王俊，秦惠民

（北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際教育學(xué)院，北京 100089）

21世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、西班牙、韓國(guó)等國(guó)家以表現(xiàn)性（performativity）和問(wèn)責(zé)制（accountability）為主線，推動(dòng)公立學(xué)校教師法律制度改革，教師職業(yè)身份逐步走向契約化，教師法律地位亦隨之重構(gòu)。近些年，主權(quán)國(guó)家的教育改革趨同特征愈益明顯，其集體行動(dòng)的深層邏輯不僅表現(xiàn)在各國(guó)回應(yīng)本國(guó)教育質(zhì)量提升的現(xiàn)實(shí)需求，而且體現(xiàn)了國(guó)際組織在全球教育治理中對(duì)主權(quán)國(guó)日漸明顯的合規(guī)拉動(dòng)（compliance pull）。在這一進(jìn)程中，聯(lián)合國(guó)教科文組織、國(guó)際勞工組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、世界銀行等主要國(guó)際組織在教育治理權(quán)上的競(jìng)合，以及國(guó)際組織與主權(quán)國(guó)家在互動(dòng)中達(dá)成的合意，均對(duì)各國(guó)教師法律制度改革產(chǎn)生重要影響。本文在全球教育治理視域中審視主權(quán)國(guó)家公立學(xué)校教師法律制度的改革趨勢(shì)，探究教師法律地位重構(gòu)的邏輯意涵和脈絡(luò)機(jī)理，為深入理解教師法律制度的基本功能提供有益參考。

一、國(guó)際組織對(duì)教師職業(yè)的符號(hào)控制

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)“全球教育治理”尚未形成明確概念，但一個(gè)基本共識(shí)是，主權(quán)國(guó)家在全球教育治理中不可或缺，而政府間的國(guó)際組織是關(guān)鍵主體。[1]隨著“二戰(zhàn)”后國(guó)際組織登上全球治理歷史舞臺(tái)，教育成為攸關(guān)人類發(fā)展的重要治理議題之一，教師亦被囊括其中。借用巴茲爾·伯恩斯坦（Basil Bernstein）的編碼理論，可以認(rèn)為國(guó)際組織長(zhǎng)期以來(lái)通過(guò)全球教育治理，在教師職業(yè)符號(hào)控制（symbolic control）場(chǎng)域具有主導(dǎo)地位。在伯恩斯坦的理論框架中，“分類”與“架構(gòu)”是兩個(gè)核心分析概念：“分類”表示不同范疇之間的區(qū)隔程度，蘊(yùn)含不同社會(huì)范疇之間的權(quán)力關(guān)系，而“架構(gòu)”是由規(guī)約性話語(yǔ)和教導(dǎo)性話語(yǔ)所組成的調(diào)控規(guī)則系統(tǒng)，前者傳遞“有關(guān)行為、品格和舉止上的期望”，后者傳遞“選擇、排序、進(jìn)度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，架構(gòu)的功能是確定如何選擇標(biāo)識(shí)（label）。[2]

（一）“強(qiáng)分類”：以“教師教學(xué)能力”標(biāo)識(shí)教師質(zhì)量

在“二戰(zhàn)”后全球教育治理發(fā)展的初期階段，聯(lián)合國(guó)教科文組織和國(guó)際勞工組織構(gòu)建了對(duì)教師權(quán)利與責(zé)任的規(guī)范性理解，明確了其作為專業(yè)人員的社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)地位的重要性。兩大國(guó)際組織在1966年共同頒布的《關(guān)于教師地位的建議》（Recommendation concerning the Status of Teachers）中指出，教師的地位賦予教師身份并對(duì)其表示尊重，它體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)教師職能重要性和履職能力的肯定，同時(shí)也表現(xiàn)為，相比其他職業(yè)群體應(yīng)給予教師更優(yōu)的工作條件、報(bào)酬及其他物質(zhì)保障。[3]該建議高度契合主權(quán)國(guó)家在“二戰(zhàn)”后朝向福利國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)，為各國(guó)立法確定教師法律地位、保障教師職業(yè)權(quán)利提供了法理基礎(chǔ)，也將公立教育及教師職業(yè)作為鑲嵌在福利保障制度中的重要內(nèi)容。例如，到20世紀(jì)60年代末，美國(guó)幾乎所有州都確立了公立學(xué)校教師長(zhǎng)聘制度，保障教師獲得穩(wěn)定的職業(yè)發(fā)展。[4]作為早期主導(dǎo)全球教育治理的國(guó)際組織，聯(lián)合國(guó)教科文組織在很長(zhǎng)時(shí)間中以“教師教學(xué)能力”來(lái)標(biāo)識(shí)誰(shuí)是“好的教師”，對(duì)教師職業(yè)的符號(hào)控制是“強(qiáng)分類-弱架構(gòu)”。在“強(qiáng)分類”中，“每個(gè)范疇都有其獨(dú)特的認(rèn)同、獨(dú)特的聲音，以及內(nèi)部關(guān)系的特殊化原則”[5]。這意味著，教師在社會(huì)分工體系中與其他職業(yè)有較強(qiáng)的區(qū)隔，具有較強(qiáng)的專業(yè)自治性，在不同國(guó)家可以存在多元的教師質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)對(duì)此也可以有不同的評(píng)判結(jié)論。

聯(lián)合國(guó)教科文組織自建立之初就以促進(jìn)全球教育發(fā)展和文化交流為己任，它將受教育視為現(xiàn)代社會(huì)的一項(xiàng)公民基本權(quán)利，強(qiáng)調(diào)教師因教育在社會(huì)進(jìn)步乃至民眾福祉中的關(guān)鍵作用而應(yīng)受到尊重。聯(lián)合國(guó)教科文組織重視教師質(zhì)量，在搜集、分析和發(fā)布不同主題的全球教育報(bào)告時(shí)，也會(huì)包含涉及教師質(zhì)量的數(shù)據(jù)，如《全球教育監(jiān)測(cè)報(bào)告》（Global Education Monitoring Report）等。但相關(guān)數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)政府對(duì)教育事業(yè)的投入和保障，不以等級(jí)排序?yàn)槟康?，?duì)特定國(guó)家或地區(qū)在教師質(zhì)量關(guān)鍵指標(biāo)上的表現(xiàn)也側(cè)重警示并提出改進(jìn)建議，較少對(duì)結(jié)果做出結(jié)論性判斷。聯(lián)合國(guó)教科文組織旨在以此描繪全球教育的發(fā)展圖景，推動(dòng)各個(gè)國(guó)家和地區(qū)自主捕捉教育問(wèn)題和尋求解決方案。因此，不同國(guó)家和地區(qū)在本地情境中可以對(duì)教師教育和專業(yè)發(fā)展設(shè)計(jì)不同的實(shí)踐路徑，甚至教師專業(yè)組織和地方政府部門在實(shí)施教師質(zhì)量提升措施時(shí)，也能具有相當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)。教師職業(yè)的穩(wěn)定性受到法律制度的明確保障。但是，20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著新自由主義與新公共管理在政治經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中勃興，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、世界銀行等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國(guó)際組織在全球教育治理的權(quán)力版圖中迅速崛起，在全球范圍內(nèi)重視教育市場(chǎng)的跨國(guó)公司和關(guān)注教育公平的慈善組織也在其間遙相呼應(yīng)，為教育質(zhì)量和“好的教師”提供了一套替代性的話語(yǔ)符號(hào)。聯(lián)合國(guó)教科文組織的教育倡議，已經(jīng)不能滿足主權(quán)國(guó)家和地區(qū)對(duì)便捷高效教育治理模式的渴望。

（二）“強(qiáng)架構(gòu)”：以“學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)”標(biāo)識(shí)教師質(zhì)量

在全球教育步入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代后，國(guó)際組織對(duì)教師職業(yè)的符號(hào)控制逐漸轉(zhuǎn)向“弱分類-強(qiáng)架構(gòu)”。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織積極打造知識(shí)經(jīng)濟(jì)全球化的概念體系，將教育和技能視為知識(shí)型經(jīng)濟(jì)體的政策核心，竭力倡導(dǎo)“教育政策的經(jīng)濟(jì)化和經(jīng)濟(jì)政策的教育化”[6]。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在2000年率先開展“國(guó)際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目”（Program for International Student Assessment， PISA），開始在全球教育治理中承擔(dān)新的制度角色，以裁決者的身份對(duì)各國(guó)教育系統(tǒng)進(jìn)行診斷、評(píng)價(jià)并提供政策咨詢。[7]由于教師對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)的影響僅次于家庭，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在2008年啟動(dòng)了“教師教學(xué)國(guó)際調(diào)查”（Teaching and Learning International Survey， TALIS），繼續(xù)將教師職業(yè)和教學(xué)效果視為影響各國(guó)教育改革以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心因素。2018年，分別有79個(gè)與48個(gè)國(guó)家和地區(qū)及經(jīng)濟(jì)體參與了PISA和TALIS的數(shù)據(jù)搜集和分析評(píng)價(jià)，均超出經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織本身的成員規(guī)模。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織弱化了教師的“分類”，降低了教師作為專業(yè)人員在社會(huì)分工體系中的區(qū)隔程度，以“學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)”來(lái)標(biāo)識(shí)“好的教師”，將其視為“吸引學(xué)生并促進(jìn)其學(xué)習(xí)的一線工作者”。[8]基于此，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在首次TALIS報(bào)告中直接批評(píng)韓國(guó)公立學(xué)校教師的終身聘任制，稱其評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲機(jī)制不足，引發(fā)韓國(guó)國(guó)內(nèi)激烈爭(zhēng)論，最終促成韓國(guó)政府建立全國(guó)性的教師評(píng)價(jià)制度。[9]

與之相類似，世界銀行在為新興經(jīng)濟(jì)體和低收入國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)援助時(shí)，教育政策重點(diǎn)也從過(guò)去強(qiáng)調(diào)對(duì)教育系統(tǒng)的物質(zhì)投入，轉(zhuǎn)向關(guān)注改善學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)。世界銀行在設(shè)置教育改革議題時(shí)，充分融入了其長(zhǎng)期倡導(dǎo)削減政府公共開支，推進(jìn)公共事業(yè)私有化的理念。[10]2011年，世界銀行啟動(dòng)“為了更好學(xué)習(xí)結(jié)果的教育系統(tǒng)測(cè)評(píng)”（Systems Approach for Better Education Results， SABER），其中包含“教師”評(píng)測(cè)模塊。該模塊確立教師政策的八大核心目標(biāo)，搜集和分析世界各國(guó)教師政策的綜合信息，并按照四個(gè)等級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)。相比PISA，SABER吸納了更多的新興經(jīng)濟(jì)體和低收入國(guó)家，目前是教育領(lǐng)域適用范圍最廣的國(guó)際評(píng)估項(xiàng)目。當(dāng)類似的評(píng)估項(xiàng)目成為衡量國(guó)家教育質(zhì)量及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ闹匾獦?biāo)準(zhǔn)時(shí)，教師職業(yè)的“架構(gòu)”逐步增強(qiáng)，教師所要滿足的期望和所要達(dá)成的標(biāo)準(zhǔn)日漸清晰明確。

此外，一些重要的非政府組織在關(guān)注教育發(fā)展時(shí)，也在積極宣揚(yáng)“教師質(zhì)量決定教育質(zhì)量的上限”這樣的觀點(diǎn)，包括全球最大慈善組織比爾與梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)（Bill &Melinda Gates Foundation）、全球咨詢業(yè)務(wù)主要服務(wù)商麥肯錫公司（McKinsey & Company）、全球教育培訓(xùn)市場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)者培生教育（Pearson Education）等。例如比爾與梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)資助“有效教學(xué)測(cè)量”（Measures of Effective Teaching）項(xiàng)目，辨識(shí)能夠有效提高學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)的教學(xué)方法。這些組織超越主權(quán)國(guó)家邊界，以自由市場(chǎng)和資本效益的角度重新解釋、規(guī)制甚至干預(yù)本地教育。[11]

二、主權(quán)國(guó)家教師法律制度的改革趨勢(shì)

（一）合規(guī)拉動(dòng)：國(guó)際組織與主權(quán)國(guó)家的立法互動(dòng)

在全球教育治理符號(hào)控制的競(jìng)技場(chǎng)中，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、世界銀行以新的概念體系對(duì)教師職業(yè)進(jìn)行符號(hào)加工，進(jìn)而改變?cè)诼?lián)合國(guó)教科文組織主導(dǎo)下建立起來(lái)的互動(dòng)形式。當(dāng)國(guó)際組織以全球共同利益為依據(jù)，就教師質(zhì)量設(shè)置改革議題、監(jiān)測(cè)分析數(shù)據(jù)并提出政策改進(jìn)建議時(shí)，其基于廣泛證據(jù)所形成的認(rèn)識(shí)論權(quán)威（epistemic authority）隱含了期冀各國(guó)應(yīng)當(dāng)接受并遵循建議的要求，進(jìn)而對(duì)各國(guó)制度改革產(chǎn)生最低程度的合規(guī)拉動(dòng)。[12]一旦教師職業(yè)“弱分類-強(qiáng)架構(gòu)”的符號(hào)控制在全球教育治理中確立起來(lái)，各國(guó)政府可以重新界定教師職業(yè)的屬性與價(jià)值，在競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)的話語(yǔ)規(guī)訓(xùn)中將教師個(gè)人責(zé)任與國(guó)家未來(lái)發(fā)展融合為整體，為啟動(dòng)教師法律制度改革構(gòu)造合法性基礎(chǔ)。[13]誠(chéng)如蘇珊·羅伯遜（Susan Robertson）所敏銳觀察到的，教師的全球治理機(jī)制從“規(guī)范的制定”邁向了“競(jìng)爭(zhēng)的比較”。[14]當(dāng)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、世界銀行等國(guó)際組織，試圖從多國(guó)數(shù)據(jù)比較中探尋全球教育“善治”的最佳實(shí)踐和標(biāo)準(zhǔn)程序時(shí)，教師往往首先成為教育改革中的可治理對(duì)象。面對(duì)PISA結(jié)果帶來(lái)的國(guó)家危機(jī)感，德國(guó)政府緊急采取教育改革措施，重視教育產(chǎn)出和測(cè)試評(píng)價(jià)，使得德國(guó)教育系統(tǒng)逐漸演變?yōu)橹醒爰瘷?quán)與地方分權(quán)的“特殊混合物”，為柏林州和薩克森州率先廢止公立學(xué)校教師公務(wù)員制度提供了契機(jī)。[15]

國(guó)際組織通過(guò)數(shù)據(jù)搜集和分析模型，將影響教育質(zhì)量的各種因素進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，使之成為可衡量、可比較的數(shù)字和排名。一旦將不同情境中的教育質(zhì)量轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐叨龋⑶姨峁┮环N能夠剝離復(fù)雜因素的解決方案，“強(qiáng)架構(gòu)”的調(diào)控規(guī)則體系必然超越國(guó)家領(lǐng)土邊界，從而導(dǎo)致各主權(quán)國(guó)家在參與全球教育評(píng)價(jià)時(shí)，實(shí)際上讓渡了部分本國(guó)政府在教育治理中的基礎(chǔ)功能。這種讓渡表現(xiàn)為各國(guó)政府不必充分地在本國(guó)情境中對(duì)教師質(zhì)量問(wèn)題進(jìn)行循證調(diào)研，研制適切的解決方案。20世紀(jì)90年代，美國(guó)試圖拆解福利國(guó)家時(shí)代建立起來(lái)的職業(yè)保障，推行彈性而非固定的勞動(dòng)制度，但各州的改革在教育領(lǐng)域舉步維艱，遭到學(xué)校尤其是教師工會(huì)等專業(yè)組織的強(qiáng)烈抵制。2008年金融危機(jī)后，美國(guó)社會(huì)民眾再度重視知識(shí)技能的市場(chǎng)價(jià)值，聯(lián)邦政府對(duì)國(guó)際教育評(píng)價(jià)排名的不利結(jié)果進(jìn)行了危機(jī)式解讀，進(jìn)一步營(yíng)造了改革勢(shì)在必行的緊迫氛圍。之后，各州教師立法勢(shì)如破竹，消解了累積多年的改革阻滯力量。當(dāng)國(guó)際組織的治理范式、國(guó)家政府的改革議程和社會(huì)民眾的價(jià)值情感相一致時(shí)，一種解決方案可以獲得最大化的權(quán)威，他國(guó)有效實(shí)踐和國(guó)際廣泛共識(shí)成為推進(jìn)教師法律制度改革的外部合法性來(lái)源。國(guó)際組織傳遞教師質(zhì)量提升的最佳實(shí)踐和標(biāo)準(zhǔn)程序，本質(zhì)上是在制度趨同邏輯下將不同國(guó)家涉及教師的“各種組織模式的優(yōu)點(diǎn)整合進(jìn)一種制度的混合色拉”[16]，但它為本國(guó)立法者提供了更具影響力和解釋力的證據(jù)，響應(yīng)了新自由主義與新公共管理理念。作為傳遞者的國(guó)際組織與作為接受者的主權(quán)國(guó)家，在新的合理性互動(dòng)中達(dá)成合意。

新自由主義與新公共管理實(shí)踐起始于英國(guó)撒切爾政府和美國(guó)里根政府，卻是通過(guò)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織等國(guó)際組織的支持，才成為全球治理中的霸權(quán)話語(yǔ)。新自由主義認(rèn)為：“通過(guò)在一個(gè)制度框架內(nèi)——此制度框架的特點(diǎn)是穩(wěn)固的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由市場(chǎng)、自由貿(mào)易——釋放個(gè)體企業(yè)的自由和技能，能夠最大限度地促進(jìn)人的幸福?！盵17]因此，新自由主義改革倡議者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)調(diào)整公立教育目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)學(xué)生具備重要領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化知識(shí)與技巧，使其掌握參與競(jìng)爭(zhēng)所必需的能力。不論是“歌頌轉(zhuǎn)瞬即逝的事物和短期合同”[18]，還是認(rèn)為“每個(gè)問(wèn)題都可以通過(guò)技術(shù)來(lái)解決的拜物教信仰”[19]，新自由主義呼吁拆解公立學(xué)校教師自福利國(guó)家時(shí)代以來(lái)的職業(yè)保障，試圖以教師的個(gè)人責(zé)任體系取代其專業(yè)人員地位。新公共管理是以新自由主義理念改革公共服務(wù)部門的概念化結(jié)果，它要求拋棄過(guò)去“由文明的技術(shù)官僚進(jìn)行獨(dú)立的管制活動(dòng)”[20]，采納市場(chǎng)術(shù)語(yǔ)將公共服務(wù)概念化為政府與公眾之間的類交易行為，“以明確的目標(biāo)對(duì)產(chǎn)出設(shè)置績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)達(dá)成目標(biāo)的進(jìn)展情況進(jìn)行嚴(yán)格測(cè)量”[21]。對(duì)于公共服務(wù)部門的雇員而言，“這些改革試圖用以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、由競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)的策略來(lái)取代傳統(tǒng)上以規(guī)則為基礎(chǔ)、由權(quán)威驅(qū)動(dòng)的過(guò)程”[22]。在全球教育治理的規(guī)訓(xùn)之下，主權(quán)國(guó)家在教育立法中以表現(xiàn)性與問(wèn)責(zé)制為主線，改革教師法律制度。

（二）強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)展現(xiàn)，細(xì)分教師評(píng)價(jià)結(jié)果

表現(xiàn)性以符號(hào)化和物質(zhì)化的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰為基礎(chǔ)，采用評(píng)判、比較和展現(xiàn)的方式，用規(guī)制手段激勵(lì)和改變教師行為。當(dāng)教師與學(xué)校的質(zhì)量及價(jià)值被框定在一個(gè)接受評(píng)判的場(chǎng)域中時(shí)，政府成為掌握評(píng)判控制權(quán)的關(guān)鍵行動(dòng)者，可以決定什么是有價(jià)值的、有效的或者令人滿意的表現(xiàn)，也可以決定采用怎樣的指標(biāo)體系和測(cè)量方式。[23]為了精準(zhǔn)衡量教師教學(xué)行為的輸出能力，提高評(píng)判結(jié)果的清晰度，主權(quán)國(guó)家在立法中細(xì)化教師評(píng)價(jià)機(jī)制的指標(biāo)體系，特別將學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)納入其中。

2012年，英國(guó)在進(jìn)行教師評(píng)價(jià)改革立法時(shí)，將教育部發(fā)布的“教師標(biāo)準(zhǔn)”（Teachers’Standards）確立為法定評(píng)價(jià)基準(zhǔn)，同時(shí)賦權(quán)校長(zhǎng)或地方教育主管部門，可視待評(píng)教師具體情況，增加使用教育部發(fā)布的其他標(biāo)準(zhǔn)。①The Education (School Teachers' Appraisal) (England) Regulations, 5(1), 6(8) (2012).波蘭在2019年修訂《教師憲章》時(shí)，加強(qiáng)了對(duì)公立學(xué)校教師尤其是任命制教師的評(píng)價(jià)，教師評(píng)價(jià)的間隔周期最短可至一年。②Karta Nauczyciela, art. 6a, ust. 1 (2019).在美國(guó)，多數(shù)州已經(jīng)摒棄簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)教師表現(xiàn)“是否滿意”的做法，逐步通過(guò)立法采納以多級(jí)體系為主的教師評(píng)價(jià)制度，少數(shù)州甚至采用了五級(jí)評(píng)價(jià)體系。[24]2019年得克薩斯州《教育法典》規(guī)定，教師評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必須基于“可觀察的、與工作相關(guān)的行為”，包括“教師執(zhí)行紀(jì)律管理程序的情況和教師所教學(xué)生的表現(xiàn)”兩個(gè)部分。①Texas Education Code § 21.351 (2019).相應(yīng)地，在“得克薩斯州教師評(píng)價(jià)與支持制度”（Texas Teacher Evaluation and Support System）中，學(xué)生學(xué)業(yè)成長(zhǎng)測(cè)量是重要組成部分。密歇根州也在2019年修訂法律，將學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)在教師評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的權(quán)重從25%提高至40%。②Michigan Compiled Laws § 380.1249 (2020).以增值（value-added）評(píng)量的方式估算教師對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)產(chǎn)生的影響，目的是為了精準(zhǔn)甄別教師表現(xiàn)。

（三）推定行為標(biāo)準(zhǔn)，明確教學(xué)責(zé)任要求

問(wèn)責(zé)制采用教師未能達(dá)成預(yù)定目標(biāo)后的潛在威脅，推定教師任務(wù)環(huán)境中的指導(dǎo)原則、規(guī)范框架和行為標(biāo)準(zhǔn)，試圖明確教師在承擔(dān)教學(xué)責(zé)任時(shí)的限制性要求。新的教師評(píng)價(jià)制度以探究和區(qū)分表現(xiàn)性為目的，為問(wèn)責(zé)制提供了明確且適當(dāng)?shù)墓ぞ?，“分?jǐn)?shù)等級(jí)產(chǎn)生了一種潛在的修補(bǔ)服務(wù)及其診斷理論、診斷實(shí)踐和責(zé)任分配”[25]。問(wèn)責(zé)制源于對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的一種先驗(yàn)不信任，延續(xù)這樣的邏輯，教師質(zhì)量的評(píng)判以其達(dá)成預(yù)定目標(biāo)的情況為依據(jù)，而不是公立學(xué)校獲得的強(qiáng)制授權(quán)或者教師個(gè)人贏得的資格證書。[26]

一方面，強(qiáng)化教師職業(yè)準(zhǔn)入考察，根據(jù)新任教師入職期的評(píng)價(jià)結(jié)果決定是否留任。2019年，希臘立法要求教師在入職公立學(xué)校兩年后必須就其教學(xué)適任性接受評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)不合格的教師會(huì)進(jìn)入階梯式退出程序。③Ν?μο? Υπ'Αριθμ 4589, ?ρθρο 62-7 (2019).美國(guó)多數(shù)州也在近幾年修訂法律，延長(zhǎng)了公立學(xué)校教師獲得長(zhǎng)聘身份前所需完成的試用期，并且以常規(guī)評(píng)價(jià)結(jié)果作為前提，以期充分審慎地考察教師的教學(xué)能力。[27]另一方面，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果利害性，要求教師在履責(zé)效果未達(dá)預(yù)期要求時(shí)承擔(dān)相應(yīng)后果。西班牙在2020年修訂《教育組織法》時(shí)要求，如果判定教師無(wú)能力履行教學(xué)工作，或教學(xué)表現(xiàn)惡劣且拒絕改進(jìn)，學(xué)?？梢婪▽⑵湔{(diào)離教學(xué)崗位。④Ley Orgánica de Educación, disposición adicional cuadragésima octava (2020).在美國(guó)，新澤西州法律規(guī)定，如果長(zhǎng)聘教師的評(píng)價(jià)結(jié)果連續(xù)兩年是“無(wú)效”或“部分無(wú)效”，學(xué)區(qū)教育委員會(huì)可判定該教師“無(wú)效率”（inefficiency），可依據(jù)法定程序撤銷其長(zhǎng)聘身份。⑤New Jersey Revised Statutes § 18A:6-17.3 (2020).在田納西州，基于負(fù)面評(píng)價(jià)結(jié)果也可判定教師“無(wú)效率”，這在法律上構(gòu)成對(duì)教師停職或者解聘的正當(dāng)理由。⑥Tennessee Code § 49-5-501 (2019).

三、公立學(xué)校教師法律地位重構(gòu)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

（一）弱化教師法律地位

國(guó)際組織通過(guò)全球教育治理的影響，推動(dòng)新自由主義與新公共管理治理范式在教育領(lǐng)域滲透，各主權(quán)國(guó)家在教師法律制度改革中相應(yīng)地重構(gòu)了公立學(xué)校教師法律地位。自然人的法律地位是法律人格的屬性之一，決定其在特定法律關(guān)系中的權(quán)利與義務(wù)。同樣，教師法律地位決定了教師的權(quán)利與義務(wù)，也決定了教師在各種法律關(guān)系中的位置，更決定了教師行為受到法律規(guī)制的邊界和教師職業(yè)受到權(quán)益保障的程度，因此是教師法律制度的邏輯起點(diǎn)。

在不同國(guó)家，公立學(xué)校教師法律地位一般為公務(wù)員（civil servant）和公共雇員（public employee），部分仍處于試用期或者未獲得長(zhǎng)聘資格認(rèn)定的教師被視為一般雇員（employee）。教師法律地位的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是由法律制度規(guī)定的具體權(quán)利和義務(wù)同構(gòu)而成。當(dāng)各國(guó)以表現(xiàn)性和問(wèn)責(zé)制改革教師法律制度時(shí)，縮限職業(yè)保障中的權(quán)利和擴(kuò)增履責(zé)要求中的義務(wù)，使得教師法律身份從過(guò)去“強(qiáng)分類”下的權(quán)利導(dǎo)向轉(zhuǎn)向“強(qiáng)架構(gòu)”下的義務(wù)導(dǎo)向。即使在形式上沒(méi)有改變教師法律地位的稱謂，但是教師權(quán)利與義務(wù)構(gòu)成的權(quán)重導(dǎo)向發(fā)生變化，仍然實(shí)質(zhì)性地重構(gòu)了教師法律地位。美國(guó)各州近些年的教育立法已經(jīng)打破了教師長(zhǎng)聘制度原本提供的實(shí)體性與程序性保障，常規(guī)評(píng)價(jià)中的負(fù)面結(jié)果可以作為撤銷教師長(zhǎng)聘身份，甚至直接解聘教師的法定依據(jù)，教師作為公共雇員的法律地位遭到弱化。[28]

（二）降低教師職業(yè)吸引力

對(duì)于公立學(xué)校教師隊(duì)伍而言，教師法律地位重構(gòu)會(huì)降低教師職業(yè)在社會(huì)分工中的吸引力。毋庸置疑，新自由主義與新公共管理治理范式倡導(dǎo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與責(zé)任意識(shí)，對(duì)于提高教師隊(duì)伍質(zhì)量，尤其是破除教育系統(tǒng)中部分存在的組織臃腫和教學(xué)無(wú)效現(xiàn)象，具有積極作用。但是，教師法律地位表明了教師在社會(huì)體系中的位次，具有象征性的敬重與尊嚴(yán)特質(zhì)。當(dāng)教師職業(yè)在社會(huì)分工中的區(qū)隔被打破，日漸趨近自由市場(chǎng)中的一線工作者時(shí)，教師職業(yè)的專業(yè)性就有失去其原有認(rèn)同的危險(xiǎn)，很難讓人信服這一職業(yè)群體在社會(huì)體系中可以獲得與之重要性相稱的尊嚴(yán)、利益及保障。

德國(guó)薩克森州在激進(jìn)改革中廢除了公立學(xué)校教師公務(wù)員制度，造成教師流向其他仍然保留教師公務(wù)員身份的州。面對(duì)教師隊(duì)伍持續(xù)短缺的問(wèn)題，薩克森州修訂法律，將2019-2023年作為恢復(fù)教師公務(wù)員制度的過(guò)渡期。①S?chsisches Beamtengesetz § 144a (2018).在法國(guó)，由于教師職業(yè)吸引力不足，近年來(lái)報(bào)名參加國(guó)家教師資格考試的人數(shù)持續(xù)降低，作為一種補(bǔ)救措施，政府以立法設(shè)置教育助理預(yù)聘制度，聘任尚未通過(guò)教師資格考試的本科師范生到公立學(xué)校完成一定教學(xué)工作。②Code de l'éducation, article L916-1 (2019).在美國(guó)，改革的確提高了新任教師質(zhì)量，但是獲得教師資格證書的人數(shù)下降了，學(xué)校教學(xué)崗位的空缺期延長(zhǎng)了。在少數(shù)族裔和貧困學(xué)生聚集的薄弱校，教師聘任難和留任難的問(wèn)題更加突出。[29]

（三）導(dǎo)致教師自我異化

對(duì)于公立學(xué)校教育質(zhì)量而言，教師法律地位重構(gòu)會(huì)導(dǎo)致教師在教學(xué)行為中的自我異化。在法律地位重構(gòu)進(jìn)程中，關(guān)鍵指標(biāo)數(shù)據(jù)日漸成為界定教師專業(yè)職責(zé)的重要依據(jù)，而契約化的聘任關(guān)系使教師在勞動(dòng)力市場(chǎng)中愈益面對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。[30]當(dāng)表現(xiàn)性和問(wèn)責(zé)制變成教學(xué)行為本身的理由并產(chǎn)生恐慌時(shí)，教師很可能出現(xiàn)史蒂芬·鮑爾（Stephen Ball）所形容的“自我異化”（alienation of self），違背教師的職業(yè)道德與專業(yè)精神。[31]

在與學(xué)校的法律關(guān)系中，教師的教學(xué)能力僅僅體現(xiàn)在能否協(xié)助學(xué)校在學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)上達(dá)到關(guān)鍵指標(biāo)的預(yù)期要求，這樣的后果貶損了教師在傳統(tǒng)概念意義上所擁有的教學(xué)知識(shí)與專業(yè)能力。學(xué)校采用的種種監(jiān)督與評(píng)價(jià)技術(shù)不僅會(huì)分散教師的精力，也會(huì)束縛教師創(chuàng)造性地解決教學(xué)問(wèn)題所必需的自主性和靈活性。在與學(xué)生的法律關(guān)系中，教師的教學(xué)能力集中表現(xiàn)在能否持續(xù)改善學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)，特別是提高測(cè)驗(yàn)分?jǐn)?shù)，這樣的后果導(dǎo)致教師在教學(xué)過(guò)程中疏離教育的本質(zhì)要求，在設(shè)計(jì)教學(xué)內(nèi)容和決定教學(xué)方式時(shí)都以確保學(xué)生獲得更高測(cè)驗(yàn)分?jǐn)?shù)為目標(biāo)，會(huì)忽略學(xué)生的個(gè)體差異和發(fā)展需求。而這個(gè)時(shí)候所實(shí)現(xiàn)的教育質(zhì)量提升，不過(guò)只是可衡量指標(biāo)上的數(shù)據(jù)化改善而已。

四、尊師重教：回歸教師法律制度的基本功能

教師法律制度在形式上明確教師行為規(guī)范框架，配置教師權(quán)利義務(wù)，提供糾紛解決機(jī)制，其基本功能在于穩(wěn)定教師隊(duì)伍并提高教育質(zhì)量。通過(guò)初步分析主權(quán)國(guó)家教師法律地位的重構(gòu)，可以反觀全球教育治理中對(duì)教師職業(yè)的符號(hào)控制與合規(guī)拉動(dòng)，也可以管窺經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、世界銀行等國(guó)際組織積極傳遞以新自由主義和新公共管理理念為基礎(chǔ)的治理范式。應(yīng)當(dāng)肯定，這些理念在教師法律制度改革中具有積極意義，如獎(jiǎng)勵(lì)有效教學(xué)工作、激發(fā)教師努力進(jìn)取等；也應(yīng)當(dāng)肯定，全球教育治理尤其是教育評(píng)價(jià)為各個(gè)國(guó)家提供了互學(xué)互鑒教師政策的平臺(tái)。但從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，表現(xiàn)性和問(wèn)責(zé)制的改革主線在很大程度上導(dǎo)致教師法律制度的實(shí)施結(jié)果背離功能預(yù)設(shè)，教師法律地位重構(gòu)中的義務(wù)導(dǎo)向使得公立教育的系統(tǒng)需求面臨挫折風(fēng)險(xiǎn)，潛在破壞了制度改革原本旨在完善的核心內(nèi)容。所以，在引入評(píng)價(jià)與問(wèn)責(zé)機(jī)制時(shí)，仍應(yīng)以清晰的教師法律地位構(gòu)造教師法律制度，厘清教師法律關(guān)系的邏輯起點(diǎn)，確保教師權(quán)利與義務(wù)整體平衡。

回歸教師法律制度的基本功能，才能實(shí)現(xiàn)尊師重教、教書育人的價(jià)值理性。目前，我國(guó)正在推進(jìn)《中華人民共和國(guó)教師法》的修訂工作，根據(jù)修訂草案的征求意見(jiàn)稿，公辦中小學(xué)教師是國(guó)家公職人員。這一表述，不僅凸顯了教師職業(yè)的公共屬性，而且體現(xiàn)了教師與學(xué)校、教師與學(xué)生之間關(guān)系的特殊性。不能簡(jiǎn)單地將教師與學(xué)校的關(guān)系認(rèn)定為一般民事法律關(guān)系中的雇主與雇員，也不能簡(jiǎn)單地照搬自由市場(chǎng)模式，將教師與學(xué)生的關(guān)系認(rèn)定為市場(chǎng)中的教育服務(wù)提供者與消費(fèi)者。既要建立完善的教師評(píng)價(jià)與退出機(jī)制，也要避免簡(jiǎn)單地用學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)評(píng)價(jià)教師，不能將教師完全置于等級(jí)式的表現(xiàn)評(píng)價(jià)和高利害問(wèn)責(zé)的懲罰中。只有遵循教師成長(zhǎng)與職業(yè)發(fā)展規(guī)律，賦予教師應(yīng)有的法律、政治與經(jīng)濟(jì)地位，尊重教師的專業(yè)屬性和保障教師的職業(yè)穩(wěn)定，才能真正使教師具有職業(yè)尊嚴(yán)，從而有利于落實(shí)立德樹人的根本任務(wù)。