王 楊，杜騰舟

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601)

宅基地是由村集體依法無償分配給集體成員的土地，對于保障農(nóng)民居有定所、促進農(nóng)村社會和諧具有重要作用。自21世紀以來，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進一步加快，我國農(nóng)村人口大量涌入城市，農(nóng)村宅基地大量閑置，導(dǎo)致其社會保障功能難以充分發(fā)揮。同時隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，宅基地的資產(chǎn)價值凸顯，實踐中宅基地私下交易現(xiàn)象普遍。宅基地使用權(quán)權(quán)能受到限制與農(nóng)房閑置、對外流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍之間的矛盾愈演愈烈，對現(xiàn)行宅基地制度進行改革和創(chuàng)新勢在必行。2015年，我國在全國33個試點地區(qū)進行宅基地制度改革，并取得良好成效，在保障農(nóng)民“戶有所居”的基礎(chǔ)上，積極探索出宅基地有償使用、有償退出等制度，有效提高了農(nóng)村建設(shè)用地利用率。但是，關(guān)于宅基地使用權(quán)有償使用的實踐主要是針對農(nóng)戶超標多占的情形；宅基地退出有著較為明顯的政府主導(dǎo)色彩，未注重農(nóng)民在宅基地使用權(quán)主動退出和轉(zhuǎn)讓方面的突破。解決宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)問題、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益本是宅基地制度改革的應(yīng)有之義，但是此輪改革并未重點關(guān)注。2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》正式提出我國將要進行宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的探索，要求在落實宅基地所有權(quán)的同時，適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)?！叭龣?quán)分置”在傳統(tǒng)法律“兩權(quán)”的基礎(chǔ)上，提出了“資格權(quán)”這一新的政策概念，使農(nóng)民作為本集體成員能夠依賴“宅基地資格權(quán)”來落實宅基地的住房保障功能、依賴適度放活“宅基地使用權(quán)”來拓寬其增收渠道?！叭龣?quán)分置”的提出，是對宅基地大量閑置和私下流轉(zhuǎn)普遍的積極回應(yīng)，也是近年來宅基地制度改革的更深層次推進。此后“三權(quán)分置”被確定為宅基地制度改革的方向。

宅基地退出工作作為宅基地制度改革中至關(guān)重要的內(nèi)容，在此輪改革中存在著退出方式單一，有較為明顯的“官本位”色彩等問題。宅基地“三權(quán)分置”是未來我國農(nóng)村宅基地制度改革的頂層設(shè)計，為新時期改革的深化指明了道路。因此，本文以宅基地制度改革中的宅基地有償退出為研究對象，在已有改革實踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)其制度問題，提出新階段我國應(yīng)在宅基地“三權(quán)分置”思路下開展宅基地退出工作，健全相關(guān)法律制度，探索宅基地有償退出多元路徑。

一、傳統(tǒng)宅基地退出模式分析

在2015年中央不斷出臺文件要求開展宅基地退出試點工作以后，各地積極響應(yīng)國家政策實施相關(guān)工作，并形成了因地制宜的退出模式，積累了初期探索經(jīng)驗。對典型的宅基地退出模式進行梳理分析，可以為在宅基地“三權(quán)分置”的新思路下完善宅基地退出工作提供經(jīng)驗，也可以通過分析退出工作的不足之處探究其制度成因。

1.宅基地置換模式

宅基地置換是指農(nóng)民將其擁有的宅基地及宅基地之上的房屋向當(dāng)?shù)卣M行貨幣或者非貨幣置換?！胺秦泿拧币话惆ǔ擎?zhèn)住房、城市戶籍和社保等。典型的有以下兩種模式。

(1)上海的宅基地置換模式

上海的宅基地置換是指已經(jīng)擁有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶騰退房屋和宅基地，或者無房戶放棄申請宅基地以交換城鎮(zhèn)住房或者貨幣。農(nóng)民集中搬遷至安置基地居住或者另行購買房屋，取得城鎮(zhèn)戶口。原宅基地之上的房屋被拆除后，一部分土地復(fù)墾為耕地，另一部分用于經(jīng)營或者出讓?？傮w上說，上海的宅基地置換在緩和城鎮(zhèn)土地供需失衡、推動城市化進程方面取得了優(yōu)異成績。

(2)浙江嘉興的兩分兩換模式

兩分兩換模式中的“兩分”是指將農(nóng)民的宅基地和承包經(jīng)營地分別置換，對搬出遷移與土地流轉(zhuǎn)進行區(qū)分；“兩換”是指以宅基地交換城鎮(zhèn)住房、用承包經(jīng)營地來換取股份和社會保障。置換后的宅基地由投資公司復(fù)墾后用來換取建設(shè)用地指標，并由相關(guān)機構(gòu)進行投資開發(fā)。兩分兩換模式適宜在經(jīng)濟發(fā)展較好、工業(yè)化規(guī)模較高的地方實施，它能夠使置換區(qū)域的建設(shè)用地和人口布局得到整合，提高土地資源利用率，加速土地和勞動力向城鎮(zhèn)集中。

宅基地置換模式基本上可以實現(xiàn)農(nóng)民集中居住，促進土地資源高效利用的目標，并且由政府主導(dǎo)安排宅基地退出的策劃、組織和監(jiān)督工作，依靠其行政權(quán)力促進相關(guān)政策的落實，因此退出工作開展效率較高。不足之處是宅基地退出政策的各項工作均由政府決定，導(dǎo)致農(nóng)民作為宅基地退出的主體，不能夠參與退出工作的每個階段，農(nóng)民的自主意愿無法充分表達。

2.宅基地收儲模式

宅基地收儲是指政府或集體對閑置宅基地、違法持有宅基地或者準備出售的宅基地進行統(tǒng)一收購，儲備于土地存儲機構(gòu)，由政府進行置換或者收回國有統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。收購過程中，價格要保證公平合理，一般是政府或者集體根據(jù)宅基地位置優(yōu)劣將宅基地的標準面積確定為不同的價格等級，在平均補償標準的基礎(chǔ)上根據(jù)每宗宅基地的自身條件進行修正，最終確定每宗宅基地的收購價格[1]。收儲土地后，要對宅基地進行再利用。通常在縣級國土部門和縣級規(guī)劃部門的指導(dǎo)下，以村莊規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，確定利用方式[2]。宅基地收儲模式在江蘇蘇州、南通等城市大力推行，對于培育統(tǒng)一集體土地市場發(fā)揮著積極作用。

3.拆村并區(qū)模式

拆村并區(qū)是指在農(nóng)民騰退宅基地后，政府對土地進行統(tǒng)一規(guī)劃，組成專門的項目區(qū)，在區(qū)內(nèi)劃分出住宅區(qū)和耕地區(qū)進行拆舊建新工作，農(nóng)民集中安置居住、耕地集中經(jīng)營，在總量上保證耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加。拆村并區(qū)最早的試點地區(qū)在四川成都，其積極作用在于提高土地的集中利用率，促進農(nóng)民集中居住，提高農(nóng)民的生活水平，促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展；但在拆舊建新的過渡期，農(nóng)民可能會無處居住，產(chǎn)生住房保障風(fēng)險。

二、宅基地退出法律制度困境

在宅基地退出的初期探索中，各地的退出工作取得了較好成果，如上海的宅基地置換、江蘇的宅基地收儲和四川拆村并區(qū)等退出實踐總體上實現(xiàn)了提高土地集約利用率、推動農(nóng)民集中居住的目標。但是，由于退出工作尚在試點階段，已有退出實踐在取得一定現(xiàn)實效果的同時暴露出相關(guān)法律制度的一些問題。

1.宅基地產(chǎn)權(quán)登記制度不完善

在涉及宅基地退出相關(guān)問題時，宅基地確權(quán)登記有助于明確宅基地和房屋歸屬以及具體的補償金額，提高宅基地退出工作的效率。但是目前，農(nóng)村不動產(chǎn)登記確權(quán)工作不夠成熟，登記工作進展緩慢，影響宅基地退出工作的進行。一方面，宅基地登記發(fā)證工作不夠規(guī)范。在國家開展宅基地確權(quán)相關(guān)工作后，國土部門開始發(fā)放土地證書，但是有些農(nóng)民原有的證書并未被及時收回或者注銷，有些地區(qū)依然根據(jù)舊證書開展管理工作，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)發(fā)證后“一戶”擁有多個土地證書[3]，宅基地管理工作混亂。另一方面，隨著城市房價上漲，城市居民購買農(nóng)村住房現(xiàn)象屢見不鮮[4]。由于宅基地的隱性流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在，部分宅基地使用權(quán)權(quán)屬和宅基地之上的房屋所有權(quán)歸屬不清，增加了確權(quán)登記工作的難度。

2.宅基地退出程序不具有可操作性

宅基地退出法律程序的確立是建立健全宅基地退出機制的前提和基礎(chǔ)，對于引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出、規(guī)范宅基地退出實施有著重要保障作用。我國現(xiàn)行規(guī)定主要涉及宅基地的管理和審批，較少涉及宅基地退出的條件審查和退出決策程序等具體實施細節(jié)，不具有可操作性?！锻恋毓芾矸ā反_立了宅基地收回制度以及收回的適用情形，但是相關(guān)程序問題沒有進行具體規(guī)定，使得宅基地收回制度收效甚微[5]。農(nóng)民作為利益直接相關(guān)的宅基地使用權(quán)人和最主要的宅基地退出主體，退出程序過于簡略，便無法有效保障其知情權(quán)和參與權(quán)，影響農(nóng)民參與宅基地退出工作的積極性。

3.宅基地退出方式單一

考察我國宅基地退出實踐現(xiàn)狀，包括宅基地置換，宅基地收儲和拆村并區(qū)在內(nèi)的大部分退出模式采用的都是政府主導(dǎo)型退出方式。該模式下，政府發(fā)揮其行政管理職能，提高宅基地的退出效率。但此種退出方式也存在弊端，例如有些政府在主導(dǎo)退出工作時僵化，導(dǎo)致農(nóng)民利益嚴重受損，影響退出工作的進行。曾經(jīng)盛行一時的成都地票交易被緊急叫停，其原因之一就是不考慮試點地區(qū)的外部條件，機械照搬經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的宅基地退出模式。成都地票交易實施的初衷是為了通過耕地占補平衡解決城市化建設(shè)用地與糧食安全的矛盾，但不少地方政府在實際操作過程中卻簡單理解為強制農(nóng)民騰退土地，使農(nóng)民被動“上樓”以實現(xiàn)城市化。農(nóng)民住樓房的基本條件是有正式的非農(nóng)工作，宅基地換房實施較好的上海和天津地區(qū)，都是非農(nóng)就業(yè)崗位較多的地區(qū)。在成都地票交易中，缺乏實施宅基地換樓房的基本外部條件，退出工作只能被叫停。另外，單靠政府進行資源配置和整合，建設(shè)資金來源單一，給地方政府造成了沉重的財政負擔(dān)。例如，上海市松江區(qū)宅基地置換工作的拆遷補償款等前期項目資金主要來自政府資金投入[6]，這使得宅基地置換的可行性很大程度上依賴于地方財政。根據(jù)2018年中央一號文件適度放活宅基地使用權(quán)的政策精神，喚醒土地沉睡資源是今后宅基地退出工作的重要內(nèi)容[7]。村集體享有宅基地所有權(quán)，農(nóng)民享有使用權(quán)，在深入推進宅基地試點改革過程中，可以進一步發(fā)揮農(nóng)村集體和農(nóng)村個人的作用，進行多元化的宅基地退出模式探索。

4.農(nóng)民利益補償機制不合理

我國關(guān)于宅基地退出的法律主要是《土地管理法》，但是該法只規(guī)定了宅基地退出后應(yīng)給予補償，并沒有規(guī)定確切可參考的補償標準，這就導(dǎo)致實踐中存在如下兩個問題。

(1)補償標準不合理

實踐中對于農(nóng)民退出宅基地的補償標準基本上是按照國家征地的標準來進行補償，不考慮新舊住房的差異以及重新購房成本，多個地方存在農(nóng)民原房屋與宅基地的拆遷補償根本不夠購買新房的情況。另外，宅基地之上通常不僅只有房屋，還包括庭院等附屬設(shè)施。就目前實踐中情況來看，補償范圍通常是按照房屋面積而不是宅基地面積進行計算[8]，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)益沒有得到完全補償。

(2)沒有考慮農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)

土地發(fā)展權(quán)是指土地權(quán)利人在面對外部發(fā)展機會時，所行使的改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用度的權(quán)利。農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人，可以在宅基地上建造房屋和庭院等附屬設(shè)施，如果宅基地所在區(qū)域整體經(jīng)濟有所發(fā)展，那么該地區(qū)就有可能吸引較多的人流，農(nóng)民可以出租或者出賣房屋以獲取較高回報。因此農(nóng)民享有一定的土地發(fā)展權(quán)，實踐中宅基地退出后只補償房屋及其附屬設(shè)施的價值，未涉及到宅基地轉(zhuǎn)化為農(nóng)地和建設(shè)用地的損失，即農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)沒有得到補償[9]?！睹穹ǖ洹芬?guī)定宅基地使用權(quán)是屬于農(nóng)民的一項用益物權(quán)，現(xiàn)行宅基地退出的補償機制則侵害了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，這一定程度上剝奪了農(nóng)民分享城市化和發(fā)展改革紅利的權(quán)利[10]。

三、完善農(nóng)村宅基地退出法律制度的思考

土地改革具有復(fù)雜性和艱巨性。宅基地“三權(quán)分置”思路是一項重大理論和實踐創(chuàng)新，為今后我國開展宅基地退出工作提供了重要方向，不僅具有盤活土地資源、增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實意義，還具有推進鄉(xiāng)村振興、助力解決三農(nóng)問題等積極的深遠影響?？梢詮娜缦滤膫€方面對農(nóng)村宅基地退出法律制度予以完善。

1.完善宅基地登記發(fā)證制度

宅基地“三權(quán)分置”要求適度放活使用權(quán)使其財產(chǎn)價值顯化，進而實現(xiàn)為農(nóng)民增收的政策目標，而宅基地使用權(quán)證書則是農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)最關(guān)鍵的權(quán)屬證明，是農(nóng)民享受土地改革紅利的前提。因此，要提前做好確權(quán)工作，使宅基地退出工作能夠在“三權(quán)分置”政策的指引下順利進行。一方面，土地管理部門應(yīng)制定嚴格規(guī)范的登記文本，對于原有宅基地使用權(quán)證書未被收回或者注銷的，應(yīng)當(dāng)采用以舊證換新證等適當(dāng)方法收回農(nóng)民手中的原有土地證書，開展相關(guān)工作嚴格按照新證書進行，保障土地登記程序規(guī)范化。另一方面，要加強對于宅基地權(quán)屬的審查。對于贈與或者轉(zhuǎn)讓的房產(chǎn)，如若不是農(nóng)村戶口卻在農(nóng)村所有的房產(chǎn)，不予進行登記和發(fā)證。另外，還應(yīng)將審查中發(fā)現(xiàn)的違法使用及閑置宅基地的情況進行登記上報，及時處理，為宅基地再利用奠定良好基礎(chǔ)。

2.完善宅基地具體退出程序

新一輪的改革應(yīng)契合宅基地“三權(quán)分置”的政策精神，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)等各項權(quán)益。宅基地退出程序透明化，法定化至關(guān)重要。具體應(yīng)從以下兩個方面進行完善。

(1)明確宅基地退出條件

為集約利用土地，在立法上應(yīng)明確符合下列條件之一的，可以收回宅基地。①為公共利益的需要，必須退出宅基地的。強制農(nóng)民退出宅基地應(yīng)該以“必須”為前提，否則不利于保護農(nóng)民已經(jīng)合法享有的宅基地使用權(quán)益。②當(dāng)宅基地使用權(quán)人不再是集體成員，應(yīng)當(dāng)收回宅基地。因為宅基地使用權(quán)具有成員權(quán)性和身份性，只有本集體經(jīng)濟組織的成員才能申請宅基地，當(dāng)使用權(quán)主體喪失集體成員身份，就不再享有宅基地使用權(quán)。③違法占有、使用宅基地的。包括超出省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)定的標準面積多占宅基地、“一戶多宅”、未按照批準的用途使用宅基地及其他違法使用宅基地的行為。④對于閑置宅基地十年以上的，可以有償收回。為充分利用土地資源，不應(yīng)放任宅基地使用權(quán)人長期閑置宅基地。

(2)明確宅基地退出決策程序

我國宅基地退出分為強制退出和自愿退出。對于強制退出宅基地的，經(jīng)村民代表會議絕大多數(shù)(絕大多數(shù)表決，亦即2/3以上的代表)通過后，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核后報縣級人民政府批準，可以收回宅基地；對于自愿退出宅基地的，首先由農(nóng)民提出申請，再協(xié)商補償安置，最后由政府實施審查并予以公告。在具體實施過程中，各相關(guān)主管部門可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H補充具體可行的措施。

1.3 造模 在含有10%FBS的RPMI-1640中培育(37℃、 5% CO2培養(yǎng)箱)HepG2/ADM細胞，經(jīng)傳代后取指數(shù)生長期的 HepG2/ADM細胞，使用緩沖液稀釋懸浮，稀釋密度為1×109/ml，按照每只0.2 ml分別注射至每只裸鼠左側(cè)或右側(cè)腋部[7]。接種后1周左右可見瘤體長成，10 d左右瘤體直徑約0.6 cm，造模成功[8]。

3.在“三權(quán)分置”架構(gòu)下探索多元退出制度

宅基地退出工作應(yīng)注重發(fā)揮農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的作用，因地制宜、主動創(chuàng)新，探索多元路徑。具體而言，要抓住宅基地“三權(quán)分置”這個關(guān)鍵點，探索落實宅基地所有權(quán)為集體所有不變；保證農(nóng)戶資格權(quán)，為集體成員提供基本生活保障；村民在對土地的占有和支配的基礎(chǔ)上適度放活宅基地使用權(quán)。如此，可以激活農(nóng)村土地資本要素，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，在保證宅基地社會保障價值的基礎(chǔ)上探索激活宅基地的財產(chǎn)價值，打造集體、農(nóng)戶和第三方的合作共贏局面。

(1)村集體集中經(jīng)營模式

隨著《農(nóng)村土地承包法》的修訂，承包地的三權(quán)分置改革塵埃落定，增加了土地集約利用率，這無疑給宅基地退出制度提供了一種可借鑒的思路。那么宅基地也可以考慮由村集體集中經(jīng)營，村集體按照一戶一宅原則集中建設(shè)農(nóng)村公寓，為農(nóng)民切實提供住房保障，對于自愿退出的農(nóng)民可選擇到公寓居住。地方政府可以建立宅基地使用權(quán)收儲中心，從農(nóng)民即宅基地資格權(quán)人手中收回宅基地使用權(quán)。農(nóng)民退地補償款的來源，除了運用政府資金以外，還可以充分利用中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行的貸款。集體經(jīng)濟組織自行或者合作成立開發(fā)公司，從收儲中心租賃一定期限的宅基地使用權(quán)，由集體經(jīng)濟組織開發(fā)，農(nóng)民作為宅基地資格權(quán)人，可以參加集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)的開發(fā)經(jīng)營活動[11]。也可以將退出的宅基地招商引資交給第三方統(tǒng)一經(jīng)營建設(shè)，開發(fā)商從收儲中心取得一定時期的宅基地使用權(quán)后自行經(jīng)營，經(jīng)營所得按比例分配給農(nóng)民[12]。此種模式的創(chuàng)新點在于與傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)實施相關(guān)工作不同，更加注重發(fā)揮集體和個人的作用，讓閑置的宅基地流動起來，適度放活宅基地使用權(quán)，較大程度上實現(xiàn)“三權(quán)分置”政策，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益、提高土地資源配置效率的改革目標。

(2)農(nóng)民自行出租模式

新修訂的《土地管理法》和相關(guān)政策要求宅基地轉(zhuǎn)讓只能在本集體經(jīng)濟組織成員之間進行，但是并沒有限制宅基地的出租對象，故農(nóng)民可以選擇將閑置的宅基地出租給社會主體，以增加收入。有些地區(qū)位于大城市邊緣的郊區(qū)，區(qū)位性條件優(yōu)越，宅基地的財產(chǎn)價值顯化度較高，農(nóng)民住房除滿足自用外，也具有租賃等再利用的需求。如試點的北京市大興區(qū)，由于到城市的通勤距離在可接受的范圍內(nèi)，而租金相對于城市建成區(qū)來說較低，具有低土地成本偏好特征的企業(yè)和低房屋租金需求的勞動力多選擇在此聚集，當(dāng)?shù)氐淖赓U產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，村民家庭可以獲得較豐厚的收入來源[13]。此種模式特點在于農(nóng)民將一定期限的宅基地使用權(quán)出租給第三人，繼續(xù)保留宅基地資格權(quán)。在處理宅基地使用權(quán)時不是將其視為一次性交易，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地后喪失對宅基地的一切權(quán)利，而是農(nóng)民和社會主體通過共建共享的方式將宅基地使用權(quán)按合同出租一定期限，期限屆滿后，農(nóng)民繼續(xù)享有宅基地使用權(quán)。從權(quán)利結(jié)構(gòu)上看，村集體享有宅基地所有權(quán)，農(nóng)民享有資格權(quán)，使用權(quán)暫時出租給承租者，使宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”的構(gòu)想得到較好落實。同時，農(nóng)民可以決定宅基地使用權(quán)出租的對象與期限，在自由選擇的基礎(chǔ)上實現(xiàn)增收。

4.完善農(nóng)村宅基地退出的利益補償機制

鼓勵農(nóng)民有償退出宅基地、提高土地資源利用率是宅基地“三權(quán)分置”政策的重要功能價值，對于自愿退出的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)給予合理補償，因此完善農(nóng)民退出宅基地的利益補償機制至關(guān)重要。

(1)構(gòu)建合理科學(xué)的補償標準

宅基地退出補償應(yīng)包括對房、地兩個方面的補償。一方面，宅基地的補償標準可以按照宅基地的面積進行農(nóng)村住房實物補償或者城鎮(zhèn)購房補貼貨幣補償。國家可以適當(dāng)提高補償標準，以增加農(nóng)民自愿退出的積極性。具體補償標準應(yīng)考慮農(nóng)民所處宅基地的具體地理位置，參考征地區(qū)片價格、預(yù)期收益、征地價格、地域差異性等多因素綜合確定。與此同時，政府可以引入第三方評估機構(gòu)，研究和制定合理的宅基地價格評估體系，對每一塊宅基地的市場價值進行科學(xué)預(yù)估[14]。另一方面，對宅基地之上的房屋及其附屬設(shè)施拆除的補償應(yīng)該按照建造房屋的材質(zhì)、房屋的構(gòu)造來進行確定。

(2)建立和完善增值利益分配機制

收益權(quán)是基于所有權(quán)產(chǎn)生，是權(quán)利人因所有權(quán)取得財產(chǎn)的增值利益或由于權(quán)利轉(zhuǎn)讓而取得增值利益的權(quán)利。農(nóng)民退出宅基地之后，土地由政府利用，轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。作為一項稀缺資產(chǎn)，土地會產(chǎn)生增值利益[15]。集體經(jīng)濟組織是宅基地的所有權(quán)人，應(yīng)當(dāng)享受一部分宅基地退出后所產(chǎn)生的增值利益，農(nóng)民作為宅基地的使用權(quán)人也應(yīng)有取得部分增值利益的權(quán)利。對增值利益的使用和分配，農(nóng)民和集體可以進行協(xié)商。農(nóng)民可以選擇一次性獲得補償，也可以選擇將宅基地使用權(quán)以股份的方式投入到農(nóng)村建設(shè)用地市場，每年按照份額收取宅基地增值利益。

結(jié)語

針對宅基地使用制度的保守和快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地被閑置、不能充分集約利用的情況，中央陸續(xù)出臺文件鼓勵各地區(qū)進行宅基地退出試點。經(jīng)過初期探索，宅基地退出在若干試點地區(qū)取得了較好結(jié)果。通過總結(jié)宅基地置換、宅基地收儲、拆村并區(qū)三種典型退出模式的已有經(jīng)驗和教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)宅基地退出在制度上存在一些不足，亟需在法律層面完善相關(guān)規(guī)定。2018年宅基地“三權(quán)分置”這一改革新政的提出為新時期我國土地改革制度提供了方向，宅基地退出應(yīng)在宅基地“三權(quán)分置”的框架下進行。本文在總結(jié)已有宅基地退出經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，得出新時期宅基地退出應(yīng)從完善宅基地產(chǎn)權(quán)登記制度、退出法律程序、補償制度，探索多元退出路徑等方面進行的結(jié)論，以期在宅基地“三權(quán)分置”的背景下構(gòu)建宅基地退出長效機制。