馬冰冰

摘要：“執(zhí)法外包”首先源于城管服務外包問題。2007年底，深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道在全國率先實行“城管外包”模式并取得了具有創(chuàng)新性的工作成效，不久卻在眾多質疑聲中被臨時叫停。城管服務外包本是公共服務與社會服務的有效連接，卻常常在實施中觸碰“執(zhí)法外包”的高壓線。黑惡勢力染指城管外包、暴力執(zhí)法問題、罰款提成機制等問題的本質在于模糊了外包界限。“城管外包”不等于“執(zhí)法外包”。未來要如何避免執(zhí)法外包問題，政府服務外包應如何進行，是城市管理中亟待解決的問題。

關鍵詞：執(zhí)法外包；城管外包；城市治理；行政執(zhí)法

中圖分類號：D630；D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）11-0058-06

2021年3月27日，一段“浙江省桐鄉(xiāng)市市容巡查隊隊員訓話藥店店員，勒令清理櫥窗貼紙”的視頻引發(fā)關注。畫面中，一名身著市容巡查制服的男子走進大藥房，稱藥店玻璃窗上貼的防疫要求及定點標識等都是“垃圾廣告”，要求店員馬上清理掉，且沒有商量余地。在店員提出質疑時，該男子自稱巡查大隊長，說：“如果你要反抗的話，格殺勿論”，并表示自己可以“先斬后奏”。事后，浙江桐鄉(xiāng)市綜合行政局局長表示，此事件系第三方服務外包公司人員工作失誤，已責成外包公司對該男子進行停職調查。

從網(wǎng)絡曝光到政府部門回應，再到企業(yè)道歉、辭退該名工作人員，當?shù)氐奶幚硎盅杆佟Ｈ欢?，這些都難逃快速卸責、平息輿論的猜測。實際上，有關城管外包的社會輿論熱度一直有增無減。由于城市管理事務繁多，編制不足，城管以外包購買形式聘用公司開展城市管理工作已不足為奇。但“城管外包”不同于“執(zhí)法權外包”，更不等于責任外包。未來要如何避免執(zhí)法外包問題？政府服務外包應如何進行？這都是城市管理中亟待解決的問題。

一、“執(zhí)法外包”概述

（一）相關背景

1.城市化進程加快

在全國范圍內的城市化進程中，各地紛紛進行公共服務供給側結構性改革，開始探索“鎮(zhèn)改街”管理體制創(chuàng)新。在公共管理精細化和城市功能提升的同時，新的城鄉(xiāng)合部基礎設施不完善、財政資金緊張、城管執(zhí)法人員匱乏、社區(qū)街道管理事務繁多等一系列問題也隨之出現(xiàn)?，F(xiàn)有的城管模式不能適應加速變化的城市化進程，進而衍生出“城管外包”和“執(zhí)法外包”現(xiàn)象。

2.執(zhí)法部門人員編制有限

一直以來，我國行政執(zhí)法人員或者說公務員的編制都會有一個總數(shù)目，各個行政部門有一定的人員數(shù)量限制。有時，行政部門的人員數(shù)量與素質不能適應所在地區(qū)的發(fā)展要求。而公務員編制涉及一系列的財政支出與人員社會保障、公職人員與普通民眾之間的配比等問題，增加編制就顯得格外困難。臨時聘用人員成為各領域應對此類問題的一種變通方式。

3.政府財政資金投入不足

政府財政資金投入不足是我國實行城市服務外包的重要原因之一。我國城管機構在成立之初主要依靠自收自支，財政統(tǒng)一撥款是在財政改革之后才有的。然而，大部分城市的行政撥款并不足以應對快速發(fā)展的城市化帶來的復雜多樣的管理事務。隨著城市管理的精細化發(fā)展，城管機構所承擔的職能越來越多，民眾對服務的質量要求也越來越高，環(huán)保、執(zhí)法等各方面資金缺口隨之加大。

（二）公共服務外包與“執(zhí)法外包”

從城市管理的角度來說，我國并沒有承認過存在執(zhí)法權外包，其本質上屬于城市公共服務外包①延伸出來的問題。城管外包、政府服務外包等都是公共服務市場化的體現(xiàn)。公共服務市場化是19世紀70年代各國政府的創(chuàng)新之舉，政府通過合同簽約的方式將一部分服務型事項外包給專門的社會第三方企業(yè)或機構打理，以此優(yōu)化公共產(chǎn)品供給，提高政府工作績效。

對于我國來說，專業(yè)高效的服務外包不僅能夠節(jié)約政府開支，解決執(zhí)法人員編制有限的問題，緩解復雜城市管理的應對壓力，還有利于構建“大社會，小政府”的服務型政府。值得注意的是，并不是所有的公共產(chǎn)品都可作商品化和外包化處理，行政執(zhí)法權絕不可以作為商品外包出去。市場總有趨利本能，將公權力公開置于資本之下，很可能使執(zhí)法行為演變?yōu)橹\求私利的工具，這在理論和實踐層面均無益于公共服務優(yōu)化。

（三）“執(zhí)法外包”在我國的溯源

1.深圳“西鄉(xiāng)模式”——成功探索

我國最早的城管服務外包起源于深圳西鄉(xiāng)。2004年剛剛完成“鎮(zhèn)改街”工作的西鄉(xiāng)還無法適應伴隨快速城市產(chǎn)生的管理問題和社會矛盾。同時，政府對公共服務投入不足，城市管理制度僵硬滯后，導致城市管理難度空前加大。為打破這一僵局，西鄉(xiāng)街道積極探索城市管理新模式。

2007年底，深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道與鑫梓潤物業(yè)服務公司簽訂了為期一年的合同，設置巡查員協(xié)助城管執(zhí)法部門開展工作。試行一段時間后，社區(qū)環(huán)境與市容市貌出現(xiàn)明顯改善。在社區(qū)得到有效治理的同時，政府也實現(xiàn)了高效率低成本的城市管理。不久，其做法在深圳其他地區(qū)被逐步推廣，其他省市各級政府也紛紛前往西鄉(xiāng)考察取經(jīng)，借鑒“西鄉(xiāng)模式”。

2.深圳龔波事件——黑惡勢力染指城管外包

2011年9月，深圳城管龔波在工作中與燒烤攤主趙曉強發(fā)生沖突，爭執(zhí)中龔波被刺身亡。事發(fā)后，龔波所在外包公司——匯運豐實業(yè)有限公司還曾為其申請革命烈士稱號，龔波也一度被渲染為英雄。但隨后警方破案時卻發(fā)現(xiàn)，犯罪團伙骨干成員名單竟明晃晃地列著龔波的名字。經(jīng)過調查，匯運豐實業(yè)有限公司具有黑社會背景，長期借城管之名向管轄區(qū)內的商販收取“保護費”，在群眾中造成了十分惡劣的影響。

由龔波案暴露出的城管涉黑丑聞使深圳城市管理“創(chuàng)新模式”備受質疑。這一模式被叫停后不久，處于輿論中心的深圳市城管局卻表示不會取消城管外包，將設立準入門檻、過程全方位監(jiān)管、引入第三方評價體系等，重新完善服務外包政策的制度設計。

3.交通“電子眼”經(jīng)營權外包并從罰款中分成——資本逐利歪曲執(zhí)法

2012年，廣東、四川、陜西等地頻頻出現(xiàn)利用社會資金建設交通“電子眼”項目，這是一種將交通“電子眼”外包給企業(yè)建設經(jīng)營，承包商從交通違章罰款中按比例提成的新模式。與湖南邵陽“市容監(jiān)督員”罰款批發(fā)、二八分成性質相同，這明顯是一種不合理的執(zhí)法外包。在資本逐利性的牽引下，承包機構無疑會期盼人們多闖紅燈多被罰來取得收益。執(zhí)法動機扭曲，制定公共政策的正義性也無從談起。

4.鄭州金水區(qū)城管“執(zhí)法外包”以暴治民——暴力執(zhí)法問題

2009年年底，在鄭州城市管理執(zhí)法局與市政管理局合并、執(zhí)法重心下移的背景下，眾多街道辦事處將城管執(zhí)法任務投入市場運作，委托物業(yè)公司承擔制止、勸阻違法攤販等城市管理執(zhí)法任務。在此后的一年里，外包人員在執(zhí)法過程中暴力執(zhí)法、違法執(zhí)法的事件，被媒體報道的就有6起，嚴重損害了政府執(zhí)法形象。2010年5月，鄭州市政府責令金水區(qū)政府停止委托行為。雖然金水區(qū)實行“城管外包”的初衷是建立高效的城市管理運行機制，但其違法地將行政執(zhí)法權承包給物業(yè)公司，導致法定執(zhí)法主體不作為，行政執(zhí)法缺位，顯然與高效管理的初衷背道而馳。

二、執(zhí)法權為何不能外包？——以浙江桐鄉(xiāng)“格殺勿論”事件為例

（一）外包人員不具備執(zhí)法主體資格

2015年頒布的《中共中央國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》①對行政執(zhí)法人員資格作出了明確規(guī)定。2020年12月，中央機構編制委員會辦公室在對綜合行政執(zhí)法改革的權威解讀②中明確提出：“嚴把人員進口關，嚴禁將不符合行政執(zhí)法類公務員管理規(guī)范要求的人員劃入綜合行政執(zhí)法隊伍”“全面清理規(guī)范臨時人員和聘用人員，嚴禁使用輔助人員執(zhí)法?！庇纱丝梢姡梢再徺I服務，但不能外包執(zhí)法權。政策紅線已經(jīng)標明外包人員只能從事相關輔助性工作，不具備行政執(zhí)法主體資格。

從上述案例中不難看出，叫囂“格殺勿論”的市容巡查隊長顯然錯誤地認為自己“有權力”定義和查處違法行為，甚至認為自己就是權力。雖然他只是臨時工，但他卻在不折不扣地“行使”執(zhí)法權。穿著“市容巡查”衣服，說出“格殺勿論”的話，損害的不僅是他自己的形象，還是整個執(zhí)法隊伍甚至政府部門的形象，影響了政府公信力。

（二）缺乏相關法律依據(jù)

首先，從法律層面而言，“執(zhí)法外包”屬于委托執(zhí)法。由《中華人民共和國行政處罰法》第20、21條③可見，委托執(zhí)法（外包）是很嚴肅的，須由法律或規(guī)章規(guī)定，并不是單由執(zhí)法局就能決定。故桐鄉(xiāng)執(zhí)法局是在濫用職權，應該追究其瀆職責任，不僅要處分責任人，還要追討違法支付的委托費用。其次，根據(jù)深圳規(guī)范性文件解釋，城市管理服務外包外延主要包括：提供公共產(chǎn)品的服務外包，如園林綠化養(yǎng)護、市政設備維修等；涉及公共服務的外包，如環(huán)衛(wèi)清掃保潔、垃圾處理等；街道輔助綜合管理類服務外包。可見執(zhí)法權并不屬于允許外包的內容。

綜上，政府可以購買服務，但不能外包執(zhí)法權。從現(xiàn)實層面來說，一些部門也曾提出把執(zhí)法與服務分開，讓執(zhí)法外包減輕基層執(zhí)法人員不足的壓力。然而，外包的協(xié)管人員在現(xiàn)實中常?？邕^界線，成為“非法的執(zhí)法者”，屢次越權執(zhí)法，引發(fā)糾紛和沖突。浙江桐鄉(xiāng)的“格殺勿論”事件是一個縮影，說明執(zhí)法外包既不合法也不合理。

三、原因分析

（一）外包購買形式不規(guī)范

據(jù)媒體報道，案例中的“市容巡查男子”所屬的企業(yè)名為浙江瑞源物業(yè)管理有限公司。該公司曾多次因物業(yè)服務合同糾紛、人格權糾紛被起訴，其專業(yè)水平和管理能力可見一斑。就是這樣一家明顯有問題的物業(yè)公司卻通過層層審核獲得外包資格，不免會引起民眾對政府招標機構能力及外包程序的疑慮。

實際上，政府的服務外包還存在外包程序不規(guī)范、對外包公司審核不夠徹底等問題?！吨腥A人民共和國招標投標法》對于招投標過程都作出了明確規(guī)定，政府服務外包也應嚴格遵循相關規(guī)定并對競標公司嚴格審查篩選，以保證外包服務質量和人員素質。

（二）外包人員職權范圍界定模糊

涉事人員濫用權力固然有其自身的原因，然而，更深層的原因是外包人員未明確自身的職權范圍。發(fā)包的執(zhí)法部門并沒有在外包合同或對外包企業(yè)的培訓中明確劃分外包人員的輔助性權力和部門執(zhí)法人員的執(zhí)法權?；蛟S城管服務外包內容中并沒有明確提及執(zhí)法權，但執(zhí)法外包在現(xiàn)實中往往越界，導致外包人員成為“非法的執(zhí)法者”。

（三）政府監(jiān)管不力及事后甩鍋卸責

事實證明，政府服務可以外包，責任卻不可外包。相關城市綜合執(zhí)法文件及管理規(guī)則明確指出，執(zhí)法權外包后，如果發(fā)包部門對外包機構的工作沒有盡到監(jiān)督責任，則需要追究當?shù)爻枪軋?zhí)法部門的法律責任。在本案例中，最后的處理結果是當事人被第三方保安公司辭退且外包公司發(fā)布道歉聲明。顯然，這樣的處理結果并不能使公眾滿意。此次事件只是造成了輿論影響，并無事實傷害，若造成傷害，則必須追究執(zhí)法部門及外包公司的相關法律責任。

政府服務外包本是提高治理效能的好辦法，但如果有關部門抱有僥幸心理，故意模糊公權力邊界，把一些不好把握分寸的執(zhí)法工作交給外包人員以求事后甩鍋卸責，既不合法，又不利于政府公信力建設。

四、完善路徑

（一）規(guī)范社會服務購買形式

政府應規(guī)范社會服務購買形式，通過招投標競爭和資金、專業(yè)、服務等多層面評估的方式遴選最適合的外包企業(yè)，同時與外包企業(yè)明確可外包事項，細化合同條款，包括服務人員準入門檻的規(guī)定、合同價格的計算與績效標準的界定、監(jiān)督和評估制度以及風險控制與責任追究機制。通過這種方式挑選真正有承包能力、能為基層執(zhí)法緩解壓力、促進城市管理服務進步的服務外包企業(yè)。

（二）明確公共服務與行政執(zhí)法邊界

由前述可知，公共服務不同于行政執(zhí)法，服務外包亦不等于執(zhí)法外包?；鶎映枪懿块T作為執(zhí)法主體，執(zhí)法職能由法律授予，不可委托濫用。執(zhí)法權應由國家工作人員行使，不能外包給其他企業(yè)，尤其是營利性企業(yè)。應當明確公共服務與行政執(zhí)法的外包邊界，避免外包人員濫用執(zhí)法權。

（三）加強城管外包人員隊伍建設

加強城管外包人員隊伍建設，就要嚴格篩選外包人員，健全外包人員前期培訓和后期評估制度，并進行正面宣傳。

一是嚴格篩選企業(yè)外包人員。嚴格制定并實施外包企業(yè)輔助人員選聘制度，嚴格按照選聘標準選拔專業(yè)能力強且素質過硬的人員加入城管隊伍，提升城管隊伍的辦事效率和整體形象。二是加強前期培訓。在外包人員上崗前，政府要安排基層城管人員對其進行業(yè)務技能培訓，在管理水平、服務方式上下功夫，強化其依法進行城市管理的意識，這不僅可以提高人民的滿意度，還可以增強城管的公信力。三是重視后期評估工作。建立城管外包事項專項評議制度，定期對服務外包事項及人員進行調查評估，一旦發(fā)現(xiàn)外包輔助性行為涉嫌違法違規(guī)，立即叫停并追責處理。四是借助媒介力量，加強城管外包人員的正面宣傳，讓社會公眾對城管外包具有正確的認識，消弭社會偏見。

（四）保障民眾知情權，加強公眾監(jiān)督

宣傳部門要加大對城管外包模式的宣傳介紹，保證公民知情權，并號召公眾主動監(jiān)督城管工作。公眾發(fā)現(xiàn)外包人員有“非法執(zhí)法”行為，可以向有關部門反映，政府要在法律允許范圍內發(fā)布相關信息。借助社會力量監(jiān)督城管執(zhí)法，特別是要發(fā)揮新聞媒體和網(wǎng)絡的作用，新聞媒體要勇于承擔社會責任，對城管執(zhí)法中的濫用權力現(xiàn)象進行揭露，使輿論發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用。

城管服務外包是當今城市管理嚴峻形勢下的創(chuàng)新產(chǎn)物，值得提倡。但這并不代表能以執(zhí)法外包的方式來推進公共服務，更不代表可以以抵賴和甩鍋的態(tài)度應付城市管理。“格殺勿論”案例所映射的問題只是冰山一角，若不及時遏制，執(zhí)法外包將再次激化民眾與城管人員的社會矛盾，并引發(fā)一系列社會問題。

我國關于政府公共服務外包模式的探索剛剛起步，由于社會認知度不高，相關法律法規(guī)還不夠完善，很容易導致城管執(zhí)法部門和外包機構權責不清、外包服務過程中濫用執(zhí)法權的問題。因此，盡管公共服務外包在城市管理過程中的應用逐漸廣泛，但作為一項涉及人民利益、環(huán)節(jié)諸多且繁雜的工作，在具體實施過程中仍需要謹慎對待。只有加速完善公共服務外包相關法律法規(guī)、保障公權力合法運行、堅決抵制“執(zhí)法外包”，才能使城管外包發(fā)揮其應有的作用。

參考文獻：

[1]張典標.“執(zhí)法外包”該嚴查更該反思[J].人民周刊，2021（6）.

[2]徐佳.我國城管服務外包中存在的問題及責任追究機制研究[D].浙江財經(jīng)學院，2012.

[3]朱建華，魏再金.風險社會下執(zhí)法權外包之功利反思[J].遼寧師范大學學報（社會科學版），2014，37（4）.

[4]寒竹.政府執(zhí)法權力豈能外包？[J].社會觀察，2012（9）.

[5]肖暢.城管外包，賦予基層更多自治空間[N].法制日報，2012-07-23.

[6]柯羅.執(zhí)法權豈能以服務之名外包[N].北京日報，2012-08-17.

[7]鄧海建.服務可以外包執(zhí)法權不能轉送[N].光明日報，2012-08-22.

[8]侯文平.“私人”參與行政執(zhí)法的法律問題研究[D].遼寧大學，2017.

[9]王宇，史全增，賈巨才.私人參與城市管理行政執(zhí)法的法律規(guī)制研究[J].經(jīng)濟研究導刊，2015，（15）.

[10]謝文翰.上海城市管理行政執(zhí)法服務外包的問題與對策——以浦東新區(qū)某中隊為例[J].中國集體經(jīng)濟，2017（14）.

[11]李洋.“電子眼外包”損壞執(zhí)法公信力[N].湘聲報，2013-08-30.

[12]徐大發(fā).“電子眼”外包：模糊了執(zhí)法邊界[N].經(jīng)濟日報，2013-08-29.

[13]魏英杰.電子眼可外包，執(zhí)法權不可出讓[N].廣州日報，2013-08-24.

[14]趙志疆.“執(zhí)法外包”何以服眾[N].河北日報，2012-08-23.

[15]石述思.執(zhí)法外包坑民害民[N].中國經(jīng)營報，2012-07-30.

[16]韓俊杰，張玉甫.鄭州金水區(qū)：城管執(zhí)法外包“以暴制民”被叫停[N].中國青年報，2011-05-23.

[17]余勤.城管外包，解執(zhí)法困局？[N].浙江日報，2011-05-12.

[18]張貴峰.城市管理服務“外包”，不能一“包”了之[N].工人日報，2021-03-30.

[19]鄒樹彬.城市公共服務合同外包改革辨析——以西鄉(xiāng)模式為例[J].法制與社會，2013（20）.

[20]和靜鈞.批發(fā)執(zhí)法權，源于公共服務“亂劈柴”[N].廣州日報，2012-08-22.

責任編輯：羅鈺涵

①城市公共服務外包是指政府以招投標的方式，將某些特定的城市公共服務項目委托給企業(yè)或社會組織承擔，政府付費并監(jiān)督考核的一種公共治理模式。

①2015年《中共中央國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》第十二條：“協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務，不得從事具體行政執(zhí)法工作?！?/p>

②2018年至2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發(fā)了《關于深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》《關于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》《關于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》《關于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》《關于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》5個綜合行政執(zhí)法改革指導意見（以下簡稱5個《指導意見》）。隨后中央機構編制委員會辦公室三局對5個《指導意見》進行了解讀。

③《中華人民共和國行政處罰法》第20條規(guī)定：“行政機關依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權限內書面委托符合本法第二十一條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。”第21條規(guī)定：“受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立并具有管理公共事務職能；（二）有熟悉有關法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務并取得行政執(zhí)法資格的工作人員；（三）需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。”