楊 馗

(南昌大學人文學院 江西南昌 330031)

在黨的二十大報告中，習近平總書記將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進”作為國家未來五年的主要目標任務之一[1]。國家治理在不同的時代和不同的地域具有不同的涵義。在中國古代，國家治理指的是統(tǒng)治者的治國理政。在西方，“治理” (Governance) 指的是引導基礎上的控制。當代西方治理流派眾多，其共同的政治主張是否定政府中心主義，要求政府向社會賦權，強調(diào)政府與社會的多元共治。一般而言，在當下的西方學術語境中，治理意味著“政府分權和社會自治”[2]。新中國的國家治理，既與中國古代的國家治理存在著本質的差異，也與西方的治理理論和實踐大相徑庭。我國的國家治理是黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機結合，是政治統(tǒng)治之 “治”與政治管理之 “理”的有機結合[3]。關于國家治理體系的定義，習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！盵4]

2022年是我國恢復高考制度45周年?？荚囌猩贫仁俏覈幕窘逃贫?。它不僅關系到學生成才、國家選才，也關系到社會公平。毫無疑問，考試招生是我國國家治理的一個重要方面。一方面，公平是考試招生制度的靈魂；另一方面，在我國的考試招生制度中一直存在著照顧政策。公平與照顧政策是否矛盾？我國與世界上其他國家在高校招生照顧政策上有什么異同？本文將對上述問題進行探析。

一、我國人才選拔照顧政策的演變

在國家級人才選拔的過程中對一定的群體進行照顧，在我國有著悠久的歷史。例如，我國很多朝代都在科舉考試中對少數(shù)民族進行優(yōu)待。在清代，對侗族、苗族等少數(shù)民族，政府通過分額進取(預設錄取名額)、加額進取(增加錄取名額)、分棚考試(單獨設立考場)等方式保障他們進入官學學習的機會[5]。清政府的上述舉措對提高少數(shù)民族文化水平、緩和民族矛盾、維護少數(shù)民族地區(qū)的安定團結發(fā)揮了重要的作用。

中華人民共和國成立后，高考的照顧政策有了新的內(nèi)涵。根據(jù)教育部《關于高等學校一九五〇年度暑期招考新生的規(guī)定》，照顧的對象分為以下四類：一是有3年以上工齡的產(chǎn)業(yè)工人；參加工作3年以上的革命干部及革命軍人；兄弟民族學生；華僑學生[6]。如何照顧呢？文件沒有詳細規(guī)定，只是籠統(tǒng)表述為“考試成績雖稍差，得從寬錄取”。照顧這四類群體主要有以下幾點原因：農(nóng)林、水利、礦業(yè)、石油、地質等行業(yè)的工人，工作環(huán)境艱苦，學習條件差；革命干部和革命軍人常年投身于革命事業(yè)，勞苦功高；少數(shù)民族地區(qū)基礎教育薄弱；華僑子弟長期處于異國他鄉(xiāng)，對國內(nèi)考試的內(nèi)容和形式比較陌生。

1977年恢復高考后，國家延續(xù)了對少數(shù)民族、華僑的照顧政策，并且明確了中國臺灣地區(qū)的青年學子也在照顧范圍之內(nèi)。值得注意的是，教育部在這一時期要求高校對本行業(yè)的基層人才實施政策傾斜，比如要求醫(yī)學院?！白⒁庹惺毡憩F(xiàn)好的赤腳醫(yī)生”、師范院?！白⒁庹惺毡憩F(xiàn)好的民辦教師”、農(nóng)業(yè)院?！白⒁庹惺毡憩F(xiàn)好的農(nóng)業(yè)科技積極分子”[7]。隨著時間的推移，這些對赤腳醫(yī)生、民辦教師和農(nóng)業(yè)科技積極分子的照顧政策逐漸結束。照顧的對象會減少，也會增加。在2001年，教育部規(guī)定四類考生可以“在院校調(diào)檔分數(shù)線下適當降低分數(shù)投檔，由學校擇優(yōu)錄取”[8]。這四類考生是：邊疆、山區(qū)、牧區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)的少數(shù)民族考生；歸僑、華僑子女、歸僑子女和臺灣省籍考生；榮立二等功以上的退役軍人；烈士子女[9]。同時，教育部還規(guī)定：在與其他考生同等條件下，應優(yōu)先錄取退出現(xiàn)役的義務兵；在與漢族考生同等條件下，應優(yōu)先錄取散居在漢族地區(qū)的少數(shù)民族考生[10]。中西部地區(qū)的教育水平與東部沿海省份存在著明顯差距，農(nóng)民子弟在求學的過程中會遇到比城市學生更多的現(xiàn)實困難，這些情況也受到了政府的重視?！督逃筷P于做好2014年普通高校招生工作的通知》要求繼續(xù)擴大實施“支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計劃”和“農(nóng)村貧困地區(qū)定向招生專項計劃”，以促進入學機會公平[11]。對于中西部地區(qū)和錄取比例相對較低的省份，承擔協(xié)作計劃的輸出省份要繼續(xù)增加跨省招生名額。對于“邊遠、貧困、民族地區(qū)縣及縣以下中學勤奮好學、成績優(yōu)良的農(nóng)村學生”，相關高校要專門安排一定數(shù)量的招生名額，“原則上不低于有關高校年度本科招生規(guī)模的2%”[12]。

需要指出的是，從2000年之后，中央政府對招生照顧政策進行了細化。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面。第一，對照顧的對象進行細分。同樣是退役軍人，教育部規(guī)定榮立二等功以上的需要加大照顧力度。同樣是少數(shù)民族考生，生活在邊疆、山區(qū)、牧區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)的需要加大照顧力度。第二，對照顧的力度進行了量化。所謂“適當降低分數(shù)投檔”，就是在考生分數(shù)低于分數(shù)線的時候，仍然可以進行投檔。這相當于給學生“加分”。這就是社會上通常所說的“高考加分”。加分是可以的，但加多少分是個需要仔細權衡的問題：加少了，照顧政策形同虛設，達不到照顧的目的；加多了，又破壞了高考的公平性。對于這個問題，教育部給出了一個較為明晰的答案：一般不得超過20分[13]。而且，教育部還規(guī)定，如果一個考生符合多項加分條件，僅取其最高一項條件，一般不得累計[14]。

這些監(jiān)管政策的出臺是有原因的。此前中央政府對高考加分很少進行細致的規(guī)范，地方政府和高等學校掌握了非常大的自主權，這不僅帶來了各地政策的不一致，也導致了加分的隨意性，出現(xiàn)了少數(shù)人片面追求加分的不良傾向，嚴重損害了高考的公平性。中央政府上述政策的出臺為招生錄取工作的規(guī)范化奠定了基礎。但由于教育部的措辭是“一般不得”，并不是“禁止”，少數(shù)人的加分沖動并沒有得到徹底遏制。

2014年，教育部、國家民委、公安部、體育總局和中國科協(xié)等五部門聯(lián)合規(guī)范高考加分項目和分值，取消了體育特長生、中學生學科奧林匹克競賽、科技類競賽、省級優(yōu)秀學生、思想政治品德有突出事跡等加分項目，僅保留了“烈士子女”“邊疆、山區(qū)、牧區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)少數(shù)民族考生”“歸僑、華僑子女、歸僑子女和臺灣省籍考生”“自主就業(yè)退役士兵”“在服役期間榮立二等功(含)以上或被大軍區(qū)(含)以上單位授予榮譽稱號的退役軍人”加分項目[15]。同時，五部門還強調(diào)，各省(區(qū)、市)要不斷改進和完善相關政策，不得擅自擴大全國性加分項目適用范圍[16]。中央政府此次對高考加分項目的清理力度空前，措辭嚴厲，其背景恰是地方上少數(shù)人弄虛作假胡亂加分，嚴重破壞了高考的公平性，導致群眾意見強烈。經(jīng)過此次治理，高考加分亂象得到了有效遏制。

二、入學機會公平的全球難題

高等教育入學機會公平是一個全球課題，世界主要國家和地區(qū)都面臨著這一課題的挑戰(zhàn)。對于這一挑戰(zhàn)，各國的回應既有相同之處，也有不同的特點。各國政策的實施效果大相徑庭，這反映了不同國家的國家治理水平。

美國高校在招生錄取中的照顧政策由來已久。美國的高等教育發(fā)達，學校眾多，學生們想要獲得高等教育的機會并不難，難的是獲得優(yōu)質高等教育的機會，即進入高選拔性的精英高校的機會。因此，美國高校的招生照顧政策主要存在于精英高校。中國的一流高校主要是公立大學，政府有權對這些高校的招生錄取工作進行管理。美國的情況則大為不同，許多精英高校都是私立的。中國人耳熟能詳?shù)墓稹⒁?、普林斯頓、康奈爾等大學都是私立高校。對于私立高校的招生錄取工作，美國聯(lián)邦政府并無權直接過問。當然，美國也有一些有卓越聲譽的公立大學，例如加州大學伯克利分校、密歇根大學等。但對這些公立高校的招生錄取工作，美國聯(lián)邦政府也無法直接干預。這是因為美國是一個聯(lián)邦制國家，教育屬于各州管轄范疇。那么，美國聯(lián)邦政府如何影響高等學校的招生政策呢？它主要有兩種手段。第一種是經(jīng)濟手段，即利用撥款引導高等學校按照聯(lián)邦政府的意志招生。無論是私立高校還是各州的公立高校，都渴望獲得聯(lián)邦政府的資金支持。要獲得這些資金，它們就要滿足聯(lián)邦政府的要求。第二種是司法手段，即由聯(lián)邦最高法院通過具體案件闡明哪些招生照顧政策是違反憲法的，不得實施。

肯定性行動(Affirmative Action)是美國政府影響高校招生的重要政策。所謂肯定性行動，意思是采取積極措施，行動起來。與之相反的則是保持中立，不進行干預?？隙ㄐ孕袆娱_始于20世紀60年代，其實施的宗旨是維護所有人的平等權利。因此，國內(nèi)很多學者也將其翻譯為“平權行動”。所有人的權利平等只存在于理論中，現(xiàn)實社會里少數(shù)民族、婦女、殘疾人和退伍軍人等群體受到各種因素的影響，無法享有平等權利。有鑒于此，肯定性行動的倡議者和支持者決定行動起來，推出各種優(yōu)惠政策，維護這些群體的平等權利。教育、就業(yè)和公共工程承包是肯定性行動實施的主要領域。在教育領域內(nèi)，高等學校招生中的照顧政策又是社會關注的焦點。在實踐中，高校的照顧政策多種多樣，有的高校會給少數(shù)民族、婦女等群體預留一部分名額，有的高校則會為他們加分。至于加多少分，則取決于各個高校的不同考量。

肯定性行動在高校招生領域的實施，引起了巨大的爭議。政策的支持者認為，少數(shù)民族等群體在歷史上備受歧視，如果不采取照顧政策，他們在競爭中難以與白人男性匹敵，他們的平等權利就是鏡花水月。政策的反對者則認為，對少數(shù)民族、女性等群體的照顧，就是對白人男性的“逆向歧視”，歧視不僅無法帶來公平，還與美國憲法第十四條修正案中“不得拒絕給予任何人法律上的平等保護”的條款背道而馳。

美國加州大學的戴維斯分校在1968年成立了醫(yī)學院。由于醫(yī)生在美國收入豐厚、備受尊敬，醫(yī)學院成立后，申請者眾多。最初，學院對所有申請者一視同仁，結果是除了亞裔之外的其他少數(shù)民族學生很難獲得錄取。后來，醫(yī)學院在錄取中設立了特殊通道，非洲裔、西班牙裔等少數(shù)民族學生可以通過特殊通道申請入學，避免了與白人學生的競爭。這引起了白人學生的強烈不滿。1978年，美國白人男性學生巴基狀告加州大學醫(yī)學院的此項政策違憲。聯(lián)邦最高法院的九位大法官最終做出判決：高等學?？梢栽谡猩袑嵭姓疹櫿撸@種政策不能以配額、特殊通道等排他性的方式存在[17]。

巴基案后，美國高等學校繼續(xù)實行肯定性行動，他們采取的方式大多為加分。但關于加多少分是合法的這一問題，社會上仍然爭論不休。2003年，美國最高法院審理了關于密歇根大學招生照顧政策的兩個案件。最高法院的判決是：高等學?？梢栽谡猩袑μ囟ㄈ后w進行加分，但加分必須因人而異，不能搞“一刀切”；加分必須要適度，不能讓加分成為錄取與否的決定性因素。從整體上看，美國政府允許、鼓勵高等學校在招生中對特定群體進行照顧，但對具體照顧的方式實行限制。這種立場反映了公平的兩難處境：不對歷史上受到歧視的群體進行照顧，他們的平等權利就成了空中樓閣，對他們不公平；對他們實施照顧，就會在事實上降低其他群體的錄取機會，容易導致新的不公平。這種情況對國家治理水平提出了相當高的要求。

自建國后，印度在高等教育招生中一直推行照顧政策。印度的國土面積遼闊，各地經(jīng)濟文化發(fā)展水平相差巨大，加之在歷史上長期實行種姓制度，這造成了大量不同種類的弱勢群體。1951年，印度在《憲法修正案》中明確規(guī)定，將在高等教育中實施保留政策，即為弱勢群體保留一定的錄取名額。保留政策的主要受益群體是表列種姓(Scheduled Castes, SCs)、表列部落(Scheduled Tribes, STs)和其他落后階層(Other Backward Classes, OBCs)[18]。與中國和美國照顧的對象為國民中的少數(shù)群體不同，印度照顧的群體十分龐大。2006年《憲法修正案》規(guī)定：在高等學校錄取名額中，為表列種姓保留15%，為表列部落保留7.5%，為其他落后階層保留27%，保留名額合計占招生總名額的49.5%[19]。保留名額如此眾多是因為這三個群體的人數(shù)眾多。根據(jù)2001年的人口統(tǒng)計，三者之和已經(jīng)超過了印度總人口的65%[20]。換言之，印度政府認為該國大多數(shù)人都是弱勢群體。

印度在高等教育中的保留政策已經(jīng)實施了70余年。一方面，這一政策大幅提高了弱勢群體的大學入學率，并推動了弱勢群體經(jīng)濟文化地位的提高。另一方面，印度政府的政策缺乏系統(tǒng)性，在實踐中暴露出很多問題。例如，印度政府只提高了弱勢群體的大學入學率，在振興基礎教育方面乏善可陳，這導致弱勢群體學生基礎差，很多人進入大學卻難以順利畢業(yè)。在2008年，表列種姓和表列部落大學生的畢業(yè)率僅為50.8%[21]。再如，高等學校一般位于大城市，消費較高，印度政府并沒有為弱勢群體提供完備的獎學金和助學金支持，這導致很多原本在經(jīng)濟上就左支右絀的弱勢群體學生苦不堪言。

三、國情基礎上的治理

公平與正義是世界各國人民的普遍理想。但在現(xiàn)實社會中，由于歷史和現(xiàn)實的種種原因，很多弱勢群體無法公平地參與社會競爭，關于他們的正義無法自動實現(xiàn)。在這種情況下，政府就要發(fā)揮作用，推動公平，以實現(xiàn)正義。從國際范圍來看，在社會、經(jīng)濟、文化等方面，采取照顧政策以保障一定群體的權利實現(xiàn)，是普遍通行的做法。在高等學校招生過程中，對特定群體進行一定時間的照顧，也是實現(xiàn)公平正義的必由之路。各國的差別主要表現(xiàn)在照顧的對象和方式上。

從對象上看，少數(shù)民族是中、美、印三國照顧政策的重點。在歷史上，美國實行過奴隸制，印度長期推行種姓制度，兩國對少數(shù)民族的歧視痼疾難除。相較之下，中國的歷史包袱輕，漢族人口比例高，對少數(shù)民族的優(yōu)待接受程度也更好。在社會、經(jīng)濟方面處于困境的學生也是照顧政策實施的主要對象。在中國，政府重點關注農(nóng)村學子的求學問題，這是因為在我國城市和農(nóng)村的教育資源存在著明顯的差異。在美國，高校則會對每個申請者的家庭狀況進行細致調(diào)查，家庭成員中是否存在殘疾人、父母是否讀過大學、是否患病等因素，都是決定優(yōu)待與否的重要因素。

從實施方式上看，各國的差異較大。印度的做法是為弱勢群體預留名額，這種方式操作簡單，但負面效果也相當明顯，容易導致不同群體之間的對立。中國的做法是加分，而且對加分進行了量化，規(guī)定了上限，在實施照顧的同時，也避免使照顧成為錄取與否的決定性因素。與印度、中國針對群體實施照顧的方式不同，美國一直強調(diào)照顧的對象不能是群體，必須是個人，這與美國的個人主義存在著明顯的關聯(lián)。因人而異的方式具有很高的門檻：招生工作的人力資源必須充足，以應對大大增加的工作量；招生工作人員必須公正廉潔，否則就會導致腐敗泛濫。

習近平總書記指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的?！蔽覈臍v史、文化和經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定了高等學校在招生中優(yōu)待的對象、方式和力度。

考試招生制度的根本是公平。照顧與公平是一對既互相矛盾又相輔相成的概念。一方面，照顧與公平存在著根本上的沖突：照顧意味著差別對待，就有失公平。另一方面，對于社會中存在的各種弱勢群體，不實施照顧，空談公平，就是打著公平旗號的假公平?？荚囌猩玛P高等教育資源的分配，影響著青年學子的人生道路，關系到人民群眾的切身利益。如何在考試招生這一敏感、復雜的領域內(nèi)平衡照顧與公平之間的關系，是對一個國家治理水平的重大考驗。

自新中國成立以來，我國的高校招生照顧政策在整體上保持了穩(wěn)定。同時，根據(jù)不同時期的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，黨和國家也進行了一定調(diào)整。從實踐效果看，這一政策為學生成才、國家選才和社會公平做出了不可替代的貢獻，顯示了黨和政府高水平的國家治理能力。