劉 桂

（湖南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

引言

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，中國(guó)國(guó)門(mén)在西方列強(qiáng)的炮火威脅之下逐漸打開(kāi)，開(kāi)放口岸陸續(xù)出現(xiàn)。其中，依照中外約章開(kāi)辟的口岸稱(chēng)為約開(kāi)口岸，中國(guó)自定章程主動(dòng)開(kāi)放的口岸是為自開(kāi)口岸。北京通商場(chǎng)卻是一個(gè)特殊的存在，它既不是約開(kāi)口岸，也不是自開(kāi)口岸，而是列強(qiáng)違反條約開(kāi)辟的特殊通商場(chǎng)域。劉彥在《被侵害之中國(guó)》中稱(chēng)其為“特別商埠”，因其“既非與何國(guó)約開(kāi)之埠，又非中國(guó)自開(kāi)之埠。而事實(shí)上外人居于斯、貿(mào)易于斯。與約開(kāi)自開(kāi)之埠，毫無(wú)區(qū)別，且有違超過(guò)于自開(kāi)商埠之權(quán)利，而與約開(kāi)商埠之權(quán)利相等者”[1]。這種“特別商埠”，并非北京所獨(dú)有。其產(chǎn)生的原因，既有外國(guó)公使的縱容和包庇，也有中國(guó)政府管治不力的無(wú)奈。北京通商場(chǎng)的開(kāi)設(shè)，更是有其特殊的背景和影響。民國(guó)時(shí)期，已有一些學(xué)者的著作中論及此事，如鄭斌《中國(guó)國(guó)際商約論》、刁敏謙《中國(guó)國(guó)際條約義務(wù)論》、劉彥《被侵害之中國(guó)》等，這些著作雖有論及，但不夠深入、系統(tǒng)。近年來(lái)，關(guān)于北京設(shè)立通商場(chǎng)問(wèn)題的研究，為數(shù)不多。李育民[2]在分析具體的不平等條約特權(quán)時(shí)，曾以北京通商場(chǎng)為例進(jìn)行論述，其認(rèn)為北京通商場(chǎng)的開(kāi)設(shè)，是列強(qiáng)濫用最惠國(guó)條款、違約侵權(quán)的結(jié)果；李永勝[3]敘述了中日《通商行船續(xù)約》簽訂前后雙方的交涉細(xì)節(jié)；呂鐵貞[4]從法理角度出發(fā)，認(rèn)為晚清時(shí)期一直未實(shí)現(xiàn)外商在北京通商的合法化；曹英[5]指出北京是清季內(nèi)地違約設(shè)棧最嚴(yán)重的地區(qū)，在喪失司法主權(quán)的情況下，洋商在北京居留、貿(mào)易對(duì)清政府的統(tǒng)治構(gòu)成了直接威脅。以上研究對(duì)于我們了解北京通商場(chǎng)這一特殊通商區(qū)域大有裨益，但仍然難以從宏觀上把握北京通商場(chǎng)開(kāi)設(shè)的始末。本研究主要依據(jù)相關(guān)著作、中國(guó)第二歷史檔案館館藏檔案等資料，力圖對(duì)清末民初北京通商場(chǎng)開(kāi)設(shè)始末做比較詳盡的考察。

一、清末北京開(kāi)設(shè)通商場(chǎng)問(wèn)題緣起

北京通商一事，由來(lái)已久。自康熙三十二年（1693），俄國(guó)遣使至中國(guó)，要求派商隊(duì)到北京貿(mào)易，康熙帝許三年至京貿(mào)易一次，人數(shù)不得超過(guò)二百人，外人進(jìn)入北京通商自此始。而后乾隆皇帝認(rèn)為北京通商多有不便，遂停止俄人在北京貿(mào)易，令統(tǒng)歸恰克圖。此外，清政府還允許某些朝貢國(guó)與北京會(huì)同館進(jìn)行貿(mào)易，如朝鮮、越南等，但朝貢國(guó)需遵守嚴(yán)格的規(guī)定。以上所述皆與近代以來(lái)的開(kāi)放通商問(wèn)題性質(zhì)不同。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，中國(guó)國(guó)門(mén)漸開(kāi)，但清政府始終堅(jiān)持北京不在內(nèi)地通商之列。其主要理由是“北京系輦轂之地，領(lǐng)事裁判權(quán)的存在，旅居京城的外國(guó)人‘不歸敝國(guó)皇帝治轄，實(shí)不雅觀’。再者如果使北京開(kāi)埠通商，則京城外國(guó)人必定增加，爭(zhēng)端之事不斷‘宮禁成何體事’”[4]。1858年中英《通商章程善后條約》第八款明確規(guī)定：“天津條約英國(guó)第九條所載英民持照前往內(nèi)地通商一款，現(xiàn)議京都不在通商之列?！盵6]這是中外約章中首次明確規(guī)定北京不實(shí)行開(kāi)放通商。

庚子事變之后，情況發(fā)生了轉(zhuǎn)變，《辛丑條約》的簽訂使外國(guó)人開(kāi)始獲得在北京駐軍的權(quán)利。清政府仍然嚴(yán)厲禁止洋商在北京居留、貿(mào)易，但此時(shí)洋商在京城居住、貿(mào)易已日漸增多，其中尤以日商為甚。外商所設(shè)行號(hào)，多以使署員弁等之用的名義、或公然開(kāi)設(shè)之。1901年10月，《辛丑條約》簽訂后不久，清政府就照會(huì)各國(guó)駐京公使：“現(xiàn)在和議已成，言歸于好，京城地面不在通商之列，其洋商所設(shè)行棧自應(yīng)按照條約一律移至通商口岸，如有已經(jīng)修蓋房屋者，亦應(yīng)即行拆去，不得借口索價(jià)，以免轇轕。”[7]按照《辛丑條約》第十一款規(guī)定，中外各國(guó)通商行船條約應(yīng)行商改。美、英、日趁機(jī)向清政府提出修約問(wèn)題，清政府先后任命袁世凱、張之洞、劉坤一、呂海寰、盛宣懷、伍廷芳等為代表，進(jìn)行談判。英國(guó)最先提出北京開(kāi)埠的要求，但外務(wù)部認(rèn)為，京師為根本重地，不便通商，駁斥了英國(guó)的請(qǐng)求，“輦轂之下，豈可任各國(guó)商民任意聚集，而我毫無(wú)管束之權(quán)?！盵8]美國(guó)也不甘落后，希望趁此機(jī)會(huì)能夠迫使清政府將北京開(kāi)放。美國(guó)駐華公使康格（E·H·Conger）認(rèn)為，外國(guó)人在北京開(kāi)店設(shè)棧，其經(jīng)營(yíng)區(qū)域雖然在使館區(qū)，但業(yè)務(wù)卻遍及整個(gè)城市，事實(shí)上，北京已向特殊貿(mào)易開(kāi)放。“如果各國(guó)商人已經(jīng)獲準(zhǔn)在北京做生意這個(gè)信息是正確的，那么當(dāng)然，美國(guó)公民也有同樣的權(quán)利”①M(fèi)r.Conger to the President and Minister of foreign affairs，October 10，1901，U·S·State Department，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States （hereafter FRUS），1903（U·S·Government Printing House，Washington，1904），P121.。1901年10月10日，康格向美國(guó)總統(tǒng)和外事委員會(huì)提出建議“現(xiàn)在是中國(guó)政府自愿將北京開(kāi)放成條約口岸的最佳時(shí)期”，“北京應(yīng)該是其后廣袤人口和遼闊領(lǐng)地偉大而又方便的中轉(zhuǎn)站”②Mr.Conger to the President and Minister of foreign affairs，October 10，1901，F(xiàn)RUS，1903，P122.。10月16日，康格再次致信美國(guó)國(guó)務(wù)卿海約翰（John Hay），他表示自己和大多數(shù)同僚一樣，“認(rèn)為最好使北京保持開(kāi)放，并且希望這個(gè)問(wèn)題的最終解決將導(dǎo)致整個(gè)城市向?qū)ν赓Q(mào)易開(kāi)放”③Mr.Conger to Mr.Hay，October 16，1901，F(xiàn)RUS，1903，P121.。日本接著也向清政府提出北京、奉天、長(zhǎng)沙等地開(kāi)埠通商的要求，之后雙方進(jìn)行談判交涉。

清政府內(nèi)部對(duì)于北京開(kāi)埠通商一事持有不同意見(jiàn)。張之洞和呂海寰從當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)外環(huán)境出發(fā)，傾向于主張北京實(shí)行開(kāi)埠通商。張之洞認(rèn)為：“北京開(kāi)埠一事，于我并無(wú)所損，如彼再提，我正可藉此催其撤兵。愚見(jiàn)竊謂若能量減護(hù)館之兵，移紫禁城外，我國(guó)體固為極好，即僅撤護(hù)路兵，于大局亦甚有益，撤護(hù)路兵者即撤護(hù)館兵之漸也。”[9]并且他認(rèn)為“自開(kāi)”相較于“他開(kāi)”，“自開(kāi)”法權(quán)在我，歸我管轄；“他開(kāi)”則我無(wú)治外法權(quán)，不能管轄約束洋人，以致產(chǎn)生華洋糾紛，膠葛繁多。呂海寰也贊同日本代表小田切萬(wàn)壽之助的意見(jiàn)，北京應(yīng)開(kāi)埠通商。1902年1月25日、26日，中英交涉時(shí)盛宣懷致袁世凱、軍機(jī)處的電文中談到，北京不能實(shí)行開(kāi)埠通商。“其萬(wàn)難允者如運(yùn)鹽進(jìn)口，運(yùn)糧出口，洋商入內(nèi)地制造，京城開(kāi)通商口岸等款，已經(jīng)痛駁。”[10]隨著談判的深入，清政府出于自身的考慮，亦轉(zhuǎn)向比較認(rèn)同北京由中國(guó)政府自行開(kāi)辟通商場(chǎng)。其時(shí)在京城居住、貿(mào)易的洋商已漸多，政府雖然多次照會(huì)外國(guó)公使團(tuán)，催洋商移居租界，以符約章，但陽(yáng)奉陰違者居多，遵從者寥寥無(wú)幾。北京雖然無(wú)商埠之名，但確有商埠之實(shí)。用“自開(kāi)”來(lái)抵制“約開(kāi)”，中國(guó)尚可收回某些利權(quán)。此外，縱觀當(dāng)時(shí)的國(guó)際形勢(shì)，泰西發(fā)達(dá)之國(guó)家首都亦多開(kāi)放而商業(yè)繁盛，政府的財(cái)政收入也非?？捎^，這也是清政府主張北京自開(kāi)通商場(chǎng)的一個(gè)誘導(dǎo)因素。

二、北京開(kāi)設(shè)通商場(chǎng)交涉經(jīng)過(guò)

北京開(kāi)設(shè)通商場(chǎng)一事的交涉經(jīng)過(guò)，以清朝覆滅為界，可以分為外人要求“設(shè)場(chǎng)”交涉和抵制外人“設(shè)場(chǎng)”活動(dòng)兩個(gè)階段。1903年10月8日，清政府和日本簽訂中日《通商行船續(xù)約》，列強(qiáng)紛紛援引片面最惠國(guó)待遇條款獲取同樣權(quán)益，北京“設(shè)場(chǎng)”由此取得條約依據(jù)。條約規(guī)定，北京開(kāi)設(shè)通商場(chǎng)的前提是撤退全部外國(guó)在華的護(hù)館、護(hù)路兵，但這一前提條件未能履行。民國(guó)初年，列強(qiáng)同樣未能履行條約規(guī)定的撤軍前提，以洋商在北京居留、設(shè)棧之事實(shí)抵制條約，放任本國(guó)商民違約在京居留、設(shè)棧，北京政府采取了多項(xiàng)措施限制外商在北京的商業(yè)活動(dòng)，但收效甚微。清末民初北京開(kāi)設(shè)通商場(chǎng)一事，一直未能得到妥善解決，成為近代列強(qiáng)侵華史上又一樁懸案。

（一）清末北京通商場(chǎng)的交涉與設(shè)立

按照《辛丑條約》的規(guī)定，英、美、日三國(guó)分別派出代表與中方進(jìn)行修約談判。1902年5月，日本代表小田切萬(wàn)壽之助、日置益與中國(guó)代表進(jìn)行商約談判，并向中國(guó)提出商約草案，共計(jì)十三款。此時(shí)中英商約談判尚未完竣，在滬負(fù)責(zé)談判的商約大臣呂海寰、盛宣懷、伍廷芳表示，難以同時(shí)與兩個(gè)國(guó)家分別進(jìn)行商約談判，以“英約未訂，不便深議”[11]為由，暫時(shí)停止了中日商約談判，另一方面將日方約款草案送至張之洞、劉坤一處，并呈報(bào)外務(wù)部。英約完竣后，次年2月間，雙方開(kāi)始正式開(kāi)始談判。

小田切萬(wàn)壽之助擬定的草案十三款，約文中尚未提出北京開(kāi)埠的要求。但雙方就某些款項(xiàng)分歧很大，難以達(dá)成一致，尤其是英約所沒(méi)有的條款。日方變計(jì)提出，已經(jīng)擬定的各款可以簽字畫(huà)押，沒(méi)有擬定的條款再繼續(xù)討論。呂海寰等認(rèn)為這種辦法各國(guó)從來(lái)都未曾有過(guò)，難以實(shí)行，拒絕了日方的要求。1903年3月，雙方在滬交涉暫行停止。

適時(shí)張之洞應(yīng)召入京，清廷下旨所有商約在京師開(kāi)議，日本駐華公使內(nèi)田康哉赴外務(wù)部與張之洞談議。內(nèi)田康哉提出北京開(kāi)埠、加稅免厘、米谷出口三條在京議定，其余仍在滬訂[11]。談判的地點(diǎn)由北京轉(zhuǎn)向上海，重點(diǎn)是討論日方所提的三條議約。4月7日，呂海寰、伍廷芳將日本要求北京開(kāi)設(shè)通商場(chǎng)的照會(huì)電達(dá)外務(wù)部，其文曰：“所有直隸省北京、盛京省城及大東溝、湖南省長(zhǎng)沙府等處，訂自本日起一年之內(nèi)，添開(kāi)通商場(chǎng)，準(zhǔn)各國(guó)人居住、營(yíng)業(yè)。所有章程，商與日本協(xié)定?！盵3]外務(wù)部和張之洞拒絕了日本照會(huì)所提要求。6月3日，張之洞與內(nèi)田康哉舉行會(huì)議，兩人為北京開(kāi)埠一事激烈爭(zhēng)論。內(nèi)田康哉說(shuō)：“京城地面，各國(guó)洋商業(yè)已紛紛設(shè)肆，中國(guó)并未過(guò)問(wèn)。與其散漫無(wú)稽，于地方管轄之權(quán)有礙，不如劃地開(kāi)一商埠，尚有限制?！盵3]張之洞則說(shuō)：“各國(guó)如能將護(hù)館兵撤退，當(dāng)將開(kāi)埠事商我政府，但必須仿照日本東京所開(kāi)外國(guó)居留地例，巡捕由我自設(shè)，地面由我管轄，或可與我政府酌商?！眱?nèi)田康哉答復(fù)此事需向日本政府請(qǐng)示[3]。6月22日，內(nèi)田康哉表示可以用撤軍換取北京開(kāi)埠，但是護(hù)館兵不能立即撤退，可以撤退城外護(hù)路兵。8月14日，張之洞與內(nèi)田康哉有關(guān)北京開(kāi)埠?jiǎn)栴}交換照會(huì)，規(guī)定各國(guó)護(hù)路兵和使館衛(wèi)隊(duì)全部撤出后，北京開(kāi)設(shè)通商場(chǎng)，準(zhǔn)各國(guó)通商居住。

1903年10月8日，日本代表小田切萬(wàn)壽之助、日置益與中方議約大臣呂海寰、盛宣懷、伍廷芳在上海正式簽訂中日《通商行船續(xù)約》。中日《通商行船續(xù)約》共十三款，并有《續(xù)議內(nèi)港行輪修補(bǔ)章程》等七項(xiàng)附件，其中與北京開(kāi)設(shè)通商場(chǎng)相關(guān)的是約文第十款及附件六、七。第十款云：現(xiàn)在兩國(guó)議定：“如駐扎直隸省之各國(guó)兵隊(duì)暨各國(guó)護(hù)館兵一律撤退后，中國(guó)即當(dāng)在北京自開(kāi)通商場(chǎng)，其詳細(xì)章程臨時(shí)商酌訂定。”[6]附件六、七規(guī)定了具體的辦法：

所有北京開(kāi)設(shè)通商場(chǎng)一事，按照通商行船條約第十款所訂：如各國(guó)護(hù)館、護(hù)路兵隊(duì)一律全行撤退后，于北京內(nèi)城之外，擇彼此相宜并無(wú)窒礙之地劃出界址，開(kāi)作各國(guó)商人居住、貿(mào)易之所。界內(nèi)地方，準(zhǔn)各國(guó)商人租地、造屋、開(kāi)設(shè)行棧店鋪，惟民房民地必須業(yè)主情愿出租者，公平商議租價(jià)，不得抑勒強(qiáng)迫。所有道路橋梁，均由中國(guó)自行管轄經(jīng)理。各國(guó)商民在北京通商場(chǎng)內(nèi)居住者，須遵守該處工部局及巡捕章程，與居住該處之華民無(wú)異，非得華官允準(zhǔn)，不能在界內(nèi)自設(shè)工部局及巡捕，自定界開(kāi)辦以后，凡從前各國(guó)商民之散居城內(nèi)外者，均須遷入界內(nèi)，不得仍前散居各處，以致漫無(wú)稽考。所有外國(guó)商民房地，公同酌定，給予公平價(jià)值。其遷移入界限期，臨時(shí)酌定，若逾限不遷，即不給價(jià)。[6]

照此辦法，北京開(kāi)設(shè)通商場(chǎng)的前提是各國(guó)護(hù)館、護(hù)路兵隊(duì)一律全行撤退。

條約簽訂之前，英、日、美、法、德態(tài)度堅(jiān)決，強(qiáng)烈要求清政府宣布北京開(kāi)放通商?！氨仨毷怪袊?guó)外交部清楚地了解到，這些國(guó)家決心使北京成為通商口岸”[12]。然而，條約簽訂后，在未履行各國(guó)護(hù)館、護(hù)路兵一律撤退的前提下，一些外國(guó)商民即在北京居住、設(shè)棧。清政府多次就此事照會(huì)外國(guó)公使團(tuán)，但仍然無(wú)法禁止外商在北京違約居住、設(shè)棧。“外務(wù)部前曾照會(huì)各國(guó)公使，禁阻洋商在京城內(nèi)開(kāi)設(shè)行棧，惟各國(guó)公使謂此項(xiàng)利益應(yīng)準(zhǔn)仍舊?！盵13]究其原因，一方面是由于外國(guó)公使團(tuán)的縱容和包庇，另一方面是清政府的衰弱積弊，無(wú)法與列強(qiáng)抗衡。清政府也采取了一些限制性辦法，如對(duì)開(kāi)設(shè)的洋行店鋪進(jìn)行登記造冊(cè)，并且“一面照會(huì)各國(guó)公使轉(zhuǎn)告該國(guó)商人將所開(kāi)行店即行停辦，一面咨行巡警部通飭各屬遇有違約開(kāi)店之事立即予以實(shí)力攔阻”[5]；或是實(shí)行營(yíng)業(yè)執(zhí)照制度，所有新開(kāi)設(shè)的店鋪，必須請(qǐng)照經(jīng)營(yíng)，否則不得開(kāi)張，但收效甚微。

清廷迫于無(wú)奈只能承認(rèn)既成事實(shí)，遂向各國(guó)聲明“此后不得再行開(kāi)設(shè)”[14]。英國(guó)公使朱爾典曾以領(lǐng)袖公使名義答復(fù)清政府：

北京通商一事，雖未經(jīng)條約議決，然自拳匪亂后，京師內(nèi)外城，外國(guó)商民居住貿(mào)易，已成公認(rèn)之習(xí)慣。一千九百零三年中日商約大臣曾議決外人軍隊(duì)撤退后，中國(guó)即在北京劃定商場(chǎng)，內(nèi)外城外國(guó)商民須遷移于劃定地界內(nèi)。并無(wú)禁止現(xiàn)在外人通商之語(yǔ)，所謂禁止者，不過(guò)推測(cè)而得。謂兩方既議定劃界后，乃承認(rèn)外人貿(mào)易居??；則未劃界限之時(shí)，不準(zhǔn)外人貿(mào)易居住也。然同年外務(wù)部曾宣言，已有外人商務(wù)屋所，可不封閉，惟此后不得再援例開(kāi)設(shè)。外交團(tuán)亦迄未承認(rèn)此議，故公平議之，現(xiàn)在中國(guó)實(shí)被此宣言制止，不能不許已在北京外居住貿(mào)易，由此而知不許同樣外人來(lái)此居住貿(mào)易之說(shuō)，為無(wú)理矣。[15]

仔細(xì)分析英國(guó)公使的答復(fù)，錯(cuò)漏之處昭然若揭。按照中日《通商行船續(xù)約》，外國(guó)軍隊(duì)盡行撤退后，北京才能開(kāi)放通商場(chǎng)。清政府多次照會(huì)外國(guó)公使團(tuán)，在北京城內(nèi)居住、設(shè)棧的洋商應(yīng)移至租界。無(wú)論是約章還是中國(guó)政府的照會(huì)，都明確表達(dá)了禁止洋商在京師居住貿(mào)易的意思?！白远ń玳_(kāi)辦以后，凡從前各國(guó)商民之散居城內(nèi)外者，均須遷入界內(nèi)”[6]，按此語(yǔ)義，并沒(méi)有明文規(guī)定定界未開(kāi)以前仍準(zhǔn)外商開(kāi)設(shè)行棧?！拔┐撕蟛坏迷僭_(kāi)設(shè)”[15]，實(shí)為不得已而為之，退一步講，此后外商也不得再進(jìn)入北京開(kāi)設(shè)店鋪。朱爾典卻認(rèn)為中國(guó)被此宣言約束，無(wú)法禁止外商在京城貿(mào)易，前之來(lái)者既未禁止，后之來(lái)者更不可禁。各國(guó)紛紛援引最惠國(guó)條款，放任本國(guó)商人在京城居住、貿(mào)易。然而，只要外國(guó)在北京的護(hù)館護(hù)路兵沒(méi)有撤退，清廷就沒(méi)有義務(wù)在北京劃設(shè)通商場(chǎng)，所有洋商在北京的經(jīng)營(yíng)貿(mào)易活動(dòng)即屬非法性質(zhì)，以“習(xí)慣”來(lái)抵制條約，其荒謬程度可想而知！美國(guó)對(duì)于清政府禁止外商在北京購(gòu)地居留置產(chǎn)的聲明采取了模棱兩可的態(tài)度?？蹈裉嶙h，“最好不要正式地同意他們的要求，也不要斷然拒絕，以迫使他們做出直接而明確的規(guī)定”①M(fèi)r.Conger to Mr.Hay，August 21，1903，F(xiàn)RUS，1903，P121.。其后，國(guó)會(huì)同意了康格的建議，“這個(gè)問(wèn)題可以留到以后必要時(shí)再討論”②Mr.Hay to Mr.Conger，October 9，1903，F(xiàn)RUS，1903，P122.。

（二）民初中國(guó)社會(huì)對(duì)通商場(chǎng)的抵制與效果

迨至民初，北京劃設(shè)通商場(chǎng)一事仍舊困擾著北京政府。同清政府一樣，民國(guó)初期，政府也不同意西方國(guó)家違約在北京開(kāi)設(shè)通商場(chǎng)。主要原因是，一方面中國(guó)尚未收回領(lǐng)事裁判權(quán)，外人在北京居留設(shè)店，多不遵守中國(guó)警章，以致管理困難；另一方面北京的護(hù)館護(hù)路兵隊(duì)一直沒(méi)有撤退，如果劃設(shè)通商場(chǎng)，這不符合條約規(guī)定，同時(shí)也損害了政府形象和國(guó)家利益。1912年9月12日，民國(guó)政府外交部特為此事照會(huì)各國(guó)公使，議定：“凡民國(guó)元年九月以前外商已開(kāi)各店鋪仍準(zhǔn)其照舊營(yíng)業(yè)，惟須與華商一律遵守警章，同受保護(hù)。此外無(wú)論如何，不得再行開(kāi)設(shè)店鋪，如有違約私設(shè)者即行查封，以符條約?！盵14]對(duì)于此照會(huì)，僅有瑞典和西班牙兩國(guó)表示會(huì)轉(zhuǎn)飭本國(guó)商人遵守條約（西班牙后又表示不能遵照），英、美、日、德、意、西等11國(guó)紛紛表示“未能將貴部所擬者循照飭行。”[14]英、美、日、德、西等11國(guó)給出的反對(duì)理由主要有：第一，外商在京城居住營(yíng)業(yè)已成習(xí)慣，不便取締；第二，1903年中日約章所訂，其文并無(wú)禁止現(xiàn)在在京洋商居留貿(mào)易之意，所以直到擇定地界之時(shí)，仍準(zhǔn)洋商居住貿(mào)易；第三，從公平角度出發(fā)，既然允許此前在京師的洋商居留貿(mào)易，此后來(lái)京的外人，也應(yīng)準(zhǔn)其居留貿(mào)易。因此民初時(shí)期，在本國(guó)公使的庇護(hù)下，外商違約在京城開(kāi)設(shè)店鋪之事時(shí)有發(fā)生。

1915年3月7日，據(jù)京師警察廳廳長(zhǎng)吳炳湘報(bào)告內(nèi)務(wù)部稱(chēng)，日人擬在單東樓創(chuàng)設(shè)一種報(bào)紙，名曰北京衛(wèi)生報(bào)，并以順天時(shí)報(bào)印字局為印刷所，為此特到警廳備案[16]，現(xiàn)向內(nèi)務(wù)部請(qǐng)示該如何辦理。內(nèi)務(wù)部認(rèn)為此與約章有礙，應(yīng)行查照禁止。又1916年11月，日本僑商在崇文門(mén)開(kāi)設(shè)北京實(shí)業(yè)銀行一事，內(nèi)務(wù)部令警察廳查明該銀行開(kāi)設(shè)日期等具體情況，并咨詢財(cái)政部、外交部處置辦法。財(cái)政部認(rèn)為北京實(shí)業(yè)銀行開(kāi)設(shè)地點(diǎn)與條約不符，應(yīng)該令其遷移。警察廳立刻查明了北京實(shí)業(yè)銀行的營(yíng)業(yè)時(shí)間、地點(diǎn)、存款辦法、利息等情，按照“民國(guó)九月十六日以后外國(guó)商人不準(zhǔn)在北京添設(shè)營(yíng)業(yè)成案”[17]的規(guī)定，于12月8日飭令該銀行將營(yíng)業(yè)牌照撤去。北京實(shí)業(yè)銀行沒(méi)有嚴(yán)格遵令，而是“于干涉之時(shí)即將銅牌摘去，迨巡警去后，仍復(fù)懸掛如故?！盵17]北京乃非通商口岸，外人在京師仍歸中國(guó)政府管轄，且民國(guó)政府的照會(huì)中聲明在京營(yíng)業(yè)的華洋商鋪，都必須遵守中國(guó)政府法律。日本外商之行為，顯然違反了條約規(guī)定。

此類(lèi)外商違約在京城居住、設(shè)棧的事情還有很多，警察廳是直接處理外商居留、設(shè)棧的第一機(jī)構(gòu)，而處理此類(lèi)事情，往往非常棘手，稍有不當(dāng)即易釀成國(guó)際交涉。外交部咨議吳宗濂和京師警察廳長(zhǎng)提出兩種不同的處理辦法。吳宗濂認(rèn)為，現(xiàn)在不能禁止外商在京城內(nèi)外任意開(kāi)設(shè)商鋪、建造宅邸、租賃民房的現(xiàn)象，京師雖無(wú)租界之名，但確有租界之實(shí)?！芭c其任聽(tīng)外人違約雜居，轉(zhuǎn)成掩耳盜鈴之狀，何如明降申令，現(xiàn)以京師一方面實(shí)行開(kāi)放，以示大同，俾之受我范圍，藉得繩以法律?！盵18]吳宗濂建議京師開(kāi)放，外人以前在京師購(gòu)地建屋、設(shè)店經(jīng)商、賃居民房等事應(yīng)與華人同等對(duì)待，并向警廳備案注冊(cè)、納稅領(lǐng)契；此后租賃民房，只可居住，不可做買(mǎi)賣(mài)。他認(rèn)為京師如果不開(kāi)放，外商可以借口教會(huì)租地、或以華人之名繼續(xù)做買(mǎi)賣(mài)，反而不受中國(guó)法律管轄。警察廳長(zhǎng)吳炳湘持有不同看法，他認(rèn)為外人在京城居住，管理困難，一旦處理不當(dāng)，或損國(guó)家主權(quán)，或生國(guó)際交涉。就管轄外人方面，他認(rèn)為“就曰開(kāi)放之后，可以要求其遵我警章，但現(xiàn)在領(lǐng)事裁判權(quán)尚未收回，警察權(quán)實(shí)無(wú)后盾?！盵19]因此他不建議京師開(kāi)放，而是建議北京如1903年中日約章所訂實(shí)行開(kāi)埠，謂“與其先準(zhǔn)雜居，毋寧先自開(kāi)埠。蓋雜居僅外人稱(chēng)便，而開(kāi)埠則可請(qǐng)其照約撤兵也?！盵19]

內(nèi)務(wù)部和外交部核議吳、王二人的文書(shū)后，對(duì)于開(kāi)放和開(kāi)埠的意見(jiàn)，均沒(méi)有同意。就京師開(kāi)放一事，內(nèi)務(wù)部、外務(wù)部一致認(rèn)為領(lǐng)事裁判權(quán)沒(méi)有收回，北京開(kāi)放“既屬窒礙難行，應(yīng)即毋庸置議”[18]；就京師開(kāi)埠一事，外交總長(zhǎng)孫寶琦認(rèn)為開(kāi)埠不能在撤軍之前，只有外國(guó)軍隊(duì)撤退后，北京方才可以開(kāi)埠。對(duì)于補(bǔ)救辦法，京師警察廳擬定了《外國(guó)人暫居規(guī)則》《外國(guó)人租賃房屋規(guī)則》和《受理房產(chǎn)賣(mài)與外國(guó)人規(guī)則》三項(xiàng)，對(duì)外商在京師居留、設(shè)棧進(jìn)行嚴(yán)格約束，如《外國(guó)人租賃房屋規(guī)則》第五條中，租賃房屋“只供自己居住，不得開(kāi)設(shè)行棧及其他一切營(yíng)業(yè)之用?！盵20]但此三項(xiàng)對(duì)于限制外商在京城居留貿(mào)易則無(wú)濟(jì)于事。

三、北京“設(shè)場(chǎng)”問(wèn)題評(píng)價(jià)

清末至民初時(shí)期，北京開(kāi)設(shè)通商場(chǎng)一事未能妥善解決，外商在北京非法開(kāi)設(shè)銀行、店鋪等，是對(duì)中國(guó)主權(quán)的嚴(yán)重?fù)p害。1903年中日《通商行船續(xù)約》中規(guī)定，各國(guó)護(hù)館護(hù)路兵一律全行撤退后，北京才能劃出地界開(kāi)做通商場(chǎng)，外國(guó)公使團(tuán)不顧中國(guó)政府的屢次抗議，在未履行北京開(kāi)設(shè)通商場(chǎng)的前提條件下，任本國(guó)商民在京城開(kāi)店設(shè)棧，是為違反條約。再者，在京城設(shè)店的外國(guó)商民，往往以領(lǐng)事裁判權(quán)為庇護(hù)，不遵守我國(guó)律法，這是對(duì)我國(guó)司法主權(quán)的嚴(yán)重踐踏。中日商約中本來(lái)規(guī)定，在北京通商場(chǎng)內(nèi)居住的外國(guó)商民，必須遵守該處工部局及巡捕章程，與華人無(wú)異。但實(shí)際執(zhí)行起來(lái)非常困難，弱者難以執(zhí)行條約中對(duì)己有利的條款。在交涉過(guò)程中，中國(guó)政府注重維護(hù)國(guó)家權(quán)益，始終堅(jiān)持撤軍而后才能“設(shè)場(chǎng)”，負(fù)責(zé)交涉的中國(guó)官員也時(shí)刻維護(hù)國(guó)家主權(quán)，力圖減少日本對(duì)我國(guó)主權(quán)的侵害。

中國(guó)政府屢次照會(huì)外國(guó)使團(tuán)，請(qǐng)?jiān)诰┏蔷恿糍Q(mào)易的洋商，或移至租界，或歇業(yè)停辦；或禁止洋商開(kāi)設(shè)新店。在國(guó)力不敵列強(qiáng)的情況下，中國(guó)政府只能默認(rèn)洋商在京城居留貿(mào)易的定局。各國(guó)政府更是明確表示不能承認(rèn)中國(guó)政府禁止洋商居留貿(mào)易的照會(huì)。首先，外商在京城居住設(shè)店已成為“習(xí)慣”，中國(guó)政府不能禁止該情形，迫于無(wú)奈，只能任洋商在京城繼續(xù)營(yíng)業(yè)。但是，僅僅憑借已成為“習(xí)慣”，進(jìn)而聲明不能取締違約設(shè)棧的洋商，個(gè)中霸道無(wú)理，不析自明。其次，中國(guó)政府的照會(huì)無(wú)禁止現(xiàn)在在京城洋商居住貿(mào)易之意。1912年9月12日，民國(guó)政府致外國(guó)公使團(tuán)的照會(huì)確實(shí)表示民國(guó)元年九月以前的店鋪仍準(zhǔn)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，但這實(shí)際上是無(wú)法改變現(xiàn)狀的無(wú)奈之舉。清政府的照會(huì)則沒(méi)有表示擇定地界以前準(zhǔn)洋商居留貿(mào)易之意。“不得再行開(kāi)設(shè)”，用清政府的話說(shuō)，“本是通融辦法，于遵守約章之中乃寓體恤外商之意?！盵14]然而清政府的宣言一定程度上為列強(qiáng)找尋到了允許已開(kāi)店鋪繼續(xù)存在的借口。1903年中日《通商行船續(xù)約》已經(jīng)明確規(guī)定開(kāi)設(shè)北京通商場(chǎng)的前提和辦法，且中國(guó)之宣言，正示不讓外人在京城通商之意，本無(wú)須再特下禁令，外國(guó)公使團(tuán)以此為借口，認(rèn)定中國(guó)政府已準(zhǔn)在京洋商居留貿(mào)易。該理由極不充分，且多詭辯。第三，中國(guó)政府既然沒(méi)有禁止現(xiàn)在在京洋商居留貿(mào)易，那此后來(lái)京的洋商，也不能禁止其居留貿(mào)易。清政府和民國(guó)政府均明確禁止此后來(lái)京的洋商在京城居留貿(mào)易，清政府也未認(rèn)現(xiàn)在在京城居留貿(mào)易的洋商之行為為合法。依恃強(qiáng)權(quán)攫取更多的侵略特權(quán)，是西方列強(qiáng)的一貫做法。

1858年中英《通商章程善后條約》曾明確規(guī)定，“京都不在通商之列”，隨后，法、美、德、丹、比、意、奧等多國(guó)與中國(guó)所訂條約，均有此等規(guī)定[2]。之后，中國(guó)與法、美、德、丹、比、意、奧等國(guó)也沒(méi)有簽訂有關(guān)北京開(kāi)放通商的條約，也就是說(shuō)，清政府與這些國(guó)家所訂條約繼續(xù)有效，北京仍然不在內(nèi)地通商之列。1903年中日《通商行船續(xù)約》僅中國(guó)與日本政府所訂，只要中國(guó)與各國(guó)所訂“京都不在通商之列”的條約繼續(xù)有效，各國(guó)就無(wú)法援引片面最惠國(guó)條款在京師開(kāi)辟通商場(chǎng)。直至1943年南京政府與各國(guó)簽訂新約，列強(qiáng)在華駐兵權(quán)得以取消，此時(shí)外人在北京居留貿(mào)易才算得上是符合條約依據(jù)。

四、結(jié)語(yǔ)

西方各國(guó)倚靠強(qiáng)權(quán)、無(wú)視條約規(guī)定，違約在北京開(kāi)設(shè)的通商場(chǎng)，無(wú)論是清末時(shí)期還是民國(guó)初期，均未能取得合法地位。無(wú)疑，北京通商場(chǎng)是一個(gè)非法的特殊通商區(qū)域，因?yàn)椤笆桂^軍隊(duì)和衛(wèi)隊(duì)既未撤退，自不產(chǎn)生中國(guó)方面在北京設(shè)置外人區(qū)的義務(wù)?！盵21]清政府和民國(guó)政府均未能取締列強(qiáng)違約在京城開(kāi)設(shè)的通商場(chǎng)，在國(guó)力孱弱的近代中國(guó)，中國(guó)政府無(wú)法與西方列強(qiáng)匹敵，加上西方列強(qiáng)無(wú)休止的侵略野心，或是明火執(zhí)仗，用條約索取侵略特權(quán)；或是暗度陳倉(cāng)，強(qiáng)暴地侵占更多條約外的權(quán)利。中國(guó)的國(guó)權(quán)在西方的炮火和強(qiáng)權(quán)之下一步步淪喪，列強(qiáng)違約在北京開(kāi)設(shè)通商場(chǎng)即是近代中國(guó)遭受外國(guó)侵略的一個(gè)縮影。