讓制度沒有銜接好造成的。目前國家政策適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不是為了讓城市居民到農(nóng)村買房置業(yè)，而是為了吸引城市資金、技術(shù)、人才等要素流向農(nóng)村，使農(nóng)村閑置宅基地和住房為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、文化、教育、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)拓寬用地空間。

結(jié)論

土地是人類賴以生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)資源，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與再生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料。無論是革命時期、建設(shè)時期，還是改革開放時期，都必須把如何理順農(nóng)民與土地的關(guān)系擺在首要的地位。只有這樣，才能真正體現(xiàn)“以人民為中心”的治國理念。我國農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民與土地的關(guān)系開啟的，新時代深化農(nóng)村改革仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。“三農(nóng)”問題，說到底是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。由于土地制度改革是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革最復(fù)雜、最艱巨的任務(wù)，面臨著一系列問題，有待進(jìn)一步探討和突破。通過以上的分析，我們可以得出這樣的結(jié)論，即農(nóng)村土地的不同用途（或不同屬性）的市場化程度是不可能一樣的。之所以會不一樣，原因固然是多方面的，但其中的一個重要原因，與地方政府的執(zhí)行力關(guān)系很大。因為在實行分稅制和分權(quán)制的背景下，地方政府有獨立的經(jīng)濟(jì)利益，使得中央政府與地方政府的利益，既有一致的一面，也有不一致的一面。在涉及地方政府利益時，地方政府會選擇性地執(zhí)行中央政策。以家庭承包為基礎(chǔ)的農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)流動程度（或市場化程度），在各類農(nóng)村用地中可以說最高，目前全國土地經(jīng)營權(quán)可流動面積的比重已達(dá)35%左右。如果能夠提供更便利的交易平臺，往后還會有更大的提升空間。因為農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于提高土地利用率和生產(chǎn)率，又能增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，既符合中央利益，又符合地方利益。這項改革的阻力較小。與承包地制度改革不同，征地制度改革，無論是縮小征地范圍，還是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及增加安置費用，都意味著要增加地方政府的財政支出，減少地方政府的預(yù)算外財政收入，就必須考慮地方政府的承受力，因而來自地方政府的阻力是比較大的。導(dǎo)致此項改革的進(jìn)展相當(dāng)緩慢。還有，創(chuàng)造條件讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，對增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入以及滿足城市住房需求是利好，但是，對地方政府的財政收入?yún)s會帶來較大的影響，如果改革的力度超過地方政府可能承受的程度，還有可能給地方政府帶來預(yù)料不到的債務(wù)危機(jī)，使得這項制度改革遲遲無法邁出較大的步伐。至于農(nóng)村宅基地制度改革，涉及農(nóng)村居民最基本的生存需求，以及轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)生活的農(nóng)民工的不確定性，只能把流動性控制在較小的范圍內(nèi)。在深化農(nóng)村土地制度改革過程中，只能根據(jù)不同用途的土地的不同屬性，區(qū)別對待，不可“一刀切”。[3]259必須指出，城鄉(xiāng)人口雙向流動是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要條件，而我國農(nóng)村土地的農(nóng)民集體所有制屬性，又會阻礙城鄉(xiāng)人口的雙向流動。我們現(xiàn)在的人口流動，在制度設(shè)計上只考慮農(nóng)村向城市流動，由于城市土地是屬于全民所有，農(nóng)村人口流向城市，不存在制度性障礙。目前山東、江西等省宣布全面放開農(nóng)民進(jìn)城落戶，并取消其他前置條件和附加條件，其原因在于附著在城市戶口上的一系列福利待遇實際上已經(jīng)被逐漸剝離了。但是農(nóng)村的土地和集體資產(chǎn)是屬于農(nóng)民集體所有，城市人口要流向農(nóng)村以及在農(nóng)村落戶，還得取決于該集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的意愿，除非你是屬于擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原進(jìn)城落戶農(nóng)村人口。從演變趨勢看，將來城市人口落戶農(nóng)村的政策會比農(nóng)村人口落戶城市的政策更苛刻，這是值得我們進(jìn)一步思考的問題。農(nóng)村土地制度改革任重道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019.

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[4]習(xí)近平.擺脫貧困[M].福州：福建人民出版社，1992.

[5]中國法制出版社.最新土地法律政策全書[M].北京：中國法制出版社，2009.

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