祝 賀 李肖亞 王旭光

內(nèi)容提要 隨著“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的提出，我國(guó)越來(lái)越重視群眾體育的發(fā)展。社區(qū)是居民首選的健身場(chǎng)地，也是社會(huì)福利遞送的重要載體，同時(shí)，社區(qū)福利也是社會(huì)福利體系的重要組成部分，融入社區(qū)福利成為群眾體育未來(lái)的發(fā)展方向。本文基于社會(huì)福利的視角描述了我國(guó)群眾體育的發(fā)展現(xiàn)狀，分析了群眾體育融入社區(qū)福利存在的問(wèn)題，如福利設(shè)施供不應(yīng)求、福利經(jīng)費(fèi)投入不足、福利遞送服務(wù)缺失等，最后從社會(huì)福利的視角出發(fā)，提出了優(yōu)化群眾體育納入社區(qū)福利的路徑和方法，如增加群眾體育經(jīng)費(fèi)投入、加強(qiáng)社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)社區(qū)福利均等化等。

問(wèn)題的提出

我國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)，這一觀點(diǎn)已成學(xué)界共識(shí)。第七次人口普查顯示，中國(guó)60歲及以上人口為26402萬(wàn)人，占我國(guó)總?cè)丝?8.70%，其中65歲及以上人口為19064萬(wàn)人，占我國(guó)總?cè)丝?3.50%。①到21世紀(jì)中葉，接近5億的老年人口將對(duì)我國(guó)的公共基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等制度體系帶來(lái)巨大的壓力。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，在當(dāng)前的養(yǎng)老金企業(yè)繳費(fèi)率下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余增長(zhǎng)率從2018年的6.9%逐漸降低到2022年的5.3%。如果沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼政策，那么從2018年到2022年的每年當(dāng)期結(jié)余已經(jīng)是負(fù)數(shù)，也就是通常說(shuō)的“收不抵支”，而且收不抵支的缺口將持續(xù)擴(kuò)大。②高度老齡化還會(huì)帶來(lái)勞動(dòng)人口減少、有效需求不足等深層次影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題。推行全民健身，提升勞動(dòng)力身體素質(zhì)，將對(duì)我國(guó)有效應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)起到重要作用。

與此同時(shí)，隨著醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步和國(guó)民壽命的延長(zhǎng)，中國(guó)人的疾病譜也發(fā)生了變化，影響人民健康的第一殺手由烈性或急性傳染病轉(zhuǎn)變?yōu)槁苑莻魅拘约膊?。WHO 2016年的《中國(guó)老齡化和健康國(guó)家評(píng)估報(bào)告》指出:“中國(guó)的疾病譜已經(jīng)開(kāi)始從傳染病轉(zhuǎn)向非傳染性疾病。到2030年,慢性非傳染性疾病的患病率將至少增加40%?！雹邸吨袊?guó)居民營(yíng)養(yǎng)與慢性病狀況報(bào)告(2020年)》顯示，2019年我國(guó)因慢性病導(dǎo)致的死亡人口占總死亡數(shù)的88.5%，其中心腦血管病、癌癥、慢性呼吸系統(tǒng)疾病死亡占比為80.7%。④

此外，健康還是影響國(guó)民收入水平的重要原因。⑤世界衛(wèi)生組織《全民健康覆蓋情況追蹤:2017年全球監(jiān)測(cè)報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前全球有1億人因病致貧，半數(shù)缺乏基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)。⑥就中國(guó)而言，因病致貧、返貧人員占總貧困人員的比例不降反增，從2013年的42.2%增長(zhǎng)至2015年的44.1%，⑦疾病越來(lái)越成為導(dǎo)致貧困的主要原因之一。提升國(guó)民健康水平，能夠有效減少因病致貧、因病返貧的可能性。

為了提升公民健康水平，增進(jìn)健康福利，積極應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的挑戰(zhàn)，我國(guó)2016年頒布的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)首次將健康作為國(guó)家戰(zhàn)略，將健康問(wèn)題與公共衛(wèi)生、食品安全、預(yù)防醫(yī)學(xué)等政策體系綜合起來(lái)，作為關(guān)系全面建成小康社會(huì)、基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)性因素。自《綱要》頒布以來(lái)，國(guó)家在提升公民健康水平方面采取了一系列措施，如健身器材的普及、健身場(chǎng)地的建設(shè)、體醫(yī)融合的推進(jìn)等。其中，社區(qū)作為改革開(kāi)放以來(lái)居民生活的最主要場(chǎng)所，作為大部分居民健身活動(dòng)的首選場(chǎng)地，成為關(guān)系到健康中國(guó)戰(zhàn)略能否有效推行的重要環(huán)節(jié)?；谶@一認(rèn)識(shí)，本文從社會(huì)福利的視角對(duì)群眾體育融入社區(qū)福利的現(xiàn)狀及改進(jìn)的路徑方法進(jìn)行研究，以期對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)福利供給，提升國(guó)民健康水平，有效實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略貢獻(xiàn)一份力量。

融入社區(qū)福利：群眾體育的發(fā)展趨向

中文“社區(qū)”一詞是費(fèi)孝通先生由芝加哥學(xué)派社會(huì)學(xué)家羅伯特·E.帕克(Robert Ezra Park)的著作中翻譯過(guò)來(lái)的，對(duì)應(yīng)的是英語(yǔ)中的community一詞，而非滕尼斯在其《共同體與社會(huì)》一書(shū)中使用的德語(yǔ)Gemeinschaft。⑧自滕尼斯提出“共同體與社會(huì)”的理想型后，社區(qū)福利也成為社會(huì)政策領(lǐng)域的核心概念。社區(qū)福利在不同的國(guó)家有不同的稱謂，我國(guó)直接使用“社區(qū)福利”一詞，英國(guó)則用“社區(qū)照顧”這一術(shù)語(yǔ)，而日本用“地域福利”或“地域福祉”來(lái)指稱社區(qū)福利。20世紀(jì)以來(lái)，隨著對(duì)院舍化服務(wù)的反思，西方國(guó)家的福利服務(wù)呈現(xiàn)出去機(jī)構(gòu)化的趨勢(shì)，以社區(qū)照顧為主的福利提供模式成為福利社區(qū)化的開(kāi)端。此外，20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著對(duì)福利國(guó)家的反思和批判，福利多元主義思潮興起，除國(guó)家以外，市場(chǎng)、社會(huì)和非正式組織的福利責(zé)任被強(qiáng)化。在去機(jī)構(gòu)化、福利多元主義和新地方主義的共同影響下，西方國(guó)家出現(xiàn)了福利社區(qū)化的轉(zhuǎn)向。臺(tái)灣學(xué)者林勝義認(rèn)為，學(xué)術(shù)界對(duì)于社區(qū)福利有幾種不同的觀點(diǎn)，但基本認(rèn)知是以社區(qū)為基礎(chǔ)的服務(wù)，強(qiáng)調(diào)社區(qū)照顧和去機(jī)構(gòu)化、正?；睦砟?，政府與民間資源在社區(qū)結(jié)合為“伙伴關(guān)系”。⑨另一臺(tái)灣學(xué)者賴雨陽(yáng)則將社區(qū)福利特點(diǎn)提煉為四個(gè)特點(diǎn)，即地方化、分權(quán)化、去機(jī)構(gòu)化和以社區(qū)為基礎(chǔ)的服務(wù)。⑩

改革開(kāi)放以前，我國(guó)城市居民的福利主要由單位提供，即單位福利，單位為其成員提供醫(yī)院、食堂、托兒所等與衣食住行相關(guān)的所有福利。改革開(kāi)放后，單位的福利功能逐漸被剝離，社區(qū)成為城市居民福利供給的重要途徑，單位福利轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)福利。但是與西方社區(qū)福利的發(fā)展是對(duì)弱勢(shì)群體需要的重新發(fā)現(xiàn)不同,我國(guó)社會(huì)福利的社區(qū)化則是市場(chǎng)化改革的結(jié)果。改革開(kāi)放后社區(qū)福利在我國(guó)的發(fā)展經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代的“社區(qū)服務(wù)”、90年代的“社區(qū)建設(shè)”和21世紀(jì)初期到現(xiàn)在的“社區(qū)福利”三個(gè)階段。

改革開(kāi)放后，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)形勢(shì)的變化，民政部于1986年提出“社會(huì)福利社會(huì)化”，動(dòng)員社會(huì)各方力量參與社會(huì)福利事業(yè)，并于1987年在大連市召開(kāi)的民政工作座談會(huì)上，首次提出社區(qū)服務(wù)的構(gòu)想。同年，民政部在全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)座談會(huì)上提出了社區(qū)服務(wù)的定義及目的，即“在社區(qū)內(nèi)為人們的物質(zhì)生活和精神生活所提供的各種社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)，它的目的就在于調(diào)節(jié)人際關(guān)系，緩和社會(huì)矛盾，創(chuàng)造一個(gè)和諧、良好的社會(huì)環(huán)境”。此后，社區(qū)服務(wù)在全國(guó)大中城市逐漸普及，以社區(qū)服務(wù)為先導(dǎo)和突破口的社區(qū)形象獲得社會(huì)的一致認(rèn)可，社區(qū)成為民眾生活不可或缺的一部分。由于當(dāng)時(shí)城市基層政權(quán)和基層組織職能弱化、社區(qū)服務(wù)范圍過(guò)于寬泛等現(xiàn)實(shí)狀況，僅僅依靠民政部門(mén)的管理難以滿足改革的需求，民政部在社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上又提出調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，共同開(kāi)展“社區(qū)建設(shè)”的新思路。2000年，民政部發(fā)布《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，將城市社區(qū)推向以管理體制改革和基層政權(quán)建設(shè)為重點(diǎn)的社區(qū)建設(shè)階段。2016年民政部等16個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)》，首次提出“以居民群眾需求為導(dǎo)向”和“堅(jiān)持人民主體，多元參與”的基本原則，政府執(zhí)政理念逐漸從社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，社區(qū)也相應(yīng)成為多元主體共建共治共享的主要載體。

所謂社區(qū)福利主要是指地域社區(qū)、組織(功能)社區(qū)和特定人群的社會(huì)福利狀況。社區(qū)福利政策致力于滿足不斷變遷的社區(qū)需要,提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量。目前，我國(guó)的社區(qū)福利跨越社會(huì)政策、經(jīng)濟(jì)政策、公共政策三大領(lǐng)域，包括社區(qū)老年服務(wù)、社區(qū)就業(yè)服務(wù)、社區(qū)矯正服務(wù)、社區(qū)法律援助、社區(qū)救助、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生保持、社區(qū)體育娛樂(lè)服務(wù)等多項(xiàng)內(nèi)容。

對(duì)于群眾體育來(lái)說(shuō)，隨著改革開(kāi)放后中國(guó)城市從單位社會(huì)向社區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)變，群眾體育也經(jīng)歷了從單位體育向社區(qū)體育的轉(zhuǎn)變，社區(qū)成為全民健身活動(dòng)開(kāi)展的基石?！?014年全民健身活動(dòng)狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，選擇就近進(jìn)行體育鍛煉的人占比最大，有近60%的人選擇距離在1000米以內(nèi)的場(chǎng)所進(jìn)行鍛煉；24%的人選擇1000～2000米以內(nèi)的場(chǎng)所進(jìn)行鍛煉。選擇距離2000米以內(nèi)的健身場(chǎng)地的群體占到了近84%。一方面，社區(qū)為全民健身提供了場(chǎng)地和便利；另一方面，社區(qū)成為居民、體育組織和基層政府進(jìn)行體育治理的重要場(chǎng)域。在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的背景下，筆者認(rèn)為，將群眾體育納入社區(qū)福利，從社區(qū)福利的整體視角對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)籌安排，促進(jìn)群眾體育的發(fā)展和整體社區(qū)福利的協(xié)同增進(jìn)，將成為群眾體育未來(lái)發(fā)展的重要趨勢(shì)。

群眾體育融入社區(qū)福利的現(xiàn)狀及問(wèn)題

新中國(guó)成立以后，為了增強(qiáng)國(guó)民體質(zhì)、摘掉“東亞病夫”的帽子，在引進(jìn)、吸收西方體育理念的基礎(chǔ)上，黨和國(guó)家大力倡導(dǎo)發(fā)展體育事業(yè)，開(kāi)展體育活動(dòng)，這一主題也被寫(xiě)進(jìn)了憲法。自1995年國(guó)務(wù)院頒布第一部《全民健身計(jì)劃綱要》以來(lái)，我國(guó)每隔五年都會(huì)有新的全民健身計(jì)劃綱要出臺(tái)，這一系列文件成為指導(dǎo)我國(guó)20世紀(jì)末和21世紀(jì)初全民健身事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。此外，“健康中國(guó)”戰(zhàn)略的提出給予群眾體育前所未有的重視程度。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)群眾體育事業(yè)取得了較大的成就。

(一)群眾體育的發(fā)展現(xiàn)狀

2008年奧運(yùn)會(huì)以后，國(guó)家大幅增加了群眾體育的財(cái)政投入，群眾體育有了較大改善。2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2020年全國(guó)共有體育場(chǎng)地371.3萬(wàn)個(gè)，體育場(chǎng)地面積31億平方米，人均體育場(chǎng)地面積2.20平方米，較2013年第六次全國(guó)體育場(chǎng)地普查數(shù)據(jù)分別增長(zhǎng)了119.6%、55.8%和50.74%，而2013年的第六次普查數(shù)據(jù)較2003年第五次全國(guó)體育場(chǎng)地普查相關(guān)數(shù)據(jù)分別增長(zhǎng)了99.3%、49.8%和41.8%。總體來(lái)看，近十年來(lái)我國(guó)群眾體育的場(chǎng)地?cái)?shù)量、場(chǎng)地面積和人均體育場(chǎng)地面積都有較大幅度的增長(zhǎng)。

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)常參與體育鍛煉的人數(shù)也有一定增長(zhǎng)。2020年，全年全國(guó)7歲及以上人口中經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)比例達(dá)37.2%，而2014年全國(guó)經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)比例為33.9%。然而，我國(guó)公共體育服務(wù)的社會(huì)參與尚處于初始階段，居委會(huì)因承擔(dān)了大量的評(píng)比、檢查和行政管理等工作而難以有效發(fā)揮其動(dòng)員和組織作用，參與者則以中老年人為主體，以被動(dòng)參與為主，自主參與率較低。

在財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入方面，自健康中國(guó)戰(zhàn)略提出以來(lái)，國(guó)家逐年加大群眾體育的經(jīng)費(fèi)投入力度，群眾體育的經(jīng)費(fèi)逐年增多。2019年，國(guó)家財(cái)政決算對(duì)群眾體育的總投入為44.74億元，較2010年的21.31億元翻了一番。此外，體育彩票公益金是國(guó)家為了彌補(bǔ)體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足、促進(jìn)體育事業(yè)發(fā)展而專門(mén)設(shè)立的用于體育、社會(huì)福利等社會(huì)公益事業(yè)的專項(xiàng)資金，也是體育經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源。體育彩票基金自創(chuàng)立以來(lái)，銷售額度快速增長(zhǎng)，2019年體彩銷售額度為2308.15億元，自創(chuàng)立以來(lái)累計(jì)銷售額度為19601.14億元。與此同時(shí)，體育彩票的公益金提取額不斷增加，為體育設(shè)施的建設(shè)和體育活動(dòng)的開(kāi)展提供了重要的物質(zhì)支持。1998年體育彩票銷售初期，我國(guó)《體育彩票公益金管理暫行辦法》規(guī)定，國(guó)家體育總局所支出的體彩公益金中用于群眾體育的比例為60%，2013年發(fā)布的《中央集中彩票公益金支持體育事業(yè)專項(xiàng)資金管理辦法》將這一比例提升至不低于70%，而用于競(jìng)技體育的比例不高于30%。如表2所示，在2011年國(guó)家體育總局體彩基金的實(shí)際支出中群眾體育占比首度超過(guò)70%，2013至2016年的比例一度接近90%，2017年后又降為70%以下。2020年由于新冠肺炎疫情肆虐和備戰(zhàn)北京冬奧會(huì)等原因，群眾體育使用金額占比較小，為11.18%。

表2 體彩公益金國(guó)家級(jí)本級(jí)支出及財(cái)政支出數(shù)據(jù) 單位：億元

數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年國(guó)家體育總局年度本級(jí)體育彩票公益金使用情況公告；《2020年中國(guó)財(cái)政年鑒》第402頁(yè)。

(二)群眾體育融入社區(qū)福利存在的問(wèn)題

雖然近年來(lái)群眾體育有了較大發(fā)展，但由于長(zhǎng)期以來(lái)重競(jìng)技體育、輕群眾體育的政策，群眾體育仍存在較多亟待解決的問(wèn)題。從社會(huì)福利的角度來(lái)看，最為顯著的問(wèn)題表現(xiàn)為公平性和福利性的欠缺。

1.福利設(shè)施供不應(yīng)求

群眾體育的福利設(shè)施供給嚴(yán)重不足，首先表現(xiàn)在社區(qū)體育設(shè)施和場(chǎng)地的短缺。社區(qū)作為人們生活居住的主要場(chǎng)所，也是大部分人首選的體育鍛煉場(chǎng)地，但實(shí)際上長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)社區(qū)體育建設(shè)嚴(yán)重滯后于城市社區(qū)體育的發(fā)展。就體育設(shè)施和場(chǎng)地的短缺來(lái)說(shuō)，雖然2005年國(guó)家體育總局和建設(shè)部、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)了《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)》的文件，對(duì)城市社區(qū)的體育用地做了規(guī)定，但實(shí)際上并未被嚴(yán)格執(zhí)行。城市社區(qū)體育活動(dòng)場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)往往淪為附屬項(xiàng)目，小區(qū)綠化中象征性地建幾個(gè)微型廣場(chǎng)，鋪幾條簡(jiǎn)易健身步道，安裝一些體育彩票基金捐贈(zèng)的體育器材，成為大部分小區(qū)的標(biāo)配。此外，我國(guó)長(zhǎng)期“重競(jìng)技體育、輕群眾體育”的思維定式，造成競(jìng)技體育設(shè)施建設(shè)過(guò)剩，而群眾體育設(shè)施建設(shè)滯后的局面。就我國(guó)城市地區(qū)公共體育設(shè)施建設(shè)的規(guī)模來(lái)說(shuō)，競(jìng)技性公共體育設(shè)施的建設(shè)用地遠(yuǎn)高于國(guó)家規(guī)定的最低建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，而群眾體育設(shè)施的建設(shè)用地則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家規(guī)定的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。公共體育場(chǎng)地短缺、集體體育活動(dòng)場(chǎng)所供給不足成為大部分社區(qū)的現(xiàn)狀，尤其在大型城市的老舊小區(qū)。以上海魯迅公園為例，魯迅公園作為虹口區(qū)周邊社區(qū)居民的晨練地，地方雖不算大，但僅園方登記的健身團(tuán)隊(duì)就約80支，多達(dá)4000多人，包括廣場(chǎng)舞、武術(shù)等多種老年健身隊(duì)伍。筆者根據(jù)現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理了健身場(chǎng)地和健身器材的數(shù)量，近五年我國(guó)健身設(shè)施總體數(shù)量逐年在增加，但人均擁有量仍然很低。以東部城市南京為例，2018年每百戶擁有的健身器材數(shù)量?jī)H11.9套，而西部省份寧夏的這一數(shù)據(jù)僅為5.5套，由此可見(jiàn)，我國(guó)群眾體育設(shè)施整體上仍比較短缺。

表3 每百戶健身器材擁有量(套)

2.福利經(jīng)費(fèi)投入不足

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)體育事業(yè)的經(jīng)費(fèi)主要靠國(guó)家財(cái)政投入。20世紀(jì)70年代末，國(guó)家把發(fā)展重點(diǎn)放在了競(jìng)技體育上，有限的人力、物力、財(cái)力主要投入到競(jìng)技體育領(lǐng)域中。1995年，《奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃綱要》出臺(tái)，2002年《2001—2010年奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃綱要》出臺(tái)。2002—2007年間用于競(jìng)技體育的費(fèi)用平均占體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的58.03%，其他體育事項(xiàng)的總經(jīng)費(fèi)占比還不到50%。而在2008年以前，群眾體育作為受眾最廣、影響最廣的體育事項(xiàng)并沒(méi)有在體育經(jīng)費(fèi)中單列出來(lái)，而是合并到了其他事業(yè)經(jīng)費(fèi)中。在“奧運(yùn)戰(zhàn)略”的指導(dǎo)下，我國(guó)的競(jìng)技體育迅猛發(fā)展，并于2008年北京奧運(yùn)會(huì)時(shí)以51枚金牌的成績(jī)位列金牌榜第一名，達(dá)到我國(guó)競(jìng)技體育的頂峰。但正是競(jìng)技體育的輝煌襯托出了群眾體育的弱勢(shì)。2008年，為了提高全民健身熱情，我國(guó)大幅增加了群眾體育投入，群眾體育也首次成為體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單列科目，即便如此，群眾體育投入也僅占體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的20.77%。自國(guó)家提出全民健身戰(zhàn)略以來(lái)，群眾體育的經(jīng)費(fèi)投入逐漸增大，從國(guó)家財(cái)政決算的總數(shù)據(jù)可以看出，近年來(lái)競(jìng)技體育的投入整體上為群眾體育投入的5倍左右，2015、2016年兩者差距有些微縮小，但2018年又重新擴(kuò)大。即使考慮到近年來(lái)體育場(chǎng)館對(duì)普通群眾開(kāi)放，整體上競(jìng)技體育的財(cái)政投入數(shù)倍于群眾體育的財(cái)政投入這一事實(shí)也客觀存在。

表4 全國(guó)體育公共財(cái)政支出中競(jìng)技體育與群眾體育之比較一覽表 單位：億元

群眾體育經(jīng)費(fèi)投入不足帶來(lái)的明顯問(wèn)題即是公共體育福利的過(guò)度市場(chǎng)化。目前，群眾體育的福利供給主要包括體育場(chǎng)地和公共體育服務(wù)兩個(gè)方面。就體育場(chǎng)地而言，當(dāng)前我國(guó)的體育場(chǎng)地主要有社區(qū)公共體育設(shè)施和體育場(chǎng)館兩種類型。雖然社區(qū)公共體育設(shè)施主要是免費(fèi)的，但這些設(shè)施以小型廣場(chǎng)、公園和健身步道為主，難以滿足多樣化的健身需求。而我國(guó)的體育場(chǎng)館主要由國(guó)家財(cái)政投資興建，一方面存在運(yùn)營(yíng)管理水平較低、資源閑置嚴(yán)重等問(wèn)題；另一方面，自國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕46號(hào))提出“以體育設(shè)施為載體，打造城市體育服務(wù)綜合體”以來(lái)，體育場(chǎng)館逐漸被改造成包括體育、休閑、文化、教育、娛樂(lè)、旅游等多功能為一體的休閑中心。隨著社會(huì)力量的引入和場(chǎng)館空間的出租，體育場(chǎng)館的項(xiàng)目逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐允召M(fèi)項(xiàng)目為主，其公益性有所削弱，制約了群眾的健身需求。

3.福利遞送服務(wù)缺失

群眾體育的公共服務(wù)主要包括國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)、體育活動(dòng)服務(wù)、體育指導(dǎo)服務(wù)、體育組織服務(wù)、體育場(chǎng)地設(shè)施服務(wù)和體育信息服務(wù)等內(nèi)容，其中，體育場(chǎng)地設(shè)施是群眾體育的硬件保障，是衡量政府提供體育公共服務(wù)能力的重要硬件指標(biāo)。目前，關(guān)于體育場(chǎng)館的服務(wù)范疇和服務(wù)內(nèi)容尚無(wú)統(tǒng)一界定，針對(duì)個(gè)人需求和個(gè)人特點(diǎn)的專項(xiàng)技術(shù)指導(dǎo)缺失，健身配套服務(wù)(如急性損傷的應(yīng)對(duì)措施、健身器材的使用等)缺乏，運(yùn)動(dòng)康復(fù)指導(dǎo)、醫(yī)務(wù)監(jiān)督和健康監(jiān)測(cè)幾乎沒(méi)有，其服務(wù)內(nèi)容單一，服務(wù)成本過(guò)高。

此外，在社區(qū)體育服務(wù)層面，社區(qū)公共體育服務(wù)供給不足，服務(wù)覆蓋對(duì)象不均，缺乏全人群綜合性健身場(chǎng)地配套，僅以滿足中老年人的健身需求為主；社區(qū)公共體育服務(wù)供給與多元化的居民運(yùn)動(dòng)健身需求不匹配，不能因需求而配置活動(dòng)、組織、場(chǎng)地設(shè)施等公共體育服務(wù)資源，服務(wù)內(nèi)容過(guò)于單一，完善的社區(qū)公共體育服務(wù)體系尚未形成，從而無(wú)法滿足不同群體的體育服務(wù)需求。社區(qū)體育俱樂(lè)部作為提供社區(qū)體育服務(wù)的重要組織，在管理形式上也更偏重于行政化管理，缺乏自主性。同時(shí)，由于薪酬體系、服務(wù)開(kāi)發(fā)、崗位落實(shí)等方面的限制，社會(huì)體育指導(dǎo)并未成為真正的“職業(yè)”，大部分社會(huì)體育指導(dǎo)員以短期性的志愿者身份在社區(qū)開(kāi)展工作，這進(jìn)一步限制了群眾體育的服務(wù)供給。

4.福利待遇差距明顯

福利待遇差距明顯表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間因發(fā)展程度不同而導(dǎo)致較大的福利水平差異。群眾體育的城鄉(xiāng)差異是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)形態(tài)之一，新中國(guó)建立之初，為了增強(qiáng)整體國(guó)力、快速提升我國(guó)的工業(yè)化水平，國(guó)家選擇了優(yōu)先發(fā)展城市、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展策略。國(guó)家壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，一方面為城市提供原材料和生活資料，另一方面為城市居民提供超出當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平的社會(huì)福利。這種城鄉(xiāng)二元政策對(duì)于群眾體育的影響首先體現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)投入上。城市體育納入政府年度財(cái)政預(yù)算，由當(dāng)?shù)卣A(yù)支；而農(nóng)村體育則實(shí)行“以縣為主”的籌資模式，在困難的情況下縣級(jí)財(cái)政很難滿足農(nóng)村地區(qū)體育發(fā)展的需求。以東部發(fā)達(dá)省份浙江為例，2005年農(nóng)村體育經(jīng)費(fèi)是7860萬(wàn)元，而省和市級(jí)體育經(jīng)費(fèi)則是2.5億元。即使近年來(lái)國(guó)家加大轉(zhuǎn)移支付力度，“十二五”期間城鄉(xiāng)體育福利經(jīng)費(fèi)仍有較大差距?！笆濉斌w育規(guī)劃的目標(biāo)是“城市社區(qū)普遍建有體育健身站(點(diǎn))，50%以上的農(nóng)村社區(qū)建有體育健身站(點(diǎn))”。這種差距到“十三五”規(guī)劃期間才有所降低。2013年，全國(guó)城鎮(zhèn)體育場(chǎng)地面積13.37億平方米，占比68.61%；農(nóng)村場(chǎng)地面積6.12億平方米，占31.39%。此外，城鄉(xiāng)體育在專業(yè)人員配置上也有較大差距。根據(jù)《社會(huì)體育指導(dǎo)員工作評(píng)估報(bào)告》，至2014年底，我國(guó)城市有1616296名登記注冊(cè)的社會(huì)體育指導(dǎo)員，占全國(guó)總數(shù)的93%；而農(nóng)村只有126065名，占7.2%。社會(huì)體育指導(dǎo)員數(shù)量與人口比重不協(xié)調(diào)。

表5 城鄉(xiāng)體育場(chǎng)地對(duì)比

我國(guó)群眾體育發(fā)展的區(qū)域差距也較大。全國(guó)體育場(chǎng)地中，東部地區(qū)的體育場(chǎng)地71.10萬(wàn)個(gè)，占43.29%；中部地區(qū)的體育場(chǎng)地40.39萬(wàn)個(gè)，占24.59%；西部地區(qū)的體育場(chǎng)地42.63萬(wàn)個(gè)，占25.96%；東北地區(qū)的體育場(chǎng)地10.12萬(wàn)個(gè)，占6.16%。此外，東部沿海經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)在人均場(chǎng)地面積、人均社會(huì)體育指導(dǎo)員數(shù)量、人均財(cái)政投入等指標(biāo)上都優(yōu)于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。比如，青島市有社會(huì)體育指導(dǎo)員2.3萬(wàn)余人，而青海整個(gè)省只有1.3萬(wàn)人、整個(gè)云南有1.6萬(wàn)人；上海市人均體育場(chǎng)地面積2.38平方米，廣西為1.42平方米；上海、北京等地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了健身設(shè)施城鄉(xiāng)全覆蓋，山東、河南覆蓋率達(dá)90%以上，而廣西、青海、西藏等地才剛開(kāi)始推行。江蘇幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建有2000平方米以上的多功能運(yùn)動(dòng)場(chǎng)和小型全民健身中心，下屬行政村都增建了室內(nèi)健身房、棋牌室、健身步道乃至健身廣場(chǎng)，相當(dāng)于完成了體育設(shè)施的升級(jí)換代；而廣西、青海等省份體育設(shè)施的初次覆蓋仍沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

此外，群眾體育的發(fā)展在不同群體之間也有所差異?！?019年度中國(guó)殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，2019年中國(guó)殘疾人參與體育鍛煉的比例僅為5.7%，其中城市中殘疾人參與體育鍛煉的比例為8.4%，農(nóng)村則為4.8%；而2018年這一數(shù)據(jù)更是僅為4.8%。殘疾人遠(yuǎn)低于正常人的體育鍛煉參與程度，一方面是由于其自身的身體條件限制；另一方面則是由于缺乏適合自身?xiàng)l件的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目和運(yùn)動(dòng)設(shè)施。

這種城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和群體之間發(fā)展水平的差異，反映出群眾體育發(fā)展過(guò)程中公平性理念的缺失或不足，從而制約了整體社區(qū)福利的均衡性發(fā)展。

優(yōu)化群眾體育融入社區(qū)福利的路徑與方法

群眾體育是增進(jìn)健康福利的重要手段，也是提升人力資本的重要措施，具有一定的正外部性；且群眾體育所涉及的場(chǎng)館、設(shè)施、服務(wù)等內(nèi)容具有公共物品的屬性，需要“通過(guò)政治制度而非市場(chǎng)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)”。因此，將群眾體育的發(fā)展視為國(guó)家責(zé)任，將群眾體育融入社區(qū)福利，提升群眾體育的福利性，既是提升國(guó)民健康水平的現(xiàn)實(shí)需要，又是當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)公共服務(wù)均等化的重要措施。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前群眾體育的發(fā)展現(xiàn)狀，可從以下幾個(gè)方面促進(jìn)群眾體育融入社區(qū)福利。

(一)增加群眾體育經(jīng)費(fèi)投入

社區(qū)體育場(chǎng)地和體育設(shè)施的公共性決定了政府的供給主體地位，但目前我國(guó)社區(qū)內(nèi)的體育場(chǎng)地多由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商自行建設(shè)。群眾體育存在的福利設(shè)施缺乏、福利供給不足、過(guò)度市場(chǎng)化等問(wèn)題，在很大程度上是由于財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足或經(jīng)費(fèi)使用不合理所導(dǎo)致。因此，解決群眾體育面臨的問(wèn)題首先要將群眾體育納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，將群眾體育場(chǎng)地和設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，同時(shí)積極發(fā)揮體彩公益金的作用，以增加群眾體育的經(jīng)費(fèi)投入。其次是可以適當(dāng)調(diào)整群眾體育和競(jìng)技體育的經(jīng)費(fèi)分配、場(chǎng)館設(shè)施分配，增加群眾體育的福利設(shè)施投放，尤其是農(nóng)村地區(qū)、老舊小區(qū)和殘疾人的福利設(shè)施投放。關(guān)于體育場(chǎng)館的利用，在發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、增加體育場(chǎng)館社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，更應(yīng)關(guān)注整體健康福利的滿足。

(二)加強(qiáng)社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)

《2014全民健身活動(dòng)狀況調(diào)查公報(bào)》體育場(chǎng)館建設(shè)需求的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，希望建設(shè)社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))健身活動(dòng)中心的人數(shù)占比達(dá)65.2%，社區(qū)成為人們健身場(chǎng)所的首選，但同時(shí)也凸顯了社區(qū)健身設(shè)施的不足?！敖】抵袊?guó)”戰(zhàn)略提出后，國(guó)家投入了大量財(cái)力在群眾體育設(shè)施的建設(shè)上，但不管是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還是與國(guó)民需求相比，群眾體育設(shè)施仍顯得相對(duì)不足。對(duì)此，首先應(yīng)做到有法必依，嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)行的《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)》等政策法規(guī)，確保能夠達(dá)到現(xiàn)行法定標(biāo)準(zhǔn)下的社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)要求。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)抓住“健康中國(guó)”戰(zhàn)略實(shí)施之機(jī)遇，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)體育中心的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提升整體社區(qū)體育設(shè)施的水平。

(三)提高社區(qū)體育服務(wù)質(zhì)量

社區(qū)作為國(guó)家治理的基層單位，是各項(xiàng)國(guó)家政策的最終執(zhí)行者，但是在群眾體育的發(fā)展方面，出現(xiàn)了市場(chǎng)失靈和志愿失靈的狀況，服務(wù)環(huán)節(jié)的不足嚴(yán)重限制了群眾體育的功能發(fā)揮。因此，改變以往社區(qū)體育服務(wù)的粗放式管理和單一式服務(wù)，成為完善群眾體育福利遞送的關(guān)鍵措施。提高社區(qū)體育服務(wù)質(zhì)量首先要實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同共治，基層政府、體育組織、社區(qū)居民和體育場(chǎng)館管理者共同參與，打破以往政府主導(dǎo)的管理模式，引進(jìn)社工機(jī)構(gòu)或第三方專業(yè)組織以盤(pán)活已有的社區(qū)資源。其次，要實(shí)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象全覆蓋，整合多樣化的群體需求，在康體融合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)不同群體需求的協(xié)同滿足。同時(shí)還需注重服務(wù)的專業(yè)性，全面依托專業(yè)資源，由專業(yè)化的體育人才和組織來(lái)提升服務(wù)質(zhì)量。第三，積極利用大數(shù)據(jù)及人工智能技術(shù)，提升社區(qū)體育服務(wù)的時(shí)效性和便捷性。社區(qū)體育的服務(wù)、人才等各項(xiàng)要素的管理都可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，同時(shí)還可以建立線上“社區(qū)體育配送”綜合平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)體育服務(wù)的精確配送，使線上的精準(zhǔn)供給和線下的多元化參與密切結(jié)合。

(四)推進(jìn)社區(qū)福利均等化

福利公平意味著不同群體獲得的體育資源和體育服務(wù)的均衡性，意味著不同群體體育權(quán)利具有同等被保障性，國(guó)家的福利責(zé)任也首先體現(xiàn)在保障弱勢(shì)群體的基本權(quán)益上。

對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，首先要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的群眾體育管理體制，破除體育支出的地方負(fù)責(zé)制模式，公共財(cái)政支出應(yīng)向農(nóng)村、落后地區(qū)傾斜，增強(qiáng)群眾體育福利供給的統(tǒng)籌性和公平性。在此過(guò)程中，將全民健身和鄉(xiāng)村振興政策相結(jié)合，并完善健康救助路徑，是增進(jìn)低收入群體健康福利、預(yù)防因病致貧和因病返貧的有效方式。對(duì)此，首先要加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民體育健身的便利程度，如健身器材的投放、健身廣場(chǎng)的普及、室內(nèi)健身場(chǎng)館的修建，從硬件設(shè)施上掃除欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民的健身障礙。其次，建立欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)體育指導(dǎo)員和志愿者的對(duì)口幫扶機(jī)制，在提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民健身意識(shí)的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)其健身方式的指導(dǎo)，從而清除貧困地區(qū)居民體育健身的思想障礙，解決方式方法上的困難。再次，因地制宜推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)體育健身的產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)健康扶貧的可持續(xù)發(fā)展。這方面可參考廣西馬山縣的攀巖特色小鎮(zhèn)、河北張家口市崇禮區(qū)的滑雪精品線路等特色體育產(chǎn)業(yè)的做法，充分利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源開(kāi)展適當(dāng)?shù)捏w育活動(dòng)、舉辦群眾體育賽事、打造特色體育旅游線路等，從而吸引社會(huì)化體育投資，在提升居民體育健身積極性的同時(shí)增加居民收入。

對(duì)于殘疾人等特殊群體來(lái)說(shuō)，首先要增加針對(duì)弱勢(shì)群體的專項(xiàng)體育投入，為殘疾人等特殊群體提供適合的健身場(chǎng)所和設(shè)施，創(chuàng)建無(wú)障礙的健身環(huán)境；加大針對(duì)殘疾人的專業(yè)指導(dǎo)員的培訓(xùn)力度，使其能根據(jù)殘疾人自身特點(diǎn)和不同體育活動(dòng)內(nèi)容進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)，保障殘疾人健身安全，從而提高殘疾人參與健身活動(dòng)的積極性和可能性；此外，殘疾人等弱勢(shì)群體參與健身活動(dòng)往往需要他人的支持，對(duì)其家庭提供用于健身活動(dòng)的專項(xiàng)資助，從而為其參與健身活動(dòng)提供物質(zhì)支持，這將是提升弱勢(shì)群體健身活動(dòng)參與率的有效措施。

①《第七次全國(guó)人口普查公報(bào)(第五號(hào))》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t202106 28_1818824.html，2021-11-05。

②鄭秉文：《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告2019—2050》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2019年，第17頁(yè)。

③世界衛(wèi)生組織：《中國(guó)老齡化與健康國(guó)家評(píng)估報(bào)告》，https://apps.who.int/iris/handle/10665/194271, 2021-8-29。

④《中國(guó)居民營(yíng)養(yǎng)與慢性病狀況報(bào)告(2020年)》，http://www.nhc.gov.cn/xcs/s3574/202012/bc4379ddf4324e7f86f05d31cc1 c4982.shtml，2021-11-05。

⑤程名望、Jin Yanhong、蓋慶恩、史清華：《農(nóng)村減貧:應(yīng)該更關(guān)注教育還是健康?——基于收入增長(zhǎng)和差距縮小雙重視角的實(shí)證》，《經(jīng)濟(jì)研究》2014年第11期。

⑥World Health Organization, Tracking Universal Health Coverage: 2017 Global Monitoring Report, 2017-12-13.

⑦國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《健康扶貧工程“三個(gè)一批”行動(dòng)計(jì)劃發(fā)布會(huì)》[EB/OL]，http://www.gov.cn/xinwen/2017-04/21/content_5188005.htm#allContent，2021-11-05。

⑧丁元竹：《中文“社區(qū)”的由來(lái)與發(fā)展及其啟示——紀(jì)念費(fèi)孝通先生誕辰110周年》，《民族研究》2020年第4期。

⑨林勝義：《從社區(qū)評(píng)鑒論臺(tái)灣社區(qū)發(fā)展未來(lái)的行動(dòng)》，《社會(huì)福利月刊》1998年第141期。

⑩賴雨陽(yáng)：《社區(qū)工作與社會(huì)福利社區(qū)化》，(臺(tái)北)洪葉文化事業(yè)有限公司，2002年，第18頁(yè)。