王 崇

（1.中山大學(xué) 法學(xué)院，廣州 510275；2.南方海洋科學(xué)與工程廣東省實(shí)驗(yàn)室（珠海），廣東 珠海 519080）

引 言

全國人大常委會(huì)法工委于2020年4月指出，我國需要制定一個(gè)專項(xiàng)立法修法工作計(jì)劃，統(tǒng)籌安排、指導(dǎo)推動(dòng)強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作，其對(duì)象涉及30余部法律以及其他眾多相關(guān)法律法規(guī)，其中就包含著與公共衛(wèi)生法律相關(guān)的條款。①參見2020年4月26日《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關(guān)情況和工作計(jì)劃的報(bào)告》。同時(shí)，黨的二十大報(bào)告也指出：“要健全公共衛(wèi)生體系，加強(qiáng)重大疫情防控救治體系和應(yīng)急能力建設(shè)，有效遏制重大傳染疾病的傳播?！保?］公共衛(wèi)生突發(fā)事件溯源于自然界，它的范圍不僅包括陸地區(qū)域，還可能遍及海洋。一方面，以海洋為媒介傳播病原體的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)發(fā)生于此次公共衛(wèi)生突發(fā)事件中；另一方面，海洋環(huán)境本身也可能存在著致病性病毒，全球當(dāng)下海洋環(huán)境污染事件的發(fā)生也為海洋突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)提供了可能。②海洋環(huán)境中人類致病性病毒多出于水源性人類腸道病毒，如甲肝病毒、星狀病毒、冠狀病毒等，且海洋中土著病毒的數(shù)目已遠(yuǎn)超過海洋中任何其他形式的生命。參見Shimshon Belkin，Rita R.Colwell.Oceans and Health：Pathogens in the Marine Environment.Springer New York，2005，pp：106－110.因此，維護(hù)中國海洋公共衛(wèi)生安全應(yīng)當(dāng)成為推動(dòng)強(qiáng)化中國公共衛(wèi)生安全體系中的重要組成部分，在法治保障立法修法工作中要將其考慮進(jìn)去，以完善和豐富中國公共衛(wèi)生法治保障體系，進(jìn)而從海洋的源頭上防患于未然。據(jù)此，研究維護(hù)中國海洋公共衛(wèi)生安全的法理基礎(chǔ)，并從立法的樣態(tài)、結(jié)構(gòu)以及具體內(nèi)容上給出應(yīng)對(duì)方案，是實(shí)有必要的。本文要解決的一個(gè)核心問題就是，我們國家在未來出臺(tái)的、與維護(hù)海洋生物安全相關(guān)的立法里，應(yīng)選取什么理論作為支撐，立法應(yīng)該是什么樣態(tài)，其率先考慮的領(lǐng)域和內(nèi)容應(yīng)是什么。

一、中國海洋公共衛(wèi)生安全立法的前提性考量要素

從理論基礎(chǔ)與立法樣態(tài)兩個(gè)角度出發(fā)來研討中國海洋公共衛(wèi)生安全的維護(hù)問題，首先要從幾個(gè)基本的考量要素入手，這些要素發(fā)揮著前提性和基礎(chǔ)性的作用，并指導(dǎo)著中國海洋公共衛(wèi)生安全立法與相應(yīng)理論確立的進(jìn)路方向。這些前提性的考量要素主要體現(xiàn)在以下三個(gè)層次中。

（一）如何界定“海洋公共衛(wèi)生”這一概念

針對(duì)社會(huì)生活某個(gè)具體的領(lǐng)域出臺(tái)相關(guān)的立法，必然要考慮最基本的概念問題。1920年溫斯洛突破了傳統(tǒng)公共衛(wèi)生以環(huán)境衛(wèi)生和傳染病預(yù)防為核心的概念，揭示了公共衛(wèi)生應(yīng)以促進(jìn)人群健康為本質(zhì)，而這一界定也被世界衛(wèi)生組織所采納［2］。同時(shí)，在公共衛(wèi)生這一寬泛的概念下還有非常多的下位式概念，如按照自然區(qū)域劃分有水體公共衛(wèi)生、土壤公共衛(wèi)生，按照醫(yī)學(xué)學(xué)科劃分又有傳染病領(lǐng)域、慢性病領(lǐng)域等。對(duì)這些概念，不同學(xué)科在使用上并不完全統(tǒng)一，而是視具體領(lǐng)域研究的需要而定。從推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度出發(fā)，中國公共衛(wèi)生體系的構(gòu)建可以由鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生和城市公共衛(wèi)生兩個(gè)體系所組成，這一分類則與中國當(dāng)下攻克脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)緊密相關(guān)。①習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要聚焦攻克脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)最后堡壘，結(jié)合推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以疫情防治為切入點(diǎn)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治和公共衛(wèi)生體系建設(shè)?！比绻麑⒅袊残l(wèi)生防治體系劃分為陸地與海洋兩個(gè)不同的領(lǐng)域，就會(huì)有“海洋公共衛(wèi)生”和“陸地公共衛(wèi)生”之概念的區(qū)分。因此，如何界定“海洋公共衛(wèi)生”，既包括從學(xué)理上為其設(shè)下一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩x，還包括全面厘清這一概念所應(yīng)有的范疇和構(gòu)成要素，這是對(duì)中國海洋公共衛(wèi)生安全進(jìn)行立法建議的前提和基礎(chǔ)。

（二）如何擇取相關(guān)立法的理論支撐

理論基礎(chǔ)與立法制度的安排之間是支撐與被支撐的邏輯關(guān)系，在明確“海洋公共衛(wèi)生”這一定義和范疇之下，如何擇取中國海洋公共衛(wèi)生安全立法的理論基礎(chǔ)，也是一個(gè)非常重要的問題。無論從整部法律的體例與結(jié)構(gòu)出發(fā)，還是從該部法律的單獨(dú)某個(gè)條文入手，它們的選取和設(shè)置往往會(huì)有方向上的差異。擇取適宜的立法理論有助于推動(dòng)法律規(guī)范的出臺(tái)，并完善整部法律體系的結(jié)構(gòu)和制度設(shè)置的方向。例如，在中國《海洋基本法》立法活動(dòng)中，就存在著“海陸統(tǒng)籌”立法論與“海陸并立”立法論［3］［4］、“功能主義”立法論與“區(qū)域主義”立法論之間的爭(zhēng)辯［5］，這兩組理論之間的爭(zhēng)辯是圍繞著《海洋基本法》應(yīng)該采用何種體例、何種制度安排等問題而展開的。最終立法者在考量的過程中兼收并蓄地采納了兩組理論中各自的優(yōu)勢(shì)部分，形成了該部法律的初稿。

（三）如何確立這部立法的樣態(tài)與結(jié)構(gòu)

在概念與理論基礎(chǔ)形成的影響下，如何確立這部立法的體例與結(jié)構(gòu)則是中國海洋公共衛(wèi)生安全立法需要思考的核心問題。與以往單獨(dú)立法相區(qū)別的是，中國海洋公共衛(wèi)生安全立法并不必然形成一部系統(tǒng)的規(guī)范性文件。它可能采納這種形式，也可能以某個(gè)立法章節(jié)或條文的形式置于其他亟待修改和完善的、與中國公共衛(wèi)生立法相關(guān)的法律法規(guī)之中［6］。盡管不同的立法樣態(tài)是進(jìn)行具體制度安排的前提，但從現(xiàn)在的研究階段來看，暫不宜過早地考慮中國海洋公共衛(wèi)生安全立法的制度安排問題，從學(xué)理研究的角度出發(fā)必須首先考慮這一領(lǐng)域立法的基本概念和立法的樣態(tài)，在這兩個(gè)部分相對(duì)明確之時(shí)方可考慮如何安排和設(shè)置相應(yīng)的規(guī)范。需要明確的是，無論采取何種立法體系與結(jié)構(gòu)，中國海洋公共衛(wèi)生安全的立法視域應(yīng)該置于中國管轄海域的范圍內(nèi)，包括中國的內(nèi)海、領(lǐng)海以及毗連區(qū)。如果中國同周邊其他國家訂立了相應(yīng)的合作協(xié)議，并有意地?cái)U(kuò)大海洋公共衛(wèi)生管轄的責(zé)任區(qū)域，那么就應(yīng)適用相關(guān)協(xié)議的規(guī)定與要求。

二、中國海洋公共衛(wèi)生安全立法的相關(guān)概念與法理思辨

結(jié)合世界衛(wèi)生組織對(duì)“公共衛(wèi)生”這一概念的表述，有學(xué)者認(rèn)為，維護(hù)國家公共衛(wèi)生的核心要義是宏觀地以促進(jìn)人群健康為目標(biāo)，并防止突然發(fā)生的重大傳染病疫情、群體不明原因疾病、重大食物中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康事件的發(fā)生［7］。對(duì)比其他學(xué)者的表述來看，如何釋義這一概念并不會(huì)產(chǎn)生太大的爭(zhēng)議，其最為重要的是厘清與分析這一概念的構(gòu)成要素。

（一）“海洋公共衛(wèi)生”概念的構(gòu)成要素

公共衛(wèi)生預(yù)防體系是由政府主導(dǎo)并全力支持的，集疾病檢測(cè)、預(yù)防、控制和治療于一體的公共衛(wèi)生工作系統(tǒng)。落實(shí)在海洋環(huán)境中，海洋公共衛(wèi)生的概念理應(yīng)包含對(duì)海洋致病細(xì)菌等有害生物進(jìn)行檢測(cè)，但這個(gè)子概念更多的是一種自然科學(xué)意義上的表達(dá)。真正體現(xiàn)在立法上的應(yīng)該是公共衛(wèi)生工作系統(tǒng)的后三個(gè)要素（即預(yù)防、治理/治療以及控制），具體包括以下三個(gè)方面：

第一，包括對(duì)海洋原生生物病毒的預(yù)防。對(duì)于海洋原生生物病毒的預(yù)防，是維護(hù)海洋公共衛(wèi)生的原有之意。作為一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)人民大眾健康的公共事業(yè)，公共衛(wèi)生最傳統(tǒng)的含義就是預(yù)防、監(jiān)控和治療包括傳染病在內(nèi)的主要重大疾病，而海洋原生生物里就存在著人畜共患的傳染性微生物［8］。由于海洋環(huán)境本身與陸地環(huán)境有著巨大的差異，病毒存活的環(huán)境和機(jī)能也有著較大的差別，因此海洋原生生物病毒并不會(huì)大概率地危及人類健康，但對(duì)沿海地區(qū)的養(yǎng)殖業(yè)和周邊居民的健康會(huì)產(chǎn)生一定的影響。由此可見，對(duì)海洋原生生物病毒的預(yù)防應(yīng)是“海洋公共衛(wèi)生”概念的重要構(gòu)成要素。

第二，包括對(duì)海洋環(huán)境衛(wèi)生的治理。海洋公共衛(wèi)生與海洋環(huán)境衛(wèi)生之間存在著包容與被包容的關(guān)系。中國《海洋環(huán)境保護(hù)法》立法的目的之一就是要保障人體健康。①參見《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第一條。海洋環(huán)境衛(wèi)生與人體健康密切相關(guān)，海洋環(huán)境被污染后，海水中重金屬元素和其他有毒有害物質(zhì)含量就會(huì)大大超標(biāo)，包括船員在內(nèi)的海上作業(yè)人員可能會(huì)誤食或接觸這些有毒物質(zhì)從而產(chǎn)生疾病。實(shí)際上，中國《海洋環(huán)境保護(hù)法》中主要是防治某個(gè)具體的污染源對(duì)海洋環(huán)境的污染損害及其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，但卻沒有過多地聚焦和實(shí)現(xiàn)其立法目的中關(guān)于“保障人體健康”的這一項(xiàng)要求，對(duì)因海洋環(huán)境污染而導(dǎo)致和產(chǎn)生的船員健康問題也沒有過多地予以回應(yīng)，而這也是將海洋環(huán)境衛(wèi)生納入海洋公共衛(wèi)生這一概念的構(gòu)成要素中，從而出臺(tái)相關(guān)立法的必要性所在［9］。

第三，包括對(duì)以海洋為媒介進(jìn)行傳播的控制。無論引發(fā)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的病毒發(fā)生于何處，以海洋為媒介傳播病毒的風(fēng)險(xiǎn)都是切實(shí)存在的。為了防止公共衛(wèi)生突發(fā)事件以海洋為媒介進(jìn)行傳播，中國海事局組織制定了《船舶船員新冠肺炎疫情防控操作指南（V1.0）》，其制定的目的是為落實(shí)新冠肺炎疫情防控要求，指導(dǎo)船舶和船員做好疫情防控工作，保護(hù)在船船員的生命安全和身體健康，維護(hù)正常船舶運(yùn)輸生產(chǎn)秩序。②參見《船舶船員新冠肺炎疫情防控操作指南（V1.0）》第二、三兩個(gè)部分。在國家之間海上交通運(yùn)輸活動(dòng)頻繁往來的當(dāng)下，海洋外來生物入侵、船舶壓載水?dāng)y帶外來生物早已是非常重要的議題，它們不僅給海洋環(huán)境帶來較大的威脅，還可能會(huì)給沿海地區(qū)的人民帶來健康風(fēng)險(xiǎn)［10］。因此，在海洋公共衛(wèi)生治理中對(duì)此應(yīng)特別關(guān)注。

（二）“海洋公共衛(wèi)生”概念的法理基礎(chǔ)

能夠支撐“海洋公共衛(wèi)生”這一概念，并且可以作為構(gòu)建海洋公共衛(wèi)生安全立法體系的理論基礎(chǔ)，主要有以下三種理論：

第一，海洋功能進(jìn)路論。海洋功能進(jìn)路立法論，是指海洋對(duì)于人類有一些功能，并根據(jù)這些功能進(jìn)行分門別類的劃分，譬如“港口航運(yùn)功能區(qū)、旅游功能區(qū)、工程用海功能區(qū)”，在此基礎(chǔ)上針對(duì)這些不同的功能進(jìn)行立法，如《港口法》《海上交通安全法》等［11］。這一立法理論強(qiáng)調(diào)的是涉海立法應(yīng)該緊密圍繞著海洋對(duì)人類的作用而展開。在涉及公共衛(wèi)生方面，海洋既可能是傳播病原體的主要渠道，生活于大洋中的野生動(dòng)物也可能會(huì)攜帶病毒，其公共衛(wèi)生問題逐漸受到人們的重視。因此，保護(hù)海洋環(huán)境、維護(hù)海洋公共衛(wèi)生安全也必然是此次中國在強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作中的重要考量之處。如果海洋公共衛(wèi)生環(huán)境惡化，那么它便會(huì)影響到其他功能區(qū)，這既會(huì)給港口和航運(yùn)經(jīng)濟(jì)帶來消極的影響，又會(huì)影響中國海上旅游業(yè)的發(fā)展。

第二，公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理理論。公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理理論，是指發(fā)生公共衛(wèi)生突發(fā)事件時(shí)，各國家有關(guān)部門和其領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)組織進(jìn)行應(yīng)對(duì)的理念基礎(chǔ)，是治理過程及相關(guān)立法活動(dòng)的準(zhǔn)則與指導(dǎo)［12］。公共衛(wèi)生突發(fā)事件既可能發(fā)生在陸地，也可能發(fā)生在海洋。對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件予以及時(shí)的處理和應(yīng)對(duì)，既是中國當(dāng)今《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《疫苗管理法》《食品安全法》等法律法規(guī)制定的基礎(chǔ)，又是未來中國即將制定和出臺(tái)的、涉及生物安全等方面立法的重要根據(jù)。公共衛(wèi)生突發(fā)事件的治理體系和管理方法，也是公共危機(jī)管理學(xué)領(lǐng)域所密切關(guān)注的問題，它強(qiáng)調(diào)應(yīng)從管理方法、管理手段與途徑等多個(gè)方面來應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件，從而提升治理的能力和效率。

第三，海上驛站構(gòu)建論。構(gòu)建海上驛站，主要目的是為了輔助應(yīng)對(duì)船舶或航空器在海上航行過程中所遇到的突發(fā)性事件，并為化解風(fēng)險(xiǎn)提供一個(gè)相對(duì)有效的媒介。這里所提到的突發(fā)性事件，是指廣義的事件，它既可能包括公共衛(wèi)生事件，也可能包括其他海上遇險(xiǎn)事件、燃料或補(bǔ)給缺乏事件等。①對(duì)于突發(fā)性事件的定義與范疇，參見曹海軍、梁賽《社區(qū)衛(wèi)生應(yīng)急管理的“精控”之道》，載于《理論探討》2020年第3期，第149－157頁。有學(xué)者認(rèn)為，堅(jiān)持以公益性建設(shè)為核心構(gòu)筑“海上驛站”，有利于應(yīng)對(duì)海上航行過程中可能突發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)，提升海洋應(yīng)對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的能力，驛站的構(gòu)建可以通過島礁建設(shè)的方式來實(shí)施［13］。構(gòu)建海上驛站這一理念的提出，最早始于郵輪旅游方面的立法之中，其發(fā)揮的作用在于為郵輪提供補(bǔ)給、靠泊以及安全保障，隨后“海上驛站”構(gòu)建理念被諸多涉海立法所采納，在海島保護(hù)、島礁建設(shè)、海上搜救、海洋環(huán)境污染與防治等領(lǐng)域中，海上驛站的構(gòu)建發(fā)揮了重要的支持作用［14］。在2020年初影響全球的公共衛(wèi)生事件突發(fā)之時(shí)，郵輪旅游產(chǎn)業(yè)面臨著較為嚴(yán)重的沖擊，“鉆石公主號(hào)”“威斯特丹號(hào)”上突發(fā)疫情，其面臨著通過海洋運(yùn)輸傳播病原體的風(fēng)險(xiǎn)，這也凸顯出海上驛站提供必要公共服務(wù)之關(guān)鍵性［15］3－10。

（三）要素與法理基礎(chǔ)間的邏輯關(guān)聯(lián)及對(duì)樣態(tài)選擇的啟示

維護(hù)中國海洋公共衛(wèi)生安全立法的理論之間應(yīng)該是互相補(bǔ)充、相輔相成的邏輯關(guān)系。首先，海洋功能進(jìn)路論是全部要素的囊括和指引，是一個(gè)具有總括性、全局性和保障性的基礎(chǔ)涉海立法理論。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，海洋功能進(jìn)路理論旨在從功能部門的自身利益出發(fā)，采用條狀分割、部門導(dǎo)向的立法模式，在重視各個(gè)功能區(qū)域的基礎(chǔ)上關(guān)注其特殊性，以最終形成和服務(wù)于我國涉海立法的需要［16］。一方面，公共衛(wèi)生本身就是中國法律體系中重要的一個(gè)立法領(lǐng)域，中國衛(wèi)生部門也在這個(gè)立法領(lǐng)域發(fā)揮著重要的支持和引領(lǐng)作用；另一方面，無論海洋是否可能成為公共衛(wèi)生突發(fā)事件的傳播媒介，也無論海洋環(huán)境污染事件是否屬于公共衛(wèi)生突發(fā)事件的范疇，它們都與其他涉海法律法規(guī)建立了緊密的關(guān)聯(lián)，如海洋環(huán)境保護(hù)、海上交通運(yùn)輸領(lǐng)域。其次，公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理理論是前兩個(gè)構(gòu)成要素的核心體現(xiàn)。海洋公共衛(wèi)生立法，本質(zhì)是要解決在中國管轄海域內(nèi)所發(fā)生的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，盡管環(huán)境有所特殊，但是其治理機(jī)理仍然是在公共衛(wèi)生突發(fā)事件解決機(jī)制之下運(yùn)行的。對(duì)海洋原生生物病毒的預(yù)防和對(duì)海洋環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù)和保障本身即是公共衛(wèi)生防治體系的重要組成部分，因?yàn)檫@些危險(xiǎn)既會(huì)危害生活、生產(chǎn)、衛(wèi)生，也會(huì)危害人類生存環(huán)境，對(duì)人體健康起到負(fù)面的影響。最后，海上驛站理論是處理海洋傳播媒介的重要平臺(tái)支撐。海上驛站作為一個(gè)公共服務(wù)平臺(tái)，其主要發(fā)揮的功能就是防止以海洋為媒介傳播病原體。作為一個(gè)提供公共服務(wù)的平臺(tái)，海上驛站可以容納和提供的服務(wù)事項(xiàng)并不絕對(duì)地受到限制，它可以根據(jù)提供不同公共服務(wù)的范疇和種類適時(shí)地進(jìn)行調(diào)整，而公共衛(wèi)生服務(wù)（醫(yī)療）等方面就可以作為這種服務(wù)中的一種。海上驛站可以緩解港口當(dāng)局、沿海地區(qū)檢驗(yàn)檢疫當(dāng)局所面臨的檢測(cè)壓力，還可以積極地向沿海省份、內(nèi)陸省份有關(guān)部門報(bào)告最新的信息，使得內(nèi)地主要城市的有關(guān)部門可以更好地、更有針對(duì)性地進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

三、域內(nèi)外海洋公共衛(wèi)生安全規(guī)范的樣態(tài)與問題分析

（一）域內(nèi)外海洋公共衛(wèi)生安全規(guī)范的樣態(tài)分析

在立法理論相互關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，域內(nèi)外海洋公共衛(wèi)生安全規(guī)范實(shí)際呈現(xiàn)出兩種不同的樣態(tài)，在運(yùn)行過程中也暴露出一些問題。

在海洋公共衛(wèi)生安全規(guī)范的樣態(tài)上，一種做法是出臺(tái)維護(hù)海洋公共衛(wèi)生安全的行政法規(guī)。有學(xué)者認(rèn)為，有必要構(gòu)建專門的涉海衛(wèi)生立法，并出臺(tái)相應(yīng)的行政法規(guī)。這是因?yàn)橐咔榉揽貑栴}分布在海洋法、海事法規(guī)、國際公共衛(wèi)生法、國際貿(mào)易法、國際環(huán)境法等不同領(lǐng)域，而海上活動(dòng)的特殊性就使得很難各自通過修改完善不同法律法規(guī)來解決各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)所發(fā)生的與應(yīng)急衛(wèi)生有關(guān)的問題［15］7。因此，有必要構(gòu)建專門的涉海衛(wèi)生立法來解決包括疫情防控在內(nèi)的海洋公共衛(wèi)生問題，如與郵輪疫情防控有關(guān)的專門法規(guī)、與港口和船舶航行有關(guān)的防疫法規(guī)或與海洋環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)有關(guān)的專門法規(guī)等。從數(shù)量上看，涉海衛(wèi)生立法的數(shù)量可能是一部，也可能是多部，其調(diào)整對(duì)象和適用范圍與海洋公共衛(wèi)生的概念和范疇緊密相關(guān)。構(gòu)建專門的涉海衛(wèi)生立法要遵循相應(yīng)的立法程序，整個(gè)過程要符合中國《立法法》的有關(guān)規(guī)定，其時(shí)間跨度較長(zhǎng)，邏輯布局和制度安排會(huì)更為嚴(yán)密和周全。國際社會(huì)存在著與公共衛(wèi)生緊密相關(guān)的條約和協(xié)定，各個(gè)國家內(nèi)部也存在著相關(guān)的衛(wèi)生和健康安全的立法，但除了存在一些學(xué)術(shù)探討，構(gòu)建專門的涉海應(yīng)急衛(wèi)生立法暫時(shí)還未被各國所考慮。

另一種做法則是由行政機(jī)關(guān)發(fā)布相應(yīng)的通知或其他抽象行政行為。包括行政命令在內(nèi)的應(yīng)急性處置規(guī)范屬于行政法上的抽象行政行為，廣義的抽象行政行為并不一定必然就是“法”，但在特定的階段和范圍內(nèi)也有較強(qiáng)的約束力。相比于構(gòu)建專門的涉海應(yīng)急立法，包括行政命令在內(nèi)的應(yīng)急性處置規(guī)范被絕大多數(shù)國家所采納，例如中國國家質(zhì)檢總局于2009年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈國際航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應(yīng)急處置技術(shù)方案〉的通知》，其他國家如新加坡Maritime and Port Authority of Singapore（港口與海事局）就頒布了相關(guān)指令以最大限度地減少并預(yù)防新冠病毒通過海洋傳播并從外傳入新加坡［17］。采用類似做法的還有日本、韓國、印度和巴基斯坦等國家的港口和航運(yùn)部門。包括行政命令在內(nèi)的應(yīng)急性處置規(guī)范的出臺(tái)具有及時(shí)性和高效性，能夠在有約束力的前提下解決相應(yīng)的公共衛(wèi)生突發(fā)事件。除此之外，大多數(shù)國家還通過發(fā)布相關(guān)的指南性文件來解決和應(yīng)對(duì)有關(guān)問題，例如中國出臺(tái)了《關(guān)于疫情防控期間針對(duì)傷病船員緊急救助處置的指導(dǎo)意見》、英國出臺(tái)了《冠狀病毒運(yùn)輸和海港指南》（COVID－19）等。

無論是構(gòu)建專門的涉海衛(wèi)生立法，還是制定應(yīng)急性的規(guī)范性文件，它們都可以共存于同一個(gè)體系中。一般而言，在一國涉海衛(wèi)生立法體系并不成熟的情況下，國家并不會(huì)急于開展涉海公共衛(wèi)生立法，而是以解決個(gè)案的方式制定普遍性行為規(guī)范。在解決完突發(fā)公共衛(wèi)生事件之后，才會(huì)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的前提下考慮逐漸制定一部專門的衛(wèi)生法或涉海衛(wèi)生法。因此，構(gòu)建專門的涉海衛(wèi)生立法可以說是一個(gè)最終性的“歸宿”。

（二）海洋公共衛(wèi)生安全立法樣態(tài)選擇中的問題

在海洋公共衛(wèi)生安全立法體例的擇取過程中，還可能面臨以下兩方面的問題：

第一，如何與其他涉海立法進(jìn)行有效的銜接。無論是采用構(gòu)建專門的涉海應(yīng)急衛(wèi)生立法的方式，抑或是頒布行政法規(guī)或命令等普遍性行為規(guī)范，在體例選取與制度構(gòu)建的過程中都會(huì)涉及與其他涉海立法間的銜接問題。如果立法體例采用前者，那么就需要在此法與彼法之間建立一個(gè)順暢的銜接關(guān)系，從而避免在制度安排上產(chǎn)生不必要的重合；而如果采用后者，那么就需要避免所發(fā)布的抽象行政行為與上位法之間產(chǎn)生沖突。以前者為例，維護(hù)中國海洋公共衛(wèi)生安全與維護(hù)中國海洋環(huán)境安全之間有著密切的關(guān)系，從某種程度上說，后者可以成為前者的必要條件，而中國在維護(hù)海洋環(huán)境、防治海洋污染等方面卻有專門的、生效已久的法律法規(guī)。因此，新制定和出臺(tái)的、與維護(hù)中國海洋公共衛(wèi)生安全相關(guān)的立法或其他抽象行政行為，是在如何安排自己的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，以充分地對(duì)接這些現(xiàn)有的涉海立法等方面所面臨的一個(gè)重要問題。

第二，如何在立法過程中兼顧應(yīng)急性與程序性的效率差異。與其他規(guī)范性文件和技術(shù)性指南有所區(qū)別的是，立法是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)和復(fù)雜的過程，它需要根據(jù)中國《立法法》的相關(guān)規(guī)定，并按照其法定的程序進(jìn)行，整個(gè)過程所需要的時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)。相比之下，海洋公共衛(wèi)生突發(fā)性事件具有較強(qiáng)的應(yīng)急性，其離陸上醫(yī)療資源的主要覆蓋區(qū)域距離也較遙遠(yuǎn)，一旦在實(shí)際行動(dòng)過程中產(chǎn)生了無據(jù)可循、無法可依的狀態(tài)，如何能及時(shí)妥善地予以處理，并兼顧事件應(yīng)急性與立法程序性的效率差異，就成為海洋公共衛(wèi)生安全立法體例擇取中的又一個(gè)重要問題。

四、維護(hù)中國海洋公共衛(wèi)生安全立法的樣態(tài)選擇與具體建議

破解海洋公共衛(wèi)生安全立法樣態(tài)擇取中所面臨的問題，在相關(guān)法學(xué)理論的指導(dǎo)下正確地選擇適合于中國目前的海洋公共衛(wèi)生安全立法的樣態(tài)，應(yīng)該從結(jié)構(gòu)、方法和內(nèi)容三個(gè)不同的角度思考。

（一）體例上：由應(yīng)急性處置規(guī)范帶動(dòng)涉海衛(wèi)生專門性立法的出臺(tái)

中國海洋公共衛(wèi)生安全立法的相關(guān)建議并不是一成不變的選擇。在一段時(shí)期內(nèi)，我們對(duì)這個(gè)問題的處理和思考方式應(yīng)適時(shí)地調(diào)整和變化。從立法體例的選擇上看，應(yīng)該由普遍性行為規(guī)范帶動(dòng)涉海衛(wèi)生專門性立法的出臺(tái)，這個(gè)過程大概可以分為以下兩個(gè)階段：

第一，當(dāng)下宜采用包括行政命令在內(nèi)的應(yīng)急性處置規(guī)范為體例。目前中國海洋公共衛(wèi)生安全的問題仍然存在，特別是郵輪衛(wèi)生安全、海上交通運(yùn)輸、漁業(yè)和海關(guān)檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域的問題也備受關(guān)注。總體而言，中國現(xiàn)階段所面臨的環(huán)境仍存在一定程度的復(fù)雜性，如果在立法回應(yīng)上采用第一種體例模式，那么就無法兼顧應(yīng)急性與程序性的效率差異，在面對(duì)解決海洋公共衛(wèi)生安全問題的諸多制度空白時(shí)則無法給予有力的支持。因此，在當(dāng)下宜采用第二種體例模式，即以包括行政命令、通知在內(nèi)的應(yīng)急性處置規(guī)范為體例。一方面，這種做法能夠迅速地回應(yīng)并解決在不同涉海領(lǐng)域內(nèi)所發(fā)生的公共衛(wèi)生安全問題，具有較強(qiáng)的約束力；另一方面，及時(shí)有效的普遍性行為規(guī)范能夠第一時(shí)間給出具體的應(yīng)對(duì)方案和策略，其內(nèi)容較為具體、實(shí)踐操作性強(qiáng)，適合當(dāng)下面臨的實(shí)際情況。

第二，以構(gòu)建專門的涉海衛(wèi)生立法為歸宿和展望。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，維護(hù)中國海洋公共衛(wèi)生安全的未來走向應(yīng)該是在各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)或者是相關(guān)法律體系內(nèi)設(shè)置與涉海衛(wèi)生立法相關(guān)的條文和規(guī)范，而不再滿足于依靠普遍性行為規(guī)范。這不僅代表了國家立法技術(shù)的成熟，而且是海洋公共衛(wèi)生法治化的必然要求。實(shí)現(xiàn)這一目的之前，需要進(jìn)行反復(fù)的實(shí)踐，而后再考慮更為深入的立法工作。為此，較有效的方式是先行開展相關(guān)的理論研究，在第二種體例反復(fù)實(shí)踐的基礎(chǔ)上通過不斷積累經(jīng)驗(yàn)，逐步細(xì)化其中的制度，以健全和完善各類相關(guān)的涉海法律。

（二）方法上：以法政策學(xué)研究方法為引領(lǐng)和指導(dǎo)

法政策學(xué)理論旨在辯證地強(qiáng)調(diào)法學(xué)與政策學(xué)之間的關(guān)聯(lián)。在法政策學(xué)視角下，應(yīng)該著眼于法的工具性、合目的性以審視法律如何實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。同時(shí)，也應(yīng)立足于政策的正當(dāng)性、合法性和可行性以檢視政策是否適合轉(zhuǎn)化為法律。簡(jiǎn)而言之，法政策學(xué)試圖在“法”與“公共政策”之間尋求一個(gè)相對(duì)平衡的銜接關(guān)系。在維護(hù)中國海洋公共衛(wèi)生安全這一問題上，國家和地方省市層面出臺(tái)了很多與之相關(guān)的政策和通知，以彌補(bǔ)相關(guān)法律法規(guī)的不完善之處。需要明確的是，中國國內(nèi)暫無與海洋公共衛(wèi)生直接密切相關(guān)的法律法規(guī)，這就導(dǎo)致在產(chǎn)生相關(guān)問題時(shí)，沒有在全國范圍內(nèi)予以統(tǒng)一適用的法律和行政法規(guī)，即使是地方性法規(guī)的數(shù)量也遠(yuǎn)不足以解決當(dāng)下所面臨的實(shí)際問題。因此，海洋公共衛(wèi)生領(lǐng)域在中國海洋立法中的制度表達(dá)還需要更多的實(shí)踐，以深化三種立法理論的應(yīng)用。在這個(gè)過程中，國家有關(guān)部門可以通過政策的制定進(jìn)而鼓勵(lì)和引導(dǎo)與海洋公共衛(wèi)生相關(guān)的規(guī)范在中國涉海立法中的實(shí)踐運(yùn)用，如鼓勵(lì)和促進(jìn)在船員管理領(lǐng)域內(nèi)加入防疫防控管理要求、在郵輪安全方面引入與衛(wèi)生法相關(guān)的規(guī)定等。在經(jīng)過一段時(shí)期的實(shí)踐之后，立法者或有關(guān)部門就能檢查這些政策的正當(dāng)性、合法性和可行性，并回答和證明其是否最終可轉(zhuǎn)化為法律、回答是否可以成為中國涉海法律法規(guī)中的一個(gè)規(guī)范元素。

（三）內(nèi)容上：以郵輪與海上交通為專門性法規(guī)制定的切入點(diǎn)

除了結(jié)構(gòu)和方法兩個(gè)不同角度的建議之外，維護(hù)中國海洋公共衛(wèi)生安全，還需要從內(nèi)容上抓住幾個(gè)重要的方向點(diǎn)，否則立法應(yīng)對(duì)就會(huì)顯得過于空曠。2020年6月，國家交通運(yùn)輸部辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好交通運(yùn)輸促進(jìn)消費(fèi)擴(kuò)容提質(zhì)有關(guān)工作的通知》，其中明確提出要按照《客運(yùn)場(chǎng)站和交通運(yùn)輸工具新冠肺炎疫情分區(qū)分級(jí)防控指南》的有關(guān)要求，持續(xù)推進(jìn)旅游航道、郵輪游艇碼頭建設(shè)，推動(dòng)郵輪經(jīng)濟(jì)、旅游專列等發(fā)展。維護(hù)中國海洋公共衛(wèi)生安全可以結(jié)合這一通知，在內(nèi)容上圍繞著郵輪運(yùn)輸以及海上交通兩個(gè)涉海領(lǐng)域而展開，并以它們?yōu)閷ｉT性法規(guī)制定的切入點(diǎn)。

第一，應(yīng)關(guān)注郵輪港口疫情防控制度的建設(shè)。在疫情的影響下，中國郵輪運(yùn)輸行業(yè)面臨著較大的沖擊，世界多國的郵輪也面臨著疫情聚集從而造成進(jìn)一步傳播的風(fēng)險(xiǎn)。從海洋公共衛(wèi)生的角度出發(fā)，出臺(tái)相應(yīng)的立法措施以應(yīng)對(duì)這一問題顯得既必要又緊迫。中國應(yīng)該圍繞郵輪運(yùn)輸制定疫情防控的專門性法律法規(guī)，其中法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)該主要包括強(qiáng)化船旗國的管控能力、與港口國之間進(jìn)行合作等內(nèi)容。尤其要重點(diǎn)突出當(dāng)海洋公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，郵輪船旗國、港口國以及郵輪組成人員的國籍國之間應(yīng)當(dāng)如何建立一個(gè)良好的溝通合作機(jī)制、如何采取防疫措施并提升作出反應(yīng)的速度、如何建立具體的標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)隔離措施加以規(guī)范、如何與陸地之間進(jìn)行配合并協(xié)同地實(shí)施這些措施等。這些內(nèi)容都為中國郵輪產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，進(jìn)而提升應(yīng)對(duì)海洋公共衛(wèi)生突發(fā)事件的能力提供了重要的保障。從這一角度出發(fā)，以郵輪為對(duì)象制定專門性法規(guī)是一個(gè)良好的切入點(diǎn)。

第二，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)展中國海上交通安全立法的范疇。除了郵輪領(lǐng)域之外，海洋公共衛(wèi)生安全的重要關(guān)注領(lǐng)域還在于“對(duì)海洋媒介與傳播途徑的遏制”，這就喚起了對(duì)中國海上交通運(yùn)輸安全的再認(rèn)識(shí)。中國2016年新修訂并實(shí)施的《海上交通安全法》將該法的立法目的明確為“加強(qiáng)海上交通管理，保障船舶、設(shè)施和人命財(cái)產(chǎn)的安全，維護(hù)國家權(quán)益”。包括此次的新冠肺炎疫情在內(nèi)的諸多公共衛(wèi)生突發(fā)事件完全有可能通過海洋途徑進(jìn)行傳播，而保障船上的人生命財(cái)產(chǎn)安全不應(yīng)該只是受限于內(nèi)部或外部物理模式和化學(xué)模式的沖擊，如該法中安全保障部分、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸部門、交通事故、打撈和清除、海難救助，等等。海洋公共衛(wèi)生突發(fā)事件作為一種生物模式的沖擊，完全可以納入該法“保障船上人命財(cái)產(chǎn)安全”的立法目的里并給予回應(yīng)。據(jù)此，從認(rèn)識(shí)上適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)展中國海上交通安全立法的范疇，未來將維護(hù)中國海洋公共衛(wèi)生安全、遏制公共衛(wèi)生突發(fā)事件通過海洋為媒介進(jìn)行傳播等內(nèi)容納入該法范圍中，這也是值得思考并進(jìn)一步探討的方式。

結(jié) 語

在國際疫情防控局勢(shì)仍然緊張的現(xiàn)狀下，維護(hù)中國海洋公共衛(wèi)生安全、避免病原體生成并以海洋為媒介進(jìn)行傳播成為一個(gè)重要的關(guān)注議題。當(dāng)下，中國在應(yīng)對(duì)海洋公共衛(wèi)生突發(fā)事件時(shí)還處在一個(gè)積極的探索時(shí)期，其中包括生物安全、應(yīng)急管理和傳染病防治等多個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的立法都在相繼完善和更新，以彌補(bǔ)和解決當(dāng)下有關(guān)制度設(shè)定的不足。海洋作為中國與其他鄰海國家之間的天然屏障，防止以其為媒介傳播病原體并進(jìn)一步維護(hù)海洋公共衛(wèi)生安全顯得既重要又關(guān)鍵。對(duì)此，出臺(tái)相關(guān)立法來解決所面臨的衛(wèi)生安全問題，必然是以后從事海事、海洋領(lǐng)域研究的學(xué)者所更為關(guān)注的問題。