韓萬渠 邱銅銅

一、問題的提出

黨的十九大報告指出：增進民生福祉是發(fā)展的根本目的，必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義。民生問題是中國共產(chǎn)黨贏得民心的起點，也是持續(xù)不斷滿足人民對美好生活向往的著力點。中國古代的民本政治思想包含著治理者對民生議題的樸素重視。1諸鳳娟：《古代民本思想的當代價值探析》，載于《北京大學學報(哲學社會科學版)》2012年第1期。孫中山先生倡導的“三民主義”將民生作為其政治主張的重要組成部分。2朱映紅：《新世紀以來孫中山三民主義研究的新進展》，載于《史學月刊》2017年第5期。這些主張和實踐源自中國政治社會的本土情境并帶有歷史脈絡可以找尋。也有研究對民生問題的理解以西方民主理論為基點，提出諸如績效合法性的概念考察威權國家的存續(xù)性。3馬得勇、王正緒：《民主、公正還是績效？——中國地方政府合法性及其來源分析》，載于《經(jīng)濟社會體制比較》2012年第3期。這些研究難免陷入西方民主理論的桎梏，缺少對民生政治實際運行的客觀考察，但由此延伸出的比較政治學研究具有一定的理論價值。有關民生政治與福利政治的中西比較研究提出：二者均屬于獲取合法性資源的有效手段，但中國應循序漸進推進民生建設，以防重蹈西方國家“全民福利陷阱”的覆轍。4張博：《民生政治VS福利政治：中西方的比較及啟示》，載于《東北師大學報(哲學社會科學版)》2015年第2期。由此可見，各國對于民生政治與社會秩序關系的認識是有共識的。重視民生則與民休養(yǎng)生息，結果是民富國強；輕視民生則民不聊生，結果是社會動亂。1鄭功成：《國家發(fā)展的核心使命：保障和改善民生》，載于《行政管理改革》2011年第8期。民生問題如果處理得不好，政治合法性就會被質(zhì)疑，社會公正秩序就會被打破，國家整合就會面臨挑戰(zhàn)。2曹愛軍：《現(xiàn)代化進程中民生發(fā)展的政治邏輯》，載于《社會科學戰(zhàn)線》2018年第1期。李軍鵬梳理了建黨百年民生建設的歷程、經(jīng)驗和成就，強調(diào)中國民生建設始終堅持以人民為中心的理念，走出了一條中國特色民生建設道路。3李軍鵬：《建黨百年民生建設的歷程、成就與經(jīng)驗》，載于《學習與實踐》2021年第6期。高和榮梳理了中國民生建設從區(qū)隔型、補缺型、維穩(wěn)型到制度型的邏輯演進過程，提出民生國家的概念，強調(diào)國家出場推動民生建設的重要性。4高和榮：《民生國家的出場：中國保障和改善民生的實踐與邏輯》，載于《江海學刊》2019年第3期。劉鐳的研究將人民獲得感視為新時代民生政治實踐的衡量尺度。5劉鐳：《論新時代中國民生政治實踐——以共建共治共享為視角》，載于《社會主義研究》2019年第6期。也有研究從經(jīng)濟水平之于提升民生幸福感的角度提出幸福契約論，認為由經(jīng)濟感知所帶來的民生幸福感會顯著影響中國公民的政治支持。6李梅、彭國勝：《民生幸福感如何影響中國公民的政治支持?——基于第七波世界價值觀調(diào)查數(shù)據(jù)的實證研究》，載于《貴州師范大學學報(社會科學版)》2021年第4期。

這些研究大多以中央政府為研究單元，聚焦于宏觀層面議題設置的政治價值，將民生政治、民生政策視為中國共產(chǎn)黨提升執(zhí)政合法性、維護社會穩(wěn)定的關鍵舉措。7陳浩天：《民生政治：國家治理體系建構的合法性向度與發(fā)展理路》，載于《行政論壇》2016年第6期。但對于民生政治何以轉(zhuǎn)化為民生實績?nèi)鄙傧到y(tǒng)考察。民生政治轉(zhuǎn)化為民生實績有賴于民生政策的逐級落實。對此的研究循著政策執(zhí)行的理路展開，具體考察地方政府特定民生項目運作過程與邏輯。比如有關文化惠民工程的考察發(fā)現(xiàn)民生項目運行過程中存在國家主導邏輯與地方自主邏輯、官僚政績至上邏輯與公民需求導向邏輯之間的矛盾。8陳水生：《項目制的執(zhí)行過程與運作邏輯——對文化惠民工程的政策學考察》，載于《公共行政評論》2014年第3期。呂芳、檀陽的研究通過對“民生微實事”項目的考察，提出制造聯(lián)結的概念用以闡釋國家民生建設資源下沉至基層社區(qū)過程中的雙重組織化和公共資源配置。9呂芳、檀陽：《制造聯(lián)結：基層的雙重組織化與公共資源配置——以S市“民生微實事”項目為例》，載于《中國行政管理》2021年第5期。上述研究以壓力型體制、晉升錦標賽模型和政府間共謀作為理路，聚焦特定民生政策短期執(zhí)行過程、執(zhí)行效果的評估，展現(xiàn)出民生項目逐級落實過程中的多重邏輯，但并未揭示出民生項目這類長時段政策執(zhí)行中的層級互動及其運作邏輯。

同時，民生政策與政治、經(jīng)濟領域的政策又有所不同，政治領域政策執(zhí)行帶有較強的中央權威統(tǒng)一的特征，更多地提高至政治站位的高度突出其政治穩(wěn)定價值；10王俊拴：《當代中國政治體系權威性建構的基本特色》，載于《政治學研究》2002年第2期。經(jīng)濟領域政策執(zhí)行則表現(xiàn)出典型的中央統(tǒng)一的權威性與地方自主的靈活性之間的平衡。11韓福國：《“權威-分層-分權”結構何以可能？——基于中國地方政府治理創(chuàng)新40余年發(fā)展進程的思考》，載于《河南社會科學》2020年第7期。民生政策既是一個關涉政治穩(wěn)定的潛在風險點，帶有政治領域政策的特征，又需要各級政府持續(xù)投入，卻難以簡單地通過投入產(chǎn)出衡量其經(jīng)濟績效。民生政策的議程設置及逐級落實處于中國超大國家層級治理體系的上下、左右互動之中。對此的研究有助于從結構—過程維度揭示民生政治運行的制度體系及民生政策轉(zhuǎn)化為績效合法性的運行機制。因此，各級政府在推進政策落實的過程中，政府間關系非常微妙。這一微妙的復雜性在政策議程設置和政策創(chuàng)新擴散的文獻中較多出現(xiàn)。自分權制改革后，外在制度空間在賦予了地方基于自主性增強的政績追求動力外，也激化了基于府際競爭增強的績效落差壓力。12黃六招、顧麗梅、尚虎平：《地方公共服務創(chuàng)新是如何生成的？——以“惠企一碼通”項目為例》，載于《公共行政評論》2019年第2期。比如地方政府在設定自己的目標和民生政策時，會有選擇地尋找“靶點”作為競爭對手或?qū)W習榜樣。地方政府間的創(chuàng)新擴散，已經(jīng)發(fā)展出全國互動模型、區(qū)域傳播模型、領導—跟進模型與垂直影響模型等。以上研究展現(xiàn)出中國國家治理和政策過程的復雜性、動態(tài)性和適應性，但是并未將中央到地方的縱貫關系及地方政府間的復雜關系納入一個整體性的分析框架。這一整體性分析框架不僅僅需要考察縱向維度的府際關系，還要考察中國共產(chǎn)黨領導的國家治理體系的“中心—多元”權力結構。由此引發(fā)的問題是：在中國共產(chǎn)黨領導的政治體制和國家治理體系中，各級政府出于何種動機和邏輯推動民生政策落實、回應民生訴求?；诖?，本文提出“嵌套式回應”的概念描述央地政府在民生政策過程中的互動關系，通過對我國各級政府“民生實事”“民生工程”的議程設置和執(zhí)行落實過程的考察，民生政策議題的執(zhí)行過程及其運作邏輯，揭示中國民生政治預期目標的實現(xiàn)機理。

二、嵌套式回應：民生政治運行的分析框架

奧斯特羅姆提出的嵌套制度（Nested System）主要建立在制度多樣性理論的基礎上，揭示出正式的、非正式的規(guī)范、制度、規(guī)則之間的嵌套關系。嵌套如其詞源“鳥巢”（Nest）一樣，是一個有層次的、相互嵌入的、相對穩(wěn)定的結構體。嵌套制度體系具有較強的適用性和延展性，可以展現(xiàn)出中國國家治理體系的總體特征。本文提出“嵌套式回應”并將其作為一個分析框架，主要受到奧斯特羅姆不同層次制度嵌套關系的啟發(fā)，并嘗試將其拓展至組織和制度雙重意義上的嵌套結構，考察嵌套制度結構下民生政策議程設置中的民生回應問題，為理解中國民生政治運行的制度體系及其實現(xiàn)機理提供一個窗口。置于中國政治情景下考察地方政府行為，需要將政策體系或治理體系納入分析框架。這是區(qū)別于西方地方政府研究的最大變量，尤其是對于長時段持續(xù)推進的具有發(fā)展性的政策領域，央地政府、地方政府之間的互動關系決定了民生議題回應的結構及過程。這一體系既包括宏觀層面黨領導的國家治理體系，也包括中觀層面黨領導下的縱向?qū)蛹壷卫黻P系和橫向政府間關系，還包括微觀層面身處科層體系中的各級地方政府，由此構建嵌套式回應的分析框架。第一層次為黨領導的國家治理體系。既有研究較多關注到黨政關系或人大與政府關系，缺乏更為立體的、基于事件歷程的視角考察黨領導國家治理體系及其對各級政府行為選擇的影響機制。第二層次為縱向?qū)蛹壷卫黻P系和橫向政府間關系。這一維度的研究較為廣泛，比如前述的政策擴散模型中開發(fā)出來的上下互動模式及政府間競爭、學習機制等。1朱旭峰、張友浪：《創(chuàng)新與擴散：新型行政審批制度在中國城市的興起》，載于《管理世界》2015年第10期。但是，其中作為中央政府“代理人”的中央部委及其與地方政府間的關系，如何影響層級治理體系的運行，尚未有更為深入的研究；同時，對政策變遷因地方政府間發(fā)展不平衡而引致的政策執(zhí)行的梯級推進及其邏輯缺乏系統(tǒng)考察。第三層次為地方政府所處的多任務情景如何影響到地方政府的策略選擇。

（一）宏觀層面頂層設計維度：以規(guī)劃為主線的嵌套制度體系

既有研究往往將黨政關系作為中國政治情境的關鍵特征，相對忽略了黨、政府、人大、政協(xié)等多元主體間的關系。這一研究格局使得對中國政治制度特征的分析呈現(xiàn)出“一對一”組合式研究，比如黨政關系、黨和人大關系、黨和政協(xié)關系，人大與政府關系等，并未給予黨領導國家治理體系的“中心—多元”治理結構給予足夠重視。事實上，黨同人大、政府的關系已經(jīng)形成了規(guī)范的運作框架：黨的意見、建議或政策主張，以建議的形式向全國人大及其常務委員會提出，通過法定的程序把黨的意志轉(zhuǎn)化為國家的法律或政策，進而成為政府依法行政的依據(jù)。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的制定過程較為充分地展現(xiàn)出黨領導下的人大、政府及其互動關系背后的嵌套制度體系特征。規(guī)劃的生成過程首先由黨中央提出規(guī)劃建議稿。為此，中央專門成立規(guī)劃建議起草組，通過多層次、多輪次、多領域的調(diào)研，保證其能夠回應國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的重大問題。然后，中央全會審議通過的規(guī)劃建議稿成為政府制定五年規(guī)劃的綱領性文件；接下來，國務院將規(guī)劃綱要提交至全國人民代表大會審議，成為五年規(guī)劃周期中政府工作的主要遵循。國務院通過大督查等政策工具督促地方各級政府落實規(guī)劃目標，并在“兩會”期間由總理作政府工作報告，接受全國人大代表的審議。這一運作過程實現(xiàn)了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機結合。

上述流程主要展現(xiàn)了規(guī)劃生成過程中黨、人大、政府之間的嵌套互動關系。值得注意的是五年規(guī)劃從創(chuàng)議、生成到執(zhí)行落實過程表現(xiàn)出的時間節(jié)點上的嵌套特征。黨代會周期、規(guī)劃周期和政府工作報告周期在時間節(jié)點上表現(xiàn)為黨領導人大、政府及國家治理體系其他主體的嵌套結構在時序上的動態(tài)推進特征。習近平總書記提出的“一茬接著一茬干”是嵌套制度結構在時間線上交錯推進的生動體現(xiàn)?！皦翰缤七M”的嵌套制度體系在保持政策連貫性上具有顯著的制度優(yōu)勢。民生政策具有典型的“花錢財政”特征，一定程度上導致地方政府缺乏足夠的動力推動民生建設。2朱旭峰、趙慧：《政府間關系視角下的社會政策擴散——以城市低保制度為例(1993—1999)》，載于《中國社會科學》2016年第8期。中國國家治理的體量及區(qū)域間不平衡的格局意味著民生政策的推進不可能是一蹴而就，而需要在“久久為功”的理念下持續(xù)不斷地回應人民的民生訴求。同時，人民的民生訴求本身是一個發(fā)展性概念，即人民對美好生活向往的時代性。因此，宏觀層次上，黨、人大、政府形成的以規(guī)劃為主線的嵌套制度結構，輔以時間節(jié)點上的“壓茬推進”，為地方政府民生政策議程設置提供穩(wěn)定的政治勢能。1賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能——基于近20年農(nóng)村林改政策的分析》，載于《中國社會科學》2019年第4期。

（二）中觀層面政策過程維度：以項目制為主線的條塊嵌套結構

黨領導人大、政府形成的嵌套制度結構在時間線上的“壓茬推進”，從宏觀層面為地方政府持續(xù)不斷設置民生政策議程及逐級落實提供了制度框定。但是，具體到特定民生政策的逐級推進，條塊關系成為理解中觀層次嵌套式回應的關鍵。規(guī)劃中民生議題的目標分解主要由中央部委完成，并傳遞至地方政府。盡管中央部委與地方政府間的關系被稱為“斜向府際關系”，但既有研究往往將此納入縱向府際關系的范疇，在“行政發(fā)包制”的語境下描述中央部委對地方政府的激勵—約束機制。2周黎安：《行政發(fā)包制》，載于《社會》2014年第6期。這些研究側重于將項目制置于財稅改革、轉(zhuǎn)移支付的情境中，忽視了項目制作為一種普遍性行政運行機制的特征。本文將項目制的運行置于嵌套式回應的分析框架中，試圖將其視為理解項目制普遍性行政運行特征的一個切口。具體而言，項目制是中央部委斜向嵌套至地方政府政策議題設置的慣常做法。地方政府是民生政策落實的主體。但是，民生建設只是地方政府履行職能的一個方面，面臨著與其他政策議題競爭地方政府注意力的優(yōu)先級排序壓力。因此，中央政府內(nèi)在地需要找到一種機制，引導地方政府將中央有關民生政治的意志轉(zhuǎn)化為地方優(yōu)先議題。這種機制建立在識別地方政府及其主要官員獲取、推進民生項目的努力程度和績效的基礎上，并通過項目制附帶的政策先行先試權、政策支持、晉升激勵和民生政策落實不力的問責壓力實現(xiàn)其引導、控制的激勵功能。

因此，以項目制為主線的研究不僅僅體現(xiàn)為縱向府際關系的控制—命令邏輯，還應將地方政府為獲取民生項目支持而展開的學習和競爭納入其中，從縱向上下互動與橫向左右互動整合起來，共同構成理解地方政府行為選擇的結構關系。3文宏、林彬：《國家戰(zhàn)略嵌入地方發(fā)展：對競爭型府際合作的解釋》，載于《公共行政評論》2020年第2期。這一結構關系可以界定為條塊嵌套結構。具體到本文考察的民生政策議程設置，中央政府將民生政策議題打包為一個個項目，地方政府出于項目制的激勵或壓力型體制的制約而逐級落實。同時，地方政府也會發(fā)揮能動性和創(chuàng)造性，針對特定民生議題進行創(chuàng)新，以能夠吸引中央注意力，作為政績亮點獲得更多的財政政策和資源支持。這些民生議題方面的創(chuàng)新也會引發(fā)地方政府間的學習和競爭。條塊嵌套結構中的自下而上的互動體現(xiàn)為：地方政府民生政策項目創(chuàng)新被中央政府識別發(fā)現(xiàn)后納入規(guī)劃或政府工作報告推廣至全國。同時，中央部委也經(jīng)常設置民生項目試點，探索成熟后予以推廣。條塊嵌套結構中以“條條”為主的縱向主導力量和以“塊塊”為主的橫向驅(qū)動力量嵌合在一起，通過上述不同的機制推動著民生政策的落實和擴散。中觀層面的政策過程維度，中央政府、各部委、地方政府推動民生政策落實和擴散的條塊嵌套結構，更多地在空間上因區(qū)域間發(fā)展不均衡而表現(xiàn)出梯級推進的嵌套式回應。

（三）微觀層面政策選擇維度：以多任務回應為主線的嵌套策略

實踐中的民生政策是一組具體政策組成的民生政策集（束）。不同時期民生政策的保障水平及執(zhí)行情況在不同的區(qū)域表現(xiàn)出較大的差異性。民生政策的上述屬性使得地方政府既面臨著自上而下的政策推廣，也面臨著橫向維度的政策創(chuàng)新擴散，同時也會回應本地民眾訴求推出本土政策創(chuàng)新，由此構成地方政府同一時期選擇不同的民生政策組合。來自不同層面的民生政策集（束）構成地方政府的多任務治理情景。4佟健、宋小寧：《多維政績考核、沖突任務與“為官不為”——一個多任務委托代理模型》，載于《當代經(jīng)濟科學》2018年第4期。地方政府對多任務治理情景的回應折射出不同的選擇策略。這些選擇策略之間彼此嵌套在一起并呈現(xiàn)出動態(tài)演進的特征。但這一邏輯并不同于中觀層面的條塊嵌套結構。前述結構是府際關系語境下普遍適用于層級治理體系的條塊嵌套結構。本部分則強調(diào)地方政府在此結構下的選擇邏輯，即在條塊嵌套結構決定的縱向壓力和橫向壓力之下，地方政府會作何選擇，為什么會作出這樣的選擇。自上而下的壓力只是這些邏輯中的主線而已，也可以說是第一層次的選擇策略。

地方政府民生政策的實施同樣遵循目標分解的邏輯，由不同的省直職能廳局予以分解并由地級市政府承擔。這一過程與央地之間有很大的相似性，但不同的是省直職能廳局在進行具體的民生政策選擇時，往往會考慮政策的可行性和政策評估及其帶來的后續(xù)影響。因此，地方政府職能廳局往往會根據(jù)中央精神，盤點自身民生政策已經(jīng)在做的議題，哪些是尚未開展但中央壓力較大的議題，哪些是已經(jīng)成熟運行還需持續(xù)推進的議題，哪些是本地民眾呼聲較大必須回應的議題。地方尚未開展，中央壓力較大的議題遵循第一層次的選擇策略。地方已經(jīng)成熟運行但還需持續(xù)推進的議題，則成為地方政策第二層次的選擇策略。這一選擇策略遵循著典型的科層合理性邏輯。即地方政府設置的民生議題及其落實要接受地方人大、媒體、第三方評估機構的監(jiān)督。已經(jīng)成熟運行但還需持續(xù)推進的民生議題顯然因之前的運行經(jīng)驗更易于兌現(xiàn)承諾，在各種審議、監(jiān)督、考核中獲得較高的績效，并可能在原有的基礎上有所創(chuàng)新，獲得上級政府的認可。

本地民眾呼聲較大必須回應的議題同樣會吸引地方政府更多的注意力，使其成為地方政府的“中心工作”1呂德文：《中心工作與國家政策執(zhí)行——基于F縣農(nóng)村稅費改革過程的分析》，載于《中國行政管理》2012年第6期。。宏觀層次中央政府遵循的合法性邏輯意味著：“民有所呼、我有所應”“人民對美好生活向往是中國共產(chǎn)黨人不竭的動力”已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨領導下國家治理體系的根本遵循，地方政府必須對此作出回應。同時，本地民眾的民生訴求也可以經(jīng)由不同的信息渠道傳遞至中央政府，并成為中央政府考核識別地方政府是否落實的重要信號。這一信號機制對地方政府主要官員的激勵效應與政績亮點相比并不遜色?！案沙墒隆薄安怀鍪隆蹦軌虿⒘衅饋碜鳛楣賵鲈捳Z就折射出來這一邏輯的適用性。事實上，地方政府將本地的共性民生訴求納入民生議題，也是為了謀求本地意義上的合法性。由此可見，地方政府政策選擇策略遵循的合理性邏輯和合法性邏輯是嵌套在一起的。地方政府在多任務回應的過程中表現(xiàn)為策略選擇維度的嵌套式治理。

三、嵌套式回應：基于央地互動的民生政策議題設置

政策實踐的結果往往取決于地方政府自身的目標序列與中央目標序列的匹配程度。2李元珍：《央地關系視閾下的軟政策執(zhí)行——基于成都市L區(qū)土地增減掛鉤試點政策的實踐分析》，載于《公共管理學報》2013年第3期。嵌套制度體系的特征產(chǎn)生于央地互動下的政策議程設置之旅。上述三個層面的回應都以嵌套為關鍵特征，形成上一層次回應決定下一層次回應的“嵌合式傳遞軸承”，最終體現(xiàn)為地方政府民生政策議程設置的嵌套式回應特征。嵌套式回應機制既包括傳統(tǒng)意義上政府對民眾訴求的回應，也包括政府體系中各層級主體間的回應和一級政府內(nèi)部部門間協(xié)作意義上的回應。政府內(nèi)部回應是政府回應外部民生訴求的基礎和保障。制度層次、組織結構、地方政府的策略性選擇交織在一起共同構成中國政策落實的嵌套型層級治理體系。地方政府民生政策議題設置處于上述嵌套式回應分析框架中，其議題設置的邏輯自然受到上述三個層面對應主體、行為、制度設計的影響。第一，宏觀層面的頂層設計維度，以規(guī)劃為主線的嵌套制度體系來自于中國共產(chǎn)黨領導的國家治理體系，自然成為地方政府議題設置的首要影響因素，因民生議題的政治屬性，更多地遵從合法性邏輯。第二，中觀政策過程維度，以項目制為主線的條塊嵌套結構深刻影響著不限于民生議題的地方政府行為選擇。作為治理技術的項目制及實施過程中旨在增加政策科學化的政策試驗、政策學習，更多地遵循著科層合理性邏輯。第三，微觀層面政策選擇維度，地方政府處于多任務嵌套的回應性競爭結構之中，更多地遵循特定情景下的策略性邏輯，表現(xiàn)為合法性與合理性之間的平衡。

（一）頂層設計維度——嵌套式回應的合法性邏輯

通過對歷屆黨代會報告、規(guī)劃建議稿、規(guī)劃綱要、政府工作報告的分析發(fā)現(xiàn)：民生議題的政治性體現(xiàn)在黨中央始終將人民幸福、人民對美好生活向往作為努力方向。黨領導的國家治理體系在民生使命的指引下，將教育、就業(yè)、社會保障等民生議題納入黨的重要文件、規(guī)劃建議稿等之中，并持續(xù)不斷地提升民生保障水平。這一過程遵循的是政治意義上的合法性邏輯。合法性邏輯借助黨的全面領導體系傳遞至國家治理體系的縱向?qū)蛹壓蜋M向職能的條塊嵌套結構中，成為地方政府民生議題設置的首要遵循。民生政策的預期效果非一朝一夕能夠完成，頂層設計維度持續(xù)不斷地保障和改善民生，能夠讓包括各級政府在內(nèi)的全社會形成穩(wěn)定的共識，在民生小事的改善中增強對黨和國家的認同和信任。諸如就業(yè)、教育、社會保障等頂層設計層面的民生議題，屬于基本公共服務的范疇，也是不同時期、不同地域人民共性的、普遍的、長期性的民生需求。盡管民生政策議題看似都屬于小問題，不如重大公共工程類項目投入大且能發(fā)揮出撬動經(jīng)濟增長的效應，但民生小事關涉每一個人的切身利益，因此而產(chǎn)生的獲得感更直接地形塑著民眾的政治認同。西方理論界往往將程序意義上的民主視為增進執(zhí)政合法性的基礎，但一定程度上忽視了持續(xù)改善底層群體民生小事之于合法性的增進效應。代議制下的代表性困境暴露出弱勢邊緣群體的訴求很難轉(zhuǎn)化為國家政策。政黨競爭及其極化也無法保證民生政策得以持續(xù)性推進，一定程度上弱化了程序民主的合法性。相比而言，中國民生政治的實踐歷程通過黨、人大、政府之間的嵌套式回應，從頂層設計的維度保證了民生議題的壓茬推進。重要會議、文件在周期上的嵌套有助于為民生政策的持續(xù)推進提供相對穩(wěn)定的制度環(huán)境。因此，2012年以來，中央政府對于基本公共服務范疇的民生議題均給予高度重視，并且黨代會往往會強化前一個黨代會周期沒有解決好的問題并持續(xù)推進，或者逐步提高其保障水平；同時新周期的民生實事大多帶有與時俱進的特征，通過增設或減少民生實事回應新形勢的變化。黨的十八大將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局后，與環(huán)境保護、生態(tài)建設相關的民生議題大量增加，中央到地方各級政府的工作報告也均將生態(tài)文明建設作為一項民生實事專門列出。上述制度設計的本質(zhì)在于推進民生政策過程的合法性邏輯，旨在通過回應共性的民生訴求、保持政策相對穩(wěn)定性，以增進民眾的政治信任和政治認同，強化政治治理的合法性。

（二）政策過程維度——嵌套式回應的科層合理性邏輯

根據(jù)韋伯對合理性所做的工具理性和價值理性的區(qū)分，政策過程維度以項目制為主線的條塊嵌套結構的運行本質(zhì)上隸屬于工具理性的范疇。政策過程維度推動民生政策逐級落實的過程更多地遵從工具理性意義上的激勵型控制。區(qū)別于單純依靠等級體系法理權威的命令型控制，激勵型控制主要依托項目制附帶的政策先行先試、財政支持和在此支持下更易產(chǎn)出治理績效的晉升可能性，在央地互動維度表現(xiàn)為：中央政府將民生重大議題分解為項目，并“發(fā)包”至地方政府；地方政府爭取項目附帶轉(zhuǎn)移支付財政資源推動本地民生項目落實；中央政府通過考核、督查對地方政府民生項目落實情況進行監(jiān)督檢查。在嵌套式回應的概念范疇，這一過程更多地反映為自上而下的激勵誘致，即通過項目制的激勵效應引導地方政府積極回應中央政府有關民生政策議題的倡導。當然，命令型控制構成激勵型控制的基礎。大量的基礎性民生項目被中央政府作為硬約束，通過政治權威推動地方政府落實。比如，中央政府通過簽署“一把手責任書”的形式要求地方政府將教育投入提高至本地GDP的4%以上等制度安排，均表現(xiàn)出硬約束的命令型控制屬性?？茖芋w系中的中央政府具有推進民生議題逐級落實的政治權威，保證地方政府有足夠的動力將中央政府的民生議題倡導納入其優(yōu)先序。

嵌套式回應對工具理性的遵從也體現(xiàn)在府際互動不斷探索民生政策議題及政策工具的過程。這一過程既包括特定政策領域內(nèi)在要求的科學技術意義上的工具理性，也包括有關政策科學意義上的工具理性。因此，無論是中央部委啟動的項目制推進前期的政策試點，還是默許、允許、鼓勵地方政府首創(chuàng)意義上的政策自發(fā)試驗，均構成漸進調(diào)適推進民生政策所應遵循的工具理性，即在超大規(guī)模國家治理情境下，面對不確定性的政策環(huán)境，政策試點和試驗有助于尋找到合適的政策方案，以保證整體上更有效率地推進民生政策的落實。同時，中央政府善于發(fā)現(xiàn)、識別全局性的民生政策創(chuàng)新，予以追認后通過自上而下的激勵型控制機制進行推廣。比如“小廁所、大民生”民生政策議題的設置過程表現(xiàn)出上述特征。2018年，中央政府將山西、海南兩地率先啟動的“廁所革命”納入農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動的重點民生工程，提出從2019年起用5年的時間為農(nóng)村“廁所革命”整村推進提供財政獎補，推動農(nóng)村人居環(huán)境切實改善。1《關于開展農(nóng)村“廁所革命”整村推進財政獎補工作的通知》，中國政府網(wǎng)，(http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2019-10/14/content_5439411.htm.)2019年至今，26個省份陸續(xù)將“廁所革命”列入本省民生實事中大力推行。同時，橫向維度的政府間政策創(chuàng)新擴散，表現(xiàn)為改革滯后地區(qū)對先進地區(qū)的學習，一定程度上降低了后發(fā)地區(qū)的創(chuàng)新風險，并在調(diào)適中找到符合本地實際的改革方案。地方間的競爭則表現(xiàn)為地方政府為了讓本地創(chuàng)新為中央政府所認可所開展的為創(chuàng)新而競爭的錦標賽。1何艷玲、李妮：《為創(chuàng)新而競爭：一種新的地方政府競爭機制》，載于《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2017年第1期。地方政府間靠創(chuàng)新競爭、自發(fā)學習，推動了橫向維度的民生政策創(chuàng)新擴散，使得該項民生政策在更大范圍得到落實，同樣遵循著工具理性意義上盡早實現(xiàn)大范圍落實的效率邏輯。

（三）政策選擇維度——嵌套式回應的策略性邏輯

央地關系視域內(nèi)地方政府與中央政府的策略性互動已經(jīng)引起學術界的重視，2馬萬里、劉雯：《地方政府行為變異：一個共時性的分析邏輯——兼論有心理維度的政府行為研究》，載于《人文雜志》2021年第1期。并主要從壓力型體制的約束性和激勵性的雙重作用入手考察地方政府的策略性選擇3徐娜、李雪萍：《共謀：壓力型體制下基層政府的策略性回應》，載于《社會科學論壇》2017年第9期。。但既有研究較多地關注地方政府策略性選擇中的變通性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等，大多建立在地方政府在合法性和自利性之間平衡的基礎上，并未細致考察不同政策領域下策略性選擇的差異性。4李勝：《合法性追求、謀利性傾向與地方政府環(huán)境治理的策略性運作》，載于《中國人口·資源與環(huán)境》2020年第12期。如前所述，民生政策的政治意涵強于其他政策領域，尤其是黨堅持以人民為中心的理念已經(jīng)在黨的全面領導下貫穿至黨政體系之中。保障和改善民生也成為黨的歷次學習活動、巡視整改活動中的重點議題。因此，民生政策議題下地方政府的策略性選擇區(qū)別于經(jīng)濟政策領域的地方自利性，更多地表現(xiàn)出政治意義上合法性。地方民眾政策遵從意義上的合法性與中央政府宏觀總領性的政治認同意義上的合法性存在一定的差異。

微觀層面地方政府民生政策議題的設置，處于宏觀層面以規(guī)劃為主線的嵌套制度結構之下，表現(xiàn)為回應中央政府倡導及督辦壓力而設置議題的行為選擇。上述行為選擇表現(xiàn)出地方政府在宏觀結構和中觀過程約束下行為選擇的策略性邏輯。在這種策略下地方政府將地方共性民生訴求轉(zhuǎn)換為列進政府工作報告中的民生議題，由此形成了一個“回應民眾需求—政府作出承諾—政府兌現(xiàn)承諾”、能夠增加政治信任和政治認同的鏈條。為了使這一鏈條正常運轉(zhuǎn)，獲取民眾的政治信任和認同，維護自己的合法性，地方政府常會作出上述策略選擇——對地方共性民生訴求作出回應。然而，地方政府在實踐中并不總是會嚴格按照上述任何一個單一的邏輯來決定是否做某事或者采取某項策略。相反，地方政府往往會處在多種邏輯相互嵌套中作出決定、采取行動。處于科層合理性邏輯和回應共性民生訴求的合法性邏輯的地方場景之中，微觀層面地方政府民生議題選擇的嵌套回應性表現(xiàn)為典型的策略性治理特征。同時，為了回應中觀層面以項目制的立項評估、過程考核和事后評估為主線的嵌套組織結構之下，表現(xiàn)為將業(yè)已成熟運行的、績效目標容易達標甚至領先的議題設置行為。盡管績效主義的泛化及其對地方政府、基層政府疲于應付的負面影響不可忽視，但績效考核仍然是上級政府推動政策落實的重要工具。與績效考核結果綁定的晉升提拔、政策補貼等激勵，使得地方政府往往會對民生政策議題進行排序，并優(yōu)先將運行狀態(tài)良好的項目設置為當年民生議題，以保證年終考核、媒體發(fā)布民生實事辦理情況時的總體達標率。地方政府同樣也會積極回應本地老百姓的民生訴求，增強地方治理的合法性和晉升競爭中的群眾滿意度。

四、結論與討論：作為民生政治實現(xiàn)機理的嵌套式回應

本文提出嵌套式回應的概念，用以描述層級治理體系下的中國以何種機制推進民生政策的落實。在宏觀層面的頂層設計維度，黨中央堅持以人民為中心，以人民美好生活向往為不懈追求，積極回應人民的基本民生訴求。黨代會將這些共性的民生訴求上升到戰(zhàn)略議題高度，并通過規(guī)劃建議稿為政府制定規(guī)劃綱要提供指引，進而交由全國人民代表大會審議，成為約束地方政府推進民生政策的法律或政策。中央政府將規(guī)劃綱要的總任務層層分解，加強考核督查，并通過政府工作報告接受全國人大代表監(jiān)督。規(guī)劃周期與黨代會周期壓茬嵌套，保證了民生政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性。上述頂層設計為中國政府推進民生政策的嵌套式回應奠定制度基礎，遵循著合法性邏輯，旨在通過回應民生訴求增進政治信任和政治認同；中觀層面的政策過程維度，中央政府對老百姓共性民生訴求的回應，通過考核壓力傳導至地方政府，引導并督促其回應并兌現(xiàn)對老百姓民生訴求的承諾；地方政府對本地老百姓民生訴求的回應，可能通過政績亮點的識別認定傳導至中央政府，并進一步因區(qū)域發(fā)展不平衡的梯級分布，而滯后傳導至大多數(shù)其他地方政府，由此構成嵌套式治理的政府樣態(tài)，為中國政府推進民生政策過程的嵌套式回應機制提供組織網(wǎng)絡；在微觀層面的政策選擇維度，地方政府在推進民生政策的過程中往往基于目標責任、績效、民眾的政治認同三重邏輯作出策略性選擇，為中國政府推進民生政策過程的嵌套式回應機制提供本地場景。嵌套式回應機制展現(xiàn)出改革開放后中國國家治理中的黨統(tǒng)領下立法與行政機構之間、央地政府之間、政府與社會之間的互動及其對地方政府運行、政策選擇的影響。這個過程好比中央政府在編織一個孔洞大小適中的“網(wǎng)”，較小的、較為次要的民生政策議題可以“漏”出去，將注意力放在較大的、主要的民生政策議題上；而地方政府官員則要主動深入到百姓中去，充分理解他們的需求，傾聽他們的訴求，積極制定適應本地具體情況的政策方案，提高自身治理能力，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在民生政策執(zhí)行的過程中，每一個環(huán)節(jié)都可能存在影響民生政策執(zhí)行效果的因素。黨代會報告先將具有共性的民生訴求上升到政策議題的高度，這一過程可能會受到外部民眾訴求及內(nèi)部領導人的主觀意識等因素影響；從中央到地方政府的落實過程中，政策任務被層層分解，列入重大項目予以黨政重點督辦并接受社會監(jiān)督，這一過程中可能也存在著政策傳達的“扭曲”與“質(zhì)變”；具體到地方政府，財政資源保障、民眾政策遵從、社會支持等均是影響其能否順利完成嵌套式回應的理論意義上的預期目標，在實踐層面還存在較多執(zhí)行偏差的問題值得進一步的考察。本文將嵌套式回應作為中國民生政治運行的實現(xiàn)機理，三個層次的嵌套制度結構更多地表現(xiàn)為一個整體性的分析框架。這一分析框架僅僅適用于民生政治的運行，還是同樣適用于其他政策領域。如果后者成立的話，是因為不同領域政策本身的差異性引起的，還是因為存在一個統(tǒng)領性的機制使得民生政策和其他政策一樣均需要遵從上述框架和結構。有關“時空復合型國家規(guī)劃體系”1錢坤：《時空復合型國家規(guī)劃體系：國家現(xiàn)代化建設藍圖的中國式建構》，載于《社會主義研究》2021年第4期。的研究已經(jīng)展現(xiàn)出“規(guī)劃”在國家治理體系中的重要地位。頂層設計維度以規(guī)劃為主線的嵌套制度體系在嵌套式回應整體框架的統(tǒng)領下，是否意味著可以將“規(guī)劃”成為推進國家治理現(xiàn)代化的整體性機制。這些問題亟待與學術界同仁開展進一步的研究。