●張倩雯

當數(shù)據(jù)成為各國競相追逐的重要資源時，各國立法開始借助保護國家安全、個人隱私、公共秩序等名義對數(shù)據(jù)跨境流動作出規(guī)制。〔1〕See Hosuk Lee-Makiyama, Briefing Note: AI & Trade Policy, in Tallin Digital Summit, https://ecipe.org/wp-content/uploads/2018/10/TDS2018-BriefingNote_AI_Trade_Policy.pdf, last visit on 25 March 2021.歐洲國際政治經(jīng)濟學研究中心的一項量化研究顯示，規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的措施會對投資造成負面的經(jīng)濟影響，〔2〕See Matthias Bauer, et al, The Costs of Data Localisation, Friendly Fire on Economic Recovery, ECIPE Occasional Paper No. 3/2014, p. 8, https://ecipe.org/publications/dataloc/, last visit on 21 December 2019.因此，圍繞數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制措施之國際投資協(xié)定合規(guī)性引發(fā)爭議，數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制措施被質疑違反了國際投資協(xié)定的國民待遇、公平與公正待遇、禁止征收等核心實體條款?！?〕參見張倩雯：《數(shù)據(jù)本地化措施之國際投資協(xié)定合規(guī)性與中國因應》，載《法商研究》2020年第2期，第85-98頁。圍繞《歐盟通用數(shù)據(jù)條例》是否違反國際投資協(xié)定中的公平與公正待遇條款的爭論，See Vishaka Ramesh, Data Protection Principles Around the World，Do They Violate International Investment Law?, V?lkerrechtsblog, 8 October 2018, doi:10.17176/20181008-111554-0. Tuchtfeld and Lars Borchardt, Why International Investment Law Is Not Violated by the GDPR, V?lkerrechtsblog, 5 November 2018, doi:10.17176/20181106-100851-0.無論這些規(guī)制措施是否違反國際投資協(xié)定的實體條款，國際投資協(xié)定中例外條款的適用性都會直接影響到規(guī)制措施的合法性和東道國規(guī)制權的實施?；诖?，本文通過剖析數(shù)據(jù)跨境流動與國際投資協(xié)定一般例外和根本安全利益例外的關系，研究國際投資協(xié)定例外條款對于保障東道國對數(shù)據(jù)跨境流動問題規(guī)制權的政策空間，提出完善我國數(shù)據(jù)安全立法與我國締結的投資協(xié)定中例外條款對接的基本原則和具體路徑。

一、國際投資協(xié)定例外條款與數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制

為了促進資本跨國流動，國際投資協(xié)定賦予了投資者大量的權利；為了保障東道國的合理規(guī)制權，國際投資協(xié)定設置了一系列例外。在國際投資協(xié)定中投資者利益和東道國規(guī)制權的“二元結構”存在微妙的平衡。20世紀末投資自由化浪潮高漲，加之國際投資仲裁庭在適用國際投資協(xié)定時傾向于維護外國投資者利益，這嚴重損害了東道國的合法權力。面對投資者與東道國爭端解決機制的正當性危機，投資者與東道國爭端解決機制改革中呈現(xiàn)國家的“回歸”趨勢，〔4〕參見朱明新：《投資者—國家爭端解決機制的革新與國家的“回歸”》，載《國際法研究》2018 年第4 期，第16-30頁。這在國際投資協(xié)定實體條款上的體現(xiàn)之一則是晚近締結的協(xié)定明顯比過去更多地納入了例外條款?！?〕具體統(tǒng)計可參見聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展委員會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，See UNCTAD, Investment Policy Hub［EB/OL］.https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements, last visit on 21 December 2019.

若外國投資者針對東道國的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制措施提起仲裁請求，東道國主要可從適用國際投資協(xié)定的例外條款和運用習慣國際法兩方面主張其規(guī)制權?！?〕參見張生：《國際投資法制框架下的跨境數(shù)據(jù)流動: 保護、例外和挑戰(zhàn)》，載《當代法學》2019年第5期，第154-156頁。在例外條款方面，東道國可適用的條款主要有三類：一是一般例外條款，尤其是包含有“維護國家公共政策或公共秩序”的例外條款；二是國家安全例外或根本安全利益例外條款；三是特定條款的例外，例如針對東道國禁止征收和提供給外國投資者國民待遇義務專門規(guī)定的例外?！?〕對于何為一般例外條款，國際投資協(xié)定和學界均無一致定義。Andrew Newcombe教授認為，以《關稅及貿(mào)易總協(xié)定》第XX條和《服務貿(mào)易總協(xié)定》第XIV條為藍本發(fā)展而來的條款是一般例外條款；而國內(nèi)一些學者則認為，能夠使東道國為實現(xiàn)正當?shù)墓舱吣繕硕砻馄鋵嶓w性條約義務的條款均為一般例外條款。本文采前者定義。See Andrew Newcombe and Luis Paradell, Law and Practice of Investment Treaties, Kluwer Law International, 2009, p. 504; Lars Markert, The Crucial Question of Future Investment Treaties: Balancing Investors Rights and Regulatory Interests of Host States, in M. Bungenberg, J. Griebel and S. Hindelang （eds.）, European Yearbook of International Economic Law, Special Issue: International Investment Law and EU Law, Springer 2011, p. 167;曾建知：《國際投資條約一般例外條款研究——兼論我國的選擇》，載《武大國際法評論》2018年第1期，第309頁。與第三類例外不同的是，前兩類例外可適用于整個協(xié)定的所有條款，而第三類例外只適用于協(xié)定的某些具體條款，是否可適用于東道國規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的措施主要取決于協(xié)定的具體規(guī)定。例如，2018年10月歐盟與新加坡簽署的《歐盟與新加坡投資保護協(xié)定》，明確在國民待遇條款的例外部分規(guī)定了“保護與個人數(shù)據(jù)處理和傳輸相關的個人隱私”和“保護個人記錄和賬戶的隱私”兩種情形?！?〕Investment Protection Agreement Between the European Union and Its Member States, of the One Part, and the Republic of Singapore, of the Other Part, 2018, Article 2.3.3（e）（ii）.基于以上規(guī)定，歐盟和新加坡的投資者若針對區(qū)域內(nèi)國家的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制措施提起投資仲裁，只要東道國證明規(guī)制措施是為了“保護與個人數(shù)據(jù)處理和傳輸相關的個人隱私”或“保護個人記錄和賬戶的隱私”，即可豁免其國民待遇義務。

然而，國際投資協(xié)定中鮮有如《歐盟與新加坡投資保護協(xié)定》明確規(guī)定數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制措施合法性的條款。一是因為大量的投資協(xié)定締結于20世紀90年代（參見圖1），其時數(shù)字經(jīng)濟尚處萌芽期，對社會和生活的影響還未如當下普遍，絕大多數(shù)國際投資協(xié)定涉及的仍然是傳統(tǒng)的投資保護問題，并未納入數(shù)據(jù)相關條款；二是因為當今主要數(shù)字大國的數(shù)字經(jīng)濟主張大相徑庭，在數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字投資領域遠未形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)則。美國對外數(shù)字貿(mào)易政策主張主要體現(xiàn)在《數(shù)字貿(mào)易24條》《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》和《美墨加協(xié)定》中，基于其強勢的信息技術產(chǎn)業(yè)基礎，奉行“自由至上”，推行以市場為主導，促進數(shù)據(jù)跨境流動的基本原則?！?〕See The Digital-2-Dozen, https://ustr.gov/sites/default/files/Digital-2-Dozen-Final.pdf, last visit on 21 December 2019; The Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, Article 14.11, 14.13; The United States-Mexico-Canada Agreement, 21 December 2018, Article 19.8，Article 19.12.歐盟將數(shù)據(jù)權納入基本人權范疇，基于《歐盟通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）限制數(shù)據(jù)跨境流動，〔10〕GDPR除了確認原《關于個人數(shù)據(jù)自動處理和自由流動的個人保護指令》中規(guī)定的“充分保護原則”外，還賦予數(shù)據(jù)主體同意權、訪問權、可攜帶權、被遺忘權、更正權等重要權利，提出了數(shù)據(jù)最小化等原則。其數(shù)據(jù)保護主張也體現(xiàn)于《歐盟與加拿大綜合性經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)議》和《歐盟與新加坡投資保護協(xié)定》中。中國的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制以《網(wǎng)絡安全法》為基礎，確立了以數(shù)據(jù)本地存儲為基本原則，經(jīng)評估后可跨境傳輸為例外的數(shù)據(jù)跨境流動制度。立場的重大分歧導致各國在談判時就跨境數(shù)據(jù)流動問題難以達成共識，故納入數(shù)據(jù)跨境流動條款的國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定并不多，短期內(nèi)在這些數(shù)字大國間也很難達成納入數(shù)據(jù)跨境流動條款的多邊協(xié)定。

對于沒有明確納入數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制措施的國際投資協(xié)定，東道國是否可以援引例外條款保障其對數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制權則是一個頗具爭議的問題。歐洲國際政治經(jīng)濟研究中心選取了12個在采取數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制措施方面具有代表性的國家，對其國內(nèi)數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制立法的政策考量進行了歸納梳理，發(fā)現(xiàn)各國在制定規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的立法時，最主要的政策考量有兩類：一是個人隱私；二是國家安全、網(wǎng)絡安全和金融安全（參見表1）。這些政策考量反映在例外條款中會出現(xiàn)諸多疑問：個人隱私與公共道德是什么關系？東道國基于國家安全的考量是否可以援引根本安全利益例外？哪些數(shù)據(jù)安全屬于一國的根本安全利益？這些考量主要涉及國家對公共道德、公共秩序、國家安全的政策關切，即國際投資協(xié)定中的一般例外和根本安全利益例外條款。

二、一般例外與數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制

（一）一般例外條款的起源與現(xiàn)狀

國際投資協(xié)定的例外條款與國際貿(mào)易法的例外條款在起源上聯(lián)系密切。〔13〕參見張倩雯：《國際貿(mào)易法與國際投資法國民待遇互動關系比較研究》，載《武大國際法評論》2017年第6期，第41-63頁。當前國際投資協(xié)定中的一般例外條款規(guī)則最早可追溯至1927年《禁止或限制進出口禁令的國際協(xié)定》，主要以《關稅及貿(mào)易總協(xié)定》第XX條和《服務貿(mào)易總協(xié)定》第XIV條為藍本發(fā)展而來?！?4〕See Andrew Newcombe, General Exceptions in International Investment Agreements, in Marie-Claire CordonierSegger, Markus W. Gehring, Andrew Newcombe, Sustainable Development in World Investment Law 358 （Kluwer Law International 2011）.一般例外條款基于國家對自然資源享有永久主權，即國家經(jīng)濟主權原則。根據(jù)該原則，一國有權自主決定對公共健康、安全、環(huán)境等國內(nèi)經(jīng)濟事務的保護水平?！?5〕1974 年聯(lián)合國第六屆特別聯(lián)大通過了《關于建立新的國際經(jīng)濟秩序的宣言》，提出國家對其自然資源和國內(nèi)一切經(jīng)濟活動有權行使永久主權。（See United Nations General Assembly, A/RES/S-6/3201, Declaration on the Establishment of a New International Economic Order, Article4（e）, http://www.un-documents.net/s6r3201.htm, last visit on 25 March 2021.） 同年通過的《各國經(jīng)濟權利與義務憲章》中也規(guī)定“每個國家對其全部財富、自然資源和經(jīng)濟活動享有充分的永久主權、包括擁有權、使用權和處置權在內(nèi)，并得自由行使此項主權”。See United Nations General Assembly, A/RES/29/3281, Charter of Economic Rights and Duties of States, Article2（1）, http://www.un-documents.net/a29r3281.htm, last visit on 25 March 2021.外國投資者在東道國境內(nèi)開展經(jīng)濟活動與該國國內(nèi)經(jīng)濟事務密切聯(lián)系，因此，東道國在承諾給予外國投資者某些待遇的同時，應有權通過設置例外情形適當保留對外資的規(guī)制權。目前無論是國際投資協(xié)定還是學界均尚未對一般例外條款作出統(tǒng)一界定?！?6〕同前注〔7〕，曾建知文，第307頁。鑒于此，本文所指的一般例外條款是國際投資協(xié)定中以“一般例外”命名的，或除“根本安全利益例外”之外，雖未標明“一般例外”，但可豁免東道國整體條約義務的條款。

近年來，一般例外條款發(fā)展迅速，呈現(xiàn)數(shù)量增長、內(nèi)涵擴張的趨勢。早期國際投資協(xié)定中納入一般例外調控的條款數(shù)量很少，且內(nèi)容非常簡單。例如，1974年《埃及與德國雙邊投資協(xié)定》中就只是簡單規(guī)定條約不適用于東道國為了維護“公共秩序和安全，公共衛(wèi)生或公共道德”的情況?！?7〕其原文規(guī)定可參見 https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/treaty-files/1073/download，2021年4月5日訪問。在國際投資法“人本化”的發(fā)展趨勢下，國家在締約時更加注重維護其對于公共事務的規(guī)制權，〔18〕參見劉筍：《國際法的人本化趨勢與國際投資法的革新》，載《法學研究》2011年第4期，第196-208頁。近年的國際投資協(xié)定在一般例外條款中納入了更多的內(nèi)容，包括自然資源，人類、動植物生命或健康，〔19〕e.g., 2006 Canada-Peru BIT, Article10.金融審慎原則，〔20〕e.g., 2016 Canada-Hong Kong BIT, Article 20（1）.勞工和環(huán)境，〔21〕e.g., 2014 Switzerland-Georgia, Article 9（1）.文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展〔22〕e.g., 2014 Japan-Kazakhstan BIT, Article 17（7）.等。越來越多的國家在投資協(xié)定中明確納入一般例外。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展委員會的統(tǒng)計，截至2020年4月底，在現(xiàn)今生效的2577個國際投資協(xié)定中，有125個包含公共政策例外，其中，早期（1962年—1999年）締結的數(shù)量為26個，而晚近（2000年—2019年）締結的數(shù)量為99個。在2577個國際投資協(xié)定中有112個包含金融審慎例外，其中，早期（1962年—1999年）締結的數(shù)量為25個，而晚近（2000年—2019年）締結的數(shù)量為87個?！?3〕See UNCTAD, Investment Policy Hub ［EB/OL］, https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements, last visit on 25 March 2021.

鮮有國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定在例外條款部分明確納入保護個人隱私。2008年《中國與新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》在條約例外部分有締約國有權“保護個人隱私或金融機構個人消費者的賬戶信息”的規(guī)定，〔24〕See Free Trade Agreement Between the Government of New Zealand and the Government of the People’s Republic of China, 2008, Article 206, https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/treaty-files/2564/download, last visit on 25 March 2021.而更多國際投資協(xié)定的一般例外條款規(guī)定的是東道國有權維護“公共秩序和安全，公共衛(wèi)生或公共道德”。如此，則需要明晰東道國采取數(shù)跨境流動規(guī)制措施是否可被視作維護本國的“公共秩序和安全”及“公共道德”。

（二）數(shù)據(jù)跨境流動與公共秩序

“公共秩序”的概念源自大陸法系，對其概念的解釋常見于國際貿(mào)易法的判決中。例如，“美國博彩案”專家組對“公共秩序”的解釋為“旨在維護社會根本利益，包括法治的特定概念”。在該案中，與有組織的犯罪進行斗爭就是成員國維護公共秩序的行為?！?5〕Panel Report, United States—Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services, ? 6.469-6.470, WT/DS285/R （adopted Nov. 10, 2004）.在Continental Casualty Company v. Argentine Republic案中，仲裁庭指出“公共秩序例外”是獨立于“根本安全利益例外”之外的一項豁免事由，二者具有不同的內(nèi)涵。〔26〕See ICSID Case No ARB/03/9, Sept. 5, 2008, para. 174.“根本安全”著眼于國家利益，而“公共秩序”更強調社會公眾的利益。仲裁庭認為“公共秩序”和源自于西班牙雙邊投資協(xié)定的“公共治安”實為同義詞，“公共秩序”可能遭受現(xiàn)實或潛在的叛亂、騷亂和暴力動亂的威脅?！?7〕Ibid, para. 170.因此，若國家遭遇到破壞一國正常運轉的威脅，則可能引發(fā)該國對“公共秩序”的政策考量?！?8〕See Jürgen Kurtz, Adjudging the Exceptional at International Investment Law: Security, Public Order and Financial Crisis, International and Comparative Law Quarterly 59（2）, 2010, p.361.

不僅國際投資協(xié)定中常有規(guī)定“公共秩序例外”，一些國家的數(shù)據(jù)規(guī)制立法中也明確了保護公共秩序或公共利益可作為數(shù)據(jù)跨境自由流動的例外。例如，GDPR第23條“限制”部分第1款e項就指出，在保護歐盟或某個成員國重要的一般公共利益時，可通過立法限制該條例第12～22條、第34條以及第5條所賦予的責任范圍與權利范圍，但這種限制仍應符合必要性和比例原則。同時明確“歐盟或某個成員國的經(jīng)濟或金融利益，包括財政、預算、稅收事項、公共健康和社會安全”應被視作“重要的一般公共利益”?？梢姡?jīng)濟和金融利益可能涉及一國的公共秩序維護。在我國，根據(jù)2011年《人民銀行關于銀行業(yè)金融機構做好個人金融信息保護工作的通知》第6條的規(guī)定：“在中國境內(nèi)收集的個人金融信息的儲存、處理和分析應當在中國境內(nèi)進行。除法律法規(guī)及中國人民銀行另有規(guī)定外，銀行業(yè)金融機構不得向境外提供境內(nèi)個人金融信息?！贝颂帉?shù)據(jù)本地化存儲、處理和分析的要求，即可視作為了經(jīng)濟和金融利益，為了維護社會的公共秩序。

（三）數(shù)據(jù)跨境流動與公共道德

1.公共道德的內(nèi)涵

鮮有國際投資仲裁案件對何為“公共道德”作出解釋。鑒于國際投資協(xié)定一般例外條款對“公共道德”的規(guī)定實際上源于對國際貿(mào)易法一般例外條款的借鑒：《關稅及貿(mào)易總協(xié)定》在第XX條規(guī)定，本協(xié)定的規(guī)定不得解釋為阻止締約國為維護公共道德采取必需的措施，因此，在缺乏國際投資仲裁案件澄清“公共道德”內(nèi)涵的背景下，可借鑒世界貿(mào)易組織（WTO）在裁判中對“公共道德”的解釋路徑來理解國際投資協(xié)定中的“公共道德”。

在“美國博彩案”中，專家組在翻閱《牛津英語大詞典（簡明本）》后將“公共道德”界定為“一個社會或國家中正確和錯誤行為的標準”，〔29〕Panel Report, United States—Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services, ? 6.465, WT/DS285/R （adopted Nov. 10, 2004）.并同時指出“公共道德”的概念并非一成不變，會隨時空遷移而變化，“同時受到社會、文化、道德、宗教價值等因素的影響”。〔30〕Ibid, ? 6.461.該解釋也被其后的“中美出版物和視聽產(chǎn)品案”專家組采納?！?1〕See Panel Report, China—Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products, ? 7.759, WT/DS363.例如，東西方國家就因“性善論”和“性惡論”人性觀的文化差異導致了東西方道德理念的不同。〔32〕參見吳言動、王非、彭凱平：《東西方文化的人性觀差異及其對道德認知的影響》，載《心理學探新》 2019年第1期，第34-39頁。具體到什么是“一個社會或國家中正確和錯誤行為的標準”，“美國博彩案”專家組認定與賭博服務相關的事項屬于公共道德范疇?！?3〕Panel Report, United States—Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services, ? 6.469, WT/DS285/R （adopted Nov. 10, 2004）.“巴西稅收措施案”專家組認為，彌合數(shù)字鴻溝和促進社會包容的關切屬于公共道德?！?4〕See Panel Report, Brazil—Certain Measures Concerning Taxation and Charges, ? 7.568, WT/DS472/R, WT/DS497/R （adopted Aug. 30, 2017）.“歐共體海豹產(chǎn)品案”專家組認為，保護動物是重要的公共道德?！?5〕See Panel Report, European Communities—Measures Prohibiting the Importation and Marketing of Seal Products, ? 7.638, WT/DS401/R（adopted 25 November 2013）.“中美出版物和視聽產(chǎn)品案”專家組認為，中國禁止進口內(nèi)容涉及暴力、色情的出版物和視聽產(chǎn)品就是為了維護中國的公共道德?！?6〕Supra note 〔31〕, ? 7.767, WT/DS401/R （adopted 25 November 2013）.可見，各國的歷史文化差異確會影響公共道德的內(nèi)涵。

此外，還有國際投資協(xié)定將個人隱私和公共道德作為兩種不同的價值區(qū)別對待。例如，《東南亞國家聯(lián)盟全面投資協(xié)定》在第17條“一般例外”第1款a項中規(guī)定了“保護公共道德和維護公共秩序的必要措施”可作為條約例外。同時，該條款c項中另行規(guī)定“在處理和發(fā)布個人資料方面保障個人隱私，以及保障個人記錄和賬戶的秘密”的必要措施也可作為一般例外。根據(jù)條約解釋的有效性原則，a項和c項的規(guī)定應為不同內(nèi)容。但更多的國際投資協(xié)定并未在條款中區(qū)分個人隱私和公共道德。由于道德與一國的文化息息相關，《東南亞國家聯(lián)盟全面投資協(xié)定》的做法并不能代表其他國家對于隱私和道德關系的理解。例如，《歐盟基本權利憲章》將個人數(shù)據(jù)受到保護的權利納入基本人權之一 ——自由權范疇，〔37〕See The Charter of Fundamental Rights of the European Union, （2000/C 364/01）, Chapter 2, Article 7,8.其后的GDPR也是基于數(shù)據(jù)權是基本人權的理念，提出了數(shù)據(jù)權保護的充分保護原則、數(shù)據(jù)最小化原則，并賦予數(shù)據(jù)主體同意權、訪問權、可攜帶權、被遺忘權、更正權等重要權利，并嚴格限制個人數(shù)據(jù)的跨境流動。〔38〕See Voigt, Paul, and Axel von dem Bussche, The EU General Data Protection Regulation （GDPR）: A Practical Guide, Springer International Publishing, 2017.若將隱私權作為基本人權，則保護個人隱私也應被視作“一個社會或國家中正確和錯誤行為的標準”。在歐盟立法的語境下，“公共道德”例外則可能適用于國家為了保護個人隱私而采取數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制措施的情形。

2.必要性

在多數(shù)國際貿(mào)易法案件中，爭議的焦點并非是公共道德的內(nèi)涵，而是集中于成員國采取的規(guī)制措施對維護該國的公共道德是否具備必要性上?！?9〕例如，“美國博彩案”“巴西稅收措施案”“歐共體海豹產(chǎn)品案”“中美出版物和視聽產(chǎn)品案”“多米尼加香煙案”“巴西輪胎案”均涉及東道國采取措施對于保護公共道德的必要性問題。雖然WTO上訴機構在“韓國牛肉案”等案件中均提及國家對“公共道德”的程度需求具有決定權，〔40〕See Appellate Body Reports on Korea - Various Measures on Beef, para. 176 and EC - Asbestos, para. 168.但是規(guī)制措施的必要性仍然是防止濫用例外的重要要求。通常國際投資協(xié)定一般例外條款的規(guī)定也是允許“保護公共道德的必要措施”，可見國際投資法中公共道德例外條款的適用同樣以必要為限。

必要性的要求即東道國采取規(guī)制措施應有助于實現(xiàn)目標。關于認定東道國采取的規(guī)制措施是否具備必要性的審查標準，國際投資仲裁的學界和實務界主要持“唯一路徑”標準、自由裁量余地標準、善意標準和“最少限制性”標準等四種標準。綜合考察四種標準的合理性、確定性和可操作性，將比例原則和“最少限制性”標準結合的“合理的必要性”審查標準最有利于全面和客觀地協(xié)調外國投資者利益和東道國規(guī)制權?！?1〕參見銀紅武：《論國際投資仲裁中非排除措施“必要性”的審查》，載《現(xiàn)代法學》2016年第4期，第148-154頁。這里“合理的必要性”審查標準包含兩個方面的內(nèi)容：一是仲裁庭應審查是否存在其他對外商投資具有更少限制性的規(guī)制措施；二是仲裁庭應審查東道國若采取該措施，是否會付出不合理的成本，如過高的行政管理或執(zhí)行成本?！?2〕同上注，第152頁。若將“合理的必要性”審查標準應用于對東道國適用例外條款的審查，則應重點審查東道國為了維護本國的公共道德，相比采取數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制措施，是否可以選擇對外商投資限制性更少的規(guī)制措施。若存在這樣的措施，東道國需要付出的成本是否合理。

為了保障個人數(shù)據(jù)的基本自由和人權，GDPR第45條第1款規(guī)定，只有在歐盟委員會認定的第三國或第三國中的某個區(qū)域能夠對個人數(shù)據(jù)的傳輸提供充分保護的前提下，個人數(shù)據(jù)方可轉移到第三國，而無須獲得特定的授權。這一規(guī)定實質上構成了投資壁壘，或被質疑違反了國際投資協(xié)定的公平與公正待遇等條款?！?3〕See Vishaka Ramesh, Data Protection Principles Around the World: Do They Violate International Investment Law?,V?lkerrechtsblog, 8 October 2018, doi:10.17176/20181008-111554-0.而相較于數(shù)據(jù)跨境流動的“充分性保護”原則，運用隱私增強技術或許是能夠兼顧個人隱私和外商投資的方法之一。早在20年前就有專家提出，通過隱私增強技術管理數(shù)據(jù)有助于有效保護數(shù)據(jù)隱私，〔44〕See Wolfe, H. B., Privacy Enhancing Technology, Computer Fraud & Security, Vol. 1997, No. 10, 1997, p. 11-15.即通過限制對個人數(shù)據(jù)的收集，加強對個人數(shù)據(jù)的識別、認證、授權，制定保護隱私的技術標準、加密、生物識別等方式，在整個信息價值鏈中完善對個人隱私的保護。〔45〕See Van Blarkom, G.W., Borking, J. J., and Olk, J. G. J., Handbook of Privacy and Privacy-enhancing Technologies, 2003. The Case of Intelligent Software Agents, The Hague: Privacy Incorporated Software Agent （PISA） Consortium. Pas J V D, Bussel G J V., ‘Privacy Lost - and Found?’ The Information Value Chain as a Model to Meet Citizens’ Concerns, Electronic Journal of Information Systems Evaluation, 2015, 18（2）: 185-195.因此，與要求數(shù)據(jù)接受國能夠對數(shù)據(jù)提供充分性保護作為數(shù)據(jù)跨境流動的前提條件相比，運用隱私增強技術或許是更為合理、對投資具有更少限制性的要求。

可見，一國可通過加密等技術方法提升對個人隱私的保護，這或許會引起對適用一般例外條款“必要性”的質疑?！?6〕See Marion A. Creach, Assessing the Legality of Data-localization Requirements: Before the Tribunals or at the Negotiating Table?, Columbia FDI Perspectives, No. 254, June 17, 2019.但應當注意的是，不同國家間的算法加密和解密技術能力差異懸殊，即不同國家采取足夠嚴密的加密技術保護個人數(shù)據(jù)隱私需要付出的成本是不一樣的。例如，美國相比大多數(shù)國家在信息技術領域具有絕對優(yōu)勢，〔47〕See John Selby, Data Localization Laws: Trade Barriers or Legitimate Responses to Cybersecurity Risks, or Both?, International Journal of Law and Information Technology, Vol.25, No.3, 215-217（2017）.因此，若應用“合理的必要性”審查標準審查例外條款的必要性，則于美國而言，運用數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制措施保護公共道德可能缺乏必要性，但對某些加密技術并不成熟的國家可能具備必要性。

三、根本安全利益例外與數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制

（一）根本安全利益例外條款的現(xiàn)狀

國際投資協(xié)定中的根本安全利益例外條款源自美國的《友好、通商和航海條約》。自20世紀60年代起，德國在其締結的雙邊投資協(xié)定中引入了根本安全利益例外條款，再傳播至其他的國際投資協(xié)定。在某些國際投資協(xié)定中，根本安全利益例外并非適用于整個條約，而是適用于某些條款，如征收，〔48〕See Katia Yannaca-Small, Essential Security Interests Under International Invesmtnet Law, in International Investment Perspecties: Freedom of Investment in a Changing World 98 （2007）.更多的國際投資協(xié)定則是將根本安全利益例外適用于整個條約。

近年來，各國加倍重視根本安全利益例外條款，在投資協(xié)定中納入的根本安全利益例外數(shù)量不斷增加，內(nèi)容也日趨豐富。傳統(tǒng)意義上的根本安全利益通常與國家領土完整或軍事利益相關，〔49〕國際投資協(xié)定的根本安全利益例外條款是借鑒了《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》第XXI條的“安全例外”條款，后者將“根本安全利益”限制在涉及國家軍事、國防利益的情形。近年來還面對來自外部污染、恐怖襲擊和水源缺乏等諸多新的安全威脅，〔50〕See R. Howse and RG Teitel, Beyond the Divide: The Covenant on Economic, Social and Cultural Rights and the World Trade Organization Dialogue on Globalization: Friedrich Ebert Stiftung No 30 （April 2007）.顯示出傳統(tǒng)的根本安全利益呈現(xiàn)擴張趨勢。根據(jù)聯(lián)合國人類安全委員會的研究報告，一國的經(jīng)濟危機可能直接影響該國政府和國民的安全，因此，“人類安全”的傳統(tǒng)內(nèi)涵應當有所擴大。〔51〕See Commission on Human Security, Human Security Now （2003）.理由主要有三：一是阿根廷由于處理國內(nèi)經(jīng)濟危機采取了一系列規(guī)制措施，而屢被外國投資者訴至國際投資仲裁，〔52〕阿根廷系列案件的爭點在于經(jīng)濟危機是否可被認定為影響到阿根廷的“根本安全利益”。ICSID仲裁庭在該問題上曾作出截然相反的裁決。參見王楠：《危急情況之習慣國際法與投資條約中的不排除措施條款——兼論CMS案和LG &E案》，載《比較法研究》2010年第1期，第115-117頁。使主權國家意識到運用根本安全利益例外條款維護國家規(guī)制權的重要性；二是國際安全形勢日益復雜、嚴峻，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題深刻交織，復雜的時代背景賦予了根本安全利益以新的內(nèi)涵。各國在國際投資協(xié)定中擴張根本安全利益例外條款的做法雖能滿足主權國家保障規(guī)制權的需求，但也存在邊界不明、內(nèi)涵模糊等隱患。例如，美國在其2012年《雙邊投資協(xié)定范本》和《美墨加協(xié)定》（USMCA）中都規(guī)定根本安全利益包括“履行維持或恢復國際和平與安全的義務有必要的措施”。〔53〕2012 U.S Model Bilateral Investment Treaty, Article.18.2. The United States-Mexico-Canada Agreement, 2018, Article 32.2.1（b）.這樣模糊的界定加上美國近年來屢次干涉他國內(nèi)政的一些做法，不免讓人擔憂根本安全利益例外可能遭到濫用。

（二）數(shù)據(jù)跨境流動與根本安全利益

若一國主張援引根本安全利益例外條款維護其規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的權力空間，則基于“誰主張、誰舉證”的原理，應承擔證明存在該根本安全利益的舉證責任?！?4〕同前注〔28〕，Jürgen Kurtz文，第364頁。國際投資仲裁庭在多個案件中均強調，根本安全利益例外僅適用于十分極端的特殊情形之下。因此，東道國應承擔較為嚴苛的舉證責任，證明其為了維護本國的根本安全利益而實施數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制措施具備充分的理由。

許多根本安全利益例外條款措辭有諸如“it considers” “it determines” “in the state’s opinion”之類的表述，〔55〕See 2012 U.S. Model Bilateral Investment Treaty, Article.18.2.通常這些措辭表明了該條款具有自裁決性質。根本安全利益例外的自裁性加大了該條款被濫用之可能，但具有自裁決措辭的根本安全利益例外條款也不可排除仲裁庭的管轄權，〔56〕See Robyn Briese & Stephan Schill, “If the State Considers”: Self-Judging Clauses in International Dispute Settlement, Max Planck Yearbook of United Nations Law, Vol.13, 2009.應當接受仲裁庭的善意評審，以區(qū)分真正的國家安全關切與偽裝的歧視行為。〔57〕參見韓秀麗：《雙邊投資協(xié)定中的自裁決條款研究——由“森普拉能源公司撤銷案”引發(fā)的思考》，載《法商研究》2011年第2期，第21頁。嚴格的舉證責任和證明標準是防止根本安全利益例外條款濫用的基礎。

在數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制問題上，并非一國國內(nèi)的所有數(shù)據(jù)都涉及國家的根本安全利益。由于“棱鏡門”事件曝出網(wǎng)絡空間信息安全存在嚴重隱患，各國均規(guī)定對重點領域的數(shù)據(jù)予以特殊保護。在認定東道國規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的真實目的時，該國對數(shù)據(jù)的分類應納入仲裁庭善意評審的考量。比如，我國《網(wǎng)絡安全法》第31條就將“關鍵信息基礎設施”界定為“公共通信和信息服務、能源、交通、水利、金融、公共服務、電子政務等重要行業(yè)和領域”的數(shù)據(jù)，因為這些行業(yè)和領域的數(shù)據(jù)一旦遭到破壞、喪失功能或數(shù)據(jù)泄露，可能嚴重危害國家安全、國計民生、公共利益，對這些數(shù)據(jù)自然應給予重點保護。

近年來，一些國家存在濫用根本安全利益例外或國家安全例外條款的行為，以規(guī)制之名行歧視之實。例如，美國認為TikTok構成“國家安全風險”，故要求所有TikTok的數(shù)據(jù)都存儲在美國境內(nèi)。更有甚者，美國外國投資委員會建議，要求TikTok的母公司字節(jié)跳動在90天內(nèi)必須完成TikTok美國業(yè)務出售交易的交割。根據(jù)2013年美國《提高關鍵基礎設施的安全性和恢復力》的規(guī)定，關鍵基礎設施即國家“重要的實體或虛擬系統(tǒng)和資產(chǎn)，它的破壞或功能損毀將對美國的安全、國家經(jīng)濟安全、國民健康造成打擊”，〔58〕這是沿襲了美國在2001年《愛國者法案》中對關鍵基礎設施的界定，See Section 1016（e） of the USA Patriot Act of 2001, 42 U.S.C. 5195c（e）.包括化學、商業(yè)設施、通信、關鍵制造、水利、國防工業(yè)基地、應急服務、能源、金融服務、食品和農(nóng)業(yè)、政府設施、醫(yī)療保健和公共衛(wèi)生、信息技術、核反應堆、材料和廢棄物、運輸系統(tǒng)、水及污水處理系統(tǒng)這16個領域?！?9〕See Presidential Policy Directive, Critical Infrastructure Security and Resilience, PPD-21, 2013, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/02/12/presidential-policy-directive-critical-infrastructure-security-and-resil, last visit on 25 March 2021.按照該規(guī)定，TikTok作為短視頻社交平臺，難以列入以上任何一個領域，因此其數(shù)據(jù)也不應屬于《提高關鍵基礎設施的安全性和恢復力》界定的關鍵信息基礎設施的數(shù)據(jù)，并不涉及美國的國家安全或根本安全利益。美國以國家安全為由對TikTok實施數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制措施實為濫用國家安全條款的行為。可見，界定一國規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的措施是否真正為了維護其根本安全利益，應當結合一國國內(nèi)對數(shù)據(jù)分類等規(guī)定進行具體考察。

四、數(shù)據(jù)規(guī)制視域下完善我國投資協(xié)定例外條款的因應

當前世界主要的數(shù)字經(jīng)濟大國規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的立場存在極大分歧?！?0〕See Aaronson, Susan Ariel, and Patrick Leblond, Another Digital Divide: The Rise of Data Realms and Its Implications for the WTO, Journal of International Economic Law, 2018, 21: 245-272. Gao, Henry, Digital or Trade? The Contrasting Approaches of China and US to Digital Trade, Journal of International Economic Law, 2018, 21: 297-321；彭岳：《數(shù)據(jù)本地化措施的貿(mào)易規(guī)制問題研究》，載《環(huán)球法律評論》2018年第2期，第178-192頁；許多奇：《個人數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的國際格局及中國應對》，載《法學論壇》2018年第3期，第130-137頁；時業(yè)偉：《跨境數(shù)據(jù)流動中的國際貿(mào)易規(guī)則：規(guī)制、兼容與發(fā)展》，載《比較法研究》2020年第4期，第173-184頁?；诖饲闋?，我國需要完善本國的數(shù)據(jù)安全立法，并在此基礎上嘗試在雙邊投資協(xié)定或區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定中推廣我國數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的立場。我國規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的立法主要見于《網(wǎng)絡安全法》 和《數(shù)據(jù)安全法（草案）》中?！毒W(wǎng)絡安全法》僅籠統(tǒng)地在第37條規(guī)定了關鍵信息基礎設施的運營者應當在我國境內(nèi)存儲在運營中收集和產(chǎn)生的公民個人信息等重要數(shù)據(jù)。《數(shù)據(jù)安全法（草案）》則更為細化，分別從域外適用效力、數(shù)據(jù)安全審查制度、數(shù)據(jù)出口管制、數(shù)據(jù)對等反制措施和數(shù)據(jù)跨境調取審批制度等視角，初步構建了我國規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的基本法律框架?！秱€人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評估辦法（征求意見稿）》《個人信息出境安全評估辦法（征求意見稿）》進一步明確了數(shù)據(jù)跨境流動的條件及程序?？梢?，我國規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的大量立法仍在醞釀中。關于數(shù)據(jù)出境的安全評估制度、數(shù)據(jù)跨境流動的有效監(jiān)管等問題還有待在未來的立法中解決。規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動實為行使東道國的規(guī)制權，為了保障我國對數(shù)據(jù)安全的規(guī)制權，在構建國際投資協(xié)定例外條款時，應當兼顧數(shù)據(jù)安全與投資發(fā)展的基本原則，注重條款有益于達成規(guī)制數(shù)據(jù)有序跨境流動之目的，借助例外條款的補充，做好數(shù)據(jù)安全立法與國際投資協(xié)定例外條款構建的對接。

首先，應堅持安全與發(fā)展的網(wǎng)絡空間治理基本原則，構建兼顧數(shù)據(jù)安全與發(fā)展利益的例外條款。2020年9月8日，我國外交部發(fā)布了“全球數(shù)據(jù)安全倡議”，“呼吁各國秉持發(fā)展和安全并重的原則，平衡處理技術進步、經(jīng)濟發(fā)展與保護國家安全和社會公共利益的關系”?！?1〕《全球數(shù)據(jù)安全倡議（全文）》，http://www.xinhuanet.com/2020-09/08/c_1126466972.htm，2021年3月25日訪問。我國不僅是外國數(shù)字企業(yè)投資的東道國，也是中國數(shù)字企業(yè)對外投資的母國。根據(jù)福布斯雜志發(fā)布的《2019年全球數(shù)字經(jīng)濟百強企業(yè)榜單》，在上榜的100家企業(yè)中，美國公司共占49家，占據(jù)了約一半的席位，我國共22家企業(yè)上榜，包括騰訊、阿里巴巴、中國移動、小米等知名數(shù)字企業(yè)?！?2〕See Forbes: Top 100 Digital Companies, https://www.forbes.com/top-digital-companies/list/, last visit on 25 March 2021.可見，作為龐大的數(shù)據(jù)來源地，我國應當密切關注數(shù)據(jù)保護問題，即堅持安全原則。與此同時，作為對外開展數(shù)字投資的大國，我國也具有推動數(shù)據(jù)跨境自由流動的利益需求，即堅持發(fā)展原則。具體而言，堅持發(fā)展和安全并重的原則在數(shù)據(jù)與投資的關系中需兼顧三方利益：數(shù)據(jù)跨境流動中的安全，促進外國數(shù)字企業(yè)在我國的投資和保護我國數(shù)字企業(yè)的海外投資。鑒于我國既是數(shù)據(jù)大國也是對外投資大國，例外條款的構建可考慮從以下方面著手：一是以數(shù)據(jù)跨境自由流動為原則，以限制流動為例外。例外條款的設計是在為促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的目標下保障我國安全利益而服務，不應阻礙我國數(shù)字企業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢。二是保障規(guī)制權，擴充例外種類。針對外商投資企業(yè)在我國境內(nèi)收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，若跨境流動會涉及我國的根本安全利益、公共秩序和公共道德時，我國可依據(jù)例外條款限制數(shù)據(jù)的跨境流動。三是嚴格限制除根本安全利益例外之外的其他例外條款的自裁決措辭，避免例外的濫用。在世界單邊主義升級的時代背景下，當我國數(shù)字企業(yè)對外開展投資時，則應避免投資東道國濫用例外條款導致我國數(shù)字企業(yè)的投資得不到應有的保護。

其次，應通過升級雙邊投資協(xié)定或簽訂議定書等方式補充例外條款，維護我國對數(shù)據(jù)跨境流動的合法規(guī)制權。中國迄今締結的生效雙邊投資協(xié)定共計104個，但其中關于例外條款的規(guī)定存在重視不足、內(nèi)容碎片化、規(guī)定單一等問題?！?3〕同前注〔7〕，曾建知文，第306-326頁。晚近中國締結的雙邊投資協(xié)定中逐漸出現(xiàn)了一般例外條款，包括維持本國公共秩序所采取的必要措施，其中較為完善的是2012年《中日韓投資保護協(xié)定》和2012年《中加雙邊投資協(xié)定》，但我國締結的雙邊投資協(xié)定中對例外條款的構建尚未形成一致做法，如2004年《中芬雙邊投資協(xié)定》、2012年《中加雙邊投資協(xié)定》中包含一般例外條款，而2006年《中俄雙邊投資協(xié)定》，2007年《中法雙邊投資協(xié)定》中則無該條款。此外，我國大多數(shù)雙邊投資協(xié)定中仍未納入一般例外和根本安全利益例外條款。類似于國家對自然資源享有永久主權，有學者提出了國家對與該國安全相關的數(shù)據(jù)依法享有“數(shù)據(jù)主權”的概念，這是網(wǎng)絡空間主權的核心要義之一?！?4〕See Joel Trachtman, Cyberspace, Sovereignty, Jurisdiction, and Modernism, 5 Indiana Journal of Global Legal Studies, 566 （1998）.基于“數(shù)據(jù)主權”，國家對數(shù)據(jù)跨境流動應有合法的規(guī)制權。當國家行使該規(guī)制權時，必然會影響到外商投資者的經(jīng)濟利益，從而引發(fā)規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動措施之國際投資協(xié)定合法性質疑?！?5〕同前注〔2〕，張倩雯文，第85-98頁。伴隨我國數(shù)據(jù)安全相關立法的陸續(xù)出臺，在雙邊投資協(xié)定中及時補充例外條款是我國合法行使數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制權的必要保障。

最后，應做好數(shù)據(jù)安全立法與國際投資協(xié)定例外條款構建的對接。從統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，協(xié)調推進國內(nèi)治理和國際治理的視角，我國的數(shù)據(jù)安全立法不僅應關注網(wǎng)絡安全本身，還應關注數(shù)據(jù)安全立法與我國締結的國際投資協(xié)定相關條款的一致性?？梢灶A見，隨著數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展和數(shù)字企業(yè)的逐漸壯大，東道國規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的措施是否違反其國際投資協(xié)定義務的問題必定會日漸重要。〔66〕See Andrew D. Mitchell and Jarrod Hepburn, Don’t Fence Me in: Reforming Trade and Investment Law to Better Facilitate Cross-Border Data Transfer, The Yale Journal of Law and Technology, Vol.19, 2017, p. 185-236.我國在制定《數(shù)據(jù)安全法》及其配套措施時，應當關注數(shù)據(jù)安全立法與我國締結的國際投資協(xié)定例外條款的合理對接。

一是根據(jù)我國的數(shù)據(jù)規(guī)制需求在國際投資協(xié)定中重點補充公共秩序、公共道德例外和根本安全利益例外。我國的《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法（草案）》《個人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評估辦法（征求意見稿）》《個人信息出境安全評估辦法（征求意見稿）》《信息安全技術數(shù)據(jù)出境安全評估指南（草案）》均涉及我國對數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制權，但規(guī)制主要限于數(shù)據(jù)影響國家安全、社會公共利益和侵犯個人利益的情形。我國締結的國際投資協(xié)定中對一般例外最寬泛的規(guī)定見于2012年《中加雙邊投資協(xié)定》，規(guī)定了文化產(chǎn)業(yè)、環(huán)境保護、金融審慎例外，甚至還包括了根本安全利益例外，但對公共秩序和公共道德例外并未提及，僅在征收例外中提到保護“合法的公共目的”。如此的一般例外規(guī)定難以為我國規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動提供合法性理由。而其他的中外雙邊投資協(xié)定的例外條款對于保障我國對數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制權則更為不足。

二是做好我國數(shù)據(jù)安全立法與國際投資協(xié)定例外條款中對核心名詞界定的協(xié)調一致。《數(shù)據(jù)安全法（草案）》多個條款均規(guī)定數(shù)據(jù)活動若“損害中華人民共和國國家安全、公共利益或者公民、組織合法權益的”，將對其依法追究法律責任。而我國新近達成的國際投資協(xié)定《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》和《中歐全面投資協(xié)定》，均在安全例外條款中表述的是維護締約國的“根本安全利益”?！吨袣W全面投資協(xié)定》在一般例外條款中規(guī)定了締約國維護本國“公共秩序”的規(guī)制權，并未約定例外涵蓋“公共利益”。根據(jù)國際投資仲裁的相關判決，仲裁庭對于“根本安全利益”與“國家安全”，“公共秩序”與“公共利益”的內(nèi)涵認定并不一致。故此，建議統(tǒng)一我國數(shù)據(jù)安全立法與我國投資協(xié)定中的利益表述，以助于為仲裁庭條約解釋提供國內(nèi)法指引。在公共道德條款方面，《中歐全面投資協(xié)定》在一般例外條款中分別約定締約國有權保護本國的公共道德和個人隱私，似乎是將公共道德和個人隱私進行了區(qū)分，這與歐盟近年締結的國際投資協(xié)定的做法保持了一致。但是我國此前締結的國際投資協(xié)定幾無單獨保護個人隱私的條款，若公共道德不涵蓋個人隱私，則難以為我國為保護個人隱私而限制數(shù)據(jù)跨境流動的措施提供合法性。此外，我國數(shù)據(jù)安全立法中對于《數(shù)據(jù)安全法（草案）》中規(guī)定的“公民、組織合法權益”與國際投資協(xié)定中的個人隱私的異同也應當有所說明。

三是根據(jù)國際投資仲裁的相關判決完善數(shù)據(jù)安全立法?！吨袣W全面投資協(xié)定》在規(guī)定締約國維護本國“公共秩序”的規(guī)制權時，也進行了必要性限制。根據(jù)國際投資仲裁的相關判決，對維護公共秩序而規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動措施的必要性審查可能成為未來仲裁庭審查的要點。《數(shù)據(jù)安全法（草案）》第22條規(guī)定了國家將建立數(shù)據(jù)安全審查制度，公共秩序與規(guī)制措施的必要性應當在未來的數(shù)據(jù)安全審查制度中予以體現(xiàn)。在維護我國根本安全利益方面，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》和《中歐全面投資協(xié)定》均在根本安全利益例外條款中加入了“其認為”這一自裁性措辭。若仲裁庭對我國援引根本安全利益例外規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的措施進行善意評審，很可能會考察我國國內(nèi)法對根本安全利益的界定。是故，建議我國將數(shù)據(jù)安全立法中的“關鍵基礎設施”范圍界定與“公共秩序”和“根本安全利益”范圍的界定結合，明確哪些關鍵基礎設施的數(shù)據(jù)涉及維護社會公共秩序，是重要的公共利益，哪些關鍵基礎設施的數(shù)據(jù)涉及保護國家的根本安全利益。

五、結語

數(shù)字經(jīng)濟時代已經(jīng)到來，主權國家經(jīng)歷了陸地資源爭奪、海洋霸權爭奪、外空領域爭奪后，又劍指網(wǎng)絡空間。各國在爭奪數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則制定權的同時，也紛紛采取措施規(guī)制數(shù)據(jù)的跨境流動，以確保國家安全、維護社會公共安全和保護個人隱私。由于數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制措施對于外商投資具有經(jīng)濟上的負面影響，可能被視作投資壁壘，損害外國投資者的投資利益，所以為了維護東道國對數(shù)據(jù)跨境流動的合法規(guī)制權，國際投資協(xié)定設置例外條款十分重要，尤其是一般例外條款關于保護社會“公共秩序”和“公共道德”的規(guī)定，以及對根本安全利益作為例外的規(guī)定。

東道國采取的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制措施是否為了保護該國的社會公共秩序應結合國內(nèi)立法具體分析。少數(shù)國家的數(shù)據(jù)規(guī)制立法中明確規(guī)定了保護公共秩序或公共利益可作為數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的例外。而對于國內(nèi)立法未明確界定公共秩序和公共利益范圍的，可考慮經(jīng)濟和金融利益或涉及一國的公共秩序維護。國際投資協(xié)定和國際投資仲裁中均缺乏對“公共道德”內(nèi)涵的明確界定。借鑒國際貿(mào)易法案件對“公共道德”的釋義可知，“公共道德”的含義受到社會、文化、道德、宗教價值等因素影響，這與各國對數(shù)據(jù)跨境流動的認知受其社會、文化、道德等影響不謀而合。因此，“公共道德”是否包括個人隱私因國家而異，這與各國的社會背景、文化歷史、政治政策等因素有關。有的國際投資協(xié)定中明確區(qū)分了個人隱私和公共道德，但多數(shù)的國際投資協(xié)定沒有。對于將保護個人隱私認定為維護社會“公共道德”的國家，其采取數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制措施應當符合“合理的必要性”要求，即不存在另外的對外商投資具有更少限制性的規(guī)制措施，且東道國若采取該措施，不會付出不合理的成本。

基于數(shù)據(jù)主權，國家為了預防網(wǎng)絡空間犯罪等原因有權限制涉及其根本安全利益的數(shù)據(jù)跨境流動。但近年來，根本安全利益存在擴張解釋趨勢，根本安全利益例外的自裁性進一步加大了該條款被濫用之可能。對此，應當通過明晰根本安全利益內(nèi)涵、加強對根本安全利益例外的善意審查等方式限制條款的濫用。仲裁庭在考察國家適用根本安全利益例外的合法性時，應當重點關注該國對于數(shù)據(jù)的分類制度，確保數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制僅限于該國根本安全利益相關的數(shù)據(jù)。

在我國加快從數(shù)字大國向數(shù)字強國邁進的時代背景下，制定符合本國利益的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則具有現(xiàn)實緊迫性。目前的數(shù)據(jù)安全立法缺乏與國際投資協(xié)定的對接，十分不利于維護我國對數(shù)據(jù)跨境流動的合法規(guī)制權。為了維護數(shù)據(jù)主權，應當及時補充和升級我國締結的國際投資協(xié)定中的例外條款，與此同時，還應當兼顧數(shù)據(jù)跨境流動中的安全，促進外國數(shù)字企業(yè)在我國投資和保護我國數(shù)字企業(yè)的海外投資三方利益，做好數(shù)據(jù)安全立法與國際投資協(xié)定談例外條款構建的對接。