劉剛

[摘 要]我國國土廣闊，做好國土規(guī)劃和管理工作至關(guān)重要，尤其是國土空間規(guī)劃會受到很多不同類型因素的制約。縣域國土空間規(guī)劃管理是我國國土規(guī)劃工作的重要構(gòu)成部分，如何做好縣域國土空間規(guī)劃管理越來越受到黨和各級政府的高度重視，縣域國土空間規(guī)劃管理成效直接影響我國國土空間規(guī)劃管理質(zhì)量和水平。為此，文章以縣域國土空間規(guī)劃管理為研究切入點(diǎn)，詳實(shí)闡述縣域國土空間規(guī)劃管理的重要意義，結(jié)合縣域國土空間規(guī)劃管理的現(xiàn)實(shí)情況，深入剖析縣域國土空間規(guī)劃管理過程中暴露的不同問題，并嘗試以問題為重要依據(jù)，從職能分工、法規(guī)建設(shè)、融合管理、上下級關(guān)系、規(guī)劃隊(duì)伍建設(shè)五個(gè)層面，嘗試提出提高縣域國土空間規(guī)劃管理水平的具體建議，以期能夠?yàn)橄嚓P(guān)部門做好縣域國土空間規(guī)劃管理工作提供些許思考。

[關(guān)鍵詞]國土規(guī)劃管理;縣域國土規(guī)劃;重要意義;現(xiàn)狀及問題;具體建議

中圖分類號： F207? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1674-1722（2021）21-0001-03

隨著社會發(fā)展水平日益提高，對國土的使用不斷增加，這就需要做好國土空間規(guī)劃管理工作?，F(xiàn)階段，我國政府高度重視縣域國土空間規(guī)劃管理工作，在推進(jìn)過程中難免會出現(xiàn)不同程度的問題，但也取得了一定的成效。因此，加強(qiáng)縣域國土空間規(guī)劃管理勢在必行，尤其是將國土空間規(guī)劃管理責(zé)任有效落實(shí)，正視規(guī)劃管理過程中存在的問題，并能夠從問題出發(fā)探尋提升縣域國土空間規(guī)劃管理水平和成效的有效路徑[1]。

一、縣域國土空間規(guī)劃的重要性

空間規(guī)劃不僅僅是從空間角度對國土進(jìn)行科學(xué)的布局和規(guī)劃，更包括對空間內(nèi)的各種要素加以開發(fā)和整合。圖1為國土空間規(guī)劃不同體系的規(guī)劃分析圖。從圖1可以看出，縣域國土空間規(guī)劃具有縱橫相互滲透的表現(xiàn)形態(tài)，而且在內(nèi)容上具有相互交叉、甚至彼此重復(fù)的特殊性，由此可見，縣域國土空間規(guī)劃體系較為復(fù)雜，足以說明在進(jìn)行國土空間規(guī)劃時(shí)往往會存在一定程度的難度[2-3]。

就縣域國土空間規(guī)劃而言，規(guī)劃內(nèi)容設(shè)計(jì)很多不同的方面，而且規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)也具有一定的多樣性。例如，用地分類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限標(biāo)準(zhǔn)等，這些不同的標(biāo)準(zhǔn)很容易致使國土規(guī)劃過程出現(xiàn)不同程度的矛盾。從國土規(guī)劃工作程序來看，管制重疊或者錯(cuò)位都會影響國土空間規(guī)劃的進(jìn)程，這種彼此牽制的力量反而會增加審批工作的復(fù)雜程度。以自然資源保值和增值規(guī)劃管理為例，圖2為自然資源保值與增值的規(guī)劃策略圖，如何不能做好此方面的規(guī)劃策略，就會導(dǎo)致在資源運(yùn)用和管理層面出現(xiàn)一定程度的制約問題，無法真正呈現(xiàn)國土空間規(guī)劃的重要意義，而且不利于提高國土空間規(guī)劃水平與質(zhì)量[4]。

二、縣域國土空間規(guī)劃管理現(xiàn)狀與問題

（一）職能分工有待進(jìn)一步明確

就國土空間規(guī)劃實(shí)際工作開展情況來看，不同的部門在進(jìn)行國土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)過程中會存在一定程度的區(qū)別，而且工作側(cè)重點(diǎn)也有所不同，這直接影響了職能分工的明確性，導(dǎo)致規(guī)劃的質(zhì)量也無法得到保證。如果各部門之間無法進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，就很難充分發(fā)揮部門協(xié)作的整體優(yōu)勢 。與此同時(shí)，在推進(jìn)國土空間規(guī)劃的過程中，由于職能分工不明確，每一個(gè)環(huán)節(jié)的工作不僅無法高效落實(shí)，而且還容易出現(xiàn)管理空白的問題，再加上受到利益因素的制約，也會存在權(quán)責(zé)矛盾的不良問題[5-6]。

（二）上下層級規(guī)劃功能存在交叉和重復(fù)

城市化進(jìn)程日益加快，關(guān)于國土空間規(guī)劃的層級也在不斷增多，從國土空間規(guī)劃實(shí)際情況可以看出，不同層級之間具有越來越高的相似度，不僅層級差異不顯著，而且各個(gè)層級之間負(fù)責(zé)的工作還會出現(xiàn)交叉和重復(fù)的現(xiàn)象。與此同時(shí)，國土空間規(guī)劃工作需要執(zhí)行由上至下的管控程序，但層級之間又存在著功能交叉和重復(fù)的問題，這樣就難免會使得上層對下層的管控力度有所減弱，長此以往，勢必會影響國土空間規(guī)劃的整體成效。

（三）國土空間規(guī)劃管理比較滯后

目前，國土空間規(guī)劃管理存在很大的滯后性，對于土地的統(tǒng)籌問題考慮缺少全面性和系統(tǒng)性，由此出現(xiàn)了土地供給與需求之間的矛盾，也會直接影響土地資源的利用成效。國土空間規(guī)劃管理還未形成如圖3所示的體系，未能以生態(tài)文明建設(shè)為基本導(dǎo)向，構(gòu)建國土空間規(guī)劃管理體系。

（四）國土空間規(guī)劃法規(guī)有待完善

國土空間規(guī)劃離不開國家政策和法規(guī)的指導(dǎo)，更需要政策和法規(guī)的規(guī)范管理，但法規(guī)建設(shè)滯后性的問題還未得到有效解決。其中，關(guān)于國土空間規(guī)劃的一些法規(guī)在內(nèi)容和形式上還存在著不同程度的問題，而且協(xié)調(diào)性不強(qiáng)?，F(xiàn)階段，國土空間規(guī)劃工作形式和內(nèi)容不斷發(fā)生變化，如果國土空間規(guī)劃法規(guī)無法充分發(fā)揮其具有的約束作用，那么就無法為國土空間規(guī)劃與管理提供強(qiáng)有力的規(guī)范和指導(dǎo)。

三、新時(shí)期縣域國土空間規(guī)劃管理策略與建議

（一）明確部門的職能分工

為了提升國土空間規(guī)劃管理成效，理應(yīng)進(jìn)一步明確不同部分的責(zé)權(quán)情況，尤其需要做好職能分工。這樣才能不斷提升各部門之間的協(xié)調(diào)性，充分發(fā)揮部門協(xié)作的整體功效。圖4為國土空間規(guī)劃參與者的權(quán)責(zé)架構(gòu)示意圖。從圖可以4來看，國家和地方政府對資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理，這樣不僅有助于提高對國土資源的利用效率，而且能夠確保資產(chǎn)得到合理規(guī)劃，保證現(xiàn)金流充盈。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)

加強(qiáng)國土空間規(guī)劃法規(guī)建設(shè)，有助于進(jìn)一步規(guī)范國土空間規(guī)劃和管理工作，同時(shí)，可以為其他類型的規(guī)劃工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國土空間規(guī)劃在實(shí)施過程中會受到各種因素的影響，還會涉及相關(guān)的利益問題。為此，從國土空間規(guī)劃工作的實(shí)際情況著手，圍繞規(guī)劃工作的實(shí)際需求，逐漸完善現(xiàn)行的法規(guī)制度。圖5為國土規(guī)劃分區(qū)示意圖，對原有的規(guī)劃分區(qū)從法律法規(guī)層面加以完善，對違法使用土地資源的現(xiàn)象加以處理，逐漸提高縣域土地規(guī)劃的合理性。

（三）提高要素合理配置水平，創(chuàng)新管理方式

在國土空間規(guī)劃的過程中，不僅要做好空間規(guī)劃工作，而且要能夠?qū)量臻g內(nèi)的各種要素資源做好配置。圖6為縣域國土空間要素配置的思路圖，通過高度整合和利用資源要素和支撐要素，可以提高各要素配置的合理性，但實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)還需要不斷創(chuàng)新管理方式。相關(guān)部門要從國土空間規(guī)劃過程中出現(xiàn)的問題著手，將規(guī)劃中的重點(diǎn)內(nèi)容加以突出，在此基礎(chǔ)上對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行高度融合。

（四）提高上下層級分工的合理性

為了提高國土空間規(guī)劃效率，亟需做好上下層級之間的分工工作，實(shí)現(xiàn)上層級和下層級之間的有序監(jiān)管，上層級需要對國土空間規(guī)劃工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和分配，下層級的各部門嚴(yán)格按照上層級要求進(jìn)行落實(shí)和開展國土空間規(guī)劃工作。相比于上層級工作而言，下層級負(fù)責(zé)的工作往往是基礎(chǔ)性的，但恰恰只有打牢下層級工作的基礎(chǔ)，才能確保國土空間規(guī)劃工作有序進(jìn)行。與此同時(shí)，上下層級分工明確可以最大限度規(guī)避職能交叉和重復(fù)的不良問題，有助于及時(shí)解決國土空間規(guī)劃過程中暴露的問題，防止出現(xiàn)管理缺位或者錯(cuò)位的現(xiàn)象。

（五）加強(qiáng)國土空間規(guī)劃學(xué)科和隊(duì)伍建設(shè)

隨著國土空間規(guī)劃工作類型不斷增多，在新時(shí)期，國土空間規(guī)劃工作提高了對設(shè)計(jì)隊(duì)伍的要求，黨和國家也對國土空間規(guī)劃學(xué)科提出了更高的研究期許。從國土空間規(guī)劃工作發(fā)展趨勢來看，未來需要綜合化和專業(yè)化的規(guī)劃設(shè)計(jì)隊(duì)伍。其一，打造綜合化隊(duì)伍。培養(yǎng)專業(yè)性人員，從宏觀和微觀視角參與國土空間規(guī)劃工作，既要參與總體規(guī)劃，也要在規(guī)劃過程中承擔(dān)具體的任務(wù)。其二，打造專業(yè)化隊(duì)伍。一方面，培養(yǎng)的專業(yè)化人才為國土空間規(guī)劃院和設(shè)計(jì)院服務(wù)，另一方面，以老百姓為服務(wù)對象，打造社區(qū)規(guī)劃隊(duì)伍。

四、結(jié)語

由此可見，在新的時(shí)期，開展國土空間規(guī)劃工作至關(guān)重要，如何提高縣域國土空間規(guī)劃的科學(xué)性和合理性已然成為不可忽視的重要問題。國土空間規(guī)劃工作不僅關(guān)系我國未來社會的發(fā)展，而且直接影響著國土資源的利用效率。因此，需從政策法規(guī)層面為縣域國土空間規(guī)劃提供相應(yīng)的保障，同時(shí)，加強(qiáng)綜合化和專業(yè)化規(guī)劃人才隊(duì)伍建設(shè)，勇于革新國土空間規(guī)劃管理方式，進(jìn)而確保縣域國土空間規(guī)劃工作的有序推進(jìn)。

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