摘? ?要：紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公共同構(gòu)筑起反腐敗治理體系現(xiàn)代化的制度目標(biāo)。在整體主義視角下，監(jiān)察權(quán)的規(guī)范表達既要體現(xiàn)黨在反腐敗領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，又要借助國家權(quán)力體系闡釋監(jiān)察權(quán)的功能定位。監(jiān)察權(quán)具有政治權(quán)威性和法律權(quán)威性，在連通黨紀(jì)國法中發(fā)揮著黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督一體化的調(diào)整功能、權(quán)力監(jiān)督制約的規(guī)范功能、扭轉(zhuǎn)政治生態(tài)的保障功能以及凈化公權(quán)力行使環(huán)境的懲戒功能。在新的歷史起點持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革，應(yīng)堅持以黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家監(jiān)察改革目標(biāo)為邏輯起點，不斷優(yōu)化監(jiān)察權(quán)運行的體制機制，提升監(jiān)察權(quán)運行的法治化水平，健全監(jiān)察權(quán)與黨和國家監(jiān)督體系的融合，推動監(jiān)察權(quán)在國家治理現(xiàn)代化中的功能拓展。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察權(quán);監(jiān)察制度;黨內(nèi)監(jiān)督;國家監(jiān)察

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2022）02-0055-08

黨的十九屆四中全會提出：“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督?！盵1]改革開放的開拓者鄧小平指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！盵2]2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》），為2018年3月20日第十三屆全國人大一次會議表決通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）提供了憲法依據(jù)，通過修憲確立了以憲法制度統(tǒng)合下立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)的權(quán)力配合、制約新格局[3]，推動了國家監(jiān)察制度向法治化邁進[4]。隨后，《中華人民共和國監(jiān)察官法》《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《條例》）《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等一系列法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)的出臺，從制度層面加強了對監(jiān)察權(quán)權(quán)限和運行程序的規(guī)范，不斷對國家監(jiān)察體制機制作出調(diào)適，優(yōu)化反腐敗權(quán)力配置，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一，促進了國家監(jiān)察制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化。

習(xí)近平在主持中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，在新的起點上“推動黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有效貫通，把權(quán)力置于嚴(yán)密監(jiān)督之下”[5]。習(xí)近平關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的重大論述為新時代黨和國家監(jiān)督體系的完善指明了方向。深化國家監(jiān)察體制改革與完善黨和國家監(jiān)督體系是相輔相成、緊密結(jié)合的，推進黨紀(jì)國法銜接協(xié)調(diào)、權(quán)力反腐與權(quán)利反腐良性互動，指向“不敢腐、不能腐”的制度震懾，增強“不想腐”的思想自覺。監(jiān)察權(quán)作為監(jiān)察制度的基礎(chǔ)性權(quán)能，在根本屬性上表現(xiàn)為政治權(quán)威性和法律權(quán)威性的有機統(tǒng)一;在基本功能上表現(xiàn)為監(jiān)督、調(diào)查、處置三種職責(zé)形態(tài);在具體執(zhí)行中表現(xiàn)為黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)察、職務(wù)犯罪調(diào)查有機融合的“四種形態(tài)”;在體系上表現(xiàn)為“集中統(tǒng)一，權(quán)威高效”的整體指引。[6]國家監(jiān)察體制改革以來，監(jiān)察權(quán)在黨的治理（作風(fēng)、黨紀(jì)等）、國家治理（法治反腐等）中發(fā)揮著前所未有的功效。隨著國家監(jiān)察體制改革的持續(xù)深化，進一步闡明監(jiān)察權(quán)的基本立場和基本功能，有助于提升中國特色社會主義監(jiān)察制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，對健全黨和國家監(jiān)督體系具有重要意義。

一、基本立場：監(jiān)察權(quán)規(guī)范的前提條件

規(guī)范作為一種規(guī)則系統(tǒng)，是對行為主體具有指引和評價的行為標(biāo)準(zhǔn)的總和。對監(jiān)察權(quán)的規(guī)范闡釋應(yīng)當(dāng)堅持“整體主義”[7]的基本立場和路徑，即無論是政策、原則還是規(guī)則，都對行為具有約束力。監(jiān)察權(quán)在具有中國特色的監(jiān)督體系中表達鮮明的政治權(quán)威性和法律權(quán)威性，兩者并行不悖。政治權(quán)威性體現(xiàn)黨對監(jiān)察權(quán)的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，法律權(quán)威性體現(xiàn)監(jiān)察權(quán)運行必須受制于法治規(guī)范及人大制度下權(quán)力的監(jiān)督與制約。

（一） 政治權(quán)威性

1.堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是根本保障。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨的十九大報告中強調(diào)“健全黨和國家監(jiān)督體系”，實現(xiàn)“統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，其核心要義是“黨統(tǒng)一指揮”，這是中國特色社會主義制度70多年實踐優(yōu)勢的彰顯，即中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民實現(xiàn)了從站起來、富起來到強起來的偉大歷程，同樣也是構(gòu)建國家監(jiān)察制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨自成立以來就高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，始終代表最廣大人民根本利益，黨的初心使命就是為中華民族謀復(fù)興，為中國人民謀幸福。2018年，《憲法修正案》將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)特征”寫入總綱，實現(xiàn)了“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切”的政治話語向法律話語的轉(zhuǎn)化。通過修憲賦予各級監(jiān)察機關(guān)行使國家監(jiān)察的主體職能?！侗O(jiān)察法》第2條規(guī)定：“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)……構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制。”《條例》在總則中也開宗明義地指出：“堅持中國共產(chǎn)黨對監(jiān)察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)”，并進一步明確“要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到監(jiān)察工作的各方面和全過程”。因此，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨內(nèi)監(jiān)督之根本，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動國家監(jiān)察并不斷完善監(jiān)督體系，協(xié)調(diào)黨政關(guān)系，增強協(xié)作合力，才能實現(xiàn)政治清廉、國家良法善治、社會安定有序。

根據(jù)中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的決策部署，國家監(jiān)察機關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)采取合署辦公模式，簡稱“紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)”，既是執(zhí)紀(jì)機關(guān)，又是執(zhí)法機關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置的雙重職責(zé)，實行一套工作機構(gòu)，兩個機關(guān)名稱，合署辦公的根本目的是要強化黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)國家反腐敗目標(biāo)。從紀(jì)檢機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)兩者的屬性和依據(jù)上看，黨的紀(jì)律檢查機關(guān)是經(jīng)《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）確立的黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)，國家監(jiān)察機關(guān)是經(jīng)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）確立的行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)。因此，紀(jì)律檢查機關(guān)與國家監(jiān)察機關(guān)合署辦公共同構(gòu)筑起黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的“防線”，增強黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與合署辦公模式下監(jiān)察權(quán)運行全過程的緊密結(jié)合。

改革后，紀(jì)檢監(jiān)察制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能明顯，主要有以下幾個表現(xiàn)：一是在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，體現(xiàn)出黨管干部和黨組在國家機構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)與決策作用，這也是黨在國家機構(gòu)和權(quán)力運行中進行領(lǐng)導(dǎo)的基本方式。因此，監(jiān)察機關(guān)代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進行“全覆蓋、零死角”的監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為。這也契合我國“廣義政府”的范疇下國家機關(guān)（含執(zhí)政黨）權(quán)力行使的實踐。[8]從總體位階上看，監(jiān)察權(quán)按照依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法的三維層次展開，指向整體上做“加法”、局部上做“減法”的“集中統(tǒng)一，權(quán)威高效”的國家監(jiān)察系統(tǒng)與優(yōu)化反腐敗資源配置的目標(biāo)。二是紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公是紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前的監(jiān)督邏輯位階的體現(xiàn)。改革前，同體監(jiān)督效能較弱，“好同志”和“階下囚”之間存在監(jiān)督管理的“真空”，導(dǎo)致黨和國家縱向治理存在“應(yīng)然到實然”的縫隙。檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督職能，主要通過查辦國家工作人員職務(wù)犯罪案件加以實現(xiàn)。改革后，扭轉(zhuǎn)了原行政監(jiān)察的對象僅為行政機關(guān)中的工作人員，構(gòu)筑起“集中統(tǒng)一，權(quán)威高效”的黨政一體治理體系。

2.堅持執(zhí)紀(jì)執(zhí)法一體化是內(nèi)在要求。國家監(jiān)察體制改革不僅是將監(jiān)督權(quán)進行轉(zhuǎn)移和重新配置，還牽涉到各項權(quán)力整合后所發(fā)揮的聯(lián)合效應(yīng)。反腐敗成效關(guān)系到政治生態(tài)和人心向背的重大政治問題，而政治生態(tài)又直接影響到法律的實施和政治治理的效能，決定著人民對公職人員廉潔從政從業(yè)良好形象的認(rèn)同與信任。世界上多數(shù)國家都認(rèn)為，“一旦出任公職以后，政府官員就應(yīng)比一般老百姓承擔(dān)更大的社會責(zé)任和道德義務(wù)，因此其公然違反社會道德的行為也屬于腐敗范疇”[9]10。黨的十八大以來，黨中央高度重視、強力推進正風(fēng)肅紀(jì)、反腐倡廉，通過抓黨員、干部作風(fēng)建設(shè)，反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等突出問題，濫用權(quán)力、貪污受賄、腐化墮落、違法亂紀(jì)等現(xiàn)象著手，堅定不移轉(zhuǎn)變作風(fēng)，堅定不移反對腐敗，切實做到踏石留印、抓鐵有痕，不斷以反腐倡廉的新進展、新成效取信于民，確保黨和國家興旺發(fā)達、長治久安?！盵10]同時，《監(jiān)察法》第11條第1款規(guī)定：“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守進行監(jiān)督檢查?！笨梢?，對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守進行監(jiān)督檢查，既是監(jiān)察機關(guān)主動監(jiān)察的法律職責(zé)，也是一項基本的政治工作。

“良法產(chǎn)生美德，美德產(chǎn)生良法”[11]38。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公行使的紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)是良好政治生態(tài)形成的內(nèi)生動力。例如在日本、新加坡早期腐敗案件中，一般都存在黨、政、財“三位一體”的政治結(jié)構(gòu)。[9]147-1562021年6月28日，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年活動新聞中心舉辦的第二場新聞發(fā)布會上，中央紀(jì)委副書記、國家監(jiān)委副主任肖培指出，從2012年12月到2021年5月，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共立案審查調(diào)查省部級以上領(lǐng)導(dǎo)干部392人。他們的貪腐行為既削弱了黨和政府的公信力，破壞了某個區(qū)域甚至全國范圍的政治生態(tài)，也破壞了社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境和公平競爭的營商環(huán)境。傳統(tǒng)分散查辦公職人員職務(wù)犯罪的模式已經(jīng)難以應(yīng)對，需要“借助政治權(quán)威”[11]294形成一體化合力。國家監(jiān)察體制改革正是為了破解這一難題，通過紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公形成具有政治權(quán)威和法律權(quán)威的反腐敗專責(zé)機關(guān)，使黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察和其他監(jiān)督有機銜接的制度優(yōu)勢充分釋放。因此，監(jiān)察權(quán)在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法一體化中充分體現(xiàn)了政治權(quán)威和法律權(quán)威，即政治權(quán)威是根本，法律權(quán)威是保障，二者缺一不可，有機統(tǒng)一。

（二）法律權(quán)威性

1.全面性與紀(jì)法貫通性。國家監(jiān)察體制改革旨在構(gòu)建多功能一體化的監(jiān)察權(quán)，實現(xiàn)原黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)、檢察監(jiān)督權(quán)三項權(quán)能的有效整合，構(gòu)建“集中統(tǒng)一，權(quán)威高效”的監(jiān)察制度。一是監(jiān)察對象依法全面覆蓋?！侗O(jiān)察法》第3條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)“依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察”，改變了行政監(jiān)察“監(jiān)察對象失之過窄，權(quán)力監(jiān)督存在盲區(qū)”[12]的弊端。改革后，監(jiān)察范圍更加廣泛，有效破解了原來部門相對分散、對監(jiān)督主體存在“漏監(jiān)”的現(xiàn)象，覆蓋了從黨政機關(guān)至一切依法行使公權(quán)力的人員。二是調(diào)查措施依法全面覆蓋。《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)中采取“談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置”等調(diào)查措施，這一系列措施幾乎涵蓋了《刑事訴訟法》中有關(guān)偵查強制措施的規(guī)定，充分體現(xiàn)監(jiān)察權(quán)運行中權(quán)責(zé)對等的原則。三是監(jiān)察職能依法全面覆蓋?！侗O(jiān)察法》第11條規(guī)定依法賦予了監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查、處置的職能。監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督職責(zé)相較于調(diào)查和處置兩項職能更廣泛且居于首要地位[13]，例如從談話提醒、批評教育至留置等履行方式均有體現(xiàn)。因此，開展調(diào)查、得到調(diào)查結(jié)論、形成處置意見或建議都是為最終的監(jiān)督提供有力支撐。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公，有賴于黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察具有高度一致性，表現(xiàn)黨和國家監(jiān)督體系的“一體兩面”。監(jiān)察權(quán)制度設(shè)計的初衷是既注重黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)威性、多元性，又注重調(diào)查、處置階段的高效性及法律程序性規(guī)制。

2.獨立性與異體權(quán)威性。獨立性是一項國家權(quán)力發(fā)揮作用的重要前提?！稇椃ㄐ拚浮芬?guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！庇纱丝梢?，監(jiān)察權(quán)的獨立性表現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)在運行的整個過程中不受來自立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)以及社會團體和個人的不當(dāng)干涉，而保持的一種相對獨立的半封閉狀態(tài)，可通過合法途徑對監(jiān)察權(quán)運行的事前、事中、事后進行必要的干預(yù)。[14]改革后，監(jiān)察權(quán)的獨立性優(yōu)勢體現(xiàn)在兩個方面：一是監(jiān)察機關(guān)獨立于“一府兩院”，其由人大任命，對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督。監(jiān)察權(quán)保持憲法制度安排下的獨立性，才能最大限度地抵制國家權(quán)力（實踐中主要是規(guī)制行政權(quán)及其他依法賦予的國家公權(quán)力）的恣意侵?jǐn)_，這也是監(jiān)察權(quán)獨立運行的前提條件和根本保障。但監(jiān)察機關(guān)自身須設(shè)定恪守權(quán)限，體現(xiàn)在人大制度下權(quán)力制約與監(jiān)督，以及《監(jiān)察法》具體條文及法治價值的承載為指引。[15]二是監(jiān)察權(quán)異體監(jiān)察之職能。監(jiān)察權(quán)的獨立行使是實現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的價值平衡，也實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)與憲法制度下其他權(quán)力的平衡，構(gòu)建黨和國家監(jiān)督體系的內(nèi)在要求。[4]世界各國都根據(jù)自身發(fā)展賦予相應(yīng)反腐敗機構(gòu)較為獨立的反腐敗特別調(diào)查權(quán)，如新加坡在1952年成立專門反貪機構(gòu)——反貪調(diào)查局（簡稱“CPIB”），賦予其獨立的案件調(diào)查權(quán)、逮捕權(quán)、搜查和扣押權(quán)、搜集腐敗犯罪信息權(quán)等。[16]芬蘭憲法第38條規(guī)定，獨立的議會監(jiān)察專員制定的《議會監(jiān)察專員法》賦予監(jiān)察專員自主、廣泛的監(jiān)督調(diào)查權(quán)。[17]北歐國家通過立法賦予監(jiān)察專員獨立于立法、行政、司法的監(jiān)督權(quán)，主要職責(zé)是對行政機構(gòu)和司法機構(gòu)的監(jiān)督。[18]這充分說明在這些清廉指數(shù)較高的國家中，他們均結(jié)合自身的文化制度賦予國家監(jiān)督（監(jiān)察）機構(gòu)極高地位且具獨立行使監(jiān)督權(quán)的空間，以對抗被監(jiān)督者的不當(dāng)干擾。

二、功能拓展：監(jiān)察權(quán)規(guī)范的目標(biāo)定位

監(jiān)察權(quán)的創(chuàng)制是功能性分權(quán)的產(chǎn)物，對解決中國的腐敗問題具有重要意義。監(jiān)察機關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)包含三個層次的功能：一是依法對公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查。二是依法對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進行調(diào)查。三是對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進行問責(zé)等，以實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員勤政、廉政監(jiān)督的全面覆蓋。從監(jiān)察制度的體系上看，監(jiān)察權(quán)涵括調(diào)整功能、規(guī)范功能、保障功能和懲戒功能。

（一）調(diào)整功能

監(jiān)察體制改革是以“先地方試點、再國家統(tǒng)一立法”的形式展開，通過創(chuàng)新權(quán)力制約監(jiān)督方式推動權(quán)力制約在國家治理現(xiàn)代化層面上的革新，其目的是要維護黨中央權(quán)威、黨紀(jì)國法的權(quán)威，鞏固執(zhí)政黨地位，維護國家統(tǒng)一。此外，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公既是對原有黨的紀(jì)檢機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)合署辦公模式的繼承，又是根據(jù)新時代的需要對國家權(quán)力監(jiān)督模式進行的自主性調(diào)適與創(chuàng)造性重構(gòu)。因此，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公也是為了凸顯監(jiān)察機關(guān)政治屬性，“這是‘黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機統(tǒng)一’政治原則的重要表征”[19]，也是“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”前提下的各有分工、相互配合協(xié)作關(guān)系的具體化。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公必須依賴于監(jiān)察權(quán)的行使過程中黨紀(jì)與國法的銜接協(xié)調(diào)，這是打通具有中國特色的監(jiān)督模式的必由路徑。目前，以原有黨的紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督模式為基礎(chǔ)，以國家監(jiān)察體制改革為拓展方向，“形成了紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督‘四個全覆蓋’的權(quán)力監(jiān)督格局”[20]。可以講，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察既獨立又交疊，它們都是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。在黨和國家監(jiān)督體系層面上兩者互為一體，但又表現(xiàn)出各自的特性。在國家機構(gòu)中引入黨政體制，著力推動“一府一委兩院”這一國家權(quán)力體系的變遷。

（二）規(guī)范功能

監(jiān)察權(quán)的規(guī)范功能體現(xiàn)在對監(jiān)察機關(guān)依法行權(quán)、監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)的配合制約以及監(jiān)察機關(guān)自身的監(jiān)督制約。改革后，黨內(nèi)法規(guī)對監(jiān)察機關(guān)的影響將更為直接，甚至成為監(jiān)察機關(guān)組織運行的重要依據(jù)。因此，監(jiān)察機關(guān)的具體履職依據(jù)則包括黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法律法規(guī)。黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察之間存在重合性、交疊性，需要通過國家立法賦予監(jiān)察權(quán)的法定職責(zé)，明確監(jiān)察權(quán)行使的范圍和權(quán)限。通過監(jiān)察法與其他法律規(guī)范之間的銜接協(xié)調(diào)，實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)在法規(guī)層面的規(guī)范性;通過黨紀(jì)監(jiān)督與國家監(jiān)督的紀(jì)法銜接，實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)在鏈接黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法律法規(guī)兩個規(guī)范體系上的自洽周延和內(nèi)在統(tǒng)一。另外，監(jiān)察機關(guān)的設(shè)立是“事關(guān)全局的重大政治改革”，強化對各類公權(quán)力的制約與監(jiān)督的同時，既要正向規(guī)范權(quán)力，也要反向約束權(quán)力。[21]因此，不僅要拓展和革新現(xiàn)有的監(jiān)督制約其他國家機關(guān)依法行使職權(quán)的路徑，而且要結(jié)合監(jiān)察機關(guān)的特點創(chuàng)新監(jiān)督制約形式。

（三）保障功能

監(jiān)察權(quán)的設(shè)置是保證政令暢通，維護政治紀(jì)律，提高治理效能。監(jiān)察權(quán)的保障功能在于獨立的國家監(jiān)督權(quán)力強化了國家機關(guān)的分權(quán)與制衡。一是監(jiān)察權(quán)可以有效保障國家機關(guān)權(quán)力運行受到同等監(jiān)督與制約，規(guī)范國家機關(guān)行使權(quán)力的邊界及限度，特別是國家機關(guān)權(quán)力秩序的合法化，規(guī)范國家機關(guān)接受監(jiān)督的常態(tài)化、制度化，構(gòu)建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制。二是監(jiān)察權(quán)的運行需要符合權(quán)利保障的功能。監(jiān)察權(quán)的規(guī)范運行必須確保監(jiān)察權(quán)的行使符合法定程序，從而保障監(jiān)察對象行為規(guī)范和權(quán)利無損。三是監(jiān)察權(quán)的行使促進達到廉潔行權(quán)的目標(biāo)。通過監(jiān)察對象的全面覆蓋，國家機關(guān)及其所管轄部門單位形成“敢抓敢管、嚴(yán)抓嚴(yán)管”的局面，促使國家的政治生態(tài)持續(xù)向好。四是監(jiān)察權(quán)實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)到國家法律的全面覆蓋。改革前，法律監(jiān)督主要以采取強制剝奪公民的人身自由、政治權(quán)利、經(jīng)濟文化社會權(quán)利，嚴(yán)重者可以判處其有期徒刑、無期徒刑，甚至依法剝奪其生命等方式實現(xiàn)反腐敗。改革后，《監(jiān)察法》中“監(jiān)察程序”專章從第35條至第49條的規(guī)定彌補了原黨內(nèi)監(jiān)督與法律監(jiān)督實質(zhì)效力上的“缺漏”。在紀(jì)法援引依據(jù)上，初步形成了黨內(nèi)法規(guī)到國家法律法規(guī)的銜接;在紀(jì)法懲治手段上，形成了“紅臉出汗”到嚴(yán)重違紀(jì)、嚴(yán)重違法犯罪的銜接。因此，監(jiān)察權(quán)作為一種新型國家權(quán)力，具有整合“三權(quán)”后的保障功能，依據(jù)黨內(nèi)紀(jì)律與國家法律法規(guī)的有效銜接，為反腐敗斗爭目標(biāo)的最終實現(xiàn)提供基本保障。

（四）懲戒功能

依法行使國家權(quán)力的公職人員，具有對憲法和對人民忠誠的法定義務(wù)。在任何一個國家，對掌握國家權(quán)力的公職人員行使公權(quán)力都作出嚴(yán)格的規(guī)范，一旦其背離公職人員規(guī)范行為模式，就有可能會導(dǎo)致腐敗的發(fā)生。設(shè)置監(jiān)察權(quán)的目的是“懲前毖后，治病救人”，通過監(jiān)察權(quán)懲戒功能的發(fā)揮，凈化國家公權(quán)力行使環(huán)境。一是宏觀懲戒功能。懲治腐敗、防止權(quán)力行使異化，是現(xiàn)代監(jiān)察制度產(chǎn)生的動因。通過國家監(jiān)察制度的創(chuàng)設(shè)，形成權(quán)力監(jiān)督制約，以最快的速度扭轉(zhuǎn)受損的政治生態(tài)，推動公權(quán)力轉(zhuǎn)向善治。二是微觀懲戒功能。微觀懲戒功能主要是監(jiān)察權(quán)針對某個公職人員行使公權(quán)力行為的監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第11條第1款是對公職人員事前的監(jiān)督，對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查，通過談話、前期檢查可以約束公職人員正確履職，發(fā)現(xiàn)問題苗頭及時處置、糾正偏差、抓早抓小、防微杜漸，確保公職人員具備良好的履職能力?！侗O(jiān)察法》第11條第2款、第3款都屬于事后監(jiān)督，通過開展監(jiān)察調(diào)查，提出監(jiān)察建議等措施，防止腐敗現(xiàn)象的進一步蔓延?！侗O(jiān)察法》第45條是在處置結(jié)果中貫徹“懲戒與教育相結(jié)合”等原則?？梢姡O(jiān)察權(quán)既注重事前抓早抓小的防范，也注重懲治與教育相結(jié)合，體現(xiàn)其“抓早抓小、防微杜漸”的功能。

三、法治指引：監(jiān)察權(quán)規(guī)范運行的完善路徑

深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)進行的事關(guān)全局的重大政治體制改革。隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷深化，監(jiān)察權(quán)在國家監(jiān)察制度中的基本定位愈加明晰，堅持監(jiān)察權(quán)的政治權(quán)威性和法律權(quán)威性，加強黨對紀(jì)檢監(jiān)察一體化運行的領(lǐng)導(dǎo)，通過監(jiān)察實踐的“先行先試”，將好的經(jīng)驗、做法上升為國家法律，形成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，推進黨和國家監(jiān)督體系、國家監(jiān)察體系向“集中統(tǒng)一，權(quán)威高效”拓展。

（一）推動黨對監(jiān)察權(quán)運行全面領(lǐng)導(dǎo)的法治化

國家監(jiān)察體制改革的制度化、法治化最核心的問題是要考慮到黨對國家生活和社會生活進行政治領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實，推動監(jiān)察權(quán)規(guī)范運行，實際上就是要與中國特色社會主義政治制度與政治實踐相契合。黨的十八大以來，為適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化和全面依法治國的現(xiàn)實需要，中國共產(chǎn)黨人以“刮骨療毒”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)推動了國家監(jiān)察體制改革。從國家憲法制度權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷的視角來看，國家監(jiān)察體制改革的核心是通過黨領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)制監(jiān)察權(quán)，以優(yōu)化國家政治權(quán)力配置和完善權(quán)力監(jiān)督體系，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。一是監(jiān)察體制改革是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家政治體制的重大改革與創(chuàng)新，是黨執(zhí)政和治國理政的具體形式。在紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公、監(jiān)察機關(guān)集中決策與一體化運行體制機制的模式下，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為完善監(jiān)察制度指明政治方向。二是將監(jiān)察權(quán)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制法治化，根據(jù)《條例》規(guī)定，監(jiān)察權(quán)受到同級黨委和上級監(jiān)察機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，推動將黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，轉(zhuǎn)化為監(jiān)督調(diào)查的具體工作。三是強化監(jiān)察權(quán)運行中的民主集中制度。從監(jiān)察權(quán)限到監(jiān)察程序，推動監(jiān)察法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)在反腐敗的具體實踐中得到充分展現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察權(quán)銜接黨和國家為邏輯起點，運用法治思維和法治方式將“從嚴(yán)治黨、依法治國、人民主權(quán)”與監(jiān)察體制改革深化目標(biāo)相結(jié)合，形成“集中統(tǒng)一，權(quán)威高效”的監(jiān)察制度。

（二）增強監(jiān)察權(quán)對公權(quán)力和公職人員全覆蓋的有效性

國家監(jiān)察體制改革持續(xù)深化，需要進一步細化監(jiān)察權(quán)對全面覆蓋的實效性。一是要進一步明確監(jiān)察權(quán)行使對象的外延，明確監(jiān)察全面覆蓋對象的范圍和邊界，避免監(jiān)察權(quán)過度延伸，減損其他國家權(quán)力的獨立空間和結(jié)構(gòu)功能定位，例如監(jiān)察權(quán)與審判權(quán)之間的界限。二是完善監(jiān)察管轄制度，確保職務(wù)違法犯罪行為受到依法查處。監(jiān)察管轄按照管理權(quán)限和屬地管轄相結(jié)合的原則，實行分級負責(zé)，因此需要進一步明確監(jiān)察機關(guān)與其他機關(guān)重疊管轄案件的范圍，明確分工協(xié)作機制，實現(xiàn)職務(wù)違法犯罪調(diào)查的全面覆蓋，在“主次”協(xié)作中有效懲治腐敗。三是健全派駐監(jiān)察制度，為監(jiān)察權(quán)的延伸明確權(quán)責(zé)邊界，為有效全面覆蓋提供法治保障。要對監(jiān)察權(quán)向各類組織和基層延伸中具體領(lǐng)域不同延伸情形加以明確，形成派駐監(jiān)察機構(gòu)與所派駐監(jiān)察機關(guān)、派駐監(jiān)察機構(gòu)與所在單位、派駐監(jiān)察機構(gòu)執(zhí)紀(jì)與具體管轄監(jiān)察機關(guān)執(zhí)法的協(xié)商管轄、情況通報等制度的完善，推動實現(xiàn)有形覆蓋向有效覆蓋轉(zhuǎn)變。

（三）推動監(jiān)察權(quán)在規(guī)范化法治化軌道上運行

1. 明確監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)和權(quán)限。監(jiān)察權(quán)作為一項國家權(quán)力，應(yīng)當(dāng)堅持職權(quán)法定原則，進一步明確監(jiān)察權(quán)的職責(zé)邊界和監(jiān)察措施使用規(guī)范，是確保監(jiān)察權(quán)權(quán)威性的重要前提條件。一是完善監(jiān)察權(quán)監(jiān)督內(nèi)容和方式。針對監(jiān)察權(quán)的復(fù)合性特點，將監(jiān)察權(quán)運行中的政治監(jiān)督融入到日常監(jiān)督和監(jiān)察權(quán)運行全過程，充分發(fā)揮監(jiān)察權(quán)的保障功能。二是明確監(jiān)察權(quán)調(diào)查職權(quán)的范圍?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬烦雠_后，監(jiān)察機關(guān)管轄的職務(wù)犯罪罪名增加至101個，包括監(jiān)察機關(guān)單獨管轄的罪名以及與檢察機關(guān)、公安機關(guān)共同管轄的罪名，需要進一步對共同管轄罪名的相關(guān)管轄規(guī)則加以明晰，保證監(jiān)察機關(guān)管轄、監(jiān)察權(quán)職責(zé)和權(quán)限明確。三是健全監(jiān)察權(quán)措施的規(guī)范化。監(jiān)察措施是監(jiān)察權(quán)得以運行的具體執(zhí)行方式，加強對監(jiān)察權(quán)運行中監(jiān)督執(zhí)法調(diào)查規(guī)范化建設(shè)，明確監(jiān)察權(quán)運行的法定范圍、程序和措施期限等，確保監(jiān)察機關(guān)正確實施監(jiān)察權(quán)，采取監(jiān)察措施得當(dāng)、合法合規(guī)。四是構(gòu)建監(jiān)察證據(jù)規(guī)則體系。職務(wù)違法和職務(wù)犯罪證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是銜接刑事司法的重要單元，嚴(yán)格的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)可以規(guī)范監(jiān)察權(quán)的運行，更有利于高效銜接刑事審判，樹立監(jiān)察權(quán)運行中的權(quán)威性和規(guī)范性。

2. 明確監(jiān)察權(quán)運行中的法律程序規(guī)制。嚴(yán)格按照法律程序規(guī)范公權(quán)力的運行是現(xiàn)代法治的基本原則。規(guī)范監(jiān)察權(quán)運行需要以構(gòu)建完備的監(jiān)察程序作為保障。一是規(guī)范監(jiān)察權(quán)運行的領(lǐng)導(dǎo)程序?！侗O(jiān)察法》第10條規(guī)定：“上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作?！薄侗O(jiān)察法》第53條規(guī)定：“各級人民代表大會及其常委會通過聽取和審議專項工作報告;組織執(zhí)法檢查（第2款）;提出詢問和質(zhì)詢案（第3款）三種形式對本級監(jiān)察機關(guān)進行監(jiān)督。”可以概括為“負責(zé)制+監(jiān)督制”[22]，即本級人民代表大會及其常委會負責(zé)監(jiān)督本級監(jiān)察機關(guān)政治、業(yè)務(wù)等方面的大方向。上級監(jiān)察機關(guān)負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督下級監(jiān)察機關(guān)具體工作開展的具體監(jiān)督。筆者認(rèn)為，可以適當(dāng)增加人民代表大會及其常委會中“監(jiān)察與司法委員會”的監(jiān)察審查職權(quán)，改變?nèi)舜蠹俺Ｎ瘯翘囟?、抽象化監(jiān)督的局面，強化對監(jiān)察機關(guān)再監(jiān)督的力度和實效。二是建立健全監(jiān)察一體化制度。《監(jiān)察法》第10條、第42條、第49條以及《條例》第10條、第11條對上下級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、請示報告制度等作出了較為詳盡的規(guī)定，但從目前的監(jiān)察權(quán)運行跡象看“上命下從”的問題未得到解決[23]?！侗O(jiān)察法》第3條、第8條、第9條、第53條至第61條等規(guī)定了監(jiān)察權(quán)運行的“集體決策體制、上級決定體制和內(nèi)部監(jiān)督制約體制”[22]。從《監(jiān)察法》規(guī)定的文本來看，應(yīng)當(dāng)在立法及釋義中明晰上下監(jiān)察機關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)及決策權(quán)，逐步形成并完善權(quán)力清單制度。

（四）健全監(jiān)察權(quán)與黨和國家監(jiān)督體系的融合

《監(jiān)察法》總則第1條就開宗明義地規(guī)定國家監(jiān)察體制改革是為了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。監(jiān)察機關(guān)的創(chuàng)立是“腐敗治理‘中國模式’在完善與發(fā)展中實現(xiàn)由傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代、由治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本、由被動轉(zhuǎn)為主動、由分散走向整合的一項重大體制與機制創(chuàng)新”[24]。通過黨中央的頂層設(shè)計，扭轉(zhuǎn)了“二元化”、治理權(quán)與治理機構(gòu)“多元化”“區(qū)隔化”的模式[25]，助推黨和國家監(jiān)督體系下監(jiān)察權(quán)一體化功能的發(fā)揮。

1.堅持監(jiān)察權(quán)在黨和國家監(jiān)督體系中的基本定位。《監(jiān)察法》總則第2條規(guī)定：“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”，確保反腐敗斗爭領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在黨的手中。因此，明確監(jiān)察權(quán)在腐敗治理中的政治與法律雙重定位，通過國家監(jiān)察立法、制定或修訂相關(guān)法律，將黨內(nèi)法規(guī)、國家法律及黨內(nèi)法規(guī)與國家法律融合三個維度細化成具體條文并體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的統(tǒng)一性，切不可將政治權(quán)威性與法律權(quán)威性混為一談，也不可將兩者進行絕對地孤立。

2.推動監(jiān)察權(quán)在黨和國家監(jiān)督體系中的目標(biāo)優(yōu)化?！稇椃ā返谄吖?jié)“監(jiān)察委員會”第123條、《監(jiān)察法》總綱第3條將各級監(jiān)察機關(guān)定位為“各級監(jiān)察委員會是國家監(jiān)察機關(guān)”“依法行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)”，將監(jiān)察機關(guān)行使權(quán)力的范圍劃定在“所有行使公權(quán)力的公職人員”，將監(jiān)察機關(guān)工作的內(nèi)容分為：調(diào)查職務(wù)違法、調(diào)查職務(wù)犯罪以及開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。一是必須明確監(jiān)察權(quán)權(quán)力行使對象的精準(zhǔn)范圍，“所有行使公權(quán)力的公職人員”的邊界必須劃定清晰，明晰監(jiān)察權(quán)對監(jiān)察對象與“涉案人員”的權(quán)力限度、清單及具體法治規(guī)制。二是監(jiān)察權(quán)具備監(jiān)督、調(diào)查、處置等職權(quán)配置，授權(quán)的權(quán)力邊界必須厘清。監(jiān)察權(quán)實際工作運行必須要“聚焦主業(yè)”，“定位準(zhǔn)才能職責(zé)清”[26]，監(jiān)察權(quán)的權(quán)力范圍、職責(zé)職能、法定程序等要準(zhǔn)確適當(dāng)，確保其在監(jiān)察機關(guān)中的定位必須圍繞全面從嚴(yán)治黨和反腐敗工作展開。

在新的歷史起點上深化國家監(jiān)察體制改革，是貫徹黨的十九大精神關(guān)于健全黨和國家監(jiān)督體系重要部署的內(nèi)在要求。要堅持從整體主義立場觀察和闡釋監(jiān)察權(quán)，以監(jiān)察權(quán)為中心構(gòu)建具有中國特色的國家監(jiān)察理論和制度。在規(guī)范監(jiān)察權(quán)的進路上，既要注重對監(jiān)察權(quán)、監(jiān)察制度等宏觀理論問題的守正創(chuàng)新，又要注重運用法治思維和法治方式對監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制、組織管理體制及制約監(jiān)督機制的創(chuàng)新，還要注重對監(jiān)察權(quán)運行機制中的理論與實踐問題的提煉及創(chuàng)新。通過堅持黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察權(quán)的具體實踐，推動以監(jiān)察權(quán)為中心的監(jiān)察理論的進一步生成，推動黨領(lǐng)導(dǎo)下監(jiān)察權(quán)的制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化，為新時代健全黨和國家監(jiān)督體系、推進全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國提供系統(tǒng)的制度保障。

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Normative Foundation and Expansion Path for Supervisory Power Regulation from the Holism Perspective

HUANG Xin1，2（1.School of Marxism，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400000，Chongqing，China;2.School of Administrative Law， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， Chongqing， China）

Abstract： The joint duty execution of discipline inspection committees and supervision offices has established the institutional modernization goal for anti-corruption efforts. Based on the perspective of holism， the standard expression of supervisory power must not only reflect the political status of the Party in the field of anti-corruption， but also explain the functional positioning of supervisory power with the aid of the state power system. The power of supervision is politically and legally authoritative， in linking Party discipline and state law， playing the role of adjusting the integration of internal Party supervision and state supervision， the standard function of power supervision and restriction， the guaranteeing function of reversing the political ecology， and the disciplinary function of purifying the environment for exercising public power. To continue to deepen the reform of national supervision system at a new historical starting point， we should adhere to the goal of national supervision reform under the leadership of the Party as the logical starting point to continuously optimize the system and mechanism for the execution of supervision power， improve the level of rule of law， improve the integration of supervision power and Party and state supervision to promote the expansion of supervisory power in the modernization of national governance.

Key words： supervisory power; supervisory system; inner-Party supervision; national supervision

收稿日期： 2021-07-13

基金項目： 司法部國家法治與法學(xué)理論研究重點課題 （17SFB1002）;西南政法大學(xué)行政法學(xué)院闡釋黨的十九屆四中全會精神專項課題 （XZZX-2019149）

作者簡介： 黃鑫（1987— ），男，四川資陽人，重慶工商大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士研究生，部門憲法研究中心研究員。