彭以忱　仲為國

摘 要：PPP是培育內(nèi)需市場、推進供給側(cè)改革的國家重大戰(zhàn)略舉措。然而來自政府方的風險頻發(fā)極大抑制了社會資本投資。現(xiàn)有文獻極其缺乏來自政府方的行為風險研究，尚未將政府部門和官員個體動機和利益追求作區(qū)分，忽視了官員個體具有多重動機結(jié)構(gòu)和多元目標追求。由此，基于經(jīng)典戰(zhàn)略管理高階理論，結(jié)合行為科學研究成果和我國轉(zhuǎn)型期特殊環(huán)境背景，首次提出了一個新的解釋框架。以官員個體背景特征（官員的人口統(tǒng)計變量和任職年限狀況等）為前因變量，探討其對官員的項目認知、心理及項目風險態(tài)度的影響，并從外部制度環(huán)境和內(nèi)部治理環(huán)境變量兩方面來分析官員背景特征影響PPP項目人為風險的擾動因素，深度揭示來自官員的PPP項目人為風險的產(chǎn)生機制。

關(guān)鍵詞：PPP項目;風險源;高階理論;政府風險管理

作者簡介：彭以忱，管理學博士，南京財經(jīng)大學工商管理學院講師，主要研究方向：PPP項目風險研究，技術(shù)創(chuàng)新（E-mail： pyc114@hotmail.com 江蘇 南京 210000）。仲為國，北京大學光華管理學院副教授，哲學博士，主要研究方向：戰(zhàn)略管理（北京? 100871）。

基金項目：國家自然科學基金青年基金“PPP 項目混合組織人為風險研究：基于官員背景特征視角”（71602084）。

中圖分類號：F283文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2022）03-0070-09

一 引 言

為應(yīng)對新冠疫情所帶來國際環(huán)境劇變，我國啟動“新基建”，構(gòu)建以國內(nèi)為主的“雙循環(huán)”。但是單一的政府投資根本無法滿足需求，所以“十四五”規(guī)劃中明確以PPP模式（Public-Private-Partnership，政府與民間社會資本合作）作為培育內(nèi)需體系、拓展投融資空間的戰(zhàn)略舉措。然而，PPP模式在中國幾起幾落，至今依舊風險頻出，違約、提前終止等屢見不鮮。為何政府大力倡導、鼎力支持的PPP模式中社會資本方在實踐中步履維艱？項目的風險源及發(fā)生機制是什么？發(fā)人深省。

PPP模式通常用于投資大、周期長、具有一定社會公益性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，不僅包含所有大型工程項目都存在的客觀風險，如自然災(zāi)害等，也包含項目參與者帶來的可控的人為風險（何旭東：《基于利益相關(guān)者的工程項目主體行為風險研究》，《科技管理研究》2011年第19期，第207—210頁。），如故意違約等。分析PPP項目大量失敗案例可發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)項目合作破裂并非由于不可控的外在客觀原因?qū)е?，而是來自政府方違約等人為風險因素。然而，大多數(shù)私營企業(yè)在面對政府違約等問題時因顧慮重重而放棄走法律程序（孫學工、劉國艷、杜飛輪、楊娟：《我國PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策》，《宏觀經(jīng)濟管理》2015年第2期，第28—30頁。），進而導致私營企業(yè)參與積極性降低。

通過對大量國內(nèi)外文獻梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究大多聚焦于客觀風險，僅有少量文獻中提及政府人為風險。在我國的PPP項目運作中，政府占有絕對的主導權(quán)，PPP中私營企業(yè)會面對更大的人為風險。更為重要的是，現(xiàn)有文獻尚未深入到直接產(chǎn)生人為風險的行為個體層面，而將政府與政府官員視為一個整體不加區(qū)分。事實上，政府與政府官員的利益訴求并非完全一致，作為現(xiàn)實社會中的個體，公職人員具有自身利益訴求，且動機結(jié)構(gòu)多元復雜，受個人經(jīng)歷、經(jīng)驗認知、成長環(huán)境及價值觀等多因素影響，不同背景造就了每個官員不同的個性特征，這在PPP項目中是否以及如何影響人為風險的發(fā)生值得思考。據(jù)此本文在現(xiàn)有文獻基礎(chǔ)上，運用高階理論，結(jié)合我國轉(zhuǎn)型期特殊環(huán)境背景提出一個新的解釋框架，力圖揭示官員個體背景特征對PPP項目風險產(chǎn)生的影響及其發(fā)生機制，以拓展與深化相關(guān)研究，并為降低PPP項目人為風險、提高政府風險管理水平提供新的思路和依據(jù)。

二 研究綜述

PPP項目風險研究涉及領(lǐng)域較寬，多數(shù)文獻研究風險類型、風險識別、風險評估、風險規(guī)避與風險分擔等。圍繞本文所聚焦的政府方人為風險，下面主要圍繞來自政府部門人為風險發(fā)生機制及宏觀環(huán)境影響兩個角度梳理相關(guān)研究文獻。

（一）政府部門與PPP項目風險

PPP項目風險類型與評價的相關(guān)文獻中，很多提到了來自公共部門政府方的風險是影響PPP項目穩(wěn)定性的重要因素，包括政策、信用以及管理等多個維度。國外學者將來自政府部門的風險定義為立法變更或政府不支持，如稅收政策變化、改變合同規(guī)定收費、損害項目利益等（Grimsey D，Lewis M K.Evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projects.International Journal of Project Management，2002，20（2），pp.107-118.）。國內(nèi)學者對我國部分PPP失敗案例進行梳理分析，列舉出法律變更、審批延誤、政治反對及腐敗等13項風險，其中政府部門信用風險出現(xiàn)頻率較高（亓霞、柯永建、王守清：《基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析》，《中國軟科學》2009年第5期，第107—113頁。），例如，政府部門不作為會造成項目在初始階段就產(chǎn)生延誤（Yang J，Yang C，Kao C.Evaluating schedule delay causes for private participating public construction works under the Build-Operate-Transfer model.International Journal of Project Management，2010，28（6），pp.569-579.）。由于政府部門的強勢地位，其風險更容易直接、短程作用于其它風險類型上。另外，在對部分省份的研究中發(fā)現(xiàn)，腐敗程度對PPP項目風險影響較大，因此親清型政商關(guān)系才能保證PPP項目的相對安全性（肖建華：《省域PPP項目的風險影響因素及其風險測度研究》，《當代財經(jīng)》2018年第8期，第34—43頁。）。PPP項目更需要穩(wěn)定的法律環(huán)境，控制政策風險對其有明顯的效果（劉宏、孫浩：《基于DEMATEL-ANP的PPP項目融資風險分析》，《系統(tǒng)科學學報》2018年第1期，第131—135頁。）。A6AD6A04-CE0E-4BF6-8BBB-8B1CF407BF53

從理論層面來看，過往風險研究中政府部門作為PPP項目主要參與者，通常被認為是“完全理性”并且具有一致性偏好，單純追求公共利益并與私人部門追求經(jīng)濟利益相對立?；诖?，多數(shù)文獻以委托代理理論為基礎(chǔ)討論各方博弈，以及特許合同關(guān)鍵條款的決策問題（常亮、劉鳳朝、楊春薇：《基于市場機制的流域管理PPP模式項目契約研究》，《管理評論》2017年第3期，第197—206頁。）。少數(shù)學者關(guān)注到基于“完全理性”研究的缺憾，開始轉(zhuǎn)向“有限理性”視角。這一類研究主要集中在探討PPP參與方風險態(tài)度（張惠琴、王金春、陶虹琳：《基于前景理論的PPP項目投資者決策行為研究》，《軟科學》2018年第8期，第129—133頁。）、公平關(guān)切（豐景春、楊圣濤：《基于公平偏好理論的PPP交通項目超額收益分配研究》，《軟科學》2017年第10期，第120—124，144頁。）、互惠偏好（張云華、豐景春、李明、張可、楊圣濤：《互惠性偏好視角下PPP項目社會資本的控制權(quán)分配模型》，《控制與決策》2018年第3期，第514—520頁。）等。而決策者上述“有限理性”行為會在PPP相關(guān)契約中體現(xiàn)。事實上，根據(jù)不完全契約理論的基本假設(shè)，初始契約不可能“完美”（Tirole J.Incomplete Contracts： Where do We Stand？.Econometrica，1999， 67（4） ，pp.741-781.）。尤其PPP項目時間跨度大以及目標函數(shù)差異等特征，再加上行為主體個人所處環(huán)境背景、個體特征和動機及認知等的不一致，不完全契約更易誘發(fā)各種不規(guī)范、走偏（吉富星：《不完全契約框架下PPP項目效率困境與規(guī)范創(chuàng)新研究》，《當代財經(jīng)》2018年第4期，第36—44頁。）等亂象。其中政府部門通過政策變更等影響PPP參與企業(yè)的經(jīng)營管理就是不完全契約影響下不可忽視的重要風險（王志剛、郭雪萌：《PPP項目風險識別與化解：基于不完全契約視角》，《改革》2018年第6期，第89—96頁。）。

（二）制度環(huán)境與PPP項目風險

從宏觀層面看，有學者深刻認識到PPP模式在我國的制度情境依賴性，分析了PPP模式實施的制度障礙（李永奎：《重大工程PPP模式適應(yīng)性提升路徑：基于制度理論和復雜性視角》，《南京社會科學》2017年第11期，第68—75頁。），無論是正式制度還是非正式制度環(huán)境均會產(chǎn)生顯著影響。

首先，對于正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展時期的中國，制度環(huán)境最大的變化是市場化程度在逐步提高，即政府對企業(yè)的直接干預和限制正逐步放寬。相對而言，市場化程度較低的地區(qū)，意味著會受到更多非市場因素影響，效率變低（Shin H H， Kim Y H.Agency costs and efficiency of business capital investment： evidence from quarterly capital expenditures.Journal of Corporate Finance，2002， 8（2），pp.139-158.）。反之，市場化程度高的區(qū)域環(huán)境相對寬松，企業(yè)自主控制權(quán)顯著增加。

其次，一直以來在研究我國官員個體決策行為時文化因素未引起應(yīng)有的重視。近幾年隨著量化研究的興起，定量探究文化的影響作用日益增多，涵蓋文化對于宏觀經(jīng)濟和微觀個體的影響，尤其對宏觀經(jīng)濟的影響。也有學者探究文化對于經(jīng)濟影響的作用機制，并與制度共同對經(jīng)濟產(chǎn)生影響（吳琦：《文化與經(jīng)濟——近十幾年國內(nèi)外文化經(jīng)濟學研究綜述》，《現(xiàn)代管理科學》2018年第7期，第21—23頁。）。因此，不同的區(qū)域文化是影響個體決策過程的重要外因，但目前以文化對于微觀個體的公職人員研究很少，尚未發(fā)現(xiàn)文化因素對官員決策行為影響的深入研究。

我國關(guān)系型社會特征明顯，有學者將PPP項目嵌入到非正式制度情境中進行研究。例如，有研究表明有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)在與政府部門合作的過程中，比不具政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)更有優(yōu)勢（劉志窮、任靜：《社會資本參與PPP模式的“素質(zhì)”研究——來自中國上市公司的證據(jù)》，《經(jīng)濟管理研究》2017年第6期，第38—46頁。）。擔憂地方政府往往更信任國企，普遍表現(xiàn)出對民企的偏見，造成國企對民企的“擠占效應(yīng)”（王俊豪、朱曉玲、陳海彬：《民營企業(yè)參與PPP的非正式制度壁壘分析——基于新制度經(jīng)濟學的視角》，《財經(jīng)論叢》2017年第6期，第107—113頁。）。另外，在PPP項目實施的各個環(huán)節(jié)中都可能出現(xiàn)腐敗行為直接導致項目的失敗。因此，將政治關(guān)聯(lián)和各區(qū)域腐敗程度以及相關(guān)社會因素作為PPP項目的嵌入情境進行探討十分必要。從個體層面來說官員還面臨其它環(huán)境，比如晉升機制、績效考核、社區(qū)壓力、公共輿論等在很大程度上會影響其決策及行為，這方面的研究日益豐富，但是在PPP項目風險研究中還較為少見。

（三）研究評述

大量研究表明政府部門信用風險是PPP項目人為風險的重要來源，也是導致項目失敗的主要因素之一。特別對處于轉(zhuǎn)型期的中國，由于制度不完備、政府治理能力有待提高等，政府部門違約、變更條款等人為風險已成為PPP模式推進的主要障礙之一。因此，對來自政府部門的人為風險不能只停留在識別與評價階段，更為關(guān)鍵的是對其發(fā)生的內(nèi)在機制與外在環(huán)境作用、表現(xiàn)方式以及對其它利益相關(guān)者的危害都應(yīng)進行更深入的研究?，F(xiàn)有研究尚存在如下不足：

首先，現(xiàn)有研究對來自政府部門的人為風險研究中，未將政府部門與官員個體作區(qū)分，基本假定兩者所追求的目標和利益是完全一致的。然而，現(xiàn)實中的官員由于各種因素的存在以及個體有限理性的影響，無論是從動機還是行為上都難以做到僅追求公共利益最大化，有著追求自身利益的動力（李金龍、丁欣：《PPP項目存在的腐敗風險及其防范初探》，《當代經(jīng)濟管理》，2018年第4期，第52—59頁。），兼有社會利益、個人晉升和個人經(jīng)濟利益等多重動機，因而存在為了某種原因違約的可能，比如為了提高社會聲譽、追求形象工程（鄭子龍：《政府治理與PPP項目投資：來自發(fā)展中國家面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗分析》，《世界經(jīng)濟研究》2017年第5期，第62—77，136頁。）和其它非經(jīng)濟目標（比如分配公平等）（王紅領(lǐng)：《委托人“政府化”與“非政府化”對企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的影響》，《經(jīng)濟研究》2000年第7期，第56—62頁。）。A6AD6A04-CE0E-4BF6-8BBB-8B1CF407BF53

其次，現(xiàn)有文獻多基于理性人假定，將政府或政府官員視為具有“完全理性”決策能力的決策者，忽略了他們作為個體是嵌入在廣泛社會關(guān)系里的“社會人”（Granovetter M.Economic action and social structure： the problem of embeddedness.American journal of sociology，1985，91（3），pp.481-510.），他們在決策時受其心理特征、情感狀態(tài)以及價值觀和認知的影響，在面對通常投資規(guī)模大、工期長、工程復雜、充滿不確定性的PPP項目時，也不具備基于“完全理性”決策所要求的信息完備和決策能力，“系統(tǒng)性”偏差在所難免。

因此，政府部門與官員個體是否應(yīng)該進行區(qū)分？哪些因素會影響官員的認知和風險態(tài)度？在轉(zhuǎn)型期制度不完備、非正式制度作用頗大的復雜環(huán)境中，個體因素如何影響PPP項目的風險？這些問題值得進一步深思與挖掘。

三 PPP項目風險研究的新框架

綜上，相關(guān)研究理應(yīng)深入到個體層面。依據(jù)Robbins建立的基于主觀心理的個體行為決策模型“個體特征—認知、動機—決策”（Robbins S P，Judge T.Essentials of organizational behavior/-13th.Pearson Hall， 2005， pp.109-163.），我們認為個體經(jīng)歷與背景特征等因素，會對PPP項目理解與認知產(chǎn)生差異。另一方面如前所述現(xiàn)實中的官員個體并不是完全追求公共利益最大化的。作為社會公眾的代理人，官員面臨特殊競爭環(huán)境和復雜的多方利益主體關(guān)系，有追求公共利益、政績、社會影響、政治抱負、個人晉升和尋租等多重動機結(jié)構(gòu)，這些因素錯綜復雜，共同決定了其決策，需要運用多種研究方法去探析源自他們的人為風險。

本文借鑒企業(yè)戰(zhàn)略管理中對微觀個體層面的研究思路，運用管理學經(jīng)典理論——高階理論探討官員人為風險產(chǎn)生的內(nèi)在機制，建構(gòu)一個新的解釋框架深化研究，期望對推進相關(guān)領(lǐng)域研究提供一個新的思路與方法。高階理論是有限理性理論發(fā)展的重要成果，該理論認為，高管的經(jīng)驗、價值觀和人格特質(zhì)等會影響他們對環(huán)境的解讀，進而影響他們對不同的戰(zhàn)略選擇。具體而言，高階理論包含：第一，高管的行為是基于其個人對于戰(zhàn)略環(huán)境的個性化解讀;第二，對外部環(huán)境的個性化認知建構(gòu)源于高管的經(jīng)驗、價值觀和人格特質(zhì)等綜合影響的結(jié)果;第三，可以用高管個人的人口統(tǒng)計學特征，包括過去的經(jīng)歷背景等來表征其認知基礎(chǔ)、價值觀等，作為對高管認知、價值觀等有效的替代性測量方式（Hambrick D C，Mason P A.Upper Echelons： The Organization as a Reflection of Its Top Managers.Social Science Electronic Publishing，1984，9（2），pp.193-206.）。運用高階理論，學術(shù)界以高管決策為切入點，通過高管的個體特征以及所引發(fā)的心理動機的變化，研究對高管決策及行為的影響，包括個性化環(huán)境認知的形成、風險態(tài)度與偏好、價值評估等，主要研究可以總結(jié)為以下三方面：（1）管理者的背景特征與公司的治理和經(jīng)營績效的關(guān)系;（2）管理者的過度自信與公司的治理與經(jīng)營績效的關(guān)系;（3）管理者的異質(zhì)性與公司的治理與經(jīng)營績效的關(guān)系。其中不乏高管風險決策相關(guān)研究，研究發(fā)現(xiàn)高管的背景特征會對其風險認知與風險行為產(chǎn)生顯著影響。與此同時，對管理者的背景特征和種類細分與替代性測量方式的研究也不斷豐富。

基于高階理論以及該理論在行為決策領(lǐng)域里的豐富研究成果，結(jié)合中國特殊環(huán)境背景，如政企關(guān)聯(lián)、政治錦標賽、公眾壓力、區(qū)域文化及市場化進程等，為探討PPP項目中官員可能給私營企業(yè)造成的人為風險，本文提出的研究框架如圖1。

（一）官員個體背景特征對PPP項目企業(yè)風險的影響

如前所述，以往關(guān)于PPP項目的研究并未深入到個體層面，或僅將官員的利益訴求置于政府考核的體系中，嚴重忽略了他們同時作為“經(jīng)濟人”和“社會人”的雙重性：不僅追求政績，他們同時也有個人抱負、理想與價值、社會利益和社會效益的追求。正因為同時追求具有矛盾沖突的目標，易導致決策者產(chǎn)生主體決策的矛盾性（Plambeck N，Weber K.When the glass is half full and half empty： CEOs ambivalent interpretations of strategic issues.Strategic Management Journal，2010，31（7） ， pp.689-710.）。這種矛盾性會使其在決策過程中產(chǎn)生負面情感（Has R G，Katz I，Rizzo N，et al.When racial ambivalence evokes negative affect，using a disguised measure of mood.Personality and Social Psychology Bulletin，1992，18（6），pp.786-797.），進而使他們在決策把控上失去平衡（Harrist S.A Phenomenological Investigation of the Experience of Ambivalence.Journal of Phenomenological Psychology，2006，37（1），pp.85-114.），信心降低（Jonas K，Broemer P，Diehl M.Attitudinal ambivalence.European review of social psychology，2000，11（1），pp.35 -74.），提高不確定性感知，影響他們對決策所帶來后果的認知，從而易產(chǎn)生片面、偏激的非正常決策行為。因此，當PPP項目中主要決策官員處于高決策矛盾性時，將增加其在項目合作中的人為風險，導致私營企業(yè)損失，例如，項目中的私營企業(yè)可能會被施加更嚴格的控制，要求企業(yè)提供更多證明以確保可靠性，也有可能在合同中增加更多的例外條款。項目實施過程監(jiān)控更嚴，可能會導致項目延期投產(chǎn)或政府提前收回項目，以確保項目對該地區(qū)社會利益不造成破壞。這里需要明確的是，本文僅以決策矛盾性作為解釋機制，用于解釋主效應(yīng)，而并非作為變量提出。依據(jù)高階理論，高層管理者決策都是建立在對組織內(nèi)外環(huán)境信息個性化解讀的基礎(chǔ)上，而高管個人的成長經(jīng)歷（包括生活、教育、工作等）、心理特征、風險態(tài)度等是影響他對信息篩選和加工處理的重要因素。結(jié)合現(xiàn)有研究成果（顧元媛、沈坤榮：《地方官員創(chuàng)新精神與地區(qū)創(chuàng)新——基于長三角珠三角地級市的經(jīng)驗證據(jù)》，《金融研究》2012年第11期，第89—102頁。），本文認為PPP項目中的官員個人背景特征會對PPP項目的認知、決策和行為產(chǎn)生影響，具體而言，他的年齡、任期、性別、籍貫、教育背景、健康狀況、婚姻狀況、收入水平和異質(zhì)性等作為個體背景特征的替代變量可預測其決策矛盾性，進而對PPP項目人為風險的發(fā)生產(chǎn)生影響。A6AD6A04-CE0E-4BF6-8BBB-8B1CF407BF53

首先，相關(guān)研究表明，年齡和任期對官員的認知與行為決策都有較大影響。在中國，年齡對升遷的影響較大，不僅存在所謂“59”歲現(xiàn)象，事實上各層級官員都有不同的晉升年齡限制。現(xiàn)有研究表明，通常管理者年齡越大，越趨于保守（Vroom V H，Pahl B.Relationship between age and risk taking among managers.Journal of Applied Psychology，1971，55（5），pp.399-405.），更關(guān)注職業(yè)安全，特別是如果因為年齡限制而無法晉升時，就會改變其激勵水平（張軍、高遠：《官員任期，異地交流與經(jīng)濟增長——來自省級經(jīng)驗的證據(jù)》，《經(jīng)濟研究》2007年第11期，第91—103頁。），對風險性大的PPP項目會采取更為謹慎的態(tài)度。反之我們也可以推測越是有升遷可能的官員，越想多出和快出“政績”，越容易接受風險大但有較大收益和社會顯示度的PPP項目。但同時其風險偏好也受在某一崗位任期時間長短的影響，在其當期職位任期較短尚有上升可能的官員越可能愿意從事具有一定風險但也有較大收益的PPP項目。事實上，中國特殊的官員任命慣例和不同崗位平均任期年限，導致年齡與任期可能綜合發(fā)生作用，存在著年齡與任期匹配的狀態(tài)，比如在某一崗位任期的長短與年齡大小存在不同的組合狀況：年齡大—任期短、年齡大—任期長、年齡小—任期短、年齡小—任期長，處在不同階段官員會對PPP項目的風險評估、收益認知、運營管理等或者更為嚴格或者較為寬松，因而從合作方私營企業(yè)的角度，會帶來不同程度的項目運營不確定性和人為風險。

其次，政府官員的籍貫也是影響他在相關(guān)區(qū)域行為決策的重要因素。在中國無論何種職業(yè)人群，由于受傳統(tǒng)文化影響均具有較強的“家鄉(xiāng)”情結(jié)，如果PPP項目落在家鄉(xiāng)，又由于這類項目往往對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境影響巨大，官員獨特的“家鄉(xiāng)”情感會影響其理性判斷和決策。相關(guān)研究有類似發(fā)現(xiàn)，有研究指出中央官員通過提高其籍貫來源地的投資率，顯著促進了其籍貫來源省區(qū)的經(jīng)濟增長，這種作用對經(jīng)濟增長速度較慢地區(qū)的影響更為明顯（張平、趙國昌、羅知：《中央官員來源與地方經(jīng)濟增長》，《經(jīng)濟學（季刊）》2012年第2期，第613—634頁。）。正如費孝通在《中國紳士》一書中描寫的那樣，中國文化中為官一任造福一方，特別是要“造福家鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)觀念印記頗深，中國傳統(tǒng)的士大夫進入政府做官的同時，會作為其家鄉(xiāng)的代表而發(fā)揮作用?？梢灶A測政府官員的籍貫如果是來源于項目所在地，其“家鄉(xiāng)”意識與情結(jié)很可能使他具有更強的社會責任意識，更關(guān)注項目所帶來的方方面面的影響，如他既可能關(guān)注PPP項目的經(jīng)濟效益，也關(guān)注項目可能帶來的社會福利、環(huán)境效益與轄區(qū)民意等影響。而多維度的考量會增加其決策的矛盾性，項目中的私營企業(yè)就會面臨更大的不確定性與風險。因此官員的籍貫是否來源于項目所在地，對其決策的矛盾性也有重要影響。

最后，還應(yīng)考慮官員的教育背景與水平。依據(jù)高階理論，官員教育背景會使其對PPP項目環(huán)境產(chǎn)生個性化解讀，對PPP項目本身產(chǎn)生差異化認知。PPP項目往往具有投資大、周期長的特點，項目所需技術(shù)、所處環(huán)境和市場需求都具有較大的不確定性，每個項目都涉及多種知識領(lǐng)域。例如，許多大型基礎(chǔ)設(shè)施項目對周邊的自然環(huán)境會產(chǎn)生極大的影響，項目的資金與財務(wù)也容易發(fā)生意想不到的情況，其中部分項目屬于帶有公益性的環(huán)境治理項目，因而當官員所學專業(yè)與項目相關(guān)或接近時，出于他的專業(yè)認知會要求收集獲取更多項目的相關(guān)信息，能夠考慮到更多項目正面與負面的影響因素，從而易產(chǎn)生猶豫與顧慮。這將增加其決策矛盾性，使其對項目施加更為嚴格的影響，對合作方私營企業(yè)有更高的要求，導致合作方私營運作風險的增加。

近年來，高階理論的應(yīng)用不斷拓展，越來越多的心理特質(zhì)被納入高階理論的研究框架中，比如研究管理者的過度自信、自戀與自大、團隊異質(zhì)性等對決策者的行為影響，也有學者開始關(guān)注決策者家庭背景、婚姻狀況與家庭結(jié)構(gòu)甚至兄弟姐妹中的排序等因素對決策者的風險認知、價值評估等的影響，這些成果對PPP項目中政府人為風險的研究有啟發(fā)。因此，為將對PPP風險研究深入到?jīng)Q策者個體層面，本文認為可通過官員背景特征解釋其決策行為。將“主體決策矛盾性”這一行為決策理論和社會心理學領(lǐng)域的概念引入到項目中政府和企業(yè)之間的互動研究，并且利用政府核心官員（往往是當?shù)攸h政一把手）可觀測的背景特征來預測其可能的主體決策矛盾性，從而建立起其背景特征與項目風險性之間的關(guān)系，探究其對合作中的私營企業(yè)造成的風險損失。根據(jù)上述內(nèi)容可總結(jié)為如下值得探討的實證研究命題：

——PPP項目中政府核心官員背景特征影響項目的人為風險。

（二）官員背景特征影響PPP項目人為風險的擾動因素

以往關(guān)于PPP項目的研究大多只局限于“公共部門—私人部門”這一雙邊關(guān)系。然而，PPP項目利益相關(guān)者含義寬泛，尤其開展基礎(chǔ)設(shè)施項目必然涉及轄區(qū)公眾，使得政府核心官員、私營企業(yè)與公眾之間的利益相互關(guān)聯(lián)。所以，可從社會嵌入的視角深入研究政府核心官員、私營企業(yè)和公眾之間的聯(lián)系對官員背景特征與PPP項目人為風險關(guān)系的影響，也就是外部與內(nèi)部環(huán)境因素如何通過改變或影響政府核心官員主體決策矛盾性的水平，從而改變其背景特征與項目風險性之間的關(guān)系。本文提出的框架聚焦于外部環(huán)境與內(nèi)部治理兩類可能的擾動因素，其中外部因素包括制度環(huán)境、公眾輿論壓力，內(nèi)部因素則側(cè)重于項目組織內(nèi)部治理因素。

首先，在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中我國制度環(huán)境具有一定的特殊性，近年來高階理論在應(yīng)用發(fā)展中也更多地考慮制度情境，并在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域取得了豐富成果。本文認為應(yīng)將主要用于組織內(nèi)部決策解釋的高階理論與組織外部制度環(huán)境相結(jié)合，從更為廣闊的視角探討制度環(huán)境對官員背景特征與PPP項目風險關(guān)系的影響。如前所述，高階理論的解釋機制在于高管的個人背景會導致其對環(huán)境的個性化解讀，其中包含著對制度環(huán)境的不同理解以及制度環(huán)境對每個官員影響的差異，從而影響著官員在PPP項目中認知、態(tài)度和決策矛盾性。制度環(huán)境中以規(guī)則為基礎(chǔ)和以關(guān)系為基礎(chǔ)的制度規(guī)則并存，主要包括政策法規(guī)、文化傳統(tǒng)，以及政治錦標賽效應(yīng)，并因各區(qū)域制度發(fā)展的不平衡性呈現(xiàn)出影響強度不一。我們認為這些因素將會影響政府官員的認知模式、決策矛盾性、以及對風險的態(tài)度。例如，大量研究成果發(fā)現(xiàn)，由于轄區(qū)經(jīng)濟增長績效與政治晉升的正相關(guān)關(guān)系（王賢彬、張莉、徐現(xiàn)祥：《轄區(qū)經(jīng)濟增長績效與省長省委書記晉升》，《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第1期，第110—122頁。），各個地方政府的GDP競爭已成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重要推動力。同樣，由于PPP項目本身對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和社會效益都可能影響巨大，在晉升壓力驅(qū)使下，政府官員會對之產(chǎn)生復雜的認知與風險態(tài)度，提高主體決策矛盾性，并隨著職場競爭的激烈程度，感知到不同程度的壓力，從而影響其決策行為。所以政治錦標賽可能產(chǎn)生擾動作用，直接影響官員背景特征與PPP項目人為風險關(guān)系強度的變化。A6AD6A04-CE0E-4BF6-8BBB-8B1CF407BF53

其次，作為大型、復雜、周期長的工程項目，未來不確定性強，會受到多種環(huán)境因素的更大影響，因此PPP項目所處的社會環(huán)境也是對官員風險態(tài)度影響的調(diào)節(jié)變量。例如，公眾輿論壓力是基于社會合法性的一類擾動因素。當前大型基礎(chǔ)設(shè)施項目處于日益開放的公眾輿論中，如何平衡項目的經(jīng)濟效益與社會效益，眼前利益與長遠利益，局部利益與整體利益，會受到社會強烈關(guān)注。有研究發(fā)現(xiàn)人口年齡分布、居民教育水平、城市化進程的推進等因素，作為對公眾環(huán)境偏好的代理變量，能夠反映公眾偏好的表達，會對地方政府環(huán)境管制產(chǎn)生影響（楊瑞龍、章泉、周業(yè)安：《財政分權(quán)、公眾偏好和環(huán)境污染：——來自中國省級面板數(shù)據(jù)的證據(jù)》，《中國人民大學經(jīng)濟學院經(jīng)濟所宏觀經(jīng)濟報告》，2007年。）。公眾輿論壓力將使得核心政府官員的決策矛盾性增強。項目的公眾輿論壓力越大，迫使核心政府官員越要關(guān)注轄區(qū)民意，并將此類民意納入到其決策考慮之中。因此，官員一方面追求經(jīng)濟效益與項目本身可帶來的各種利益訴求，另一方面面臨轄區(qū)民意壓力，綜合這兩方面影響，可以認為公眾輿論壓力提高了核心政府官員決策的矛盾性，從而可能加強了政府官員背景特征與企業(yè)項目風險性的關(guān)系。

最后，PPP項目組織內(nèi)部治理環(huán)境也是可能的擾動因素。PPP項目參與方不僅包括政府和企業(yè)，還包含大量第三方機構(gòu)，PPP項目由各方共同成立的項目公司進行建設(shè)、運行和管理。這樣的項目公司具有典型混合組織特征，各方均代表不同的利益追求。因此，PPP項目合作在事前就需要明確項目所獲得的利益的分配機制。然而在實踐中，混合組織總體上更重視決策機制，尤其是在政府主導的混合組織中更是如此，政府或其代理機構(gòu)總是更加重視貫徹執(zhí)行政府的意圖，而他們在治理結(jié)構(gòu)中又占有相對有利的控制地位，因此很容易使這種意圖變?yōu)榻M織的決策（王朝全、李仁方：《混合組織的研究進展》，《預測》2006年第2期，第37—43頁。），從而造成私營企業(yè)需要承擔更多的風險。由此，本文認為可以運用混合組織治理理論討論治理變量對主效應(yīng)的擾動效應(yīng)，為降低PPP項目中由政府官員引致的PPP項目人為風險提供理論依據(jù)。PPP項目的組織治理變量可分為三類：規(guī)制型治理、關(guān)系型治理、監(jiān)督型治理。

在PPP項目中主要以各方訂立的合同約束各自行動稱之為規(guī)制型治理，或契約治理。在這種治理模式中合同設(shè)計的關(guān)鍵是確定剛性與柔性的均衡點（Trade-off），使得適應(yīng)成本與再談判成本之和達到最?。ˋthias L， Saussier S.A Rigid or Flexible Public-Private Partnership？ Theory and Application to Toll Road Concessions.Revue Economique， 2007，58 （3），pp.565-576.）。基于不完全契約理論，由于PPP項目復雜度高、周期長，在操作層面上規(guī)制型治理模式實施難度較大。

關(guān)系治理是跨組織合作的交易雙方基于關(guān)系規(guī)范（互信、承諾合作等）發(fā)展而來的，它處于市場治理與層級治理之間，以關(guān)系規(guī)范指導、控制與協(xié)調(diào)雙方合作及交易，學界通常認為關(guān)系治理是一種非常有效的跨組織治理方式（Claro D P， Hagelaar G， Omta O.The Determinants of Relational Governance and Performance： How to Manage Business Relationships？. Industrial Marketing Management，2003， 32（8），pp.703-716.）（莊貴軍、李珂、崔曉明：《關(guān)系營銷導向與跨組織人際關(guān)系對企業(yè)關(guān)系型渠道治理的影響》，《管理世界》2008年第7期，第77—90，187—188頁。）。以往的研究表明，企業(yè)的政治聯(lián)系有助于企業(yè)獲取關(guān)鍵性外部資源和制度支持（Rindfleisch A，Moorman C.The acquisition and utilization of information in new product alliances： A strength-of-ties perspective.Journal of marketing，2001，65（2），pp.1-18.），處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的中國，關(guān)系型社會特征較明顯，相較于正式制度，非正式制度安排起更強有力作用（Tsui A S， Schoonhoven C B， Meyer M W， et al.Organization and management in the midst of societal transformation： the Peoples Republic of China.Organization Science，2004，15（2），pp.133—144.），政治聯(lián)系的資源獲取效應(yīng)更為顯著。PPP項目是典型的政企合作，可以合理地推測，私營企業(yè)高管與政府官員的關(guān)系會直接且強烈影響官員對PPP項目的認知與態(tài)度，進而影響其決策行為，從而強化官員背景特征對PPP項目人為風險的影響。

監(jiān)督型治理是通過對交易過程和結(jié)果的監(jiān)督，實現(xiàn)治理的關(guān)鍵是監(jiān)督與督促各方按照合約規(guī)定執(zhí)行合同條款（周俊、薛求知：《交易專用性投資效應(yīng)及控制機制研究評介》，《外國經(jīng)濟與管理》2009年第9期，第18—28頁。）。具體到PPP項目可以建立第三方監(jiān)督機構(gòu)，或者是政府和企業(yè)間相互監(jiān)督機制，實現(xiàn)對人為風險的規(guī)避（王立磊：《營銷渠道中機會主義行為治理機制研究綜述》，《商業(yè)經(jīng)濟研究》2015年第2期，第63—65頁。），其中第三方包括獨立委員會、行業(yè)協(xié)會、社會公眾、或上一層級政府等。第三方監(jiān)督機構(gòu)可以通過為PPP項目的各參與方建立誠信信息檔案，作為爭端協(xié)調(diào)人或裁決者，抑或?qū)Ξa(chǎn)生人為風險的一方予以可能的懲罰，從而可以影響或抑制PPP項目中官員背景特征與人為風險的關(guān)系。

上述內(nèi)容可概括為三個實證研究命題：A6AD6A04-CE0E-4BF6-8BBB-8B1CF407BF53

——制度環(huán)境影響政府核心官員背景特征與項目人為風險的關(guān)系;

——公眾輿論壓力影響政府核心官員背景特征與項目人為風險的關(guān)系;

——內(nèi)部治理環(huán)境影響政府核心官員背景特征與項目人為風險的關(guān)系。

四 結(jié) 語

PPP模式不僅可以為“新基建”、擴大內(nèi)需、加快內(nèi)循環(huán)提供新的投融資渠道，也是我國實現(xiàn)供給側(cè)改革的重要路徑。PPP模式運營主體就是一個包含社會公益的多元目標追求的混合型組織，國際經(jīng)驗表明，這類混合型組織在現(xiàn)代社會公共治理中是不可或缺的新生力量，但同時也對管理水平有著更高的要求。因此，PPP項目的運營管理需要提升政府管理能力，而PPP項目的風險管理是其中最為重要的一環(huán)。研究如何降低PPP項目人為風險、推進項目穩(wěn)健發(fā)展，對于提高政府公共治理能力有著重大現(xiàn)實意義與深遠歷史意義。

如何將PPP模式融入我國制度情境，降低其參與人行為風險逐漸被學者們和社會各界關(guān)注。本文運用高階理論，結(jié)合制度環(huán)境，從政府核心官員背景特征視角，探討PPP項目人為風險的產(chǎn)生機制，給出了新的理論視角與研究框架?；诟唠A理論對組織中高層決策行為研究的豐富成果，本文認為參與PPP項目的政府核心官員背景特征對其認知、心理及風險態(tài)度有著顯著影響，從而可能導致其在與企業(yè)合作過程中增加項目人為風險。結(jié)合PPP項目所處的外部環(huán)境因素，將官員與企業(yè)互動置于我國轉(zhuǎn)型社會情境中，從社會嵌入的視角，揭示制度環(huán)境、公眾輿論及項目公司組織內(nèi)部治理環(huán)境對政企互動的影響，能夠更深入理解項目人為風險發(fā)生的過程機制。

本文提出一個具有較強創(chuàng)新性的理論框架，其意義在于深入到個體背景特征探究其對PPP項目認知、情感、態(tài)度的影響與變化從而引發(fā)PPP項目人為風險，以及這些個體內(nèi)在因素在外界環(huán)境因素擾動下的人為風險發(fā)生機制。官員個體背景特征引發(fā)的人為風險不僅發(fā)生在PPP項目中，也可能在其它領(lǐng)域的公務(wù)活動時產(chǎn)生。因此，本文所提供的認知與預測官員行為風險發(fā)生的新途徑具有一定的推廣應(yīng)用價值。而且，在官員背景特征方面，除本文所提到的人口統(tǒng)計變量外，可進一步挖掘其它可能對官員心理動機和行為決策產(chǎn)生影響的個體特征變量，以更深入理解我國情境下官員的決策與行為，從而為提高政府風險管控水平和公共治理能力提供新的思路與支撐。

Officials Background Characteristics and PPP Project Risk：

a New Research Framework Based on Upper-Echelon Theory

PENG Yi-chen， ZHONG Wei-guo

Abstract： PPP is a major national strategic measure to cultivate the domestic demand market and promote supply-side reform. However， frequent risks from government have greatly inhibited the social capital investment. The existing literature is extremely lack of behavioral risk research from the government. It has not distinguished government departments and individual motivation and interest pursuit of officials， ignoring the multiple motivation structure and multiple goal pursuit of individual officials. Therefore， based on the upper-echelon theory of classical strategic management， this article puts forward a new interpretation framework combined with the research results of behavioral science and the special environmental background of Chinas transition period. Taking the individual background characteristics of officials as the independent variables， this article discusses the influence of the variables on project cognition， psychology and project risk attitudes of officials and analyzes the disturbing factors of officials background characteristics affecting the man-made risks of PPP projects from two aspects of external institution and internal governance， so as to deeply reveal the mechanism of man-made risks of PPP project from officials.

Keywords： PPP project; risk sources; upper-echelon theory;government risk management

【責任編輯：吳應(yīng)望】

收稿日期：2021-01-24A6AD6A04-CE0E-4BF6-8BBB-8B1CF407BF53